Hinse c. Canada (Procureur général)

Hinse c. Canada (Procureur général)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2015-06-19
Référence neutre
2015 CSC 35
Recueil
[2015] 2 RCS 621
Numéro de dossier
35613
Juges
McLachlin, Beverley; LeBel, Louis; Abella, Rosalie Silberman; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard; Gascon, Clément
En appel de
Québec
Sujets
Responsabilité civile
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 35613
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Hinse c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 35, [2015] 2 R.C.S. 621
Date : 20150619
Dossier : 35613
Entre :
Réjean Hinse
Appelant
et
Procureur général du Canada
Intimé
- et -
Association in Defence of the Wrongly Convicted,
Centre Pro Bono Québec et Pro Bono Law Ontario
Intervenants
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel*, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner et Gascon
Motifs conjoints de jugement :
(par. 1 à 181)
Les juges Wagner et Gascon (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver et Karakatsanis)
* Le juge LeBel n’a pas participé au jugement.
Hinse c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 35, [2015] 2 R.C.S. 621
Réjean Hinse Appelant
c.
Procureur général du Canada Intimé
et
Association in Defence of the Wrongly Convicted,
Centre Pro Bono Québec et Pro Bono Law Ontario Intervenants
Répertorié : Hinse c. Canada (Procureur général)
2015 CSC 35
No du greffe : 35613.
2014 : 10 novembre; 2015 : 19 juin.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel[*], Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner et Gascon.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit de la Couronne — Responsabilité de l’État — Prérogatives — Immunité de droit public — Pouvoir de clémence de la Couronne dévolu au ministre fédéral de la Justice par le Code criminel, L.R.C. 1985, c. C-46 — Qualification de la nature du pouvoir ministériel — Dans quelles circonstances l’exercice du pouvoir de clémence peut-il engager la responsabilité de l’État? — Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, L.R.C. 1985, c. C-50, art. 2 « responsabilité », 3a)(i) ― Code civil du Québec, art. 1376, 1457.
Responsabilité civile — Responsabilité de l’État — Faute — Immunité relative — Justiciable injustement condamné pour vol à main armée — Ministre fédéral de la Justice refusant d’exercer le pouvoir de clémence de la Couronne qui lui est dévolu par le Code criminel — Norme de faute applicable à la conduite du ministre — Le justiciable a-t-il démontré de façon prépondérante que le ministre a fait preuve de mauvaise foi ou d’insouciance grave dans l’examen des demandes de clémence? — Code civil du Bas-Canada, art. 1053 ― Code civil du Québec, art. 1457.
Dommages-intérêts — Dommages-intérêts punitifs — Honoraires extrajudiciaires — Représentation pro bono — Le justiciable est-il en droit de recevoir des dommages-intérêts compensatoires ou punitifs? — En cas d’abus de procédure et en présence d’une entente pro bono, des dommages-intérêts peuvent-ils être accordés au Québec au titre des honoraires extrajudiciaires, dans le but d’indemniser la partie qui subit un préjudice résultant de la faute de l’autre partie? — Code civil du Québec, art. 1608.
En 1964, H est injustement condamné à 15 ans d’emprisonnement pour vol à main armée. Il bénéficiera d’une libération conditionnelle après avoir purgé le tiers de sa peine. En 1966, il convainc trois des cinq auteurs du vol de signer des déclarations sous serment l’innocentant. De 1967 à 1981, H présente en vertu du Code criminel trois demandes de clémence au ministre fédéral de la Justice (« Ministre ») et une demande de pardon au gouverneur général en conseil. Toutes se soldent par des échecs. En 1988, il s’adresse à la Commission de police du Québec. Au terme d’une enquête, cette dernière exprime le souhait que le procureur général du Québec (« PGQ ») intervienne auprès du Solliciteur général du Canada afin que justice soit rendue. En 1990, H présente une quatrième demande de clémence, mais la Ministre lui répond de s’adresser à la Cour d’appel du Québec, ce qu’il fait. La Cour d’appel accueille l’appel, mais au lieu de prononcer un verdict d’acquittement ou d’ordonner un nouveau procès, elle ordonne l’arrêt des procédures. Le 21 janvier 1997, la Cour suprême du Canada acquitte H unanimement, séance tenante, étant d’avis que la preuve ne pourrait permettre à un jury raisonnable correctement instruit de conclure hors de tout doute raisonnable à la culpabilité de H. H entreprend alors un recours en responsabilité civile pour faire condamner solidairement le PGQ, le procureur général du Canada (« PGC ») et la ville de Mont-Laurier. À la suite d’ententes conclues à l’amiable, la ville et le PGQ lui versent une indemnité totale de 5 550 000 $. Après ce règlement, H continue de réclamer du PGC 1 079 871 $ pour ses pertes pécuniaires et 1 900 000 $ pour ses pertes non pécuniaires, ainsi que 10 000 000 $ en dommages-intérêts punitifs.
La Cour supérieure accueille l’action et condamne le PGC à payer à H une somme de près de 5,8 millions de dollars. Elle estime qu’en application de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif , le Ministre est soumis aux règles québécoises de la responsabilité civile, qu’il ne bénéficie d’aucune immunité, qu’il a commis une faute d’« inertie » ou d’« indifférence institutionnelle » et qu’une étude nourrie, concertée et fouillée aurait fait découvrir la méprise. Elle condamne le PGC à verser à H plus de 850 000 $ au titre des dommages pécuniaires, 1 900 000 $ au titre des dommages non pécuniaires et 2 500 000 $ à titre de dommages-intérêts punitifs. Elle estime aussi que le PGC a abusé de son droit d’ester en justice et lui ordonne de verser 100 000 $ pour les honoraires payés par H au premier cabinet d’avocats qui l’a représenté et 440 000 $ pour la valeur des services rendus par le deuxième, bien que ce dernier ne lui ait jamais facturé d’honoraires en raison d’une entente pro bono.
La Cour d’appel infirme le jugement. Elle conclut que le pouvoir de clémence du Ministre est assorti d’une immunité relative et que seule une décision empreinte de mauvaise foi, démontrant une intention malveillante, peut entraîner la responsabilité de l’État. En l’espèce, elle estime que la preuve de la faute du Ministre n’est pas établie et que, même en supposant l’existence d’une faute, rien n’indique que l’erreur judiciaire aurait été rapidement découverte si le Ministre avait agi promptement.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
Le pouvoir de clémence codifié dans le Code criminel tire sa source de la prérogative royale de clémence. À l’époque pertinente, les dispositions applicables du Code criminel laissaient au Ministre le soin de déterminer dans quelles circonstances il devait intervenir. En prenant cette décision discrétionnaire, le Ministre devait évaluer et soupeser des considérations d’intérêt public, en fonction de facteurs sociaux, politiques et économiques. Le pouvoir naissait après l’extinction des recours judiciaires, et en l’exerçant, le Ministre devait prendre soin d’éviter d’usurper le rôle des tribunaux et de court-circuiter le processus judiciaire habituel. L’historique et la nature du pouvoir de clémence démontrent que son exercice participait d’un véritable acte de politique générale fondamentale. L’exercice d’un tel pouvoir ne pouvait donc engager la responsabilité de l’État que si le Ministre agissait de façon irrationnelle ou de mauvaise foi.
Pour apprécier la conduite du Ministre dans l’exercice de son pouvoir de clémence, il n’y a pas lieu d’appliquer une norme de faute qui limite la mauvaise foi à une intention malveillante. En droit civil québécois, la mauvaise foi a une portée plus large que celle de la seule faute intentionnelle ou de l’existence d’une volonté affirmée de nuire à autrui. La mauvaise foi peut être établie par une preuve montrant que le Ministre a agi délibérément dans l’intention arrêtée de nuire à autrui, ou par une preuve d’insouciance grave révélant un dérèglement tellement fondamental des modalités de l’exercice du pouvoir que l’on peut en déduire l’absence de bonne foi et présumer la mauvaise foi. À la lumière des dispositions applicables du Code criminel et de l’absence, à l’époque pertinente, de procédure établie encadrant le pouvoir de clémence, le Ministre était tenu de faire un examen sérieux de toute demande non futile et non vexatoire. Cet examen ne correspond cependant pas à celui attendu d’une enquête policière ou d’une commission d’enquête. L’obligation d’examen sérieux emporte celle de prendre une décision de bonne foi en fonction des éléments révélés par cet examen.
Il était erroné pour la première juge d’aborder la question de la responsabilité civile de l’État fédéral sous l’angle d’une faute d’inertie ou d’indifférence institutionnelle. Il fallait plutôt analyser la conduite individuelle de chaque Ministre qui agissait en tant que préposé de l’État fédéral. La juge de première instance a erronément évalué le caractère sérieux de l’examen fait par le Ministre en fonction des pouvoirs accordés à un commissaire en vertu de la Loi sur les enquêtes , lesquels n’ont été conférés au Ministre qu’en 2002, lorsque le Parlement a procédé à la réforme des demandes de clémence. De plus, il n’existe aucune loi obligeant les gouvernements fédéral ou provinciaux à indemniser une victime d’erreur judiciaire, ni aucune loi établissant le droit à une telle indemnisation. Le gouvernement fédéral n’était pas non plus tenu d’indemniser H en vertu des Lignes directrices d’indemnisation des personnes condamnées et emprisonnées à tort, lesquelles n’ont pas force exécutoire.
En l’espèce, H n’a pas démontré de façon prépondérante que le Ministre a fait preuve de mauvaise foi ou d’insouciance grave dans l’examen de ses demandes de clémence. La preuve documentaire fait échec à l’inférence de la juge de première instance voulant qu’il y ait eu absence totale d’examen de la demande de clémence initiale de H. Bien que peu nombreux, les écrits au dossier attestent un certain examen et certaines démarches effectuées en ce sens. Par des admissions, les parties ont reconnu que des préposés de l’État auraient affirmé que selon leur compréhension, une étude approfondie et soigneuse du dossier était alors en cours. En dépit du délai reproché concernant l’examen de la première demande, l’analyse des circonstances n’appuie pas la conclusion que le Ministre a agi avec mauvaise foi ou a fait preuve d’insouciance grave. Quant aux trois demandes subséquentes de H, on ne peut raisonnablement soutenir qu’il y a eu absence d’examen sérieux. La correspondance pertinente témoigne du contraire. La deuxième demande, très succincte et sans éléments de preuve ni arguments juridiques nouveaux, pouvait paraître futile aux yeux du Ministre, ce qui justifiait son rejet. En ce qui concerne la troisième demande, vu le peu de détails fournis, les allégations fondées sur de vagues irrégularités pouvaient paraître de peu de poids aux yeux du Ministre. Quant à la quatrième demande, il était raisonnable pour la Ministre de justifier sa décision par la possibilité que la Cour d’appel se saisisse elle-même de la demande sans son intervention, d’autant plus que la Ministre n’a pas opposé un refus ferme.
Des remarques additionnelles sur le lien de causalité et les dommages s’imposent. Même en supposant que le Ministre ait omis d’effectuer un examen sérieux de la première demande, la preuve n’établit pas qu’il aurait probablement découvert, à l’époque, les éléments clés découverts par l’enquêteur de la Commission de police 20 ans plus tard. Conclure autrement reviendrait à se fonder sur de simples conjectures ou des hypothèses lointaines. H n’a pas réussi à établir le lien de causalité entre la faute du Ministre et le préjudice allégué.
Sur la question des dommages, la juge de première instance a fait défaut de tenir compte de la solidarité et de fixer les montants accordés en fonction de la responsabilité respective de chacun des débiteurs solidaires. Dans la mesure où des postes de réclamation pouvaient relever de la responsabilité de plus d’un débiteur solidaire, les remises consenties par H au PGQ et à la ville de Mont-Laurier rendaient nécessaires l’examen des fautes causales et le partage des parts de responsabilité. H aurait dû supporter la part des débiteurs solidaires qu’il a libérés (art. 1526 et 1690 C.c.Q.). Au-delà de cette erreur déterminante, les fondements à l’appui de chacun des chefs de dommages étaient en outre déficients. En ce qui concerne les dommages pécuniaires, il n’y a pas de lien direct entre la conduite du Ministre et la décision de H de prendre sa retraite à 60 ans, les honoraires et dépens engagés pour les démarches en Cour d’appel et en Cour suprême de 1990 à 1997 ne découlent pas des fautes reprochées, et la perte de temps et les efforts déployés pour obtenir justice sont des inconvénients inhérents aux efforts de quiconque est entraîné dans une démarche judiciaire. Quant aux dommages non pécuniaires, condamner le PGC à verser 1 900 000 $ alors que le PGQ a versé 1 100 000 $ pour ce même chef de dommages paraît démesuré, et les sommes allouées dans d’autres affaires d’erreurs judiciaires faisaient pour la plupart suite aux recommandations d’organes consultatifs et reposaient sur des considérations différentes de celles qui sont en principe à la base de l’adjudication de dommages-intérêts. Les affaires se distinguaient en outre du fait qu’elles impliquaient le crime beaucoup plus grave de meurtre et que, dans presque chacune d’elles, la période d’incarcération avait été plus longue. Quant aux dommages-intérêts punitifs, même si le renvoi, dans la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif , à la responsabilité civile extracontractuelle au Québec englobe le recours en dommages-intérêts punitifs prévu par la Charte des droits et libertés de la personne, il n’était pas approprié d’allouer de tels dommages–intérêts en l’espèce. Le comportement du Ministre ne pouvant être assimilé à de la mauvaise foi ou à de l’insouciance grave, il n’est pas possible de conclure à une atteinte intentionnelle à un droit protégé par la Charte. La preuve ne permet pas d’affirmer que le Ministre a agi avec un état d’esprit démontrant une volonté de nuire à H ou avec une connaissance des conséquences nuisibles à ce dernier.
En droit québécois, ce n’est qu’exceptionnellement qu’une partie peut être tenue de payer les honoraires d’avocats engagés par la partie adverse, et cette indemnisation doit satisfaire aux règles générales de la responsabilité civile. Seul l’abus d’ester en justice permet l’adjudication d’honoraires extrajudiciaires à titre de dommages-intérêts. Par contre, suivant l’art. 1608 C.c.Q., l’obligation de payer des dommages-intérêts à l’autre partie n’est ni atténuée ni modifiée par le fait que celle-ci reçoive une prestation à titre gratuit de ses avocats. En l’espèce, le PGC n’a pas commis d’abus de procédure. L’état du droit sur la responsabilité de la Couronne fédérale en cas de faute du Ministre dans l’exercice de son pouvoir de clémence était loin d’être certain au moment du litige, et il était raisonnable et approprié pour le PGC de contester l’action de H et d’invoquer la défense qu’il a présentée. La juge de première instance a commis une erreur manifeste et déterminante en concluant à un abus de procédure dans le contexte de ce dossier. H n’avait pas droit aux honoraires extrajudiciaires accordés.
Jurisprudence
Arrêts appliqués : Finney c. Barreau du Québec, 2004 CSC 36, [2004] 2 R.C.S. 17; R. c. Imperial Tobacco Canada Ltée, 2011 CSC 42, [2011] 3 R.C.S. 45; Entreprises Sibeca Inc. c. Frelighsburg (Municipalité), 2004 CSC 61, [2004] 3 R.C.S. 304; Viel c. Entreprises Immobilières du Terroir ltée, [2002] R.J.Q. 1262; distinction d’avec les arrêts : Miazga c. Kvello (Succession), 2009 CSC 51, [2009] 3 R.C.S. 339; Proulx c. Québec (Procureur général), 2001 CSC 66, [2001] 3 R.C.S. 9; Nelles c. Ontario, [1989] 2 R.C.S. 170; 1465778 Ontario Inc. c. 1122077 Ontario Ltd. (2006), 82 O.R. (3d) 757; arrêt approuvé : Thatcher c. Canada (Procureur général), [1997] 1 C.F. 289; arrêts mentionnés : Agence canadienne d’inspection des aliments c. Institut professionnel de la fonction publique du Canada, 2010 CSC 66, [2010] 3 R.C.S. 657; Prud’homme c. Prud’homme, 2002 CSC 85, [2002] 4 R.C.S. 663; Attorney General for Canada c. Attorney General of the Province of Ontario (1894), 23 R.C.S. 458; Therrien (Re), 2001 CSC 35, [2001] 2 R.C.S. 3; Krieger c. Law Society of Alberta, 2002 CSC 65, [2002] 3 R.C.S. 372; Bilodeau c. Canada (Ministre de la Justice), 2009 QCCA 746, [2009] R.J.Q. 1003; Operation Dismantle Inc. c. La Reine, [1985] 1 R.C.S. 441; Bilodeau c. Canada (Ministre de la Justice), 2011 CF 886; Daoulov c. Canada (Procureur général), 2009 CAF 12, 388 N.R. 54; Timm c. Canada (Procureur général), 2012 CF 505, conf. par 2012 CAF 282, 451 N.R. 250; Barrette c. Union canadienne, compagnie d’assurances, 2013 QCCA 1687, [2013] R.J.Q. 1577; France Animation s.a. c. Robinson, 2011 QCCA 1361, [2011] R.J.Q. 1415, conf. par 2013 CSC 73, [2013] 3 R.C.S. 1168; Longpré c. Thériault, [1979] C.A. 258; Crispino c. General Accident Insurance Company, 2007 QCCA 1293, [2007] R.R.A. 847; St-Yves c. Laurentienne générale, compagnie d’assurance inc., 1997 CanLII 10732; Wilson c. Ministre de la Justice, [1983] 2 C.F. 379, conf. par [1985] 1 C.F. 586; Parrot c. Thompson, [1984] 1 R.C.S. 57; Dallaire c. Paul-Émile Martel Inc., [1989] 2 R.C.S. 419; Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235; H.L. c. Canada (Procureur général), 2005 CSC 25, [2005] 1 R.C.S. 401; Andrews c. Grand & Toy Alberta Ltd., [1978] 2 R.C.S. 229; Thornton c. School District No. 57 (Prince George), [1978] 2 R.C.S. 267; Arnold c. Teno, [1978] 2 R.C.S. 287; Proulx c. Québec (Procureur général), [1997] R.J.Q. 2509; Proulx c. Québec (Procureur général), [1997] R.J.Q. 2516; Chaput c. Romain, [1955] R.C.S. 834; de Montigny c. Brossard (Succession), 2010 CSC 51, [2010] 3 R.C.S. 64; Béliveau St-Jacques c. Fédération des employées et employés de services publics inc., [1996] 2 R.C.S. 345; Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Communauté urbaine de Montréal, 2004 CSC 30, [2004] 1 R.C.S. 789; Québec (Curateur public) c. Syndicat national des employés de l’hôpital St-Ferdinand, [1996] 3 R.C.S. 211; Colombie-Britannique (Ministre des Forêts) c. Bande indienne Okanagan, 2003 CSC 71, [2003] 3 R.C.S. 371; Young c. Young, [1993] 4 R.C.S. 3; Human Rights Commission (Ont.) c. Brillinger (2004), 185 O.A.C. 366; Reynolds c. Kingston (Police Services Board), 2007 ONCA 375, 86 O.R. (3d) 43.
Lois et règlements cités
Charte des droits et libertés de la personne, RLRQ, c. C-12, art. 49.
Code civil du Bas-Canada, art. 1053, 1054.
Code civil du Québec, disposition préliminaire, art. 1376, 1440, 1457, 1463, 1474, 1478, 1526, 1607, 1608, 1621, 1690, 2803, 2846, 2849.
Code criminel, L.R.C. 1985, c. C-46, art. 690 , partie XXI.1, 696.2, 696.3, 696.4, 696.5, 748.
Code criminel, S.C. 1953-54, c. 51, art. 596, 655.
Code criminel, S.R.C. 1970, c. C-34, art. 617.
Code criminel, 1892, S.C. 1892, c. 29, art. 748.
Code de procédure civile, RLRQ, c. C-25, art. 54.1 à 54.6, 54.4.
Lettres patentes constituant la charge de Gouverneur général du Canada (1947). Dans Gazette du Canada, partie I, vol. 81, p. 3109 [reproduites dans L.R.C. 1985, app. II, no 31].
Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, c. I-21, art. 8.1 .
Loi de 1968-69 modifiant le droit pénal, S.C. 1968-69, c. 38, art. 62.
Loi de 2001 modifiant le droit criminel, L.C. 2002, c. 13, art. 70 , 71 .
Loi sur l’application de la réforme du Code civil, art. 2, 3, 9.
Loi sur l’organisation policière, L.R.Q., c. O-8.1 [rempl. 2000, c. 12, art. 353], art. 64 à 88, 71 , 84, 85.
Loi sur la police, RLRQ, c. P-13.1.
Loi sur la protection des arbres, RLRQ, c. P-37.
Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, L.R.C. 1985, c. C-50, art. 2 « responsabilité », 2.1 « personne », 3, 8.
Loi sur la responsabilité de la Couronne, S.C. 1952-53, c. 30, art. 3(1).
Loi sur les enquêtes, L.R.C. 1985, c. I-11 , partie I, art. 4, 5, 11.
Pacte international relatif aux droits civils et politiques, 999 R.T.N.U. 171, art. 14(6).
Règlement sur les demandes de révision auprès du ministre (erreurs judiciaires), DORS/2002-416, art. 3, 4.
Doctrine et autres documents cités
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Canada. Bibliothèque du Parlement. Direction de la recherche parlementaire. « Projet de loi C-15A : Loi modifiant le Code criminel et d’autres lois », résumé législatif LS-410F, par David Goetz et Gérald Lafrenière, Division du droit et du gouvernement, 12 octobre 2001, révisé 30 septembre 2002.
Canada. Bibliothèque du Parlement. Service de recherche. « Les condamnations injustifiées dans le système de justice pénale », étude générale BP-285F, par Philip Rosen, janvier 1992.
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. IV, 7e sess., 21e lég., 26 mars 1953, p. 3520.
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. 137, no 054, 1re sess., 37e lég., 3 mai 2001, p. 3583.
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Canada. Sénat. Débats du Sénat, vol. 139, no 66, 1re sess., 37e lég., 1er novembre 2001, p. 1612.
Garant, Patrice, avec la collaboration de Philippe Garant et Jérôme Garant. Droit administratif, 6e éd., Cowansville (Qc), Yvon Blais, 2010.
Hogg, Peter W., Patrick J. Monahan and Wade K. Wright. Liability of the Crown, 4th ed., Toronto, Carswell, 2011.
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POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (les juges Pelletier, Bich et Bouchard), 2013 QCCA 1513, [2013] R.J.Q. 1451, [2013] AZ-51000894, [2013] J.Q. no 7562 (QL), 2013 CarswellQue 8911 (WL Can.), qui a infirmé une décision de la juge Poulin, 2011 QCCS 1780, [2011] R.J.Q. 794, [2011] AZ-50742270, [2013] J.Q. no 3760 (QL), 2011 CarswellQue 3905 (WL Can.). Pourvoi rejeté.
Guy J. Pratte, Alexander De Zordo et Marc-André Grou, pour l’appelant.
Bernard Letarte et Vincent Veilleux, pour l’intimé.
Brian H. Greenspan et Naomi M. Lutes, pour l’intervenante Association in Defence of the Wrongly Convicted.
Bernard Larocque et Jonathan Lacoste-Jobin, pour l’intervenant le Centre Pro Bono Québec.
Ranjan K. Agarwal et Nathan J. Shaheen, pour l’intervenante Pro Bono Law Ontario.
Le jugement de la Cour a été rendu par
Les juges Wagner et Gascon —
I. Introduction
[1] Même s’il est salué à travers le monde, le système de justice criminelle canadien n’est pas à l’abri du risque d’erreur judiciaire. Pour remédier à de telles situations, les victimes de ces erreurs — heureusement très rares mais aux conséquences importantes — bénéficient de certains recours. Un de ces recours consiste à faire appel au pouvoir discrétionnaire de clémence prévu au Code criminel, L.R.C. 1985, c. C-46 (« C. cr. »), qui permet au ministre fédéral de la Justice (« Ministre » ou « Ministres ») de faciliter la correction de ces erreurs dans certains cas. Dans ce pourvoi, la Cour est appelée à se prononcer pour la première fois sur la norme de conduite applicable à l’exercice de ce pouvoir et sur les circonstances dans lesquelles la responsabilité de l’État fédéral peut être engagée.
[2] L’appelant, Réjean Hinse, a été injustement condamné pour vol à main armée. À la suite d’ententes conclues à l’amiable, la ville de Mont-Laurier (« Mont-Laurier ») et le procureur général du Québec (« PGQ ») lui ont versé une indemnité totale de 5 550 000 $ pour cette erreur judiciaire. Selon M. Hinse, cette indemnisation n’est toutefois pas complète, puisque les Ministres qui ont eu à se prononcer sur ses demandes de clémence au fil des ans ont eux aussi commis une faute en omettant d’exercer avec diligence leur pouvoir en sa faveur.
[3] La Cour supérieure du Québec a estimé qu’une faute simple suffisait pour que soit engagée la responsabilité civile de l’État à la suite de la conduite du Ministre. La juge du procès a conclu qu’une faute d’« inertie » ou d’« indifférence institutionnelle » du gouvernement fédéral avait causé à M. Hinse des dommages équivalant à près de 5,8 millions de dollars. La Cour d’appel a infirmé ce jugement, exprimant l’avis que le titulaire de ce pouvoir de clémence est protégé par une immunité analogue à celle dont jouissent les procureurs de la Couronne en cas de poursuites criminelles abusives. Vu l’absence de faute intentionnelle, lourde ou même simple du Ministre, elle a rejeté le recours de M. Hinse contre le procureur général du Canada (« PGC »).
[4] Nous sommes d’avis qu’à l’époque des faits pertinents l’exercice du pouvoir de clémence du Ministre constituait un véritable acte de politique générale. Il était en conséquence protégé par une immunité relative (ou « restreinte »). Saisi d’une demande de clémence qui n’était ni futile ni vexatoire, le Ministre avait l’obligation de mener un examen sérieux de cette demande, et en cas de manquement à cette obligation équivalant à de la mauvaise foi, ce qui englobe l’insouciance grave, la responsabilité de l’État pouvait être engagée.
[5] Nous sommes d’accord avec la Cour d’appel pour dire que la prépondérance de la preuve n’appuie pas l’inférence de la première juge voulant que les Ministres aient commis un manquement aux règles de la responsabilité civile en l’espèce. Nous partageons aussi l’opinion des juges d’appel selon laquelle, à tout événement, M. Hinse ne s’est pas déchargé du fardeau qui lui incombait d’établir le lien de causalité requis entre les agissements des Ministres et le préjudice allégué. Enfin, tout comme la Cour d’appel, nous concluons que les dommages-intérêts accordés à l’appelant en sus des 5 550 000 $ déjà versés à ce dernier sont injustifiés. Il y a donc lieu de rejeter le pourvoi.
II. Contexte et historique judiciaire
[6] En septembre 1964, M. Hinse est reconnu coupable d’un vol à main armée qu’il prétend ne pas avoir commis. Il est condamné à 15 ans d’emprisonnement. Comme on lui refuse l’aide juridique, il ne porte pas sa condamnation en appel. Il entreprend néanmoins des démarches pour faire reconnaître l’erreur judiciaire dont il se dit victime.
[7] En 1966, il convainc trois des cinq auteurs du vol de signer des déclarations sous serment l’innocentant. Le 24 avril 1967, il écrit au Ministre pour faire reconnaître l’erreur dont il se dit victime. C’est le début d’une correspondance qui s’échelonnera sur plus de trois décennies. S’il est en prison lors des premiers échanges, M. Hinse bénéficie d’une libération conditionnelle à compter de 1969, après avoir purgé le tiers de sa peine.
[8] De 1967 à 1981, M. Hinse présente trois demandes de clémence. Il présente également une demande de pardon au gouverneur général en conseil en 1971. Toutes ces demandes se soldent par des échecs. En 1988, il s’adresse à la Commission de police du Québec (« Commission de police »). Au terme d’une enquête menée pour vérifier les faits allégués par M. Hinse, la Commission de police estime la plainte de ce dernier « suffisamment troublante » et les faits recueillis « suffisamment probants » pour justifier le dépôt d’un mémoire qu’elle achemine au PGQ et au ministre de la Sécurité publique du Québec : d.a., vol. XI, p. 36. Elle y exprime le souhait que le PGQ intervienne auprès du Solliciteur général du Canada afin que « justice soit rendue » à M. Hinse : ibid., p. 68. Le 20 novembre 1990, le ministre de la Sécurité publique du Québec fait parvenir ce mémoire au Solliciteur général du Canada. C’est à ce moment que M. Hinse présente une quatrième demande de clémence. La Ministre lui répond alors de s’adresser à la Cour d’appel du Québec, ce qu’il fait.
[9] Le 8 juin 1994, après avoir autorisé M. Hinse à déposer un avis d’appel et à présenter une nouvelle preuve, la Cour d’appel accueille son pourvoi : (1994), 64 C.A.Q. 53. Toutefois, au lieu de prononcer un verdict d’acquittement ou d’ordonner un nouveau procès, la cour invoque son pouvoir inhérent et ordonne l’arrêt des procédures pour cause d’abus, sans que M. Hinse ne lui en ait fait la demande.
[10] Celui-ci porte l’affaire devant notre Cour, contestant la légalité et la constitutionnalité de l’arrêt des procédures. La Cour lui refuse l’autorisation de se pourvoir devant elle : [1995] 1 R.C.S. viii. M. Hinse ne lâche pas prise et dépose une demande de réexamen. Le 30 novembre 1995, la Cour accueille sa demande et autorise le pourvoi : [1995] 4 R.C.S. 597. Le 21 janvier 1997, elle l’acquitte unanimement, séance tenante, « étant d’avis que la preuve ne pourrait permettre à un jury raisonnable correctement instruit de conclure hors de tout doute raisonnable à la culpabilité de l’appelant » : [1997] 1 R.C.S. 3, par. 2.
[11] Dès le 4 février suivant, M. Hinse transmet une mise en demeure au PGC. Le 5 juin 1997, il entreprend un recours pour faire condamner solidairement trois défendeurs : le PGQ, le PGC et Mont-Laurier. Le 15 novembre 2002, Mont-Laurier signe avec lui une transaction totalisant 250 000 $. Le 2 décembre 2010, c’est au tour du PGQ de conclure une transaction, cette fois pour un montant global de 5 300 000 $ en capital, intérêts et frais. Ce règlement à l’amiable intervient après plus de quatre semaines d’audience sur le fond du recours, une fois la preuve close, mais avant les plaidoiries.
[12] L’audience au fond se complète donc avec le PGC comme seul défendeur. En ce qui le concerne, M. Hinse allègue que l’administration fédérale a contribué à perpétuer et exacerber son préjudice en omettant d’agir avec diligence pour reconnaître et corriger l’erreur judiciaire dont il a été victime. Il soutient que la conduite des autorités fédérales « atteste d’une incurie, d’une insouciance et d’un déni total répréhensibles qui doivent être dénoncés et condamnés par l’octroi de dommages exemplaires » : d.a., vol. IV, p. 31. Après le règlement intervenu avec le PGQ, il continue de réclamer du PGC 1 079 871 $ pour ses pertes pécuniaires et 1 900 000 $ pour ses pertes non pécuniaires, ainsi que 10 000 000 $ en dommages-intérêts punitifs.
A. Cour supérieure du Québec, 2011 QCCS 1780, [2011] R.J.Q. 794
[13] La Cour supérieure accueille l’action de M. Hinse et condamne le PGC à lui payer une somme de près de 5,8 millions de dollars.
[14] La juge Poulin détermine d’abord que les règlements à l’amiable conclus entre M. Hinse et Mont-Laurier et le PGQ constituent une remise de dette expresse. M. Hinse n’a donc pas à prouver une faute de leur part, mais l’État fédéral ne peut être tenu responsable que de la part du préjudice que ses préposés ont causé : par. 17-22; art. 1690 du Code civil du Québec (« C.c.Q. »).
[15] Ensuite, la juge Poulin considère que le Ministre est soumis aux règles québécoises de la responsabilité civile et qu’il ne bénéficie d’aucune immunité : par. 62-63. Elle conclut qu’il a commis une faute d’« inertie » ou d’« indifférence institutionnelle » : par. 33, 55 et 75-76. Il avait le devoir de procéder à un examen sérieux des demandes de M. Hinse et il a omis de le faire : par. 71 et 73.
[16] La juge est d’avis que M. Hinse a prouvé le lien de causalité par présomption de fait, puisqu’une « étude nourrie, concertée, fouillée, compétente et contemporaine de ses premières démarches aurait, à coup sûr, fait découvrir la méprise au PGC » : par. 75 et 98. Selon la juge, M. Hinse a fait la preuve du préjudice qu’il a subi. Elle condamne le PGC à lui verser plus de 850 000 $ au titre des dommages pécuniaires et 1 900 000 $ au titre des dommages non pécuniaires. Elle conclut également à une atteinte illicite et intentionnelle au droit à sa dignité et lui accorde 2 500 000 $ à titre de dommages-intérêts exemplaires. Enfin, elle estime que le PGC a abusé de son droit d’ester en justice. Elle lui ordonne de verser à M. Hinse 100 000 $ pour les honoraires payés au premier cabinet d’avocats qui l’a représenté, et 440 000 $ pour la valeur des services rendus par le deuxième, bien que ce dernier ne lui ait jamais facturé d’honoraires en raison d’une entente pro bono.
B. Cour d’appel du Québec, 2013 QCCA 1513, [2013] R.J.Q. 1451
[17] La Cour d’appel infirme le jugement de première instance. Elle se dit en désaccord avec la conclusion de la juge sur la question de l’immunité. À ses yeux, le pouvoir de clémence du Ministre est assorti d’une immunité relative : par. 141. Ainsi, seule une décision du Ministre empreinte de mauvaise foi, démontrant une intention malveillante, peut entraîner la responsabilité de l’État : par. 144 et 150.
[18] La Cour d’appel estime que la preuve de la faute du Ministre n’est pas établie : par. 157. Elle reconnaît la difficulté « d’évaluer avec précision la nature de l’étude faite en raison du caractère sommaire de la preuve administrée », mais elle ne tire pas d’inférence négative de la brièveté de la décision du Ministre : par. 170. À cette époque, le Ministre n’avait pas l’obligation de motiver sa décision et sa bonne foi doit être présumée. La Cour d’appel rejette aussi l’idée que les délais ayant précédé la décision du Ministre soient la cause des dommages : même en supposant l’existence d’une faute, rien n’indique que l’erreur judiciaire aurait été rapidement découverte si le Ministre avait agi promptement (par. 171-172).
[19] Par ailleurs, les juges d’appel précisent que, même dans l’hypothèse où l’on retiendrait une quelconque faute du PGC, la juge Poulin a omis de procéder au partage de responsabilité entre ce dernier, le PGQ et Mont-Laurier pour les besoins du calcul des dommages-intérêts : par. 193 et suiv. Relativement aux dommages-intérêts punitifs, les juges concluent que même si la faute avait été prouvée, il y a absence d’atteinte illicite et intentionnelle aux droits fondamentaux de M. Hinse : par. 228-232. Enfin, ils écartent les conclusions de la juge au sujet de l’abus de procédure : par. 242.
III. Questions en litige
[20] Le pourvoi soulève plusieurs questions, qui peuvent être résumées ainsi :
1. Quelles sont les règles de la responsabilité civile applicables au pouvoir de clémence du Ministre?
2. L’appelant a-t-il démontré que la conduite du Ministre était fautive en l’espèce?
3. Dans l’affirmative, l’appelant a-t-il prouvé le lien de causalité entre la faute du Ministre et le préjudice allégué?
4. Si c’est le cas, l’appelant est-il en droit de recevoir des dommages-intérêts compensatoires ou punitifs et d’être indemnisé pour les honoraires extrajudiciaires de ses avocats?
IV. Analyse
A. Les règles de la responsabilité civile applicables au pouvoir de clémence du Ministre
(1) La responsabilité extracontractuelle de l’État
[21] La source de la responsabilité civile de la Couronne fédérale est la Loi sur la responsabilité de la Couronne, S.C. 1952-53, c. 30, devenue la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, L.R.C. 1985, c. C-50 (« L.R.C.É. »). La L.R.C.É. précise que la responsabilité civile de l’État fédéral est régie par le droit du ressort où les actes ont été commis. Au Québec, par l’effet combiné de la L.R.C.É. et des dispositions du C.c.Q., l’État fédéral est généralement assujetti aux règles de responsabilité civile établies à l’art. 1457 C.c.Q. : Agence canadienne d’inspection des aliments c. Institut professionnel de la fonction publique du Canada, 2010 CSC 66, [2010] 3 R.C.S. 657, par. 25-26. En l’espèce, la responsabilité de l’État découlerait de la faute de ses préposés : art. 2 « responsabilité » et sous-al. 3a) (i) L.R.C.É.
[22] L’article 1376 C.c.Q. prévoit cependant que le régime de responsabilité établi par le C.c.Q. s’applique « à l’État, ainsi qu’à ses organismes et à toute autre personne morale de droit public, sous réserve des autres règles de droit qui leur sont applicables ». Notre Cour a par exemple reconnu que des principes généraux ou des règles de droit public peuvent faire obstacle à l’application du régime général de responsabilité civile ou en modifier substantiellement les règles de fonctionnement : Finney c. Barreau du Québec, 2004 CSC 36, [2004] 2 R.C.S. 17, par. 27; Prud’homme c. Prud’homme, 2002 CSC 85, [2002] 4 R.C.S. 663, par. 31; Agence canadienne d’inspection des aliments, par. 26.
[23] Parmi ces principes, mentionnons ceux relatifs à l’immunité de l’État, sur lesquels notre Cour s’est penchée dans R. c. Imperial Tobacco Canada Ltée, 2011 CSC 42, [2011] 3 R.C.S. 45; voir aussi Agence canadienne d’inspection des aliments, par. 27; art. 8 L.R.C.É. Dans Imperial Tobacco, la Cour souligne que, selon le point de vue majoritaire qui prévaut au Canada, seules les « véritables » décisions de politique générale sont protégées par une immunité. La Cour précise qu’il n’y a pas lieu de supposer une nette dichotomie entre les décisions de politique générale et les décisions opérationnelles, ou de définir négativement les premières comme n’étant pas des décisions de nature « opérationnelle » : par. 84-86. Sans établir de critère absolu, la Cour conclut que les décisions de politique générale fondamentale à l’égard desquelles le gouvernement est soustrait aux poursuites « se rapportent à une ligne de conduite et reposent sur des considérations d’intérêt public, tels des facteurs économiques, sociaux ou politiques, pourvu qu’elles ne soient ni irrationnelles ni prises de mauvaise foi » : par. 90. Ces décisions forment un sous-ensemble restreint de décisions discrétionnaires. Elles sont réfléchies et traduisent « une “politique générale” dans le sens d’une règle ou orientation générale appliquée dans une situation précise » : par. 87. Pour les identifier, le rôle du décideur peut se révéler pertinent, car les employés au niveau opérationnel ne participent habituellement pas à la prise de décisions de politique générale : par. 87-90.
[24] Dans Imperial Tobacco, la Cour n’édicte pas une règle ferme selon laquelle seules les décisions qui sont de « véritables » décisions de politique générale fondamentale sont susceptibles d’être protégées par une immunité relative. Au contraire, elle affirme qu’« [i]l serait illusoire de vouloir établir un critère absolu qui donnerait rapidement et infailliblement une réponse à l’égar