Vavilov c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

Vavilov c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2017-06-21
Référence neutre
2017 CAF 132
Numéro de dossier
A-394-15
Notes
Une correction fut apportée le 6 septembre 2018.
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20170621
Dossier : A-394-15
[TRADUCTION FRANÇAISE] Référence : 2017 CAF 132
CORAM :
LE JUGE STRATAS
LE JUGE WEBB
LA JUGE GLEASON
ENTRE :
ALEXANDER VAVILOV
appelant
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
intimé
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 4 avril 2016.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 21 juin 2017.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE STRATAS
Y A SOUSCRIT :
LE JUGE WEBB
MOTIFS DISSIDENTS :
LA JUGE GLEASON
Date : 20170621
Dossier : A-394-15
Référence : 2017 CAF 132
CORAM :
LE JUGE STRATAS
LE JUGE WEBB
LA JUGE GLEASON
ENTRE :
ALEXANDER VAVILOV
appelant
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE STRATAS
A. Introduction
[1] L’appelant interjette appel du jugement rendu par le juge Bell de la Cour fédérale (2015 CF 960), rejetant la demande de contrôle judiciaire présentée par l’appelant à l’encontre d’une décision du greffier de la citoyenneté. Le greffier a invoqué l’alinéa 3(2)a) de la Loi sur la citoyenneté, L.R.C., 1985, ch. C-29, pour annuler la citoyenneté de l’appelant en application du paragraphe 26(3) du Règlement sur la citoyenneté, DORS/93-246.
[2] L’appelant est né au Canada en 1994, ce qui, normalement, lui aurait donné droit à la citoyenneté canadienne en vertu de l’alinéa 3(1)a) de la Loi sur la citoyenneté. De fait, jusqu’en 2010, l’appelant a présumé qu’il était citoyen canadien. Cependant, le 27 juillet 2010, cette présomption a été remise en cause.
[3] Ce jour-là, alors que l’appelant vivait avec sa famille aux États-Unis, des agents du FBI, armés, sont entrés dans le domicile familial et ont arrêté ses parents. Ce que l’appelant ignorait, c’est que, pendant toute sa vie, ses parents avaient vécu sous des noms d’emprunt. L’appelant ignorait également que ses parents étaient des espions à la solde de la Russie.
[4] Cela a tout changé. L’appelant a été forcé d’aller vivre en Russie, un pays avec lequel il n’avait aucun lien. Son nom de famille, qui était à l’époque Foley, a été remplacé par Vavilov. Encore aujourd’hui, l’appelant considère que lui et son frère – également mêlé à toute cette affaire – sont Canadiens.
[5] Le greffier de la citoyenneté n’était toutefois pas du même avis. Le greffier a conclu que l’appelant n’est pas citoyen canadien et il a annulé sa citoyenneté en application du paragraphe 26(3) du Règlement sur la citoyenneté, DORS/93-246, invoquant l’alinéa 3(2)a) de la Loi sur la citoyenneté. En vertu de cet alinéa, si les parents n’ont qualité ni de citoyens ni de résidents permanents et que le père ou la mère est un « agent diplomatique ou consulaire, représentant à un autre titre ou au service au Canada d’un gouvernement étranger », l’enfant n’est pas citoyen canadien, même s’il est né au Canada.
[6] Selon le greffier, les parents de l’appelant n’avaient qualité ni de citoyens ni de résidents permanents au moment de sa naissance. Et — principale question en litige pour notre Cour et le tribunal d’instance inférieure — le greffier a conclu que les parents de l’appelant étaient des agents « au service [...] d’un gouvernement étranger » au sens de l’alinéa 3(2)a) de la Loi sur la citoyenneté.
[7] L’appelant a demandé que cette décision du greffier fasse l’objet d’un contrôle judiciaire, mais la Cour fédérale a rejeté sa demande. La Cour fédérale a examiné l’interprétation que le greffier avait faite du libellé « au service [...] d’un gouvernement étranger » de l’alinéa 3(2)a) de la Loi en regard de la norme de la décision correcte, et elle s’est dite d’accord avec le greffier. La Cour fédérale a également rejeté la plainte relative à l’équité procédurale que l’appelant avait formulée.
[8] L’appelant interjette appel de cette décision devant notre Cour et il réitère sa plainte relative à l’équité procédurale. Il soutient également que la Cour fédérale et le greffier ont tous deux fait une interprétation erronée de l’alinéa 3(2)a) de la Loi sur la citoyenneté concernant les personnes « au service au Canada d’un gouvernement étranger ».
[9] Pour les motifs indiqués ci-dessous, j’accueillerais l’appel, j’annulerais le jugement de la Cour fédérale, j’autoriserais la demande de contrôle judiciaire et j’infirmerais la décision du greffier annulant la citoyenneté de l’appelant. À défaut d’autre motif justifiant la révocation de la citoyenneté – et aucun autre n’a été invoqué en l’espèce – l’appelant a droit à la citoyenneté canadienne en vertu de l’alinéa 3(1)a) de la Loi sur la citoyenneté.
B. Examen de l’équité procédurale
[10] L’appelant soutient, comme il l’a fait devant le tribunal d’instance inférieure, que le greffier a omis de l’informer du fardeau de la preuve dont il devait s’acquitter et que, de ce fait, il n’a pas été en mesure de présenter des arguments appropriés au greffier. Il allègue que cela constitue un manquement à l’obligation d’équité procédurale.
(1) La norme de contrôle
[11] La norme de contrôle devant s’appliquer aux questions liées à l’équité procédurale ne fait pas l’unanimité à la Cour. De fait, un certain nombre d’approches différentes ont été utilisées et continuent de s’appliquer. Celles-ci sont décrites dans l’arrêt Bergeron c. Canada (Procureur général), 2015 CAF 160, aux paragraphes 67 à 72.
[12] Cette divergence persiste malgré le plus récent arrêt de la Cour suprême sur cette question; voir l’arrêt Établissement de Mission c. Khela, 2014 CSC 24, [2014] 1 R.C.S. 502. Dans cet arrêt, bien que la norme de la décision correcte ait été établie comme étant la norme de contrôle devant s’appliquer (au paragraphe 79), la Cour suprême a en fait appliqué une norme permettant de « faire preuve de déférence » envers le décideur administratif et commandant « une certaine déférence » (au paragraphe 89).
[13] Il s’ensuit que je ne peux être d’accord avec la Cour fédérale lorsque, dans ses motifs (au paragraphe 15), elle déclare qu’« [i]l est bien établi en droit que la norme de contrôle applicable aux questions d’équité procédurale est celle de la décision correcte ». En effet, même si certains ne sont peut-être pas d’accord, je suis d’avis que le droit n’est pas encore fixé sur ce point, comme l’a indiqué la Cour dans l’arrêt Bergeron, précité.
[14] Cela étant dit, il est inutile, eu égard aux faits dans cette affaire, tout comme c’était le cas dans l’arrêt Bergeron, de s’étendre davantage sur la norme de contrôle devant s’appliquer aux questions d’équité procédurale ou de résoudre cette question en l’espèce. En effet, même si la norme de contrôle à appliquer était celle de la décision correcte, je ne donnerais pas suite à ce motif de révision, compte tenu des faits en l’espèce.
(2) Analyse
[15] L’appelant a reçu une lettre relative à l’équité procédurale l’invitant à présenter ses arguments à la Direction générale du règlement des cas. L’appelant a fait valoir que le défaut de lui communiquer certains documents qui étaient à l’origine de cette lettre constituait un manquement à l’équité procédurale. Il s’est plaint du fait qu’il avait dû lui-même [TRADUCTION] « colliger l’information » à partir de demandes d’information présentées en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, L.R.C., 1985, ch. A-1. De plus, certains renseignements ne lui ont été communiqués qu’après le prononcé de la décision.
[16] Je rejette cette prétention. En effet, la lettre relative à l’équité procédurale datée du 18 juillet 2013, qui a été adressée à l’appelant, présentait un résumé détaillé des questions de droit en litige et des faits afférents à ces questions. L’appelant pouvait donc très bien établir les faits à réfuter à partir de cette information.
[17] Et même si la lettre adressée à l’appelant avait pu contenir plus d’information pour lui permettre de formuler ses observations, je ne donnerais toujours pas suite à la plainte relative à l’équité procédurale. Grâce à ses propres efforts, l’appelant a réussi à se renseigner sur les faits à réfuter et il a été en mesure de présenter des arguments valables. En ce qui concerne les faits de la présente affaire, lorsque la question en litige concerne une question précise de droit qui découle de faits connus – une question d’interprétation de la loi – et que la partie intéressée, l’appelant dans la présente affaire, était totalement apte à examiner cette question, on ne peut conclure qu’il y a eu préjudice. En pareilles circonstances, la décision administrative n’est pas annulée : voir les arrêts Mobil Oil Canada Ltd. c. Office Canada-Terre-Neuve des hydrocarbures extracôtiers, [1994] 1 R.C.S. 202, 111 D.L.R. (4th) 1 et Mines Alerte Canada c. Canada (Pêches et Océans), 2010 CSC 2, [2010] 1 R.C.S. 6.
[18] L’appelant prétend également qu’un des agents de la Direction générale du règlement des cas [TRADUCTION] « a semblé » préjuger des questions en litige et [TRADUCTION] « pourrait avoir continué de traiter » le dossier, malgré la demande de récusation de l’appelant. L’utilisation de guillemets indique que l’appelant admet en toute franchise que les éléments de preuve dans le dossier ne sont pas clairs sur ce point. De plus, la distinction qui existe entre préjuger d’une question et formuler des hypothèses sur les questions en litige avant de tirer une conclusion est ténue. Il est certain que préjuger d’une question, au sens de l’examiner avec un esprit fermé, serait préoccupant. Je ne suis toutefois pas persuadé d’après la preuve que ce seuil a été atteint en l’espèce.
C. Examen de l’essentiel de la décision
[19] L’appelant soutient que la décision du greffier de révoquer sa citoyenneté était déraisonnable et qu’elle doit donc être annulée. Il allègue à cet égard que ses parents n’étaient pas des agents « au service au Canada d’un gouvernement étranger » au sens de l’alinéa 3(2)a) de la Loi sur la citoyenneté. Par conséquent, l’alinéa 3(2)a) ne s’applique pas et la disposition devant s’appliquer en l’espèce est plutôt l’alinéa 3(1)a) de la Loi sur la citoyenneté. Étant né au Canada en 1994, l’appelant a droit à la citoyenneté.
(1) Norme de contrôle
[20] Nous devons déterminer si la Cour fédérale a choisi la norme de contrôle appropriée et si elle l’a appliquée correctement. Si la Cour fédérale n’a pas choisi la bonne norme de contrôle, nous devons appliquer la norme de contrôle appropriée, évaluer la décision du décideur administratif en regard de cette autre norme et, s’il y a lieu, prescrire un recours approprié : arrêt Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559, aux paragraphes 45 à 47.
[21] La question fondamentale en litige, pour le greffier, la Cour fédérale et notre Cour, concerne l’interprétation et l’application de l’alinéa 3(2)a) de la Loi sur la citoyenneté.
[22] La Cour fédérale a conclu (au paragraphe 16) que la norme de contrôle applicable était la norme de la décision correcte, indiquant que « l’interprétation de l’alinéa 3(2)a) de la Loi sur la citoyenneté soulève une question de droit d’application générale à l’échelle du Canada et qu’il s’agit d’une pure question d’interprétation des lois ». Elle a ajouté qu’« aucune disposition d’inattaquabilité ne s’applique et [que] le régime législatif ne permet pas de conclure que le greffier possède une plus grande expertise que les tribunaux pour interpréter l’alinéa contesté ».
[23] Sur ce point, l’appelant est d’accord avec la Cour fédérale et soutient que la norme de contrôle à appliquer est celle de la décision correcte.
[24] Je ne suis pas d’accord. Nous sommes liés par les arrêts de la Cour suprême du Canada qui portent directement sur ce point.
[25] Or, la plus récente décision de la Cour suprême sur les questions liées à l’interprétation de la loi, l’arrêt Edmonton (Ville) c. Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd., 2016 CSC 47, [2016] 2 R.C.S. 293, reconnaît que la norme de la décision raisonnable est la norme de contrôle devant s’appliquer à l’examen de la décision d’un décideur administratif qui connaît bien la loi, comme c’est le cas en l’espèce pour le greffier de la citoyenneté appelé à interpréter la Loi sur la citoyenneté.
[26] Sur ce point, les juges majoritaires de la Cour suprême dans l’arrêt Edmonton East sont venus confirmer un courant jurisprudentiel antérieur.
[27] Dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, la Cour suprême du Canada avait conclu (au paragraphe 54) que, « [l]orsqu’un tribunal administratif interprète sa propre loi constitutive ou une loi étroitement liée à son mandat et dont il a une connaissance approfondie, la déférence est habituellement de mise ».
[28] Dans l’arrêt Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654, au paragraphe 34, les juges majoritaires de la Cour suprême du Canada ont conclu que « sauf situation exceptionnelle [...], il convient de présumer que l’interprétation par un tribunal administratif de “sa propre loi constitutive ou [d’]une loi étroitement liée à son mandat et dont il a une connaissance approfondie” est une question d’interprétation législative commandant la déférence en cas de contrôle judiciaire ».
[29] Et ce ne sont là que deux arrêts. Il existe de nombreux autres arrêts où la Cour suprême a invoqué la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable pour examiner l’interprétation que des décideurs administratifs avaient faite des dispositions réglementaires.
[30] On présume également que la norme de la décision raisonnable est la norme de contrôle qui doit s’appliquer lorsqu’un décideur administratif applique une disposition législative aux faits qui lui sont présentés : arrêt Dunsmuir, au paragraphe 53.
[31] De telles présomptions de raisonnabilité peuvent être réfutées. Cependant, suivant les motifs invoqués par les juges majoritaires de la Cour suprême dans l’arrêt Edmonton East, cette présomption n’est pas facile à réfuter.
[32] L’appelant et la Cour fédérale soutiennent tous deux que la Loi sur la citoyenneté ne comprend pas de clause privative. Cependant, il en était également ainsi dans l’affaire Edmonton East et les juges majoritaires ont malgré tout refusé de conclure que la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable avait été réfutée.
[33] Je note également que le législateur a adopté le paragraphe 22.1(1) de la Loi sur la citoyenneté, qui dispose que toute demande de contrôle judiciaire est subordonnée à l’autorisation de la cour. L’intimé soutient que l’on pourrait interpréter cette disposition comme voulant indiquer que les décisions du greffier ne doivent pas être examinées à la légère et qu’elles [TRADUCTION] « commandent un certain degré de déférence ». Aux fins de la présente affaire, il suffit de dire que cela tend à renforcer la présomption de déférence.
[34] Dans une certaine mesure, toutefois, le débat sur la norme de contrôle à appliquer ne revêt pas une grande importance pratique en l’espèce.
[35] La raisonnabilité appartient à un éventail d’issues acceptables et justifiables ou à une marge d’appréciation : voir les arrêts Dunsmuir, au paragraphe 47, et McLean c. Colombie-Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, [2013] 3 R.C.S. 895, au paragraphe 38. La Cour suprême a à maintes reprises indiqué que la raisonnabilité est une norme qui « s’adapte au contexte » et qui « s’apprécie dans le contexte du type particulier de processus décisionnel en cause et de l’ensemble des facteurs pertinents » : Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5, au paragraphe 18; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339, au paragraphe 59 et, plus récemment, Wilson c. Énergie atomique du Canada Ltée, 2016 CSC 29, [2016] 1 R.C.S. 770, au paragraphe 22. C’est ce qui explique que certains décideurs administratifs disposent d’une très large gamme d’issues possibles ou d’une grande marge d’appréciation, alors que les issues possibles ou la marge d’appréciation qui s’offrent à d’autres sont plus restreintes : il suffit par exemple de comparer des arrêts tels que Wilson, précité, à Nor-Man Regional Health Authority Inc. c. Manitoba Association of Health Care Professionals, 2011 CSC 59, [2011] 3 R.C.S. 616.
[36] Selon la jurisprudence de la Cour, lorsque la norme de la décision raisonnable est la norme de contrôle à appliquer et que, comme en l’espèce, les intérêts de la personne en cause sont grands (et ont une incidence sur l’importance que la cour doit accorder à la primauté du droit), la Cour peut appliquer la norme de la décision raisonnable d’une manière plus rigoureuse : voir, par exemple, les arrêts Canada (Ministre des Transports, de l’Infrastructure et des Collectivités) c. Farwaha, 2014 CAF 56, [2015] 2 R.C.F. 1006, au paragraphe 92, Attaran c. Canada (Procureur général), 2015 CAF 37, 467 N.R. 335, au paragraphe 49, et Walchuk c. Canada (Justice), 2015 CAF 85, au paragraphe 33.
[37] En ce qui a trait aux questions liées à l’interprétation des lois dans le contexte de l’immigration, la Cour suprême a elle aussi fait récemment une application rigoureuse de la norme de la décision raisonnable. Comme on pouvait s’y attendre, en raison de la présomption de raisonnabilité, la Cour suprême choisit la norme de la décision raisonnable comme norme de contrôle, mais elle évalue l’interprétation que le décideur administratif fait de la disposition de la loi d’une manière rigoureuse qui, parfois, peut laisser croire qu’il s’agit de la norme de la décision correcte : voir, par exemple, les arrêts Kanthasamy c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CSC 61, [2015] 3 R.C.S. 909, B010 c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CSC 58, [2015] 3 R.C.S. 704, Febles c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CSC 68, [2014] 3 R.C.S. 431 et Ezokola c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2013 CSC 40, [2013] 2 R.C.S. 678. De fait, il y a longtemps que la Cour suprême a accordé à un décideur une grande marge d’appréciation pour des questions liées à l’interprétation de lois dans le contexte de l’immigration.
[38] Le fait que nous possédions peu d’information expliquant le raisonnement du greffier est un autre facteur qui, en l’espèce, a pour effet de réduire l’importance pratique de la norme de contrôle. Le greffier n’a formulé aucune observation concernant la question fondamentale de l’interprétation de la loi dont nous sommes saisis.
[39] Nous pouvons seulement présumer que le greffier s’est basé sur le rapport de l’analyste qui lui a été remis. Cependant, comme nous le verrons, ce rapport ne contient qu’un bref paragraphe, par ailleurs très restreint, sur la question de l’interprétation de la loi. En pareilles circonstances, il est difficile d’accorder une grande déférence à la décision, car nous ne pouvons avoir la certitude qu’un examen adéquat a été fait de la question de l’interprétation de la loi. Il est arrivé parfois que nous ayons annulé une décision administrative parce que nous ne pouvions procéder à une analyse de la raisonnabilité ou que nous craignions que le processus de décision administrative ait été à l’abri d’une révision : voir, par exemple, les arrêts Edw. Leahy c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2012 CAF 227, [2014] 1 R.C.F. 766 et Canada c. Kabul Farms Inc., 2016 CAF 143; voir également la discussion plus exhaustive sur ce point dans l’arrêt Tsleil-Waututh Nation c. Canada (Procureur général), 2017 CAF 128.
(2) Analyse
(a) Introduction
[40] Malgré ce qui précède et même en accordant au greffier une certaine latitude en vertu de la norme de la décision raisonnable, je considère que le résultat auquel est parvenu le greffier en regard de ces faits, à savoir que les parents de l’appelant étaient « au service au Canada d’un gouvernement étranger » au sens de l’alinéa 3(2)a) de la Loi sur la citoyenneté, n’appartient pas aux décisions acceptables ou justifiables et n’est donc pas raisonnable au sens du paragraphe 47 de l’arrêt Dunsmuir, précité.
[41] Il est bien établi que les dispositions législatives doivent être interprétées en tenant compte de leur libellé, contexte et objet : arrêts Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, 154 D.L.R. (4th) 193 et Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559.
[42] L’article 12 de la Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, ch. I-21, qui s’applique à tous – tribunaux comme décideurs administratifs – souligne l’importance de prendre en compte l’objet des dispositions législatives. Cet article dispose que toute disposition législative « s’interprète de la manière la plus équitable et la plus large qui soit compatible avec la réalisation de son objet ».
[43] Tout aussi important, comme nous le verrons, est le contexte de l’alinéa 3(2)a) de la Loi sur la citoyenneté : son origine législative, les autres alinéas du paragraphe 3(2) qui en précisent le sens, ainsi que les principes du droit international qui s’y rapportent.
[44] Même si l’on admet que le greffier a tenu compte de la question de l’interprétation de la loi et a fait sien le raisonnement énoncé dans le rapport de l’analyste, son interprétation de l’alinéa 3(2)a) de la Loi sur la citoyenneté ne peut résister à l’examen lorsqu’on prend en compte l’objet et le contexte de cet alinéa. À l’exception d’un bref résumé – textuel seulement – de l’origine législative, l’objet et le contexte de l’alinéa 3(2)a) n’ont pas du tout été pris en compte. Il est notamment frappant de voir que le rapport de l’analyste ne fait aucun renvoi aux autres alinéas du paragraphe 3(2) ni n’en fait aucune analyse. De fait, la presque totalité de l’analyse — par surcroît textuelle seulement — se résume à un seul paragraphe du rapport de l’analyste (dossier d’appel, page 30). L’utilisation d’une approche aussi superficielle et incomplète pour l’interprétation des lois dans une affaire comme la présente n’est ni acceptable ni justifiable au regard des faits et du droit : voir l’arrêt Dunsmuir, précité, au paragraphe 47.
[45] Comme je vais le démontrer, l’objet de l’alinéa 3(2)a) de la Loi sur la citoyenneté est d’harmoniser le droit canadien avec le droit international et d’autres lois intérieures, dont la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales, L.C. 1991, ch. 41. L’objectif était de s’assurer que l’alinéa 3(2)a) – qui interdit aux enfants nés au Canada de parents au service d’un gouvernement étranger d’obtenir la citoyenneté canadienne – ne s’applique qu’aux personnes qui jouissent de privilèges diplomatiques et d’immunités de juridiction civile et/ou pénale. Selon cette interprétation, les personnes « au service au Canada d’un gouvernement étranger » n’incluent que celles qui bénéficient des privilèges et immunités diplomatiques conférés par la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques, Recueil des traités des Nations Unies, vol. 500, p. 241.
[46] Cet objet est logique et cohérent. Les citoyens du Canada ont des obligations envers le Canada. Ils sont assujettis à toutes les lois du Canada. Selon cette interprétation, un enfant né de parents assujettis aux lois canadiennes est un enfant né au Canada qui, en vertu des lois sur la citoyenneté canadienne et, donc, de l’alinéa 3(1)a), devient citoyen canadien au moment de sa naissance au pays.
[47] Les personnes qui jouissent de privilèges et d’immunités diplomatiques n’ont pas d’obligations envers le Canada et ne sont pas assujetties aux lois canadiennes. À ce titre, ces personnes et leurs enfants ne peuvent obtenir la citoyenneté.
[48] À cet égard, je suis d’accord avec l’observation suivante de la Cour fédérale dans la décision Al-Ghamdi c. Canada (Affaires étrangères et Commerce international Canada), 2007 CF 559, 314 F.T.R. 1, au paragraphe 63, et j’y souscris :
C’est précisément en raison de la vaste gamme de privilèges dont jouissent les diplomates et leur famille, privilèges qui sont de par leur nature même incompatibles avec les obligations de la citoyenneté, qu’une personne qui jouit du statut diplomatique ne peut acquérir la citoyenneté.
À mon avis, seules les personnes qui jouissent de privilèges et d’immunités diplomatiques sont visées par l’exception prévue à l’alinéa 3(2)a) de la Loi sur la citoyenneté pour les personnes « au service au Canada d’un gouvernement étranger ».
(b) La décision administrative plus en détail
[49] Le greffier n’a pas présenté de motifs importants. Cependant, conformément à l’arrêt Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 R.C.S. 708, nous pouvons examiner le dossier pour tenter d’en dégager les motifs. En l’espèce, il est raisonnable de conclure que les motifs du greffier se trouvent dans le rapport de l’analyste que le greffier a reçu.
[50] Dans ce rapport, l’analyste a conclu que, pour que l’alinéa 3(2)a) s’applique, il n’est pas nécessaire que le travailleur étranger au Canada bénéficie de privilèges et d’immunités. Il est parvenu à cette conclusion en ne faisant qu’un bref examen d’une modification qui semblait restreindre le libellé de l’alinéa :
[TRADUCTION]
L’itération précédente de l’exception au droit à la citoyenneté canadienne pour les personnes nées au Canada, selon la Loi sur la citoyenneté canadienne de 1947, est plus restreinte que celle figurant au paragraphe 3(2) de l’actuelle Loi sur la citoyenneté, car les dispositions antérieures liaient les termes « représentant » et « au service de » à une accréditation officielle et/ou reconnue ou, plus directement, à une mission diplomatique. Le libellé du paragraphe 3(2) de la Loi sur la citoyenneté établit toutefois une distinction entre l’« agent diplomatique ou consulaire » et la personne « au service au Canada d’un gouvernement étranger ».
[51] L’analyste a examiné la définition d’« agent diplomatique ou consulaire » figurant à l’article 35 de la Loi d’interprétation — « Sont compris parmi les agents diplomatiques ou consulaires les ambassadeurs, envoyés, ministres, chargés d’affaires, conseillers, secrétaires, attachés, les consuls généraux, consuls, vice-consuls et leurs suppléants, les suppléants des agents consulaires, les hauts-commissaires et délégués permanents et leurs suppléants » — et a conclu que cette définition devait différer de celle d’une personne « au service au Canada d’un gouvernement étranger ».
[52] Cependant, l’analyse textuelle et logique n’appuie pas nécessairement une telle conclusion. De fait, de nombreuses personnes qui occupent les fonctions précitées sont « au service au Canada d’un gouvernement étranger », au sens où c’est un gouvernement étranger qui les emploie. Et, comme on peut en déduire des mots « Sont compris » figurant dans la définition d’« agent diplomatique ou consulaire », cette définition n’est pas exhaustive.
(c) Les motifs de la Cour fédérale
[53] La Cour fédérale a conclu que la définition de personne « au service au Canada d’un gouvernement étranger » s’appliquait à tous ces employés, sans égard à leur statut diplomatique ou consulaire, indiquant que conclure autrement aurait pour effet de rendre l’alinéa 3(2)a) vide de sens.
[54] À mon avis, pareille interprétation laisse croire qu’une personne au service au Canada d’un gouvernement étranger, qui a le statut diplomatique ou consulaire, ne peut être qu’un agent diplomatique ou consulaire. Autrement dit, la Cour fédérale a présumé qu’il n’y avait aucune différence entre les personnes au service au Canada d’un gouvernement étranger qui bénéficient de privilèges et d’immunités diplomatiques et celles qui ont le statut diplomatique ou consulaire.
[55] Or, tel n’est pas le cas. En effet, il peut y avoir au Canada des personnes qui sont au service d’un gouvernement étranger et qui jouissent de privilèges ou d’immunités, sans pour autant être des agents diplomatiques ou consulaires : voir la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales, articles 3 et 4 et annexe II, articles 1, 41, 43, 49 et 53.
(d) Analyse plus approfondie de la Loi sur la citoyenneté
[56] Je suis d’avis qu’il ne suffit pas à une personne d’être au service au Canada d’un gouvernement étranger pour justifier l’application de l’alinéa 3(2)a) de la Loi sur la citoyenneté; c’est plutôt l’autre élément concernant l’immunité diplomatique qui commande l’application de cet alinéa. Le libellé appuie cette interprétation.
[57] Le paragraphe 3(2) reflète les dispositions de la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales et de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques; voir, par exemple, les similitudes entre le libellé de l’article 1 de la Convention et du paragraphe 3(2) de la Loi sur la citoyenneté. Ainsi, la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales et la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques prévoient toutes deux, entre autres, l’immunité de juridiction civile et pénale pour les agents consulaires qui s’acquittent de leurs responsabilités au Canada. La similitude entre ces deux textes et le libellé du paragraphe 3(2) de la Loi sur la citoyenneté témoignent clairement du lien qui existe entre les deux – et montre que l’immunité diplomatique revêt de l’importance.
[58] Selon la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques, l’agent consulaire doit protéger dans l’État accréditaire (en l’espèce, le Canada) les intérêts de l’État accréditant (étranger) et de ses ressortissants, dans les limites admises par le droit international. On y définit le fonctionnaire consulaire comme une personne chargée en cette qualité de l’exercice de fonctions consulaires et l’agent diplomatique comme un membre du personnel diplomatique de la mission. Les personnes qui ne sont pas associées à la mission ne sont pas considérées comme faisant partie du personnel diplomatique; elles ne sont donc pas visées par la Convention ni, de ce fait, par la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales. L’alinéa 3(2)a) de la Loi sur la citoyenneté ne peut s’appliquer aux parents de l’appelant qui, comme nous le verrons, ne jouissent en aucune façon de l’immunité diplomatique.
[59] Il est bien établi que le paragraphe 3(2), y compris l’alinéa 3(2)a), devrait être interprété conformément aux principes pertinents du droit international coutumier et conventionnel, soit, en l’espèce, conformément aux articles de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques qui ont été intégrées au droit canadien : Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales, article 3; arrêts R. c. Hape, 2007 CSC 26, [2007] 2 R.C.S. 292, aux paragraphes 35 à 39, et B010, précité, au paragraphe 47, surtout lorsque la disposition à interpréter a été adoptée dans le but de mettre en œuvre des principes internationaux ou dans le contexte de ces principes : arrêt National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324, à la page 1371.
[60] Les articles de la Convention de Vienne déterminent quels agents d’un gouvernement étranger jouissent du statut diplomatique et de l’immunité de juridiction civile et pénale. En vertu de ces dispositions, certains employés d’un gouvernement étranger peuvent bénéficier d’une immunité.
[61] Il convient également de prendre en compte le contexte de l’alinéa 3(2)a) de la Loi sur la citoyenneté. Cet alinéa s’inscrit dans le paragraphe 3(2) et, dans une certaine mesure, les autres alinéas de ce paragraphe en précisent le sens. Un passage de l’alinéa 3(2)c) revêt une importance particulière en l’espèce. Le paragraphe 3(2), dans son intégralité, se lit comme suit :
(2) L’alinéa (1)a) ne s’applique pas à la personne dont, au moment de la naissance, les parents n’avaient qualité ni de citoyens ni de résidents permanents et dont le père ou la mère était :
(2) Paragraph (1)(a) does not apply to a person if, at the time of his birth, neither of his parents was a citizen or lawfully admitted to Canada for permanent residence and either of his parents was
a) agent diplomatique ou consulaire, représentant à un autre titre ou au service au Canada d’un gouvernement étranger;
(a) a diplomatic or consular officer or other representative or employee in Canada of a foreign government;
b) au service d’une personne mentionnée à l’alinéa a);
(b) an employee in the service of a person referred to in paragraph (a); or
c) fonctionnaire ou au service, au Canada, d’une organisation internationale — notamment d’une institution spécialisée des Nations Unies — bénéficiant sous le régime d’une loi fédérale de privilèges et immunités diplomatiques que le ministre des Affaires étrangères certifie être équivalents à ceux dont jouissent les personnes visées à l’alinéa a). [Non souligné dans l’original.]
(c) an officer or employee in Canada of a specialized agency of the United Nations or an officer or employee in Canada of any other international organization to whom there are granted, by or under any Act of Parliament, diplomatic privileges and immunities certified by the Minister of Foreign Affairs to be equivalent to those granted to a person or persons referred to in paragraph (a). [emphasis added]
[62] Les passages soulignés laissent croire que les personnes auxquelles renvoie l’alinéa 3(2)a) bénéficient de « privilèges et immunités diplomatiques ». Cet alinéa ne vise donc que les personnes « au service au Canada d’un gouvernement étranger » qui jouissent de « privilèges et immunités diplomatiques ».
[63] L’origine législative de l’alinéa 3(2)a) de la Loi sur la citoyenneté fait aussi partie du contexte.
[64] En 1946, toute personne née au Canada avait droit à la citoyenneté canadienne. Aucune exception n’était prévue pour les enfants de diplomates ou de quelque autre catégorie. Voir la Loi sur la citoyenneté, S.C. 1946, ch. 15.
[65] La Loi a été modifiée en 1950. Le paragraphe 5(2) de la loi modifiée prévoyait que, si une personne était née au Canada et que le « parent responsable » de cette personne était :
● « un étranger » et non un résident permanent;
● « un agent diplomatique ou consulaire étranger ou un représentant d’un gouvernement étranger accrédité auprès de Sa Majesté », « un employé d’un gouvernement étranger, attaché à une mission diplomatique ou à un consulat au Canada, ou au service d’une telle mission ou d’un tel consulat », ou « un employé au service » d’ « un agent diplomatique ou consulaire étranger »,
alors cette personne n’avait pas droit à la citoyenneté canadienne du fait de sa naissance au Canada : Loi modifiant la Loi sur la citoyenneté canadienne, S.C. 1950, ch. 29, article 2.
[66] La nouvelle Loi sur la citoyenneté est entrée en vigueur en 1976; aucune modification n’a été apportée depuis aux articles visés en l’espèce. Dans cette nouvelle version de la Loi sur la citoyenneté, la notion d’« employé d’un gouvernement étranger, attaché à une mission diplomatique ou à un consulat au Canada, ou au service d’une telle mission ou d’un tel consulat » a été supprimée de l’ancien paragraphe 5(2) et intégrée dans le nouvel alinéa 3(2)a) : Loi sur la citoyenneté, S.C. 1974-75-76, ch. 108, paragraphe 3(2). Cette loi excluait également du droit à la citoyenneté canadienne les enfants nés au Canada d’un fonctionnaire d’une organisation internationale « auquel une loi [...] reconnaît des privilèges et immunités diplomatiques dont l’équivalence avec ceux [...] accordés aux » « agent[s] diplomatique[s] ou consulaire[s] ou [...] autre[s] représentant[s] ou employé[s] au Canada d’un gouvernement étranger ». Cette exception apparaît à l’alinéa 3(2)c) de la version actuelle de la Loi sur la citoyenneté.
[67] L’analyste a accordé de l’importance à la distinction entre la personne « au service au Canada d’un gouvernement étranger » dans le nouveau libellé du paragraphe 3(2) et celle « attaché[e] à une mission diplomatique ou à un consulat au Canada, ou au service d’une telle mission ou d’un tel consulat ». Une telle interprétation était toutefois erronée; en omettant d’examiner l’objet et le contexte de la disposition, le greffier a mal compris l’interdépendance entre les divers alinéas du paragraphe 3(2). Si l’« agent diplomatique ou consulaire, représentant à un autre titre ou au service au Canada d’un gouvernement étranger » incluait déjà la notion d’employé d’un gouvernement étranger bénéficiant de l’immunité, les modifications apportées aux alinéas 3(2)a) et 3(2)b) n’ont fait que clarifier l’intention du législateur et supprimer une redondance. Il importe également de souligner l’alinéa 3(2)c) qui a été introduit dans la Loi de 1976. Comme nous l’avons vu, cet alinéa vient préciser le sens de l’alinéa 3(2)a) : les employés visés par cet alinéa ne pouvant être que ceux qui jouissent de privilèges et d’immunités diplomatiques.
[68] Selon un ministre ayant commenté la modification apportée en 1976, le législateur ne voulait pas que les personnes au service de grandes sociétés étrangères soient assujetties aux mêmes règles que les diplomates ou les personnes au service d’organisations internationales comme les Nations Unies qui, elles, jouissent de l’immunité : J. Hugh Faulkner, Secrétaire d’État du Canada, le 24 février 1976, Procès-verbaux et témoignages du Comité permanent de la radiodiffusion, des films et de l’assistance aux arts. Cet objet est compatible avec l’objet initial du texte législatif qui était d’exclure du droit à la citoyenneté toutes les personnes, y compris celles au service de gouvernements étrangers, qui bénéficiaient de l’immunité diplomatique.
[69] Un autre élément important du contexte est un principe du droit international coutumier, le principe du droit du sol (jus soli), qui sert de toile de fond à l’article 3 de la Loi sur la citoyenneté. En vertu du droit international, le principe du droit du sol accorde la nationalité ou la citoyenneté à quiconque naît sur le territoire d’une nation : professeur Ian Brownlie, Principles of Public International Law, 5e éd. (Oxford: Clarendon Press, 1998), aux pages 391 à 393. L’alinéa 3(1)a) de la Loi sur la citoyenneté traduit ce principe, mais l’alinéa 3(2)a) y déroge. Comme l’alinéa 3(2)a) supprime des droits qui autrement découleraient d’une interprétation large et libérale, il convient d’en faire une interprétation restrictive : arrêt Brossard c. Québec, [1988] 2 R.C.S 279, 53 D.L.R. (4th) 609, au paragraphe 56. Selon cette interprétation plus restrictive, ce ne sont pas tous les employés au service d’un gouvernement étranger qui sont visés par l’alinéa 3(2)a), mais seulement ceux qui jouissent de l’immunité diplomatique.
[70] Dans son ouvrage Principles of Public International Law, précité, le professeur Brownlie confirme, en parlant du principe du droit du sol, que les enfants nés dans un État étranger de parents jouissant de l’immunité diplomatique n’acquièrent pas la nationalité de cet État. À mon avis, c’est ce principe que traduit l’alinéa 3(2)a) de la Loi sur la citoyenneté. L’analyse du professeur Brownlie sur cette question se trouve aux pages 389 et 390 de son ouvrage (les notes en bas de page sont indiquées entre crochets) :
[TRADUCTION]
Selon une règle qui jouit d’une très grande autorité, les enfants nés de personnes bénéficiant de l’immunité diplomatique ne sont pas considérés comme des ressortissants du fait de leur naissance dans l’État auprès duquel l’agent diplomatique est accrédité. Treize États se sont prévalus de cette exception lors des travaux préliminaires de la Conférence de La Haye pour la codification du droit international. Dans un commentaire [26 A.J. (1929), Spec. Suppl., p. 27] concernant l’article pertinent de l’énoncé de Harvard sur les privilèges et immunités diplomatiques, on y lit : [TRADUCTION] « Cet article est censé consacrer un principe établi de droit international ». Cette règle est largement corroborée par les lois des États [voir United Nations Legislative Ser