Montréal (Ville) c. 2952-1366 Québec Inc.

Montréal (Ville) c. 2952-1366 Québec Inc.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2005-11-03
Référence neutre
2005 CSC 62
Recueil
[2005] 3 RCS 141
Numéro de dossier
29413
Juges
McLachlin, Beverley; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise
En appel de
Québec
Sujets
Droit constitutionnel
Droit municipal
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 29413
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Montréal (Ville) c. 2952‑1366 Québec Inc., [2005] 3 R.C.S. 141, 2005 CSC 62
Date : 20051103
Dossier : 29413
Entre :
Ville de Montréal
Appelante
et
2952‑1366 Québec Inc.
Intimée
‑ et ‑
Procureur général de l’Ontario
Intervenant
Traduction française officielle : Motifs du juge Binnie
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Abella et Charron
Motifs de jugement :
(par. 1 à 101)
Motifs dissidents :
(par. 102 à 177)
La juge en chef McLachlin et la juge Deschamps (avec l’accord des juges Bastarache, LeBel, Abella et Charron)
Le juge Binnie
______________________________
Montréal (Ville) c. 2952‑1366 Québec Inc., [2005] 3 R.C.S. 141, 2005 CSC 62
Ville de Montréal Appelante
c.
2952‑1366 Québec Inc. Intimée
et
Procureur général de l’Ontario Intervenant
Répertorié : Montréal (Ville) c. 2952‑1366 Québec Inc.
Référence neutre : 2005 CSC 62.
No du greffe : 29413.
2004 : 14 octobre; 2005 : 3 novembre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Abella et Charron.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit municipal — Règlements — Validité — Nuisances — Haut‑parleur installé par un commerçant dans l’entrée de son bar de façon à ce que le son du spectacle présenté à l’intérieur soit entendu par les passants — Commerçant condamné en vertu du règlement municipal prohibant le bruit produit au moyen d’appareils sonores lorsqu’il s’entend à l’extérieur — Portée du règlement — Le règlement outrepasse‑t‑il la compétence conférée à la municipalité par sa loi habilitante? — Charte de la Ville de Montréal, 1960, S.Q. 1959‑1960, ch. 102, art. 516, 517l), 520 (72) — Règlement sur le bruit, R.R.V.M. 1994, ch. B‑3, art. 9(1).
Droit constitutionnel — Charte des droits — Liberté d’expression — Règlement municipal prohibant le bruit produit au moyen d’appareils sonores lorsqu’il s’entend à l’extérieur — Le règlement porte‑t‑il atteinte à la liberté d’expression? — Dans l’affirmative, cette atteinte est‑elle justifiable? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b) — Règlement sur le bruit, R.R.V.M. 1994, ch. B‑3, art. 9(1).
Droit constitutionnel — Charte des droits — Liberté d’expression — Propriété publique — Application de l’art. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés à une propriété publique.
Un commerçant, qui exploite un bar avec spectacles de danseuses au centre‑ville de Montréal, a installé dans l’entrée de son établissement un haut‑parleur amplifiant la trame sonore du spectacle présenté à l’intérieur, pour que les passants l’entendent. Il est reconnu coupable en Cour municipale d’une infraction au par. 9(1) du Règlement sur le bruit de la ville de Montréal, selon lequel « est spécifiquement prohibé lorsqu’il s’entend à l’extérieur : (1) le bruit produit au moyen d’appareils sonores, qu’ils soient situés à l’intérieur d’un bâtiment ou qu’ils soient installés ou utilisés à l’extérieur ». La Cour supérieure annule la déclaration de culpabilité au motif que le Règlement brime la liberté d’expression du commerçant et que cette atteinte ne peut être justifiée. La Cour d’appel confirme cette décision. Elle statue que la Ville ne peut définir comme nuisance une activité qui n’en est pas une et que la prohibition constitue une violation injustifiée du droit à la liberté d’expression.
Arrêt (le juge Binnie est dissident) : Le pourvoi est accueilli. Le règlement municipal est valide.
La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, LeBel, Deschamps, Abella et Charron : Le paragraphe 9(1) du Règlement n’a pas une portée trop large et ne couvre que les sons qui ressortent du bruit d’ambiance. Bien que cette disposition rédigée en termes généraux révèle des ambiguïtés, une interprétation contextuelle les résout et permet de cerner la portée du par. 9(1). L’historique du Règlement révèle que le but recherché par le législateur est le contrôle des bruits qui constituent une interférence avec la jouissance paisible de l’environnement urbain. Le recours à l’objectif législatif dicte d’exclure de la portée du par. 9(1) les sons qui ne constituent que le résultat de l’activité humaine paisible et respectueuse de la communauté municipale. Le contexte immédiat de l’art. 9 appuie cette interprétation. Il fait ressortir que la notion de bruit qui nuit à la jouissance de l’environnement est implicite à l’art. 9 et que les activités qui y sont prohibées sont celles qui produisent un bruit repérable distinctement du bruit d’ambiance. [11] [16] [26] [34]
La Ville a compétence pour adopter le par. 9(1) du Règlement en vertu de son pouvoir de définir et de réglementer les nuisances prévu aux par. 517l) et 520(72) de la Charte de la Ville de Montréal, 1960. Seul un exercice de mauvaise foi, ou à des fins illégitimes ou déraisonnables, de ce pouvoir de réglementation justifiera la révision judiciaire. Pour contrôler le bruit, la Ville n’a pas créé de prohibition absolue, mais a choisi de cibler certains types de sons qui sont plus susceptibles de ressortir de l’ensemble des autres bruits ambiants. Ce choix s’inscrit naturellement dans son pouvoir délégué et ne constitue nullement un exercice déraisonnable ou irrégulier de ce pouvoir. [41] [45] [48] [54]
Le paragraphe 9(1) contrevient à l’al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés . Le bruit émis dans la rue au moyen d’un haut‑parleur avait un contenu expressif; le lieu et le mode d’expression n’excluaient pas cette activité expressive du champ de protection de l’al. 2b) . La forme d’expression n’était pas violente et la preuve n’a pas établi que le mode d’expression et le lieu en cause faisaient obstacle à la fonction des rues de la municipalité ou ne favorisaient pas les valeurs sous‑jacentes à la liberté d’expression. L’interdiction d’émettre un bruit amplifié sur les voies publiques restreint la liberté d’expression parce qu’elle a pour effet de limiter une expression qui favorise des valeurs comme l’enrichissement et l’épanouissement personnels. [58] [60‑68] [84‑85]
Bien que la conclusion portant que l’expression sur une propriété publique en cause en l’espèce entre dans le champ de protection de l’al. 2b) concorde avec les différentes façons d’aborder cette question décrites dans Comité pour la République du Canada c. Canada, [1991] 1 R.C.S. 139, le critère servant à déterminer si l’al. 2b) s’applique à l’expression sur une propriété publique doit être précisé et la méthode suivante adoptée. La question fondamentale consiste à déterminer s’il s’agit d’un endroit public où l’on s’attendrait à ce que la liberté d’expression bénéficie d’une protection constitutionnelle parce que l’expression, dans ce lieu, ne va pas à l’encontre des objectifs que l’al. 2b) est censé favoriser — soit le débat démocratique, la recherche de la vérité et l’épanouissement personnel. Pour trancher cette question, il faut examiner la fonction historique ou réelle de l’endroit et les autres caractéristiques du lieu qui laissent croire que le fait de s’y exprimer minerait les valeurs sous‑jacentes à la liberté d’expression. L’application de cette méthode confirme la conclusion que l’expression en cause entre dans le champ de protection de l’al. 2b) . [70] [74] [81]
Le paragraphe 9(1) est justifié au sens de l’article premier de la Charte canadienne . L’objectif de la répression de la pollution par le bruit est urgent et réel et la mesure contestée satisfait au critère de la proportionnalité. Premièrement, la restriction concernant le bruit produit au moyen d’appareils sonores a un lien rationnel avec l’objectif de la Ville. Deuxièmement, cette mesure porte une atteinte raisonnablement minimale au droit à la liberté d’expression. Les représentants élus doivent bénéficier d’une certaine latitude, particulièrement dans le domaine de la protection de l’environnement, où les avis divergent, les intérêts s’opposent et la précision est inatteignable. La Ville a soutenu qu’aucun autre moyen pratique ne lui permettait vraiment de régler le problème complexe auquel elle faisait face. Réglementer l’intensité du bruit mesurable à l’aide de sonomètres n’est pas réaliste et ne permettrait pas à la Ville de réaliser son objectif d’éliminer, sauf exception, un certain type de son. Enfin, les effets préjudiciables sur la liberté d’expression de la réglementation du bruit produit au moyen d’appareils sonores qui interfère avec l’utilisation et la jouissance paisibles de l’environnement urbain sont proportionnés à son effet bénéfique de réduire la pollution par le bruit dans la rue et les environs. [89‑99]
Le juge Binnie (dissident) : Le sens du par. 9(1), interprété selon les règles modernes d’interprétation contextuelle des lois et règlements, est exactement celui exprimé par son libellé. Il impose une interdiction générale du « bruit produit au moyen d’appareils sonores ». Les mesures réglementaires antibruit sont de trois types. Le premier consiste à interdire le bruit qui excède une limite objective mesurable (p. ex. un niveau prescrit de décibels). Le deuxième, à interdire le bruit en fonction d’un critère subjectif (p. ex. le bruit qui interfère avec la qualité de vie). Le troisième, à interdire le bruit émanant d’une source en particulier (p. ex. le son d’un klaxon dans une zone d’hôpital). L’opinion de la majorité transforme une mesure du type 3 en une mesure du type 2, une interprétation contraire à l’intention de la Ville, à la fois telle qu’elle l’a exprimée dans le Règlement et telle qu’elle l’a présentée à la Cour dans son argumentation écrite et sa plaidoirie. Interprété tel que la Ville voulait qu’il soit interprété, le par. 9(1) est ultra vires. [102‑103]
Suivant son sens grammatical, le par. 9(1) impose une interdiction générale qui repose exclusivement sur la source du bruit et inclut le bruit qui n’est pas une nuisance. En l’espèce, le contexte renforce le sens grammatical ordinaire des termes employés par le législateur et révèle que le par. 9(1) ne comporte aucune ambiguïté, latente ou autre. Bien que les tribunaux ne puissent exiger dans la formulation d’un texte législatif un degré de précision plus élevé que ne le permet son objet, cette indulgence ne s’applique pas au Règlement, dont les dispositions mêmes, hormis le par. 9(1), démontrent qu’il est possible d’atteindre un niveau de précision judicieux et raisonnable. La Ville aurait pu introduire dans le par. 9(1) des limites touchant l’intensité, le lieu, le type et la source du bruit, ainsi que des normes qualitatives. Il y a profusion d’antécédents en matière de formulation de règlements municipaux antibruit au Québec dont il faut présumer que la Ville de Montréal était au courant. La Ville voulait de toute évidence emprunter un chemin inédit. Le législateur indique clairement que le par. 9(1) prohibe le bruit qui y est décrit, « [o]utre le bruit mentionné à l’article 8 » qui interdit, à l’égard des lieux habités, « [l]’émission d’un bruit perturbateur d’un niveau de pression acoustique supérieur au niveau maximal de bruit normalisé fixé par ordonnance ». Une seule interprétation est possible : le « bruit produit au moyen d’appareils sonores » visé au par. 9(1) ne doit pas nécessairement être perturbateur, ne doit pas nécessairement atteindre le niveau fixé par ordonnance, et ne doit pas nécessairement toucher un lieu habité. La Ville a le droit d’obtenir l’opinion de la Cour sur la validité de cette nouvelle façon de faire, plutôt que de voir la Cour modifier essentiellement son règlement pour le faire concorder avec le modèle dont la Ville voulait de toute évidence se démarquer. [115] [117] [122] [124] [139] [143]
Le fait d’ajouter des mots au par. 9(1), puis d’en supprimer d’autres, d’accentuer le sens de certains termes pour exiger un « lien essentiel avec un bâtiment » et, enfin, d’atténuer l’effet du par. 9(1) va au‑delà de ce qu’un tribunal peut faire lorsqu’il interprète un texte législatif et constitue une modification judiciaire inadmissible. Il arrive que les tribunaux procèdent à un remodelage aussi radical d’un texte inconstitutionnel à titre de réparation lorsque la situation s’y prête, mais, en l’occurrence, ce remodelage est imposé à l’étape préliminaire de l’interprétation, alors que la mission de la Cour consiste simplement à déterminer l’intention du législateur et non à remédier à un préjudice. [110] [147]
Le paragraphe 9(1) est ultra vires et abusif. Le pouvoir législatif de définir et de prohiber les « nuisances » conféré au conseil municipal par la Charte de la Ville de Montréal, 1960 ne lui permet pas de qualifier une activité ou une chose de nuisance « lorsque cette chose n’a aucun caractère nuisible, ne fait du tort, du mal à personne ». Le bruit n’est pas par nature une nuisance. Il faut donc en préciser le caractère abusif. Même si le par. 9(1) se situait dans les limites de la compétence législative de la Ville de définir et de prohiber les nuisances, il constituerait un exercice manifestement déraisonnable de ce pouvoir. Plutôt que d’affirmer que le législateur ne peut avoir voulu dire ce qu’il a dit au par. 9(1), il serait plus respectueux du rôle dévolu à la Cour dans notre régime constitutionnel de renvoyer la disposition lacunaire au conseil municipal pour qu’il l’examine et, éventuellement, en édicte une nouvelle version. [150] [157‑158] [160‑161] [165]
Le paragraphe 9(1) porte atteinte à la liberté d’expression protégée par l’al. 2b) de la Charte canadienne et cette atteinte n’est pas justifiée. S’en remettre au pouvoir discrétionnaire de la poursuite n’est pas une solution au problème de la portée excessive du par. 9(1) parce que ce pouvoir n’est régi par aucun critère prescrit « par une règle de droit ». Le paragraphe 9(1) constitue en outre une réponse disproportionnée au problème bien réel de la pollution sonore en ce qu’il va au‑delà de ce qui pourrait être considéré comme une atteinte minimale à la liberté d’expression des Montréalais. Il n’est pas certain que l’exception fondée sur le principe de minimis, dont certains délinquants potentiels pourraient espérer bénéficier, s’applique au Canada et la procédure d’obtention de permis n’atténue guère les effets néfastes de l’interdiction. Le simple fait que l’accusée disposait d’autres moyens de promouvoir ses spectacles ne peut justifier le par. 9(1) . La question déterminante n’est pas de savoir quels sont les effets de la loi attentatoire dans le cas d’un accusé en particulier, mais si les mesures choisies par le législateur, appliquées aux Montréalais en général, sont proportionnées à l’objectif législatif de la Ville. [166‑174]
Jurisprudence
Citée par la juge en chef McLachlin et la juge Deschamps
Arrêt appliqué et expliqué : Comité pour la République du Canada c. Canada, [1991] 1 R.C.S. 139; arrêts mentionnés : Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, [2002] 2 R.C.S. 559, 2002 CSC 42; Cheema c. Ross (1991), 82 D.L.R. (4th) 213; R. c. Luciano (1986), 34 M.P.L.R. 233; R. c. Hadden, [1983] 3 W.W.R. 661, conf. par [1984] 1 W.W.R. 384; Ontario c. Canadien Pacifique Ltée, [1995] 2 R.C.S. 1031; R. c. Hydro‑Québec, [1997] 3 R.C.S. 213; McBratney c. McBratney (1919), 59 R.C.S. 550; Canadian Fishing Co. c. Smith, [1962] R.C.S. 294; Sidmay Ltd. c. Wehttam Investments Ltd., [1968] R.C.S. 828; Berardinelli c. Ontario Housing Corp., [1979] 1 R.C.S. 275; Demers c. St‑Laurent (Ville de), [1997] R.J.Q. 1892; Kruse c. Johnson, [1898] 2 Q.B. 91; Hamilton (City of) c. Hamilton Distillery Co. (1907), 38 R.C.S. 239; Produits Shell Canada Ltée c. Vancouver (Ville), [1994] 1 R.C.S. 231; Montreal (City of) c. Beauvais (1909), 42 R.C.S. 211; Associated Provincial Picture Houses, Ltd. c. Wednesbury Corp., [1947] 2 All E.R. 680; Juneau c. Québec (Ville de), [1991] R.J.Q. 2781; Montréal (Ville de) c. Arcade Amusements Inc., [1985] 1 R.C.S. 368; Saint‑Michel‑Archange (Municipalité de) c. 2419‑6388 Québec Inc., [1992] R.J.Q. 875; Laval (Ville) c. Prince, [1996] A.Q. no 58 (QL); Sablières Laurentiennes Ltée c. Ste‑Adèle (Ville de), [1989] R.L. 486; R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674; Morrison c. Kingston (1937), 69 C.C.C. 251; 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville), [2001] 2 R.C.S. 241, 2001 CSC 40; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; Ramsden c. Peterborough (Ville), [1993] 2 R.C.S. 1084; MacMillan Bloedel Ltd. c. Simpson (1994), 89 C.C.C. (3d) 217; R. c. Butler, [1992] 1 R.C.S. 452; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103.
Citée par le juge Binnie (dissident)
Procureur général du Québec c. Carrières Ste‑Thérèse Ltée, [1985] 1 R.C.S. 831; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, [2002] 2 R.C.S. 559, 2002 CSC 42; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; R. c. Goltz, [1991] 3 R.C.S. 485; Bristol‑Myers Squibb Co. c. Canada (Procureur général), [2005] 1 R.C.S. 533, 2005 CSC 26; Ontario c. Canadien Pacifique Ltée, [1995] 2 R.C.S. 1031; R. c. L’Heureux, [1996] A.Q. no 2135 (QL); Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145; Anctil c. Cour municipale de Ville de La Pocatière, [1973] C.S. 238; Laval (Ville) c. Prince, [1996] A.Q. no 58 (QL); Métabetchouan‑Lac-à-La‑Croix (Ville de) c. Restaurant‑Bar Chez Miville inc., C.S. Alma, no 160‑36‑000006‑995, 8 mai 2000; Baie‑Comeau (Ville) c. Bar le Broadway, 1999 CarswellQue 1472; Beloeil (Ville) c. Pergola 2000, [2003] J.Q. no 12782 (QL); Nutrichef Ltée c. Brossard (Ville), C.S. Longueuil, no 505‑36‑000006‑876, 12 avril 1988; Sévigny c. Alimentation G. F. Robin inc., SOQUIJ AZ-99021251; Produits Shell Canada Ltée c. Vancouver (Ville), [1994] 1 R.C.S. 231; Nanaimo (Ville) c. Rascal Trucking Ltd., [2000] 1 R.C.S. 342, 2000 CSC 13; Pacific National Investments Ltd. c. Victoria (Ville), [2000] 2 R.C.S. 919, 2000 CSC 64; United Taxi Drivers’ Fellowship of Southern Alberta c. Calgary (Ville), [2004] 1 R.C.S. 485, 2004 CSC 19; Kirkland (Ville) c. Phares (1993), 19 M.P.L.R. (2d) 314; Saint‑Michel‑Archange (Municipalité de) c. 2419‑6388 Québec Inc., [1992] R.J.Q. 875; Sablières Laurentiennes Ltée c. Ste‑Adèle (Ville de), [1989] R.L. 486; Sambault c. Mercier (Corp. mun. de Ville), [1983] C.S. 147; Beach c. Perkins (Municipalité de), [1975] C.S. 85; Montréal (Ville de) c. Arcade Amusements Inc., [1985] 1 R.C.S. 368; Kruse c. Johnson, [1898] 2 Q.B. 91; R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674; Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679; R. c. Smith, [1987] 1 R.C.S. 1045; R. c. Cuerrier, [1998] 2 R.C.S. 371; R. c. Hinchey, [1996] 3 R.C.S. 1128; Canadian Foundation for Children, Youth and the Law c. Canada (Procureur général), [2004] 1 R.C.S. 76, 2004 CSC 4; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Comité pour la République du Canada c. Canada, [1991] 1 R.C.S. 139; R. c. Zundel, [1992] 2 R.C.S. 731; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295.
Lois et règlements cités
Acte pour amender et consolider les dispositions de l’ordonnance pour incorporer la cité et ville de Montréal, S. Prov. C. 1851, 14 & 15 Vict., ch. 128, art. LVIII.
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b).
Charte de la Ville de Montréal, 1960, S.Q. 1959‑60, ch. 102, art. 516, 517l), 520(72).
Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12, art. 3, 9.1.
Cité de Montréal, Règlement pour pourvoir au maintien de la Paix Publique et du bon ordre (dans Charte et Règlements de la Cité de Montréal (1865), ch. 23), sec. 3.
Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64, art. 976.
Loi d’interprétation, L.R.Q., ch. I‑16, art. 41.1.
Loi revisant et refondant la charte de la cité de Montréal, S.Q. 1899, ch. 58, art. 299, al. 1, 299, al. 2(7), 299, al. 2(12), 300(50).
Ville de Montréal, Règlement no 1448, Règlement concernant le bruit et abrogeant, en tout ou en partie, certains règlements, 18 août 1937, art. 5.
Ville de Montréal, Règlement no 4996, Règlement sur le bruit, 21 juin 1976, art. 15.1.1.
Ville de Montréal, Règlement sur le bruit, R.R.V.M. 1994, ch. B‑3, art. 1 « bruit comportant des sons purs audibles », « bruit d’ambiance », « bruit perturbateur », 2, 6(3), 8, 9, 10, 11, 13, 20.
Doctrine citée
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Driedger, Elmer A. Construction of Statutes, 2nd ed. Toronto : Butterworths, 1983.
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POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (les juges Fish, Chamberland et Letarte (ad hoc)), [2002] R.J.Q. 2986, 217 D.L.R. (4th) 674, 167 C.C.C. (3d) 356, [2002] J.Q. no 3376 (QL), qui a confirmé une décision du juge Boilard, [2000] J.Q. no 7289 (QL), qui avait infirmé un jugement de la Cour municipale de Montréal, [1999] J.Q. no 2890 (QL). Pourvoi accueilli, le juge Binnie est dissident.
Serge Barrière, pour l’appelante.
Personne n’a comparu pour l’intimée.
Daniel Paquin, en qualité d’amicus curiae.
Shaun Nakatsuru, pour l’intervenant.
Le jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Bastarache, LeBel, Deschamps, Abella et Charron a été rendu par
La Juge en chef et la juge Deschamps —
1. Introduction
1 Le pouvoir de la Ville de Montréal (« Ville ») de prohiber le bruit produit dans la rue par un haut-parleur installé dans l’entrée d’un établissement est mis en cause. Deux arguments sont soulevés. L’un est fondé sur les limites au pouvoir de réglementation, l’autre sur la Charte canadienne des droits et libertés (« Charte canadienne »). Pour les motifs qui suivent, ces arguments sont rejetés.
2 Compte tenu de sa portée, le par. 9(1) du Règlement sur le bruit, R.R.V.M. 1994, ch. B‑3 (« Règlement »), a été validement adopté par la Ville en vertu de ses pouvoirs réglementaires. Bien que cette disposition limite la liberté d’expression garantie à l’al. 2b) de la Charte canadienne , cette limite est raisonnable et justifiée au sens de l’article premier de la Charte canadienne .
2. Origines du litige
3 L’intimée exploite un bar avec spectacles de danseuses au centre-ville de Montréal, dans un édifice faisant front sur la rue Ste-Catherine, dans une zone commerciale. Afin d’attirer la clientèle et pour faire concurrence à un établissement semblable situé à proximité, elle a installé dans l’entrée principale de son local un haut-parleur qui amplifie la trame sonore du spectacle présenté à l’intérieur, pour que les passants l’entendent. Le 14 mai 1996, vers minuit, un policier patrouille la rue Ste-Catherine et entend la musique depuis une intersection avoisinante. L’intimée est accusée d’avoir produit du bruit audible de l’extérieur au moyen d’appareils sonores, en violation du par. 9(1) et de l’art. 11 du Règlement. Ces articles se lisent comme suit :
9. Outre le bruit mentionné à l’article 8, est spécifiquement prohibé lorsqu’il s’entend à l’extérieur :
1o le bruit produit au moyen d’appareils sonores, qu’ils soient situés à l’intérieur d’un bâtiment ou qu’ils soient installés ou utilisés à l’extérieur;
. . .
11. L’émission, touchant ou non un lieu habité, d’un bruit spécifiquement prohibé aux articles 9 ou 10, est interdite.
4 Assignée devant la Cour municipale, l’intimée conteste l’accusation pour le motif que le par. 9(1) et l’art. 11 du Règlement sont invalides. Selon elle, en les adoptant, la Ville a outrepassé sa compétence déléguée en matière de nuisances parce que ces dispositions définissent comme une nuisance une activité qui n’en est pas une. Elle allègue aussi qu’elles portent atteinte à sa liberté d’expression et que cette atteinte est injustifiable.
5 Le juge Massignani de la Cour municipale conclut que le bruit émis par l’établissement de l’intimée constitue une nuisance, que le conseil municipal détient le pouvoir de définir et de prohiber les nuisances selon le par. 520(72) de la Charte de la Ville de Montréal, 1960, S.Q. 1959-60, ch. 102 (« Charte de la Ville »), et que le Règlement n’a ni pour objet ni pour effet de restreindre la liberté d’expression ([1999] J.Q. no 2890 (QL)). En Cour supérieure, le juge Boilard annule la déclaration de culpabilité au motif que les dispositions contestées briment la liberté d’expression de l’intimée; il estime que le Règlement porte atteinte à la valeur sous-jacente de l’épanouissement personnel, et que cette atteinte ne peut être justifiée ([2000] J.Q. no 7289 (QL)). La Cour d’appel, à la majorité, confirme l’annulation de la déclaration de culpabilité ([2002] R.J.Q. 2986). Le juge Fish, siégeant alors à la Cour d’appel et exprimant l’opinion majoritaire, conclut que la Ville n’a pas démontré que l’activité prohibée est contraire à la paix et à l’ordre publics. Il est aussi d’avis que la Ville ne peut définir comme une nuisance une activité qui n’en est pas une et que la prohibition constitue une violation injustifiée du droit à la liberté d’expression. Le juge Chamberland, dissident, infirmerait le jugement de la Cour supérieure parce que la Ville est autorisée à adopter les dispositions en question en vertu de son pouvoir en matière d’ordre et de paix sur son territoire et en vertu de son pouvoir de réglementer les nuisances. Selon le juge Chamberland, l’atteinte à la liberté d’expression de l’intimée serait justifiable puisqu’il n’existe pas de moyen moins contraignant qui puisse permettre à la Ville de réaliser son objectif d’éliminer les bruits nuisibles à l’environnement sonore urbain.
6 Le débat est repris devant notre Cour. L’argument fondé sur le droit administratif sera étudié d’abord, puis nous traiterons de l’argument constitutionnel.
3. Analyse
3.1 La Ville a-t-elle compétence pour adopter le par. 9(1) du Règlement?
7 Une analyse en deux étapes s’impose afin d’établir si la Ville a compétence pour adopter le par. 9(1) du Règlement. Premièrement, nous devons définir la portée de ce paragraphe. Deuxièmement, nous devons déterminer si la compétence de la Ville inclut le pouvoir d’adopter une telle disposition.
8 Nous concluons que le par. 9(1) du Règlement est valide. L’interprétation de cette disposition détermine notre analyse. Nos divergences de vue avec le juge Binnie, dissident, expliquent le résultat différent auquel il parvient. Nous délimiterons d’abord la portée de la disposition contestée avant d’examiner les arguments fondés sur l’étendue du pouvoir de réglementation.
3.1.1 Portée du par. 9(1) du Règlement
9 Comme notre Cour l’a maintes fois répété : [traduction] « Aujourd’hui il n’y a qu’un seul principe ou solution : il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur » (Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, par. 21, citant E. A. Driedger, Construction of Statutes (2e éd. 1983), p. 87; voir aussi Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, [2002] 2 R.C.S. 559, 2002 CSC 42, par. 26). Cela signifie que, comme on le reconnaît dans Rizzo & Rizzo Shoes, « l’interprétation législative ne peut pas être fondée sur le seul libellé du texte de loi » (par. 21).
10 Des mots en apparence clairs et exempts d’ambiguïté peuvent, en fait, se révéler ambigus une fois placés dans leur contexte. La possibilité que le contexte révèle une telle ambiguïté latente découle logiquement de la méthode moderne d’interprétation. Qu’il s’agisse d’un règlement municipal plutôt que d’une loi ne modifie pas l’approche imposée par les règles modernes d’interprétation : P.-A. Côté, Interprétation des lois (3e éd. 1999), p. 31.
11 Le juge Binnie conclut à l’illégalité de la disposition en raison de sa portée trop large. Nous ne partageons pas son opinion sur la question de la portée du Règlement. Malgré son énoncé des principes d’interprétation reconnus, le juge Binnie fonde son analyse sur la prémisse que le par. 9(1) du Règlement est clair et exempt d’ambiguïté.
12 À notre avis, malgré sa clarté apparente, le paragraphe souffre d’ambiguïté. La règle directrice qui guide l’interprétation d’une loi est la recherche de l’intention du législateur. Pour la trouver il ne suffit pas de regarder le texte de la loi. Il faut aussi considérer son contexte.
13 Bien qu’il affirme appliquer la méthode moderne d’interprétation des dispositions législatives, le juge Binnie s’en remet en fait à l’interprétation littérale à laquelle l’avocat de la Ville a adhéré lorsqu’il a été interrogé à l’audience. À notre avis, la Cour ne doit pas se limiter à la plaidoirie de l’avocat de l’appelante. Des règlements de ce type sont en vigueur partout au Canada. Plusieurs ont déjà fait l’objet d’un examen judiciaire par des cours d’appel sous des angles qui rejoignent à plusieurs égards les arguments soulevés en l’espèce : Cheema c. Ross (1991), 82 D.L.R. (4th) 213 (C.A.C.‑B.); R. c. Luciano (1986), 34 M.P.L.R. 233 (C.A. Ont.); R. c. Hadden, [1983] 3 W.W.R. 661 (B.R. Sask.), conf. par [1984] 1 W.W.R. 384 (C.A. Sask.).
14 En l’espèce, il s’agit, non de faire une interprétation atténuée, mais plutôt de déterminer si, selon une interprétation juste du par. 9(1), cette disposition se limite à interdire les bruits qui interfèrent avec la jouissance paisible de l’environnement urbain. À notre avis, la prise en compte du libellé de la disposition ainsi que de son objectif et de son contexte, comme l’exigent les principes établis d’interprétation des lois, résout l’ambiguïté et permet de cerner la portée de la disposition. Les bruits doux et inoffensifs ne sont pas interdits comme le soutient le juge Binnie.
3.1.1.1 Le texte du par. 9(1) du Règlement
15 Tout acte de communication suppose deux éléments distincts indissociables : le texte et le contexte (Côté, p. 355). Certains domaines de l’activité gouvernementale sont plus propices à des textes précis, d’autres à des textes généraux. L’utilisation d’expressions générales en matière environnementale a été approuvée par la Cour dans Ontario c. Canadien Pacifique Ltée, [1995] 2 R.C.S. 1031, et R. c. Hydro-Québec, [1997] 3 R.C.S. 213. Le sujet se prête mal à un langage précis. Dans l’exercice d’interprétation, plus le texte choisi par le législateur sera général, plus le contexte sera important. L’exercice d’interprétation contextuelle comporte ses limites. Le tribunal n’endosse son rôle d’interprète que lorsque les deux éléments de la communication convergent vers une même direction : le texte s’y prête et l’intention du législateur se dégage clairement du contexte.
16 Le texte du par. 9(1) révèle des ambiguïtés. Les mots utilisés sont très généraux. Qu’est‑ce exactement qu’un « bruit »? Est‑ce un son susceptible de déranger la paix publique? Ou est‑ce tout son qu’on puisse imaginer? Que veux dire « s’entend à l’extérieur »? Un lien avec un bâtiment est-il nécessaire? Ou est‑ce qu’un téléphone cellulaire constituerait un appareil sonore? Les termes généraux utilisés par le législateur permettent des interprétations diverses. Cette ambiguïté ne peut être résolue que par une étude contextuelle du par. 9(1).
3.1.1.2 Le contexte du par. 9(1) du Règlement
17 Ayant identifié les ambiguïtés qui se dégagent du texte du par. 9(1), il nous faut donc considérer son contexte. Le contexte d’une loi comprend plusieurs éléments. L’historique d’une disposition et la recherche de l’objectif de la réglementation permettent de cerner le contexte global dans lequel la disposition est adoptée. L’analyse du Règlement lui-même permet de cerner le contexte immédiat du par. 9(1). Cet examen permet de déterminer si la Ville a le pouvoir d’adopter la disposition contestée. Nous aborderons donc chacun de ces indices contextuels : l’historique, l’objectif, et le Règlement lui-même.
18 Nous commençons notre analyse contextuelle avec l’historique de la réglementation. Le bruit touche les citadins dans leur quotidien et les municipalités s’y sont très tôt intéressées. L’assujettissement du bruit à la compétence sur les nuisances est depuis longtemps reconnu : D. Langlois, « Le bruit et la fureur : les réglementations municipale et provinciale en matière de bruit », dans Développements récents en droit municipal (1992), 163. La réglementation du bruit est même qualifiée de champ de prédilection du contrôle municipal des nuisances : L. Giroux, « Retour sur les compétences municipales en matière de nuisance », dans Développements récents en droit de l’environnement (1999), 299, p. 303.
19 La Ville a été habilitée à réglementer les nuisances dès l’époque pré-confédérative. Elle pouvait alors adopter des règlements « [p]our le bon ordre, la paix, le bien-être [. . .] et pour la prévention et la suppression de toutes nuisances » (Acte pour amender et consolider les dispositions de l’ordonnance pour incorporer la cité et ville de Montréal, S. Prov. C. 1851, 14 & 15 Vict., ch. 128, art. LVIII). Les bruits ont ainsi été réglementés spécifiquement en référence à la protection de la paix publique et au bon ordre (« Personne [. . .] de propos délibéré [. . .] ne se servira lui-même d’aucune cloche, cor ou trompette ou autre instrument résonnant », Règlement pour pourvoir au maintien de la Paix Publique et du bon ordre (dans Charte et Règlements de la Cité de Montréal (1865), ch. 23), sec. 3). En 1899, en plus de son pouvoir général d’assurer la paix et l’ordre (Loi révisant et refondant la charte de la cité de Montréal, S.Q. 1899, ch. 58, art. 299, al. 1, et art. 299, al. 2(7)) et de celui de prohiber les nuisances (art. 299, al. 2(12)), la Ville a été dotée du pouvoir de définir ce qu’est une nuisance (art. 300(50)).
20 Le premier règlement englobant toutes les dispositions sur le bruit est adopté en 1937 : Règlement concernant le bruit et abrogeant, en tout ou en partie, certains règlements (Règlement no 1448, 18 août 1937). L’article 5 du Règlement no 1448 prohibe les sons produits par un appareil sonore et projetés à l’extérieur d’un édifice, vers les rues ou places publiques. En raison de l’époque à laquelle cette disposition est adoptée et du fait qu’il s’agit de sons projetés d’un édifice vers un espace public, il est permis de conclure que les appareils alors visés sont ceux qui sont rattachés à l’édifice. Le but recherché paraît de toute évidence être de prohiber les sons produits par un appareil situé à l’intérieur d’un édifice, à un volume tel qu’un tribunal puisse conclure que l’exploitant de l’édifice cherchait à les faire entendre par les occupants des espaces publics. La prohibition vise à préserver le caractère paisible des espaces publics.
21 L’article 5 du Règlement no 1448 est clairement à l’origine de l’art. 15.1.1 du Règlement sur le bruit de 1976 (Règlement no 4996, 21 juin 1976) qui prohibe le bruit provenant d’un appareil sonore qui diffuse à l’extérieur des bâtiments. Rédigée plus sobrement, la disposition cible les appareils qui projettent des sons à l’extérieur des édifices. L’article 15.1.1 du Règlement no 4996 est à la source de l’art. 9 du Règlement ici contesté.
22 Ce rapide survol de l’historique de la réglementation permet de constater que la Ville réglemente les bruits depuis plus de cent ans. La formulation de la disposition a été modifiée au cours des ans, mais les dispositions adoptées depuis 1937 visent l’élimination des sons qui émanent d’un appareil sonore, qui proviennent d’un édifice ou de l’extérieur d’un édifice, à un volume tel qu’ils puissent être entendus et donc interférer avec la jouissance paisible des espaces communs par les citoyens. Le but qui sous-tend tous ces règlements est de préserver le caractère paisible des espaces publics.
23 Ayant considéré le contexte historique du par. 9(1) du Règlement, nous nous tournons maintenant vers son objectif. L’identification de l’objectif de la réglementation est utile pour circonscrire le sens d’un mot ou d’une expression. La Cour y a eu fréquemment recours pour étendre ou restreindre la portée apparente ou littérale d’une disposition : McBratney c. McBratney (1919), 59 R.C.S. 550; Canadian Fishing Co. c. Smith, [1962] R.C.S. 294; Sidmay Ltd. c. Wehttam Investments Ltd., [1968] R.C.S. 828; Berardinelli c. Ontario Housing Corp., [1979] 1 R.C.S. 275; Rizzo & Rizzo Shoes. C’est d’ailleurs à cet exercice qu’a eu recours la Cour d’appel du Québec dans Demers c. Saint-Laurent (Ville de), [1997] R.J.Q. 1892, lorsqu’elle a déterminé que « la “nuisance” à laquelle réfère l’art. 76 de la [Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., ch. Q-2] se limite aux nuisances qui sont de nature à porter atteinte à la vie, à la santé, la sécurité ou le bien-être de la communauté » (p. 1895).
24 Cette approche rejoint le raisonnement sous-jacent à l’analyse des mots et expressions comportant une ambiguïté latente. Le mot « bruit » est un de ces mots. Le bruit est défini en français comme un « [e]nsemble des sons produits par des vibrations, perceptibles par l’ouïe » (Nouveau Larousse Encyclopédique (2001), vol. 1, p. 233). Ce mot a une portée très vaste. Les dictionnaires anglais attribuent aussi un sens large à son équivalent « noise », tout en mentionnant qu’il est souvent, mais pas toujours, utilisé pour désigner un son désagréable. Le bruit en lui-même n’est donc pas nécessairement une nuisance, et pourtant il est incontestable qu’il peut constituer une nuisance.
25 Les termes généraux employés au par. 9(1), soit les termes « bruit » et « qui s’entend de l’extérieur », ont une « texture ouverte » (Côté, p. 353) et sont modulés tant par l’objectif législatif qui les sous-tend que par l’environnement légal dans lequel ils se trouvent. Cet environnement légal comprend « toutes les idées liées au texte que le législateur peut présumer suffisamment connues des justiciables pour se dispenser d’avoir à les exprimer » (Côté, p. 356).
26 Aucune municipalité n’a intérêt à limiter les citoyens dans des activités qui n’interfèrent en rien avec la jouissance paisible de leurs concitoyens. L’objectif de la municipalité ne peut être que la protection contre la pollution sonore. Cet objectif permet de donner un contenu aux termes généraux de la disposition et d’expliciter l’élément implicite de la communication légale. En l’espèce, le recours à l’objectif législatif dicte d’exclure de la portée du par. 9(1) du Règlement les sons qui ne constituent que le résultat de l’activité humaine paisible et respectueuse de la communauté municipale. Cette interprétation est aussi celle dictée par notre analyse historique de la disposition.
27 Ayant à l’esprit l’objectif législatif, il importe maintenant d’examiner le Règlement lui-même. Le contexte immédiat de la disposition contestée, soit les autres dispositions du Règlement, est tout aussi important que le contexte global. À ce sujet, il est pertinent de noter que la Loi d’interprétation du Québec, L.R.Q., ch. I-16, consacre la règle de l’interprétation contextuelle et en précise la mécanique :
41.1 Les dispositions d’une loi s’interprètent les unes par les autres en donn