Centre hospitalier Mont-Sinaï c. Québec (Ministre de la Santé et des Services sociaux)

Centre hospitalier Mont-Sinaï c. Québec (Ministre de la Santé et des Services sociaux)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2001-06-29
Référence neutre
2001 CSC 41
Recueil
[2001] 2 RCS 281
Numéro de dossier
27022
Juges
McLachlin, Beverley; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil
En appel de
Québec
Sujets
Droit administratif
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 27022
Contenu de la décision
Centre hospitalier Mont-Sinaï c. Québec (Ministre de la Santé et des Services sociaux), [2001] 2 R.C.S. 281, 2001 CSC 41
Ministre de la Santé et des Services sociaux Appelant
c.
Centre hospitalier Mont-Sinaï Intimé
et
Elliot L. Bier, Howard Blatt, Peter Erenyi,
Ruth Kovac, Mary Likoudis, Avrum P. Orenstein,
Charles Roth (en leur qualité d’administrateurs du
Centre hospitalier Mont-Sinaï) Intimés
et
Centre hospitalier gériatrique Maïmonides Intimé
Répertorié : Centre hospitalier Mont-Sinaï c. Québec (Ministre de la Santé et des Services sociaux)
Référence neutre : 2001 CSC 41.
No du greffe : 27022.
2000 : 12 décembre; 2001 : 29 juin.
Présents : Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache et Binnie.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit administratif – Contrôle judiciaire – Pouvoir ministériel discrétionnaire – Promesse du ministre de délivrer un permis modifié une fois le Centre hospitalier déménagé à Montréal – Ministre refusant par la suite de délivrer un permis modifié – Le pouvoir ministériel discrétionnaire a-t-il été exercé? – L’exercice du pouvoir ministériel discrétionnaire a-t-il été validement infirmé? – Loi sur les services de santé et les services sociaux, L.R.Q., ch. S‑5, art. 138, 139.1.
Droit administratif – Contrôle judiciaire – Mandamus – Pouvoir ministériel discrétionnaire – Promesse du ministre de délivrer un permis modifié une fois le Centre hospitalier déménagé à Montréal – Ministre refusant par la suite de délivrer un permis modifié – Ministre n’agissant pas conformément à l’exercice antérieur de son pouvoir discrétionnaire – Une ordonnance de type mandamus est‑elle appropriée? – Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C-25, art. 100.
À l’origine, le Centre hospitalier Mont-Sinaï était un établissement de soins de longue durée situé à Sainte‑Agathe (Québec) et destiné principalement aux patients atteints de tuberculose. Au cours des années 50, le Centre a commencé à offrir de nouveaux programmes et services et a développé une grande expertise en matière de maladies respiratoires grâce à des installations mixtes de soins de courte et de longue durée. Le gouvernement était au fait de ces nouveaux services et il a continué de financer l’ensemble des activités du Centre. En 1984, le ministère de la Santé et des Services sociaux a entrepris des négociations avec le Centre en vue d’un éventuel déménagement à Montréal. À l’époque, le Centre fonctionnait en vertu de son permis initial pour 107 lits de longue durée même s’il exploitait déjà depuis 10 ans 57 lits de longue durée et 50 lits de durée intermédiaire ou de courte durée. Il voulait que son permis soit modifié de manière à le rendre conforme à la réalité. Le ministre a promis au Centre de modifier officiellement le permis après le déménagement à Montréal. La promesse de délivrer le permis approprié a été réitérée à maintes reprises. Une fois déménagé à Montréal en janvier 1991, le Centre a présenté au ministre une demande officielle de régularisation de son permis. Sans lui donner la possibilité de se faire entendre sur la question, le ministre a, en octobre 1991, informé le Centre qu’il n’obtiendrait pas le permis promis et qu’il devrait fonctionner sous le régime de l’ancien permis non modifié, et ce, même si les services qu’il offrait comprenaient toujours des services de courte durée financés par le gouvernement. Le Centre a présenté à la Cour supérieure une requête en mandamus, dans laquelle il lui demandait d’ordonner au ministre de délivrer le permis promis. Invoquant l’expectative légitime engendrée par le comportement du ministre, la Cour supérieure a accueilli en partie la requête en mandamus et a ordonné au ministre d’entendre le Centre avant de décider s’il était dans l’intérêt public de modifier le permis. La Cour d’appel a accueilli l’appel du Centre et, appliquant la théorie de la préclusion promissoire en droit public, elle a ordonné au ministre de délivrer le permis promis.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
Les juges L’Heureux-Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major et Bastarache : Il est inutile de déterminer si l’expectative légitime résultant des rapports entre le Centre et le ministre peut donner lieu à une réparation substantielle en plus de la protection procédurale offerte par le droit d’être entendu, que ce soit en vertu d’une théorie élargie de l’expectative légitime ou en vertu de la préclusion promissoire en droit public. Les faits de la présente affaire sont à l’origine d’une situation qui ne saurait être qualifiée de renouvellement d’un permis existant aux termes de l’art. 139.1 de la Loi sur les services de santé et les services sociaux, L.R.Q., ch. S‑5. L’article 139.1 vise à conférer un pouvoir ministériel discrétionnaire limité aux cas de renouvellement de permis. Bien que l’art. 139.1 permette au ministre de modifier la catégorie, la classe, le type ou la capacité indiqués sur le permis, ces modifications sont restreintes au contexte d’une demande de renouvellement et aux cas où le ministre examine, de sa propre initiative, la possibilité d’apporter des modifications qui seraient dans l’intérêt public. Étant donné que l’art. 139.1 ne s’applique pas intégralement aux cas où la modification est demandée par la partie en cause plutôt que par le ministre, cette disposition ne s’applique pas à la présente situation. En l’espèce, le Centre demandait la modification de son permis et non pas son renouvellement. La présente affaire doit être tranchée en fonction de l’art. 138 de la Loi qui régit les demandes de changement ou de modification d’un permis existant.
On ne peut pas dire que le Centre possédait effectivement le permis modifié et que seule la question du libellé du permis se posait lorsqu’il a présenté la demande de régularisation en janvier 1991. Avoir droit à un permis est différent du fait de le posséder. Le Centre agissait en vertu de son permis d’établissement de soins de longue durée avec l’assentiment du gouvernement. Même s’il n’équivalait pas à la délivrance d’un permis acquis ou implicite, le comportement du gouvernement constituait l’exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre. L’article 138 attribue au ministre le pouvoir discrétionnaire de décider s’il est dans l’intérêt public de délivrer un permis temporaire ou permanent particulier. Le ministre a exercé ce pouvoir discrétionnaire en promettant au Centre de lui délivrer le permis modifié, en encourageant le déménagement à Montréal, en s’associant à la campagne de financement axée sur le rôle du Centre en tant qu’hôpital offrant à la fois des soins de longue et de courte durée et en continuant de financer les services de courte durée malgré leur non‑concordance avec le permis du Centre. Le comportement particulier que le ministre a adopté en l’espèce indique qu’il a épuisé son pouvoir discrétionnaire, et le ministre était lié lorsque le Centre a demandé la délivrance du permis promis.
La preuve démontre que le pouvoir ministériel discrétionnaire conféré par l’art. 138 avait déjà été exercé au moment du déménagement du Centre à Montréal en janvier 1991. Le refus de délivrer le permis modifié en octobre 1991 n’a pas validement infirmé l’exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre. Premièrement, les raisons de nature financière invoquées à l’appui de la décision du ministre étaient sans fondement. Avant le refus, les fonctionnaires du ministère n’avaient jamais soulevé la question des ressources et du financement supplémentaires. La preuve n’indique pas que, pour respecter les exigences du permis demandé, le Centre devrait modifier ses activités et aurait ainsi besoin de plus d’argent. Deuxièmement, le comportement adopté par le ministre depuis qu’il a refusé la modification du permis en octobre 1991 ne permet pas de conclure qu’il a vraiment infirmé l’exercice de son pouvoir discrétionnaire. La preuve indique que le ministre a agi par la suite conformément à l’exercice initial de son pouvoir discrétionnaire. Étant donné qu’il a décidé qu’il était dans l’intérêt public que le Centre offre des soins de longue et de courte durée et qu’il a continué d’avoir cette perception même après le déménagement, le ministre doit reconnaître la vocation du Centre en tant qu’établissement de soins de longue et de courte durée en délivrant le permis pour la période 1991-1993. Lorsque le ministre n’agit pas conformément à l’exercice antérieur de son pouvoir discrétionnaire, les conditions de délivrance d’une ordonnance de mandamus sont remplies et il y a lieu de lui ordonner de délivrer le permis sollicité. Même si l’art. 100 du Code de procédure civile prévoit qu’en général il n’y a lieu à aucun recours extraordinaire contre l’État, cette règle ne s’applique pas dans les cas où, comme en l’espèce, un ministre outrepasse les limites de sa compétence.
Le juge en chef McLachlin et le juge Binnie : Il y a lieu de rejeter le pourvoi, mais à l’issue d’un raisonnement différent. Ce qui est décisif pour la cause du Centre n’est pas tant l’état d’esprit du ministre que la série d’accords et d’ententes progressives conclus avec l’appui, voire l’encouragement, des ministres qui se sont succédé. Ce qui a commencé par une notion abstraite de « l’intérêt public » est devenu, au fil d’initiatives privées et de réponses ministérielles, une image précise de l’intérêt public représentée par la brique, le mortier, les installations et l’emplacement. Non seulement les ministres qui se sont succédé ont-ils souscrit à cette représentation de l’intérêt public, mais encore ils ont encouragé le Centre à agir en conséquence, ce que ce dernier a fait.
Trois obstacles doivent être surmontés pour que le Centre réussisse à obtenir le permis demandé : (1) la décision du ministre de ne pas délivrer le permis modifié doit être annulée; (2) le ministre doit s’en tenir à la conception de l’intérêt public que ses prédécesseurs et lui-même partageaient avec le Centre entre 1984 et octobre 1991; (3) compte tenu de cette conception de l’intérêt public, un mandamus doit pouvoir être délivré pour faire exécuter l’obligation qu’impose l’art. 138 de la Loi sur les services de santé et les services sociaux, L.R.Q., ch. S‑5, de délivrer le permis modifié pour la période 1991‑1993. Le pouvoir conféré au ministre par l’art. 138 est libellé comme un large pouvoir discrétionnaire, en matière de politique générale, qui doit être exercé dans « l’intérêt public ». Cependant, ce pouvoir discrétionnaire n’est pas absolu, quelque général que puisse être son libellé.
Vu que le ministre n’a rien fait pour que le Centre bénéficie de la moindre équité procédurale, il y a lieu d’annuler sa décision de rejeter la demande de permis modifié. Le Centre n’a été avisé ni du fait que le ministre était sur le point de revenir sur sa position ni des motifs de ce revirement, et il n’a pas eu non plus l’occasion d’expliquer pourquoi devait prévaloir l’opinion qu’avait eue pendant longtemps le ministre, selon laquelle il était dans l’intérêt public que le Centre subisse des changements.
La possibilité d’invoquer l’équité procédurale et le contenu de cette forme d’équité dépendent généralement de la nature de l’intérêt du demandeur et de la nature du pouvoir exercé par l’autorité publique relativement à cet intérêt. Par contre, la théorie de l’expectative légitime s’attache à la conduite de l’autorité publique dans l’exercice de ce pouvoir et notamment aux pratiques établies, à la conduite ou aux affirmations qui peuvent être qualifiées de claires, nettes et explicites. Les expectatives ne doivent pas entrer en conflit avec le mandat légal de l’autorité publique. Bien que la théorie de l’expectative légitime soit restreinte à la réparation procédurale, il faut reconnaître qu’il est parfois difficile de différencier ce qui est de nature procédurale et ce qui est de nature substantielle. Cette distinction devrait être fondée sur le principe sous-jacent selon lequel l’établissement des politiques générales d’intérêt public relève d’abord et avant tout du ministre et non pas des tribunaux. D’après les faits de la présente affaire, la théorie de l’expectative légitime n’ajoute rien à la réparation par ailleurs disponible en vertu des règles ordinaires de l’équité procédurale.
Dans certains cas particuliers, la préclusion peut être invoquée pour obliger une autorité publique, y compris un ministre, à accorder une réparation substantielle. Les conditions d’application de la préclusion vont bien au‑delà de celles de la théorie de l’expectative légitime. Tous les éléments de la préclusion promissoire en droit privé sont présents en l’espèce. Toutefois, la préclusion promissoire en droit public exige, en plus, que l’on détermine l’intention que le législateur avait en conférant le pouvoir dont on cherche à empêcher l’exercice. Des circonstances qui pourraient par ailleurs donner lieu à la préclusion peuvent devoir céder le pas à un intérêt public prépondérant exprimé dans le texte législatif. Le libellé du pouvoir particulier conféré par la loi et le statut de la personne qui l’exerce sont des éléments importants. Le ministre est mandaté en termes larges par l’art. 138 pour agir dans l’intérêt public, et s’il juge qu’il est contraire à l’intérêt public de délivrer le permis modifié, le tribunal ne doit pas l’empêcher de faire ce qu’il considère être son devoir.
Le contrôle des décisions que des ministres prennent en exerçant des pouvoirs discrétionnaires en contexte administratif ne doit généralement pouvoir être fait que selon la norme du caractère manifestement déraisonnable. Dans le contexte de la mesure législative destinée à régir la prestation de services de santé conformément à « l’intérêt public », l’objet général du permis favorise l’adoption d’une norme de retenue élevée, tout comme le fait l’expertise du ministre et de ses conseillers, ainsi que la position élevée que ce dernier occupe dans la hiérarchie des décideurs qui exercent une prérogative ou un pouvoir conféré par la loi. L’exercice du pouvoir dépend de ce que le ministre considère être dans l’intérêt public, ce qui est un excellent exemple de mesure touchant l’intérêt public. En l’espèce, la décision du ministre de refuser le permis modifié est manifestement déraisonnable en raison de la façon dont celui-ci et ses prédécesseurs ont défini l’intérêt public pendant les sept années au cours desquelles ils ont consulté et encouragé le Centre et lui ont donné des assurances, et en raison de l’omission totale du ministre de prendre en considération les conséquences que son revirement soudain d’opinion et le manquement à ses promesses entraîneraient pour le Centre. Alors que notre Cour devrait tenir compte — et tiendrait effectivement compte — de tout motif de politique sérieux exposé par le ministre pour justifier une nouvelle définition de l’intérêt public, la décision du ministre ne fait état d’aucun motif de cette nature.
En définitive, une décision manifestement déraisonnable a ici été prise d’une façon visiblement inéquitable. Le ministre n’a qu’un seul choix qui ne soit pas manifestement déraisonnable et ce choix consiste à délivrer le permis modifié pour la période 1991-1993 conformément à la conception de l’intérêt public que lui-même et ses prédécesseurs avaient adoptée jusqu’à cette époque. Une fois que la situation actuelle aura été régularisée par la délivrance du permis modifié pour la période 1991‑1993, le ministre actuel pourra alors évaluer, à la lumière de la loi et des circonstances actuelles, le statut de l’établissement intimé et ce à quoi il a maintenant droit.
Jurisprudence
Citée par le juge Bastarache
Distinction d’avec l’arrêt : Comeau’s Sea Foods Ltd. c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), [1997] 1 R.C.S. 12; arrêts mentionnés : Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; S.T.C. c. Canada (Procureur général), [1989] 1 C.F. 643; Apotex Inc. c. Canada (Procureur général), [1994] 1 C.F. 742, conf. par [1994] 3 R.C.S. 1100; Morin c. Driscoll College Inc., [1979] R.P. 198; Procureur général de la province de Québec c. Laurendeau, [1985] R.D.J. 513; Charles Bentley Nursing Home Inc. c. Ministre des Affaires sociales, [1978] C.S. 30.
Citée par le juge Binnie
Arrêts mentionnés : Calgary Power Ltd. c. Copithorne, [1959] R.C.S. 24; Nenn c. La Reine, [1981] 1 R.C.S. 631; Canada (Procureur général) c. Purcell, [1996] 1 C.F. 644; Canadian Superior Oil Ltd. c. Paddon-Hughes Development Co., [1970] R.C.S. 932; Gilbert Steel Ltd. c. University Construction Ltd. (1976), 12 O.R. (2d) 19; Hill c. Nouvelle-Écosse (Procureur général), [1997] 1 R.C.S. 69; Cleveland Board of Education c. Loudermill, 470 U.S. 532 (1985); Perry c. Sindermann, 408 U.S. 593 (1972); Mathews c. Eldridge, 424 U.S. 319 (1976); Barry c. Barchi, 443 U.S. 55 (1979); Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121; Padfield c. Minister of Agriculture, Fisheries and Food, [1968] A.C. 997; Cardinal c. Directeur de l’établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643; Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311; Assoc. des résidents du Vieux St‑Boniface Inc. c. Winnipeg (Ville), [1990] 3 R.C.S. 1170; Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada (C.‑B.), [1991] 2 R.C.S. 525; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; Bendahmane c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1989] 3 C.F. 16; Sous-ministre du Revenu du Québec c. Transport Lessard (1976) Ltée, [1985] R.D.J. 502; Aurchem Exploration Ltd. c. Canada (1992), 91 D.L.R. (4th) 710; Apotex Inc c. Canada (Procureur général), [1994] 3 R.C.S. 1100, conf. [1994] 1 C.F. 742; Re Webb and Ontario Housing Corp. (1978), 22 O.R. (2d) 257; Hutfield c. Fort Saskatchewan General Hospital District No. 98 Board (1986), 49 Alta. L.R. (2d) 256, conf. par (1988), 52 D.L.R. (4th) 562; Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653; Gingras c. Canada, [1990] 2 C.F. 68; Bloomfield c. Saskatchewan (Minister of Health), [1986] S.J. No. 675 (QL); R. c. Secretary of State for the Home Department, ex parte Khan, [1984] 1 W.L.R. 1337; R. c. Secretary of State for the Home Department, ex parte Ruddock, [1987] 2 All E.R. 518; R. c. Ministry of Agriculture Fisheries and Food, ex parte Hamble (Offshore) Fisheries Ltd., [1995] 2 All E.R. 714; R. c. North and East Devon Health Authority, ex parte Coughlan, [2000] 3 All E.R. 850; Webb c. Ireland, [1988] I.R. 353; Attorney-General (NSW) c. Quin (1990), 64 A.L.J.R. 327; Administrator, Transvaal c. Traub, 1989 (4) SA 731; R. c. Inland Revenue Commissioners, ex parte M.F.K. Underwriting Agents Ltd., [1990] 1 W.L.R. 1545; Haoucher c. Minister for Immigration, Local Government and Ethnic Affairs (1990), 19 A.L.D. 577; Minister of State for Immigration and Ethnic Affairs c. Teoh (1995), 183 C.L.R. 273; Martineau c. Comité de discipline de l’Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602; Apotex Inc. c. Canada (Procureur général), [2000] 4 C.F. 264; Canada (Procureur général) c. Canada (Commissaire de l’enquête sur l’approvisionnement en sang au Canada), [1996] 3 C.F. 259; Bawolak c. Exroy Resources Ltd., [1993] R.D.J. 192; Comeau’s Sea Foods Ltd. c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), [1997] 1 R.C.S. 12; Re Multi-Malls Inc. and Minister of Transportation and Communications (1976), 14 O.R. (2d) 49; Commission hydro‑électrique de Kenora (Ville) c. Vacationland Dairy Co-operative Ltd., [1994] 1 R.C.S. 80; Robertson c. Minister of Pensions, [1949] 1 K.B. 227; Lever Finance Ltd. c. Westminster (City) London Borough Council, [1971] 1 Q.B. 222; North Western Gas Board c. Manchester Corp., [1963] 3 All E.R. 442; Office of Personnel Management c. Richmond, 496 U.S. 414 (1990); United States c. Pennsylvania Industrial Chemical Corp., 411 U.S. 655 (1973); United States c. Asmar, 827 F.2d 907 (1987); Maracle c. Travellers Indemnity Co. of Canada, [1991] 2 R.C.S. 50; St. Ann’s Island Shooting and Fishing Club Ltd. c. The King, [1950] R.C.S. 211; The King c. Dominion of Canada Postage Stamp Vending Co., [1930] R.C.S. 500; Granger c. Canada (Commission de l’Emploi et de l’Immigration du Canada), [1989] 1 R.C.S. 141, conf. [1986] 3 C.F. 70; Associated Provincial Picture Houses, Ltd. c. Wednesbury Corp., [1948] 1 K.B. 223; MacMillan Bloedel Ltd. c. Minister of Forests of British Columbia, [1984] 3 W.W.R. 270; Lazarov c. Secrétaire d’État du Canada, [1973] C.F. 927; Re Stora Kopparbergs Bergslags Aktiebolag and Nova Scotia Woodlot Owners’ Association (1975), 61 D.L.R. (3d) 97; Canadian National Railway Co. c. Fraser-Fort George (Regional District) (1996), 140 D.L.R. (4th) 23; Maple Lodge Farms Ltd. c. Gouvernement du Canada, [1982] 2 R.C.S. 2; Re Sheehan and Criminal Injuries Compensation Board (1975), 52 D.L.R. (3d) 728.
Lois et règlements cités
Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C-25, art. 100, 844.
Loi sur les services de santé et les services sociaux, L.R.Q., ch. S-4.2, art. 81, 83, 119 [mod. 1992, ch. 21, art. 70], 126 [idem], 437 à 443, 441, 442.1, 444.
Loi sur les services de santé et les services sociaux, L.R.Q., ch. S‑5 [maintenant L.R.Q., ch. S‑4.2], art. 136, 137, 138, 139 [abr. 1981, ch. 22, art. 92], 139.1 [aj. 1981, ch. 22, art. 92], 140.
Règlement sur la délivrance et le renouvellement du permis d’un établissement, décret 1373-84, (1984) 116 G.O. II, 2769.
Doctrine citée
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POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec, [1998] R.J.Q. 2707, 9 Admin. L.R. (3d) 161, [1998] A.Q. no 2982 (QL), confirmant un jugement de la Cour supérieure, J.E. 92-1815. Pourvoi rejeté.
Patrice Claude, Anne-Marie Brunet et Jean-François Jobin, pour l’appelant.
Gilles Poulin et Elliot L. Bier, pour les intimés le Centre hospitalier Mont‑Sinaï et Elliot L. Bier et autres.
Personne n’a comparu pour l’intimé le Centre hospitalier gériatrique Maïmonides.
Version française des motifs du juge en chef McLachlin et du juge Binnie rendus par
1 Le juge Binnie — Je suis d’accord avec mon collègue le juge Bastarache pour dire qu’il y a lieu de rejeter le présent pourvoi. Je souscris également à son rejet de l’argument des intimés, selon lequel ils possédaient déjà le permis modifié au moment du déménagement du Centre hospitalier Mont-Sinaï de Sainte‑Agathe à Montréal et que tout ce qu’il restait à faire était d’en rendre le libellé conforme à la réalité juridique. Comme mon collègue le souligne au par. 97, « avoir droit au permis est différent du fait de le posséder ». Au gouvernement, une mesure ne se concrétise qu’au moment où elle est prise.
2 Mon collègue le juge Bastarache met l’accent sur le ministre de la Santé et des Services sociaux et conclut que celui‑ci avait effectivement exercé son pouvoir discrétionnaire en vertu de l’art. 138 de la Loi sur les services de santé et les services sociaux, L.R.Q., ch. S‑5 (maintenant l’art. 441 de la Loi sur les services de santé et les services sociaux, L.R.Q., ch. S-4.2), ce qui avait abouti au déménagement du Centre à Montréal en janvier 1991 (par. 105). Selon lui, les différentes mesures que le ministre a prises à l’égard des intimés et les communications qu’il a eues avec eux témoignent de la façon dont le pouvoir discrétionnaire a été exercé et du moment où il l’a été (par. 101). Dans cette optique, il s’agit de savoir si l’exercice initial du pouvoir discrétionnaire conféré par l’art. 138 a été validement infirmé dans la décision du 3 octobre 1991 de refuser le permis modifié (par. 107).
3 Naturellement, il existe une distinction entre prendre une décision et en établir l’existence au moyen de documents, mais cette distinction pose en l’espèce de graves problèmes pratiques. À quel moment exactement le ministre est-il passé de la délibération à une décision? Comment le citoyen peut-il savoir que le ministre a exercé son pouvoir décisionnel, et ce qui est important, comment le ministre peut-il savoir qu’il a exercé ce pouvoir? L’allégation selon laquelle il y a eu exercice de pouvoir suffit-elle pour exposer le ministre à un interrogatoire préalable sur son état d’esprit? Dans quelle mesure le ministre doit-il s’être engagé moralement à agir pour que l’on puisse considérer qu’il a pris une « décision »?
4 Je préfère l’approche de la Cour d’appel du Québec qui a fondé sa décision sur une analyse des rapports entre les intimés et le ministre. Les communications du ministre ne font pas que témoigner de l’état d’esprit de ce dernier; elles sont aussi à l’origine du droit des intimés. En d’autres termes, j’estime que les intimés n’obtiendraient probablement pas l’ordonnance qu’ils sollicitent si les ministres qui se sont succédé s’étaient livrés, sans exprimer leur pensée, aux cogitations et aux délibérations auxquelles ils se sont livrés entre 1984 et 1991.
5 Ce qui est décisif pour la cause des intimés est non seulement le fait que les ministres qui se sont succédé ont exprimé l’opinion que l’ajout des soins de courte durée aux services déjà offerts par le Centre était dans l’intérêt public (et ce, en des termes équivalant à une promesse de délivrer le permis modifié), mais encore le fait que les intimés se sont fiés à ces déclarations et à ces communications. Fait inexplicable, lorsque ces derniers ont demandé le permis modifié qui leur avait été promis, le vent a soudainement tourné au ministère. Le ministre a simplement exigé que les lits destinés aux soins de courte durée soient combinés à des installations de diagnostic et de traitement améliorées, une mesure que les intimés n’avaient pas proposée et que, malgré son insistance, le ministre n’était pas prêt à financer. Voici ce que le ministre a écrit :
L’excellence développée par cet hôpital dans les soins dits intermédiaires des maladies respiratoires l’a été dans le cadre d’un permis de 107 lits de longue durée. Si, aujourd’hui, 50 de ces lits étaient reclassifiés pour devenir des lits de courte durée, tel que vous le demandez, il faudrait renforcer la capacité de l’établissement pour faire face à des problèmes cliniques plus aigus et plus complexes que présentement. Il faudrait, à cette fin, lui accorder des ressources additionnelles, ce que le Gouvernement n’est pas en mesure de faire.
L’analyse du dossier effectuée par mon Ministère conclut que le permis de l’hôpital Mont-Sinaï doit demeurer ce qu’il est, soit 107 lits de longue durée, avis que je partage.
6 Il ressort clairement de cette lettre que le ministre n’a accordé aucune importance aux conséquences du manquement à ses promesses pour les intimés.
I. Les questions de droit
7 La formulation de l’art. 138 de l’ancienne loi est déterminante :
138. Toute personne qui sollicite un permis doit transmettre sa demande au ministre conformément aux règlements.
Le ministre délivre un permis permanent ou un permis temporaire s’il estime que l’intérêt public le justifie. [Je souligne.]
Par conséquent, si le ministre est d’avis, en principe, que l’intérêt public serait servi par l’établissement modifié, il délivre alors (obligatoirement) le permis. La contestation des intimés comporte donc trois étapes : (1) la décision du 3 octobre 1991 doit être annulée; (2) le ministre doit s’en tenir à la conception de l’intérêt public que ses prédécesseurs et lui-même partageaient avec les intimés entre 1984 et le 2 octobre 1991; (3) compte tenu de cette conception de l’intérêt public, il faut délivrer un mandamus pour faire exécuter l’obligation qu’impose l’art. 138 de délivrer le permis modifié.
8 Il n’est pas question en l’espèce d’une simple demande de permis suivie d’un refus justifié par « l’intérêt public ». Depuis 1984, les intimés travaillent en étroite collaboration avec les fonctionnaires du ministère responsables de la réglementation. Une série d’accords et d’ententes progressives ont été conclus avec l’appui, voire l’encouragement, des ministres qui se sont succédé. Ce qui a peut‑être commencé par une notion abstraite de « l’intérêt public » est devenu, au fil d’initiatives privées et de réponses ministérielles, une image précise de l’intérêt public représentée par la brique, le mortier, les installations et l’emplacement. Non seulement les ministres qui se sont succédé ont-ils souscrit à cette représentation de l’intérêt public, mais encore ils ont encouragé les intimés à agir en conséquence. S’il s’agissait d’une situation relevant du droit privé, il y aurait probablement inexécution de contrat. De toute évidence, nous ne sommes pas en présence d’une telle situation.
II. L’argumentation du ministre appelant
9 L’avocat du ministre a souligné que l’art. 138 démontre clairement que le législateur a voulu que ce soit le ministre, et non pas les tribunaux, qui détermine ce qui est dans l’intérêt public. La validité de ce texte législatif n’est pas contestée. Le ministre connaissait très bien le Centre et, pendant sept ans, il avait entendu tout ce que les intimés avaient à dire. En pareil cas, une décision ministérielle commande la retenue : Calgary Power Ltd. c. Copithorne, [1959] R.C.S. 24; Nenn c. La Reine, [1981] 1 R.C.S. 631; Canada (Procureur général) c. Purcell, [1996] 1 C.F. 644 (C.A.). Le ministre prétend que ni la théorie de l’expectative légitime ni la préclusion (estoppel) ne donnent aux intimés le droit à une réparation substantielle, c’est‑à‑dire le permis modifié. La préclusion ne peut être utilisée que comme un bouclier et non comme une épée : Canadian Superior Oil Ltd. c. Paddon-Hughes Development Co., [1970] R.C.S. 932, p. 937-939; Gilbert Steel Ltd. c. University Construction Ltd. (1976), 12 O.R. (2d) 19 (C.A.), p. 23.
III. L’argumentation des intimés
10 Les intimés ne contestent pas le principe général de la retenue envers le pouvoir discrétionnaire du ministre. Ils invoquent cependant l’ensemble des rapports développés au cours des sept années qui ont précédé le rejet du 3 octobre 1991. Leur position sur le plan juridique peut s’expliquer de plusieurs façons :
(1) Ils avaient droit au permis modifié pour « régulariser » la situation de l’hôpital sur le plan des lits dont il disposait à la suite de l’entente mutuelle avec le ministre. La Cour doit considérer comme accompli ce qui aurait dû l’être.
(2) L’équité procédurale exigeait que la demande de permis modifié soit accueillie.
(3) Même s’il se peut qu’il n’y ait eu aucun droit comme tel à un permis modifié, les intimés s’attendaient raisonnablement et légitimement à ce qu’un tel permis soit délivré. Le ministre l’avait promis, la loi l’habilitait à tenir sa promesse et aucun intérêt public prépondérant n’était susceptible de justifier le manquement à cette promesse.
(4) Les affirmations du ministre l’empêchaient de soutenir qu’il avait, en octobre 1991, un pouvoir discrétionnaire absolu d’accorder ou de refuser le permis modifié. Trop d’eau avait coulé sous les ponts. Par leurs affirmations et leur comportement, les ministres qui se sont succédé depuis 1984 ont amené les intimés à modifier leurs activités en ajoutant des soins de courte durée, à lancer une campagne de financement et à déménager dans de nouvelles installations à Montréal. Le ministre ne pouvait pas, en fin de compte, échapper à ces faits le 3 octobre 1991. Il y avait entrave au pouvoir discrétionnaire qu’il aurait par ailleurs détenu.
(5) Il y a lieu d’annuler la décision du ministre pour cause d’abus de pouvoir discrétionnaire. Les rapports que les ministres qui se sont succédé ont eus avec les intimés entre 1984 et 1991 reflétaient une conception réfléchie de l’intérêt public qui a été rejetée le 3 octobre 1991 sans qu’un facteur très pertinent soit pris en considération, à savoir les conséquences de cette décision pour les intimés. Si le ministre devait prendre une décision conforme à sa conception antérieure de l’intérêt public, le permis modifié serait délivré. Aucun motif plausible n’a été donné à l’appui du manquement à la promesse de délivrer un permis modifié. Dans les circonstances, la décision du 3 octobre 1991 était manifestement déraisonnable.
11 On notera que la plupart de ces arguments ne pourraient mener qu’à une réparation procédurale s’ils étaient retenus. Tel n’est pas, comme nous l’avons vu, l’objectif ultime des intimés. Bien que, dans certains cas, une partie puisse invoquer un droit substantiel pour justifier une protection procédurale, les intimés en l’espèce invoquent, dans une certaine mesure, une prétendue violation de leurs droits procéduraux pour solliciter une réparation substantielle.
12 J’aborderai chacun de ces arguments juridiques successivement.
A. Les intimés ont-ils le droit acquis d’obtenir un permis modifié?
13 On a prétendu en plaidoirie que les intimés pouvaient être en mesure d’invoquer le principe appliqué dans Hill c. Nouvelle-Écosse (Procureur général), [1997] 1 R.C.S. 69. Dans cette affaire, une nouvelle route provinciale séparait une ferme en deux. Le fermier prétendait que la province lui avait notamment accordé, à titre de contrepartie pour l’expropriation de ses terres 27 ans auparavant, une servitude en equity l’autorisant à traverser la route avec son bétail et sa machinerie pour se rendre d’un bout à l’autre de sa ferme. Le fermier et la province s’étaient manifestement comporté en ce sens au cours des 27 années précédentes. La province a par la suite rejeté l’entente en soutenant qu’elle n’avait jamais reconnu par écrit l’existence de l’intérêt dans les terres visées, comme l’exigeait l’art. 21 de la Public Highways Act, R.S.N.S. 1954, ch. 235. Notre Cour a conclu qu’il y avait eu « exécution partielle » par la province et que « [l]’equity reconnaît tout simplement comme accompli ce qui aurait dû l’être. Il sera possible de demander l’exécution d’une entente verbale qui a été accomplie en partie » (le juge Cory, par. 11-12).
14 L’arrêt Hill portait sur un intérêt en equity dans des terres. Dans la présente affaire, on ne peut pas dire que les intimés possèdent un « droit » et encore moins un droit propriétal à la délivrance d’un permis. La simple attente d’un dénouement favorable concernant la demande (lorsqu’elle sera présentée), alimentée par les déclarations et le comportement du ministre, n’est jamais rien de plus qu’une attente. Les intimés n’avaient même pas demandé le permis modifié avant de déménager à Montréal en 1991.
15 Aux États-Unis, la notion de « propriété » est parfois interprétée largement pour les fins de la clause de l’application régulière de la loi (voir, par exemple, Cleveland Board of Education c. Loudermill, 470 U.S. 532 (1985) (emploi de fonctionnaire); Perry c. Sindermann, 408 U.S. 593 (1972); Mathews c. Eldridge, 424 U.S. 319 (1976) (droit aux prestations d’invalidité de la sécurité sociale); et Barry c. Barchi, 443 U.S. 55 (1979) (renouvellement de permis d’entraîneur de chevaux)). Cependant, même la jurisprudence américaine semble concerner la possession et la continuation prévue d’un permis ou d’un avantage existant, et non l’espoir d’obtenir un nouveau permis ou un nouvel avantage.
16 Donc, si on fait abstraction de la contestation initiale fondée sur l’arrêt Hill, les autres arguments avancés à l’appui de la position des intimés partent de propositions très générales (par exemple, l’existence d’équité procédurale) pour arriver à des propositions plus restreintes qui sont, dans une très large mesure, propres aux rapports entre les parties en l’espèce (par exemple, la préclusion). Toutefois, à quelque égard que ce soit, ce dont se plaignent constamment les intimés, c’est que le ministre les a traités d’une manière inéquitable et arbitraire. À vrai dire, comme le souligne l’appelant, le pouvoir conféré au ministre par l’art. 138 est libellé comme un large pouvoir discrétionnaire, en matière de politique générale, qui doit être exercé dans « l’intérêt public ». Néanmoins, ce pouvoir discrétionnaire n’est pas absolu, quelque général que puisse être son libellé. Le ministre doit à tout le moins l’exercer aux fins pour lesquelles il est conféré : Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121, p. 140; Padfield c. Minister of Agriculture, Fisheries and Food, [1968] A.C. 997 (H.L.), p. 1030. Il doit respecter les principes d’équité procédurale lorsqu’il examine l’intérêt des intimés dans leur demande de permis : Cardinal c. Directeur de l’établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643; Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311. D’autres restrictions sont plus controversées. Dans les cas où, comme en l’espèce, le ministre fait comprendre, par ses paroles ou par son comportement, que quelqu’un recevra ou conservera un avantage ou qu’un droit procédural sera accordé avant la prise d’une décision, la possibilité d’invoquer l’équité procédurale ou la teneur de cette forme d’équité peut être élargie en vertu de la théorie de l’expectative légitime : Assoc. des résidents du Vieux St‑Boniface Inc. c. Winnipeg (Ville), [1990] 3 R.C.S. 1170; Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada (C.‑B.), [1991] 2 R.C.S. 525; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; Bendahmane c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1989] 3 C.F. 16 (C.A.); C. Roy, La théorie de l’expectative légitime en droit administratif (1993). On peut soutenir que, à moins que la loi ou un intérêt public prépondérant ne dicte le contraire, la préclusion s’applique lorsque la personne concernée était au fait des affirmations et s’y est fiée, et qu’elle subirait un préjudice si le ministre revenait sur ses affirmations antérieures : Sous-ministre du Revenu du Québec c. Transport Lessard (1976) Ltée, [1985] R.D.J. 502 (C.A.); Aurchem Exploration Ltd. c. Canada (1992), 91 D.L.R. (4th) 710 (C.F. 1re inst.). De plus, si, à la lumière des contr