Haida Tourism Limited Partnership (West Coast Resorts) c. Canada (Caisse d'indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par les navires)

Haida Tourism Limited Partnership (West Coast Resorts) c. Canada (Caisse d'indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par les navires)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2022-08-31
Référence neutre
2022 CF 1249
Numéro de dossier
T-1375-21
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20220831
Dossier : T‑1375‑21
Référence : 2022 CF 1249
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 31 août 2022
En présence de madame la juge Strickland
ENTRE :
HAIDA TOURISM LIMITED PARTNERSHIP, FAISANT AFFAIRE SOUS LA RAISON SOCIALE DE WEST COAST RESORTS
appelante
et
L’ADMINISTRATEUR DE LA CAISSE D’INDEMNISATION DES DOMMAGES DUS À LA POLLUTION PAR LES HYDROCARBURES CAUSÉE PAR LES NAVIRES
intimé
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] Il s’agit d’un appel d’une décision de l’administrateur [l’administrateur] de la Caisse d’indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par les navires [la CIDPHN], interjeté en vertu du paragraphe 106(2) de la Loi sur la responsabilité en matière maritime, LC 2001 c 6 [la LRM]. L’administrateur a rejeté une demande en recouvrement de créance déposée par Haida Tourism Limited Partnership [Haida] en vertu du paragraphe 103(1) de la LRM, relativement aux frais qu’elle a supportés pour prévenir, contrer, réparer ou réduire au minimum les dommages dus à la pollution causée par un navire.
Survol
[2] Haida a été, pendant toute la période pertinente, la propriétaire et l’exploitante d’une barge d’hébergement, la « Tasu I » (West Island 395, O.N. 323291) [le navire], utilisée comme pavillon pour amateurs de pêche sportive. Selon la demande que Haida a présentée à l’administrateur le 8 septembre 2018, le navire s’est détaché de sa bouée d’amarrage dans la baie d’Alliford, dans l’archipel Haida Gwaii, et a dérivé jusqu’à un point d’échouage dans la baie de Bearskin, sur l’île de Lina, en Colombie‑Britannique, où elle a rejeté un mélange d’essence ou de carburant diesel [l’incident]. Le navire a été le seul impliqué dans l’incident. Haida est entrée en contact avec la Garde côtière canadienne [la GCC] pour l’informer de l’incident et, le 9 septembre 2018 ou aux environs de cette date, elle a fait des efforts pour prévenir, contrer, réparer ou réduire au minimum les dommages potentiellement dus à la pollution par les hydrocarbures causée par l’échouage.
[3] Le 27 décembre 2018, les avocats de Haida ont déposé une demande auprès de la CIDPHN en vertu de l’alinéa 101(1)b) de la LRM (cette demande a par la suite été reformulée comme une demande déposée en vertu du paragraphe 103(1) de la LRM) en vue de recouvrer les frais que Haida avait supportés pour atténuer les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures. Haida a soutenu que la preuve révélait qu’une tierce partie avait trafiqué de manière intentionnelle et délibérée les câbles d’amarrage du navire dans le but de causer des dommages. Elle a prétendu de plus que cette situation factuelle lui procurait, à titre de propriétaire du navire, une défense fondée sur l’alinéa 77(3)b) de la LRM. Elle estimait donc qu’elle était en droit d’être indemnisée par la CIDPHN pour les frais qu’elle disait avoir supportés en vue d’atténuer les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par son propre navire.
[4] Par une lettre de rejet datée du 4 août 2021, l’administrateur a refusé la demande de Haida.
[5] Le présent appel de la décision de l’administrateur n’a trait qu’à une question de droit. Plus précisément, il concerne la manière dont l’administrateur a interprété l’article 103 de la LRM et le fait de savoir si cette disposition confère à un propriétaire de navire le droit de recouvrer les frais qu’il a supportés pour prévenir, contrer, réparer ou réduire au minimum les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par un incident attribuable uniquement à son navire.
[6] L’administrateur n’a pas évalué la question de savoir si Haida dispose d’une défense valide contre la responsabilité par ailleurs stricte d’un propriétaire de navire à l’égard de dommages dus à la pollution par les hydrocarbures ainsi que des frais supportés pour prévenir ou atténuer ces dommages. Les parties conviennent toutefois que cette question, ainsi que d’autres aspects de nature factuelle, ne sont pas pertinents à l’égard de la question de droit qui se pose dans le présent appel.
Le régime législatif applicable
[7] Pour mettre quelque peu en perspective la décision de l’administrateur sur laquelle porte le présent appel, de même que les positions des parties en appel et mes motifs subséquents, il est utile de faire tout d’abord un bref survol du régime législatif de la LRM. Au moment où l’incident est survenu, la version de la LRM qui est entrée en vigueur le 8 juin 2015 et qui est demeurée applicable jusqu’au 12 décembre 2018 avait force exécutoire et c’est elle qui s’applique au présent appel. Sauf indication contraire, c’est à cette version qu’il est fait référence dans les présents motifs.
[8] La LRM traite de manière exhaustive de questions relatives aux créances maritimes et aux responsabilités connexes. Par exemple, la partie 1 porte sur les blessures corporelles et les accidents mortels, la partie 2 sur le partage de la responsabilité, la partie 3 sur la limitation de responsabilité en matière de créances maritimes, la partie 4 sur la responsabilité en matière de transport de passagers par eau, et la partie 5 sur la responsabilité en matière de transport de marchandises par eau.
[9] Le présent appel met en cause la partie 6 (Responsabilité et indemnisation en matière de pollution) et la partie 7 (Caisse d’indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par les navires) de la LRM.
i. La partie 6 de la LRM
La partie 6 – Section 1
[10] La section 1 de la partie 6 (Responsabilité et indemnisation en matière de pollution) a trait aux conventions internationales. La section 1 donne force de loi à certaines conventions internationales à l’égard desquelles le Canada est un État contractant, et trois d’entre elles s’appliquent à la présente affaire.
a) La Convention sur les hydrocarbures de soute
[11] La Convention internationale de 2001 sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures de soute, conclue à Londres le 23 mars 2001 [la Convention sur les hydrocarbures de soute]. Les 10 premiers articles de la Convention sur les hydrocarbures de soute, lesquels figurent à l’annexe 8 de la LRM, ont force de loi au Canada (LRM, art 47(1), art 69). La Convention sur les hydrocarbures de soute s’applique à tout navire de mer et concerne les « dommages par [la] pollution » causée par « les hydrocarbures de soute », lesquels s’entendent de « tous les hydrocarbures minéraux, y compris l’huile de graissage, utilisés ou destinés à être utilisés pour l’exploitation ou la propulsion du navire, et les résidus de tels hydrocarbures ». C’est‑à‑dire que la Convention sur les hydrocarbures de soute ne s’applique pas uniquement aux pétroliers, ni uniquement aux hydrocarbures persistants (Convention sur les hydrocarbures de soute, article premier, para 5 et 9).
[12] Aux termes de l’alinéa 71a) de la LRM, la responsabilité du propriétaire d’un navire vis‑à‑vis des mesures de sauvegarde prévues par la Convention sur les hydrocarbures de soute englobe les frais supportés par le ministre des Pêches et des Océans, un organisme d’intervention au sens de l’article 165 de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada, LC 2001, c 26 [la LMMC] et toute autre personne au Canada ou toute personne d’un État étranger partie à cette convention pour la prise de mesures visant à prévenir, contrer, réparer ou réduire au minimum les dommages dus à la pollution causée par le navire, y compris les mesures prises en prévision de rejets d’hydrocarbures de soute causés par le navire, pour autant que ces frais et ces mesures soient raisonnables, de même que les pertes ou dommages causés par ces mesures.
b) La Convention sur la responsabilité civile
[13] La Convention internationale de 1992 sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, conclue à Londres le 27 novembre 1992 et dont l’article V a été modifié par la résolution adoptée par le Comité juridique de l’Organisation maritime internationale le 18 octobre 2000 [la Convention sur la responsabilité civile]. Les articles I à XI, XII bis et 15 de la Convention sur la responsabilité civile sont énoncés à l’annexe 5 de la LRM et ont force de loi au Canada (LRM, art 47(1), art 48). La Convention sur la responsabilité civile s’applique aux bâtiments de mer construits ou adaptés pour le transport des hydrocarbures en vrac en tant que cargaison (les pétroliers, principalement), relativement à un « dommage par pollution » causé par les « hydrocarbures », lesquels s’entendent de « tous les hydrocarbures minéraux persistants, notamment le pétrole brut, le fuel‑oil, l’huile diesel lourde et l’huile de graissage, qu’ils soient transportés à bord d’un navire en tant que cargaison ou dans les soutes de ce navire » (art 1(1), 1(5) et 1(6)).
[14] Aux termes de l’article 51 de la LRM, la responsabilité du propriétaire d’un navire vis‑à‑vis des mesures de sauvegarde prévues par la Convention sur la responsabilité civile vise les frais supportés par le ministre des Pêches et des Océans, un organisme d’intervention au sens de l’article 165 de la LMMC, toute autre personne au Canada ou toute personne d’un État étranger partie à la Convention pour la prise de mesures visant à prévenir, contrer, réparer ou réduire au minimum les dommages dus à la pollution causée par le navire, y compris les mesures en prévision de rejets d’hydrocarbures causés par le navire, pour autant que ces frais et ces mesures soient raisonnables, de même que les pertes ou dommages causés par ces mesures.
c) La Convention sur le Fonds international
[15] La Convention internationale de 1992 portant création d’un Fonds international d’indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, conclue à Londres le 27 novembre 1992 et dont l’article 4 a été modifié par la résolution adoptée par le Comité juridique de l’Organisation maritime internationale le 18 octobre 2000 [la Convention sur le Fonds international]. Les articles 1 à 4, 6 à 10, 12 à 15, 36 ter, 29, 33 et 37 de la Convention sur le Fonds international sont énoncés à l’annexe 6 de la LRM et ont force de loi au Canada (LRM, art 47(1) et 57). Le Protocole portant création d’un Fonds complémentaire signifie le Protocole de 2003 à la Convention internationale de 1992 portant création d’un Fonds international d’indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, conclu à Londres le 16 mai 2003 (para 47(1)). Les articles 1 à 15, 18, 20, 24, 25 et 29 du Protocole portant création d’un Fonds complémentaire sont énoncés à l’annexe 7 de la LRM et ont force de loi au Canada (art 63). Le Fonds complémentaire d’indemnisation de 2003 pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures [le Fonds complémentaire] est établi par l’article 2 du Protocole portant création d’un Fonds complémentaire.
La Partie 6 – Section 2
[16] La section 2 de la partie 6 de la LRM porte sur les responsabilités non visées à la section 1. C’est‑à‑dire celles qui ne tombent pas sous le coup des conventions internationales mentionnées à la section 1 de cette même partie.
[17] L’article 76 indique que la section 2 s’applique aux dommages – réels ou prévus – dus à la pollution qui ne sont pas visés à la section 1, et ce, quel que soit l’endroit où le rejet du polluant a lieu ou risque de se produire et celui où sont prises des mesures préventives sur le territoire canadien ou en eaux canadiennes, ou dans la zone économique exclusive du Canada.
[18] L’article 77 de la LRM impose au propriétaire d’un navire la stricte responsabilité des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par son navire, de même que des frais supportés par le ministre des Pêches et des Océans, un organisme d’intervention au sens de l’article 165 de la LMMC, ou toute autre personne au Canada pour la prise de mesures visant à prévenir, contrer, réparer ou réduire au minimum les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par le navire, y compris les mesures en prévision de rejets d’hydrocarbures causés par le navire, pour autant que ces frais et ces mesures soient raisonnables, de même que des pertes ou dommages causés par ces mesures (art 77(1)). Les propriétaires sont également strictement responsables des dommages à l’environnement (art 77(2)).
[19] La responsabilité stricte que l’article 77 de la LRM impose au propriétaire d’un navire est soumise à certaines exceptions restreintes :
(3) La responsabilité du propriétaire prévue aux paragraphes (1) et (2) n’est pas subordonnée à la preuve d’une faute ou d’une négligence, mais le propriétaire n’est pas tenu pour responsable s’il démontre que l’événement :
a) soit résulte d’un acte de guerre, d’hostilités, de guerre civile ou d’insurrection ou d’un phénomène naturel d’un caractère exceptionnel, inévitable et irrésistible;
b) soi est entièrement imputable à l’acte ou à l’omission d’un tiers qui avait l’intention de causer des dommages;
c) soi est entièrement imputable à la négligence ou à l’action préjudiciable d’un gouvernement ou d’une autre autorité dans le cadre des responsabilités qui lui incombent en ce qui concerne l’entretien des feux et autres aides à la navigation.
[20] Des dispositions semblables en matière de responsabilité du propriétaire d’un navire figurent à la fois dans la Convention sur la responsabilité civile et la Convention sur les hydrocarbures de soute :
L’article III de la Convention sur la responsabilité civile indique ce qui suit :
1 Le propriétaire du navire au moment d’un événement ou, si l’événement consiste en une succession de faits, au moment du premier de ces faits, est responsable de tout dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causé par le navire et résultant de l’événement, sauf dans les cas prévus aux paragraphes 2 et 3 du présent article.
2 Le propriétaire n’est pas responsable s’il prouve que le dommage par pollution :
a) résulte d’un acte de guerre, d’hostilités, d’une guerre civile, d’une insurrection, ou d’un phénomène naturel de caractère exceptionnel, inévitable et irrésistible, ou
b) résulte en totalité du fait qu’un tiers a délibérément agi ou omis d’agir dans l’intention de causer un dommage, ou
c) résulte en totalité de la négligence ou d’une autre action préjudiciable d’un gouvernement ou autre autorité responsable de l’entretien des feux ou autres aides à la navigation dans l’exercice de cette fonction.
3 Si le propriétaire prouve que le dommage par pollution résulte en totalité ou en partie, soit du fait que la personne qui l’a subi a agi ou omis d’agir dans l’intention de causer un dommage, soit de la négligence de cette personne, le propriétaire peut être exonéré de tout ou partie de sa responsabilité envers ladite personne.
[…]
[21] L’article 3 de la Convention sur les hydrocarbures de soute indique ce qui suit :
Responsabilité du propriétaire du navire
1 Sauf dans les cas prévus aux paragraphes 3 et 4, le propriétaire du navire au moment d’un événement est responsable de tout dommage par pollution causé par des hydrocarbures de soute se trouvant à bord ou provenant du navire, sous réserve que, si un événement consiste en un ensemble de faits ayant la même origine, la responsabilité repose sur le propriétaire du navire au moment du premier de ces faits.
2 Lorsque plus d’une personne sont responsables en vertu du paragraphe 1, leur responsabilité est conjointe et solidaire.
3 Le propriétaire du navire n’est pas responsable s’il prouve :
a) que le dommage par pollution résulte d’un acte de guerre, d’hostilités, d’une guerre civile, d’une insurrection ou d’un phénomène naturel de caractère exceptionnel, inévitable et irrésistible; ou
b) que le dommage par pollution résulte en totalité du fait qu’un tiers a délibérément agi ou omis d’agir dans l’intention de causer un dommage; ou
c) que le dommage par pollution résulte en totalité de la négligence ou d’une autre action préjudiciable d’un gouvernement ou d’une autre autorité responsable de l’entretien des feux ou d’autres aides à la navigation dans l’exercice de cette fonction.
4 Si le propriétaire du navire prouve que le dommage par pollution résulte en totalité ou en partie soit du fait que la personne qui l’a subi a délibérément agi ou omis d’agir dans l’intention de causer un dommage, soit de la négligence de cette personne, le propriétaire du navire peut être exonéré intégralement ou partiellement de sa responsabilité envers ladite personne.
[…]
[22] Je signale en passant que le propriétaire d’un navire a également le droit de limiter sa responsabilité, suivant la jauge du navire (LRM, partie 3, où il est fait référence à la Convention de 1976 sur la limitation de la responsabilité en matière de créances maritimes conclue à Londres le 19 novembre 1976 et modifiée par le Protocole, et dont les articles 1 à 15 sont reproduits à la partie 1 de l’annexe 1 de la LRM, et l’article 18 à la partie 2 de la même annexe).
ii. La partie 7 de la LRM [23] La partie 7 de la LRM proroge la CIDPHN et prévoit la nomination, par le gouverneur en conseil, de son administrateur et de son administrateur adjoint. Cette partie s’applique aux dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, et ces dommages sont définis comme suit : « [S]’agissant d’un navire, pertes ou dommages extérieurs au navire et causés par une contamination résultant du rejet d’hydrocarbures par ce navire ». Quant aux « hydrocarbures », il s’agit des « […] hydrocarbures de toutes sortes sous toutes leurs formes, notamment le pétrole, le fioul, les boues, les résidus d’hydrocarbures et les hydrocarbures mélangés à des déchets, à l’exclusion des déblais de dragage » (art 91(1)).
[24] Pour ce qui est des responsabilités de la CIDPHN, la LRM indique ceci :
Responsabilités de la Caisse d’indemnisation
101 (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente partie, la Caisse d’indemnisation assume les responsabilités prévues aux articles 51, 71 et 77 en rapport avec les hydrocarbures, à l’article III de la Convention sur la responsabilité civile et à l’article 3 de la Convention sur les hydrocarbures de soute dans les cas suivants :
a) malgré la prise de toutes les mesures raisonnables dans les circonstances, il a été impossible d’obtenir une indemnité de la part du propriétaire du navire ou, dans le cas d’un navire au sens de l’article premier de la Convention sur la responsabilité civile, de la part du Fonds international et du Fonds complémentaire;
b) d’une part, le propriétaire du navire n’est pas responsable en raison de l’une des défenses mentionnées au paragraphe 77(3), à l’article III de la Convention sur la responsabilité civile ou à l’article 3 de la Convention sur les hydrocarbures de soute et, d’autre part, le Fonds international et le Fonds complémentaire ne sont pas responsables non plus;
c) la créance excède :
(i) dans le cas d’un navire au sens de l’article premier de la Convention sur la responsabilité civile, la limite fixée à la responsabilité du propriétaire du navire en vertu de cette convention, dans la mesure où l’excédent ne peut être recouvré auprès du Fonds international ni auprès du Fonds complémentaire,
(ii) dans le cas de tout autre navire, la limite fixée à la responsabilité du propriétaire du navire en vertu de la partie 3;
d) le propriétaire du navire est incapable financièrement de remplir les obligations que lui imposent l’article 51 et l’article III de la Convention sur la responsabilité civile, dans la mesure où le Fonds international et le Fonds complémentaire ne sont pas tenus de remplir l’une quelconque de ces obligations;
e) le propriétaire du navire est incapable financièrement de remplir les obligations que lui imposent l’article 71 et l’article 3 de la Convention sur les hydrocarbures de soute;
f) le propriétaire du navire est incapable financièrement de remplir les obligations que lui impose l’article 77;
g) la cause des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures est inconnue et l’administrateur est incapable d’établir que l’événement qui est à l’origine des dommages n’est pas imputable à un navire;
h) l’administrateur est partie à la transaction d’une affaire conclue en vertu de l’article 109.
[…]
Action intentée par l’administrateur
102 (1) En cas d’événement dont la responsabilité est imputable au propriétaire d’un navire au titre des articles 51, 71 ou 77, de l’article III de la Convention sur la responsabilité civile ou de l’article 3 de la Convention sur les hydrocarbures de soute, l’administrateur peut, même avant d’avoir reçu la demande visée à l’article 103, intenter une action réelle contre le navire qui fait l’objet de la demande ou à l’égard du produit de la vente de celui‑ci déposé au tribunal, et, à cette occasion, peut, sous réserve du paragraphe (3), demander une garantie d’un montant au moins égal à la responsabilité maximale cumulée du propriétaire calculée conformément aux articles 71 ou 77 ou à l’article V de la Convention sur la responsabilité civile.
Subrogation
(2) L’administrateur ne peut continuer cette action que s’il est subrogé dans les droits du demandeur aux termes de l’alinéa 106(3)c).
[…]
Dépôt des demandes auprès de l’administrateur
103 (1) En plus des droits qu’elle peut exercer contre la Caisse d’indemnisation en vertu de l’article 101, toute personne qui a subi des pertes ou des dommages ou qui a engagé des frais mentionnés aux articles 51, 71 ou 77, à l’article III de la Convention sur la responsabilité civile ou à l’article 3 de la Convention sur les hydrocarbures de soute à cause de dommages – réels ou prévus – dus à la pollution par les hydrocarbures peut présenter à l’administrateur une demande en recouvrement de créance à l’égard de ces dommages, pertes et frais.
[…]
Fonctions de l’administrateur
105 (1) Sur réception d’une demande en recouvrement de créance présentée en vertu de l’article 103, l’administrateur :
a) enquête sur la créance et l’évalue;
b) fait une offre d’indemnité pour la partie de la demande qu’il juge recevable.
Pouvoirs de l’administrateur
(2) Aux fins d’enquête et d’évaluation, l’administrateur a les pouvoirs d’un commissaire nommé en vertu de la partie I de la Loi sur les enquêtes.
Facteurs à considérer
(3) Dans le cadre de l’enquête et de l’évaluation, l’administrateur ne prend en considération que la question de savoir :
a) d’une part, si la créance est visée par le paragraphe 103(1);
b) d’autre part, si la créance résulte, en tout ou en partie :
(i) soit d’une action ou omission du demandeur visant à causer un dommage,
(ii) soit de sa négligence.
Cause de l’événement
(4) Bien que le demandeur ne soit pas tenu de démontrer que l’événement a été causé par un navire, l’administrateur rejette la demande si la preuve le convainc autrement.
Partage de la responsabilité
(5) L’administrateur réduit proportionnellement ou éteint la créance s’il est convaincu que l’événement à l’origine de celle‑ci est attribuable :
a) soit à une action ou omission du demandeur visant à causer un dommage;
b) soit à sa négligence.
Offre d’indemnité
106 (1) Le demandeur a soixante jours, à compter de la réception de l’offre d’indemnité visée à l’alinéa 105(1)b), pour l’accepter ou la refuser; si l’administrateur n’est pas avisé du choix du demandeur dans ce délai, celui‑ci est présumé avoir refusé.
Appel à la Cour d’amirauté
(2) Le demandeur peut, dans les soixante jours suivant la réception de l’offre d’indemnité ou de l’avis de rejet de sa demande, interjeter appel devant la Cour d’amirauté; dans le cas d’un appel du rejet de la demande, la Cour d’amirauté ne prend en considération que les faits mentionnés aux alinéas 105(3)a) et b).
Acceptation de l’offre
(3) L’acceptation par le demandeur de l’offre d’indemnité entraîne les conséquences suivantes :
a) l’administrateur ordonne sans délai que la somme offerte soit versée au demandeur par prélèvement sur la Caisse d’indemnisation;
b) le demandeur ne peut plus faire valoir les droits qu’il peut avoir contre qui que ce soit à l’égard des questions visées aux articles 51, 71 et 77, à l’article III de la Convention sur la responsabilité civile et à l’article 3 de la Convention sur les hydrocarbures de soute en ce qui concerne l’événement auquel se rapporte l’offre d’indemnité;
c) dans la limite de la somme versée au demandeur, l’administrateur est subrogé dans les droits de celui‑ci visés à l’alinéa b);
d) l’administrateur prend toute mesure raisonnable pour recouvrer auprès du propriétaire du navire, du Fonds international, du Fonds complémentaire ou de toute autre personne responsable la somme qu’il a versée et, à cette fin, peut notamment intenter une action en son nom ou au nom du demandeur, réaliser toute garantie donnée à celui‑ci ainsi qu’intenter une action contre le fonds du propriétaire constitué aux termes de la Convention sur la responsabilité civile.
[…]
Action en responsabilité contre le propriétaire d’un navire
Action contre le propriétaire d’un navire
109 (1) À l’exception des actions fondées sur l’alinéa 77(1)c) intentées par le ministre des Pêches et des Océans à l’égard d’un polluant autre que les hydrocarbures, les règles ci‑après s’appliquent aux actions en responsabilité fondées sur les articles 51, 71 ou 77, l’article III de la Convention sur la responsabilité civile ou l’article 3 de la Convention sur les hydrocarbures de soute intentées contre le propriétaire d’un navire ou son garant :
a) l’acte introductif d’instance doit être signifié à l’administrateur — soit par la remise à celui‑ci d’une copie en main propre, soit par le dépôt d’une copie au lieu de sa dernière résidence connue — qui devient de ce fait partie à l’instance;
b) l’administrateur doit comparaître et prendre les mesures qu’il juge à propos pour la bonne gestion de la Caisse d’indemnisation, notamment conclure une transaction avant ou après jugement.
Règlement d’une affaire
(2) Dans le cas où il conclut une transaction en application de l’alinéa (1)b), l’administrateur ordonne le versement au demandeur, par prélèvement sur la Caisse d’indemnisation, du montant convenu.
[25] Il convient de signaler ici, par souci de commodité, que les questions visées aux articles 51, 71 ou 77 de la LRM, à l’article III de la Convention sur la responsabilité civile et à l’article 3 de la Convention sur les hydrocarbures de soute sont souvent mentionnées ensemble à la partie 7 de la LRM. Chacune de ces dispositions porte sur la responsabilité du propriétaire d’un navire à l’égard de la prise de mesures visant à prévenir, contrer, réparer ou réduire au minimum les dommages dus à la pollution causée par le navire [dans les présents motifs, ces dispositions sont également appelées, collectivement, les « dispositions en matière de responsabilités et de dommages »] :
‑ Article 51 de la LRM : la responsabilité du propriétaire d’un navire à l’égard des mesures de sauvegarde prévues par la Convention sur la responsabilité civile vise les frais supportés (par le ministre des Pêches et des Océans, un organisme d’intervention, ou toute autre personne indiquée) pour la prise de mesures visant à prévenir, contrer, réparer ou réduire au minimum les dommages dus à la pollution causée par le navire, y compris les mesures [de nature préventive] (al. 51a));
‑ Article 71 de la LRM : la responsabilité du propriétaire d’un navire à l’égard des mesures de sauvegarde prévues par la Convention sur les hydrocarbures de soute vise également les frais supportés (par le ministre des Pêches et des Océans, un organisme d’intervention, ou toute autre personne indiquée) pour la prise de mesures visant à prévenir, contrer, réparer ou réduire au minimum les dommages dus à la pollution causée par le navire, y compris les mesures [de nature préventive]; les frais supportés pour la prise de mesures de prévention ou de réponse (al. 71(a));
‑ Article 77 de la LRM : le propriétaire d’un navire est responsable des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par le navire, ainsi que des frais supportés pour la prise de mesures visant à prévenir, contrer, réparer ou réduire au minimum les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par le navire, y compris des mesures en prévision de rejets d’hydrocarbures causés par le navire (al. 77(1)a)‑b));
‑ Paragraphe III(1) de la Convention sur la responsabilité civile : à l’exception de ce qui est prévu aux paragraphes III(2) et (3), le propriétaire d’un navire est responsable de tout dommage par pollution causé par le navire et résultant de l’incident;
‑ Paragraphe 3(1) de la Convention sur les hydrocarbures de soute : à l’exception de ce qui est prévu aux paragraphes 3(3) et (4), le propriétaire d’un navire est responsable de tout dommage par pollution causé par des hydrocarbures de soute se trouvant à bord ou provenant du navire.
La décision faisant l’objet du présent contrôle
[26] La décision de l’administrateur s’étend sur 28 pages, dont une bonne part est consacrée à une description de l’historique procédural de la demande d’indemnisation de Haida, à l’application de la partie 6 de la LRM et des conventions internationales connexes, à la partie 7 de la LRM, de même qu’à la manière dont l’administrateur conçoit l’application du régime de responsabilité dans son ensemble.
[27] L’administrateur a signalé que Haida avait formulé au départ sa demande en vertu de l’article 101 mais qu’elle a plus tard affirmé que cela découlait de son opinion que les demandeurs visés au paragraphe 103(1) étaient tenus d’établir qu’ils satisfaisaient aux critères énoncés à l’article 101. L’administrateur a autorisé Haida à catégoriser à nouveau sa demande sous la forme d’une demande présentée en vertu du paragraphe 103(1), mais il a conclu que l’opinion de Haida selon laquelle un demandeur visé au paragraphe 103(1) est tenu de satisfaire à l’un quelconque des critères énoncés à l’article 101 était inexacte. Il a fait remarquer que le paragraphe 103(1) de la LRM procure expressément aux demandeurs un moyen d’avoir accès à une indemnité qui [traduction] « [s’ajoute aux] droits susceptibles d’être exercés contre la [CIDPHN] en vertu de l’article 101 ». Pour cette raison, et d’autres, l’administrateur a conclu que le paragraphe 103(1) constitue pour les demandes d’indemnisation un mécanisme indépendant et distinct. Par ailleurs, l’interprétation de Haida signifierait qu’un demandeur serait tenu d’établir l’un des critères prévus au paragraphe 101(1) pour pouvoir présenter une demande en vertu du paragraphe 103(1). Cela réduirait nettement les circonstances dans lesquelles le régime prévu au paragraphe 103(1) est accessible aux personnes touchées par la pollution par les hydrocarbures et, du même coup, l’accès à la justice en imposant aux demandeurs un fardeau supplémentaire. L’administrateur a rejeté la manière dont Haida interprétait la corrélation entre le paragraphe 101(1) et le paragraphe 103(1) en se fondant sur le texte de ces dispositions ainsi que sur l’objet et les fonctions des parties 6 et 7 de la LRM dans leur ensemble.
[28] L’administrateur a décrété que le paragraphe 103(1) autorise les personnes touchées par un rejet d’hydrocarbures qui ont subi des pertes, des dommages ou des frais décrits dans certaines dispositions de la partie 6 de la LRM (faisant apparemment référence aux articles 51, 71 et 77 de la LRM, à la Convention sur la responsabilité civile ou à la Convention sur les hydrocarbures de soute) à présenter une demande. Comme il l’a déclaré : [traduction] « dans tous les cas, les dispositions auxquelles renvoie le paragraphe 103(1) sont axées sur les responsabilités d’un propriétaire de navire. Il est de ce fait difficile de saisir d’un point de vue conceptuel comment le propriétaire d’un navire pourrait avoir le droit de présenter une demande fondée sur le paragraphe 103(1) ».
[29] L’administrateur a noté la réponse apparente de Haida à cette remarque, soit l’argument de ses avocats selon lequel [traduction] « il ne faut pas confondre les responsabilités du propriétaire d’un navire que prévoit l’article 77 en faisant référence aux “frais” dont il est question dans ce même article. Il s’agit de deux choses différentes ». L’administrateur a considéré que cette interprétation proposée était problématique.
[30] L’administrateur a conclu que, pour autant que la Convention sur les hydrocarbures de soute s’appliquait, l’article 3, qui prévoit que « le propriétaire du navire au moment d’un événement est responsable de tout dommage par pollution », ne pouvait pas être interprété comme dissociant la responsabilité du propriétaire d’un navire de tout dommage par pollution. Il n’a pas admis qu’en faisant référence à l’article 3 de la Convention sur les hydrocarbures de soute au paragraphe 103(1) de la LRM, le législateur entendait que les pertes, les dommages et les frais pouvaient être dissociés de la responsabilité du propriétaire du navire. C’est‑à‑dire que, pour les besoins des demandes déposées en vertu du paragraphe 103(1) de la LRM, les pertes, les dommages et les frais [traduction] « mentionnés » à l’article 3 de la Convention sur les hydrocarbures de soute ne pouvaient pas être dissociés de la responsabilité du propriétaire du navire. Par ailleurs, étant donné que le propriétaire du navire ne peut pas être responsable envers lui‑même, il ne peut pas engager [traduction] « les frais mentionnés à l’article 3 de la Convention sur les hydrocarbures de soute ». L’article 3 n’offre donc pas à un propriétaire de navire un moyen de présenter une demande à l’administrateur en vertu du paragraphe 103(1).
[31] L’administrateur a jugé, dans le même ordre d’idées, que les références explicites qui sont faites aux « frais » à l’article 77 de la LRM, lorsqu’elles sont lues dans leur contexte global, et en tenant compte de toutes les caractéristiques de ces frais, ne procurent pas aux propriétaires de navire un moyen de présenter une demande en vertu du paragraphe 103(1), car cela obligerait à interpréter d’une manière arbitrairement sélective l’article 77 en retranchant toutes les références faites à la responsabilité du propriétaire de navire. Le propriétaire peut certes subir des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures et supporter les frais liés aux mesures d’intervention prises à la suite d’un incident causé par son propre navire, mais il ne peut pas subir [traduction] « les pertes, les dommages et les frais mentionnés aux alinéas 77(1)a) à c) parce qu’il s’agit de dommages pour lesquels le propriétaire serait présumé responsable, et aucune entité ne peut être responsable envers elle‑même ».
[32] Pour ce qui est de la corrélation entre le paragraphe 77(5) et le paragraphe 103(1) de la LRM, l’administrateur a signalé que le paragraphe 77(5) autorise un propriétaire de navire qui a constitué un fonds de limitation à déduire de la limite fixée à sa responsabilité envers autrui certains des frais de réponse qu’il a lui-même engagés. Le paragraphe 77(5), en soi, ne fait rien pour conférer à un propriétaire le droit de recouvrer quoi que ce soit d’une autre partie. L’administrateur a toutefois conclu qu’il y avait une certaine ambiguïté dans la corrélation entre les paragraphes 77(5) et 103(1) de la LRM, et il a donc décidé d’interpréter ces dispositions, citant la démarche suivie dans l’arrêt Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), 1998 CanLII 837 (CSC), [1998] 1 RCS 27, au paragraphe 21 [Rizzo & Rizzo].
[33] L’administrateur a considéré que si Haida avait raison de dire que les propriétaires de navire étaient autorisés à présenter une demande en vertu du paragraphe 103(1), cela, dans ce cas, ne se limiterait pas aux propriétaires [traduction] « innocents » parce que le paragraphe 105(3) limite les facteurs que l’administrateur peut prendre en considération dans le cadre de son enquête et de son évaluation à la question de savoir si la demande en question concerne des pertes, des dommages ou des frais visés au paragraphe 103(1) et si la demande résulte, en tout ou en partie, d’une action ou d’une omission du demandeur visant à causer un dommage, ou de sa négligence. C’est donc dire que, sous le régime de la LRM, l’administrateur n’est pas autorisé à examiner si le propriétaire de navire peut avoir droit à une défense en matière de responsabilité, c’est‑à‑dire s’il est [traduction] « innocent » ou non. Cela voudrait donc dire que même un propriétaire de navire [traduction] « non innocent » serait en droit de présenter une demande par cette voie.
[34] L’administrateur a fait remarquer que l’interprétation que fait Haida nuirait à l’application d’autres aspects du régime législatif, tant dans le cadre de la LRM qu’en dehors de celle-ci. À titre d’exemple, les propriétaires de navire de grande taille sont tenus par l’article 167 de la LMMC de conclure une entente permanente d’intervention en cas de pollution par les hydrocarbures avec un organisme d’intervention agréé par Transports Canada. Il y a de fortes chances que les propriétaires des navires de ce type aient à supporter des frais d’intervention à la suite d’un incident, et ces frais sont habituellement assurés (l’administrateur a fait remarquer qu’il est obligatoire de détenir une assurance‑responsabilité pour les navires dont la jauge brute est supérieure à 1 000 tonnes, et que de nombreux navires de plus petite taille acquièrent de leur propre gré une telle assurance). Il ne serait pas sensé de permettre aux propriétaires de navire de présenter à l’administrateur des demandes d’indemnisation pour des frais contre lesquels il est obligatoire de s’assurer. De plus, si l’interprétation de Haida était correcte, tout propriétaire de navire contraint à payer les frais d’un organisme d’intervention pourrait demander que ces frais lui soient remboursés en vertu du paragraphe 103(1), alors que l’organisme d’intervention lui‑même ne le pourrait pas parce que le paragraphe 103(3) interdit aux organismes d’intervention de présenter des demandes fondées sur l’article 103. L’administrateur a conclu que le fait de privilégier les intérêts des propriétaires de navire polluants (même ceux qui sont innocents) plutôt que ceux des organismes d’intervention était contraire à l’objet de la LRM.
[35] L’administrateur a jugé que l’interprétation que faisait Haida de l’article 103 éclipserait également l’application du paragraphe 77(5), selon lequel les frais qu’ont à supporter les propriétaires de navire sont du même rang que les autres créances vis‑à‑vis des garanties qu’ils ont eux-mêmes données. Si l’interprétation de Haida était correcte, les propriétaires de navire n’auraient aucunement besoin de présenter une demande d’indemnisation vis‑à‑vis de leurs garanties, et ils pourraient plutôt présenter une demande d’indemnisation complète à l’administrateur. Celui-ci a conclu que cela ne pouvait pas être l’intention qu’avait le législateur en adoptant le paragraphe 77(5), qui [traduction] « semble être le seul point d’accès possible pour les propriétaires de navire en vertu du paragraphe 103(1) ». Il a également signalé qu’un résultat encore plus incongru qui découlerait de l’interprétation de Haida serait le cas où un propriétaire de navire répondrait à un incident de pollution par les hydrocarbures et indemniserait entièrement les parties touchées, car il n’y aurait rien pour empêcher ce propriétaire, ou son assureur, d’accepter de payer les demandes d’indemnisation, d’obtenir une cession des droits des parties indemnisées et de présenter ensuite à l’administrateur, en vertu du paragraphe 103(1), une demande en recouvrement de créance qui couvrirait la totalité du coût de ses propres mesures de réponse ainsi que les demandes d’indemnisation dont la partie 6 de la LRM le rendait responsable. L’administrateur conclut donc