Anglehart c. Canada

Anglehart c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2016-10-19
Référence neutre
2016 CF 1159
Numéro de dossier
T-1271-07
Notes
Une correction fut apportée le 08 mai 2017.
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20161019
Dossier : T-1271-07
Référence : 2016 CF 1159
Ottawa (Ontario), le 19 octobre 2016
En présence de madame la juge Gagné
ENTRE :
ROLAND ANGLEHART JR ET AL
demandeurs
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA
défenderesse
JUGEMENT ET MOTIFS
Table des matières
I. Survol 3
II. Contexte et historique. 4
A. 1975 - Passage d’une pêche non réglementée à une pêche à accès limité. 4
B. 1990 - Passage d’une pêche compétitive à accès limité à une politique de contingent par bateau ou de QI. 6
C. Crise dans la pêche au poisson de fond et au homard – partage temporaire de la richesse et de la ressource. 9
D. L’affaire Marshall 18
E. Les demandes pressantes des pêcheurs de crabe de la zone côtière 18. 22
F. Un nouvel accès permanent 23
G. Les négociations ayant mené au plan de pêche de 2003. 24
H. Le plan de pêche 2003. 28
I. L’utilisation d’une part du TPA pour le financement des activités du MPO.. 30
J. Les procédures judiciaires. 31
III. Les questions en litige et remèdes recherchés à cette étape du dossier 32
IV. Analyse. 40
A. Question préliminaire : Objection à la production de l’Avis d’appel de la Couronne dans le dossier Haché c R (2006-3736(IT)G (Pièce 601) et de l’Annexe A du Plan d’argumentation des demandeurs dans le dossier R c Haché A-44-10 (Pièce 615) 40
B. La nature des droits et intérêts allégués par les demandeurs à la source de chacune des causes d’action 41
(1) Position des parties. 41
(2) Dispositions législatives pertinentes. 43
(3) Arrêts Saulnier et Haché. 47
(4) Nature des droits conférés par un permis de pêche. 51
(5) Les attentes légitimes des demandeurs. 54
C. Première cause d’action: L’expropriation. 62
D. Deuxième cause d’action : L’enrichissement sans cause. 71
(1) Le droit applicable. 71
(2) L’enrichissement du MPO.. 73
(3) L’appauvrissement des demandeurs. 76
(4) L’absence de motif juridique justifiant l’enrichissement 78
E. Troisième cause d’action : La faute dans l’exercice d’une charge publique. 79
(1) Les composantes du délit 81
(2) Financement des activités du MPO de 2003 à 2006. 83
(3) Financement du programme de rationalisation d’autres pêcheries. 86
(4) Part du TPA allouée aux pêcheurs de la zone 18. 88
(5) Réduction du TPA de 4 000 t.m. en 2003. 91
(6) La quittance signée en 2006. 100
F. Conclusion. 101
I. Survol [1] Pour le grand bonheur des fins palais, la pêche commerciale au crabe des neiges est pratiquée dans le Sud du golfe Saint-Laurent depuis les années ’60, et elle se porte bien. Cette pêche est réglementée depuis 1975, d’abord par le biais d’une politique d’accès limité, puis, éventuellement, par celui d’une politique de contingent par bateau ou de quota individuel [QI].
[2] Les demandeurs sont 97 des 130 pêcheurs de crabe traditionnels de la zone semi-hauturière 12 située dans le Sud du golfe Saint-Laurent − ou leurs ayants droit et sociétés de gestion, le cas échéant − qui ont bénéficié de cette politique d’exclusivité et à qui on a subséquemment attribué un QI. Ils sont résidents du Nouveau-Brunswick, du Québec, de la Nouvelle-Écosse et de l’Ile-du-Prince-Edward.
[3] Ils poursuivent Sa Majesté la Reine du Chef du Canada pour les gestes posés ou les actes commis par le ministre des Pêches et Océans [Ministre] et par les fonctionnaires du ministère des Pêches et Océans [MPO], au cours des années 2003 à 2006, lesquels auraient eu comme conséquence de leur retirer une part de leur QI qu’ils estiment à 35 %.
[4] Aux termes d’une ordonnance prononcée le 23 juillet 2008 par Me Richard Morneau, protonotaire, l’instruction de cette cause a été scindée en deux étapes; la première concerne les questions communes à la réclamation de l’ensemble des demandeurs et la seconde concerne les questions propres à la réclamation individuelle de chacun d’eux. Je suis saisie de la première de ces deux étapes et je dois me prononcer sur la nature des droits des demandeurs, sur l’existence d’attentes légitimes de leur part, et sur les trois causes d’action invoquées par les demandeurs, soit l’expropriation, l’enrichissement sans cause, et la faute dans l’exercice d’une charge publique.
II. Contexte et historique A. 1975 - Passage d’une pêche non réglementée à une pêche à accès limité [5] Les premiers débarquements répertoriés de crabe des neiges dans le sud du golfe Saint-Laurent remontent aux années ’60. Jusqu’à 1975, cette pêche est accessible à tous et sujette à très peu de contraintes. Les pêcheurs commerciaux qui s’y adonnent ne sont sujets à aucun quota et on parle à cette époque d’une pêche compétitive, en ce sens que chaque pêcheur tente de prendre le maximum de captures possible avant la fin de la saison de pêche.
[6] En novembre 1973, le ministre de l’Environnement, responsable des pêches et sciences de la mer à cette époque, annonce l’adoption d’une politique d’accès limité visant notamment la pêche au crabe des neiges dans le Sud du golfe Saint-Laurent. Un comité consultatif sur le crabe des neiges, composé de pêcheurs, de producteurs (ou propriétaires d’usines de transformation), de fonctionnaires fédéraux et de fonctionnaires des provinces concernées est mis sur pied, et une première réunion a lieu en mai 1974. Au moment où la politique d’accès limité entre en vigueur en 1975, le Ministre retient la recommandation du comité consultatif qui veut qu’à compter de 1975, et jusqu’à ce que les stocks puissent soutenir un plus grand effort de pêche, seuls les pêcheurs qui ont pêché le crabe des neiges à bord d’un bateau au cours d’une année durant la période allant de 1970 à 1974 inclusivement, soient désormais admissibles à l’émission d’un permis.
[7] Cette politique a deux objectifs : elle vise à contrôler l’effort de pêche dans cette zone, et donc à préserver l’état du stock, et à assurer la rentabilité de la flottille.
[8] De 1975 à 1989, la pêche au crabe des neiges dans la zone 12 demeure une pêche compétitive. Toutefois, à compter de 1984, le MPO établit annuellement un Total de Prises Autorisées [TPA], dont il fait l’annonce avant le début de chaque saison de pêche. L’impact d’une pêche compétitive associée à un TPA se fait sentir : certains pêcheurs s’équipent de bateaux et d’agrès plus performants afin de prendre une part plus importante du TPA; c’est la course vers la ressource.
[9] À compter de 1987, les débarquements de crabes chutent. Ils s’effondrent à 7 900 tonnes en 1989 et on constate une importante recrudescence de crabes blancs ou crabes à carapaces molles. Puisque ceux-ci sont en mue et qu’ils n’ont aucune valeur commerciale, les pêcheurs de la zone 12 demandent au MPO de fermer la saison de pêche avant terme et ils rentrent au port prématurément.
[10] Au cours de cette même période, le MPO mène des consultations avec l’industrie et auprès des diverses associations de pêcheurs en vue d’établir une nouvelle politique sur la pêche commerciale dans l’est du Canada. Cette politique entre en vigueur en janvier 1989. Elle prévoit notamment que le nombre de permis de pêche sera limité en fonction de considérations biologiques et économiques.
B. 1990 - Passage d’une pêche compétitive à accès limité à une politique de contingent par bateau ou de QI [11] Au cours de l’hiver qui suit la saison de pêche 1989, les associations de pêcheurs et le comité consultatif du crabe des neiges tiennent un certain nombre de réunions pour discuter de la crise à laquelle l’industrie a fait face au cours de l’année. Plusieurs options sont mises de l’avant, même celle de fermer complètement la pêche pour la saison 1990. On discute également de mesures additionnelles de gestion à mettre en place afin de favoriser une meilleure conservation de la biomasse et éviter tout nouvel effondrement.
[12] Le Ministre de l’époque décide également de profiter de l’occasion afin d’introduire une des recommandations émanant d’un rapport publié en 1982, intitulé Navigating Troubled Waters – A New Policy for the Atlantic Fisheries – Highlights and Recommendations – Report of the Task Force on Atlantic Fisheries (Pièce 27) [communément appelé le Rapport Kirby], soit l’implantation d’un système de contingent par bateau ou de QI. Ce système existait déjà dans d’autres pêcheries et il était perçu comme une mesure responsable de gestion durable de la ressource.
[13] Cette option est présentée au cours des réunions du comité consultatif et l’idée fait son chemin. Les représentants de l’Association des pêcheurs professionnels acadiens [APPA] sont rapidement en faveur des QI. Toutefois, les représentants de l’Association des pêcheurs de crabe du Québec [APCQ] et l’Association des crabiers et hauturiers du nord-est du Nouveau-Brunswick [ACHNE] y sont plutôt réfractaires. Plusieurs pêcheurs de l’APCQ et de l’ACHNE se sont récemment équipés de plus gros bateaux et ils sont très performants dans le cadre d’une pêche compétitive. Ils voient d’un mauvais œil le fait qu’on limite leurs captures par un QI.
[14] Les tenants du système QI parviennent à convaincre ses opposants que la rentabilité de la flottille à court terme passe par ce nouveau régime et que cela permettra non seulement de tenir une pêche au cours de la saison 1990, mais également de favoriser une saison de pêche plus ordonnée et une meilleure conservation de la biomasse à long terme. Pour l’APPA, un tel système favorisera également la protection des parts historiques du Nouveau-Brunswick qui est en voie de se faire dépasser par le Québec.
[15] En fait, la formule de partage alimente davantage le débat que le système de QI lui-même. Les pêcheurs les plus performants veulent que le QI soit établi en fonction des captures historiques alors que les autres (principalement les membres de l’APPA) privilégient un QI établi en parts égales. Plusieurs formules de partage sont envisagées, mais c’est une formule 80-20 qui est annoncée par le Ministre Bernard Valcourt dans le Plan de pêche de 1990 (Pièce 87) : 80 % du QI représente un partage égal du TPA, alors que 20 % sont établis en fonction des captures historiques de chaque pêcheur.
[16] Dans le plan de pêche de 1990, le Ministre annonce également que comme conditions de permis, les pêcheurs traditionnels de la zone 12 devront retenir les services de vérificateurs à quai et d’observateurs en mer. Le vérificateur à quai est responsable du pesage des débarquements afin de s’assurer que le pêcheur ne dépasse pas son QI, alors que l’observateur en mer accompagne l’équipage et procède par échantillonnage afin de déterminer la composition des captures – taille, hauteur des pinces, pourcentage de crabes mous, etc. Les données recueillies sont transmises au département des sciences du MPO.
[17] Autre conséquence de la crise de 1989, le MPO obtient des fonds additionnels du Conseil du trésor pour la période 1990-1995 et adopte le Programme d’ajustement de pêche de l’Atlantique [PAPA], lequel prévoit notamment l’achat d’un bateau scientifique pour le crabe des neiges ainsi que la mise en place d’un programme annuel de relevé au chalut et d’un protocole de crabes blancs.
[18] Le relevé au chalut se fait à l’aide d’un filet attaché à un bateau, qui ratisse le fond marin sur une largeur de 20 mètres. Les captures sont échantillonnées et les données recueillies sont transmises au département des sciences du MPO. Le relevé au chalut est considéré par les biologistes comme l’une des meilleures techniques au monde pour estimer la biomasse de crabes. Il permet non seulement d’étudier le développement biologique du crabe, comme sa reproduction, sa croissance, les maladies qui l’affectent, etc., mais également de constater diverses tendances. Comme le relevé au chalut se fait après la saison de pêche, on peut estimer la biomasse commerciale de la saison suivante et constater la recrudescence de crabes juvéniles qui composeront la biomasse commerciale des années à venir.
[19] Le protocole de crabes blancs adopté en 1990 prévoit que la zone 12 est divisée en quatre grands secteurs. Si le taux de crabes blancs dans un secteur donné dépasse 20 %, le secteur est fermé à la pêche pour le reste de la saison. On appelle un crabe blanc ou un crabe à carapace molle celui qui n’a pas encore atteint l’âge adulte et qui mue, en général, une fois par année. Après environ neuf années de croissance, il a une dernière mue et développe ses pinces à l’extrémité de ses pattes avant. Seul le crabe mâle adulte peut être pêché et il atteint une taille commerciale une année après sa dernière mue. Il peut être pêché au cours des trois ou quatre années qui suivent, après quoi on dit qu’il devient mousseux – donc de moindre qualité – et meurt.
[20] Le PAPA est encensé par les pêcheurs traditionnels qui considèrent non seulement qu’il contribue grandement à leur faire connaître le cycle biologique du crabe des neiges, mais également qu’il leur permet de savoir où se trouve la biomasse et d’anticiper leurs prises des années à venir.
[21] La flottille traditionnelle de la zone 12 compte 130 pêcheurs en 1990 et jusqu’à ce jour, le TPA, ou la part du TPA réservée à cette flottille, est réparti entre eux selon la même formule ou le même QI.
C. Crise dans la pêche au poisson de fond et au homard – partage temporaire de la richesse et de la ressource [22] La crise de 1989, combinée avec les connaissances acquises par le biais du PAPA, font en sorte que les pêcheurs se responsabilisent et qu’ils prennent un intérêt certain dans la gestion de la ressource.
[23] De son côté, le MPO rencontre de nouveaux défis au cours des années ’90 : la pêche au poisson de fond s’effondre dans l’Atlantique, il y a émergence de revendications autochtones sur la pêche commerciale, il y a effondrement de la biomasse dans certaines pêcheries alors qu’il y a abondance de mollusques et de crustacés – en particulier le crabe (dont la biomasse a profité des nouvelles mesures de gestion) et la crevette – et le nouveau gouvernement adopte d’importantes mesures de restrictions budgétaires.
[24] Il se développe alors une étroite collaboration entre les fonctionnaires du MPO et les pêcheurs traditionnels de la zone 12. Les pêcheurs sont généralement très satisfaits du système de pêche par QI, lequel constitue un important changement de culture. Il y a désormais de l’entraide; les départs du quai sont plus ordonnés et il y a place aux aléas. Un des membres de l’ACHNE aurait compris les avantages de cette nouvelle politique lorsque son bateau s’est brisé au début de la saison. Il a eu le temps de le réparer avant d’aller capturer son QI. Cela n’aurait pas été possible dans le cadre d’une pêche compétitive.
[25] De 1990 à 1995, le TPA connaît une importante croissance, et ce même si le taux d’exploitation fixé par le MPO demeure conservateur; sa moyenne au cours des années ’90 est de 38,5 % (le taux d’exploitation est le pourcentage de la biomasse que constitue le TPA). Voici le nombre de tonnes métriques allouées annuellement à la pêche au crabe pour la première moitié de la décennie :
- 1990 : 7 000 t.m.
- 1991 : 10 000 t.m.
- 1992 : 11 200 t.m.
- 1993 : 14 500 t.m.
- 1994 : 20 000 t.m.
- 1995 : 20 000 t.m.
[26] Au cours des mêmes années, il y a diminution du stock de homard et de poisson de fond, laquelle a notamment mené à l’imposition d’un moratoire sur la pêche à la morue en 1993. À cette époque, tout le monde croit, à tort, que ce moratoire sera de courte durée.
[27] Les pressions se font de plus en plus fortes pour que le MPO émette des nouveaux permis de pêche au crabe en faveur des morutiers touchés par la situation. Faisant partie des mêmes associations de pêcheurs à cette époque, les morutiers demandent de l’aide directement à leurs collègues crabiers.
[28] Les pêcheurs traditionnels de la zone 12 sont nerveux; des rumeurs circulent qu’il pourrait y avoir émission de nouveaux permis en 1993. Selon Gastien Godin, directeur général de l’APPA à cette époque, ils élaborent plusieurs projets afin de « protéger [leur] cour ». Un des moyens d’y parvenir selon eux est de conclure une entente à long terme avec le MPO.
[29] En 1993, le Ministre John Crosbie émet un plan de pêche de 5 ans qui prévoit qu’il pourra être modifié si le TPA annuel est augmenté de plus de 10 % ou s’il y a d’importants changements dans la pêche au crabe (Pièce 122). Les pêcheurs traditionnels sont rassurés puisqu’ils ne croient pas qu’il y aura augmentation de plus de 10 % du TPA.
[30] Au cours de l’année 1994, la tension monte au sein des associations de pêcheurs qui comptent des morutiers et des crabiers parmi leurs membres. Les scientifiques annoncent une importante augmentation de la biomasse et on craint l’émission de nouveaux permis. Afin d’éviter qu’il y ait augmentation de l’effort de pêche, les pêcheurs traditionnels proposent de partager la richesse plutôt que la ressource. Cette proposition, qui est acceptée par le MPO, prévoit l’émission, en faveur d’une entité nouvellement créée, d’un permis pour pêcher 2 000 t.m. de crabes. N’étant pas propriétaire d’un bateau, cette entité fait pêcher le 2 000 t.m. par des crabiers qu’elle désigne, lesquels versent une partie du produit de leur pêche dans un fonds destiné aux morutiers. On prévoit que sur la valeur anticipée de 1,50 $ la livre, 30 cents iront au crabier et le restant sera versé au fonds. Dans les faits, puisque le prix à la livre est plutôt de 2,60 $, c’est la somme de 1,40 $ qui est conservée par le crabier et la somme de 1,20 $ qui est versée au fonds.
[31] Le PAPA prend fin après la saison de pêche 1994 et le MPO amorce des discussions avec les pêcheurs traditionnels pour que ces derniers prennent la relève et, par le biais d’une entente de projet conjoint, continuent à financer le relevé au chalut et le protocole de crabes blancs. Compte tenu des dispositions de la Loi sur les pêches, LRC 1985, c F-14 (qui seront discutées plus loin), le MPO informe les pêcheurs que contrairement à leur désir, il ne peut pas lier le financement des activités scientifiques au partage de la ressource et que le financement ne peut être conditionnel à un engagement par le MPO de stabiliser l’effort de pêche (Pièce 162.1).
[32] C’est dans ce contexte que le gouvernement dépose son projet de loi C-115 visant à modifier la Loi sur les pêches (Pièce 639) afin de permettre au MPO de conclure des ententes de projet conjoint à long terme avec les diverses pêcheries et d’y lier la cogestion de la pêche à l’exercice par le Ministre de la discrétion que lui confère la loi. Cependant, ce projet de loi, tout comme le projet de loi C-62 déposé en 1996, n’est jamais adopté par la Chambre des communes.
[33] L’« Entente conjointe entre l’industrie de la pêche au crabe des neiges et Pêches et Océans Canada sur l’évaluation du stock de crabe des neiges et autres recherches connexes dans le Sud du Golfe du Saint-Laurent (zones 12, 18, 19 et 25/26) » [Entente de projet conjoint - 1995] est conclue le 3 mars 1995 (Pièce 171). Cette entente, d’une durée de 5 ans, prévoit notamment que pour l’année 1995, les crabiers financeront la recherche scientifique sur le crabe des neiges à hauteur de 600 000 $.
[34] Les crabiers voient un net avantage à poursuivre leur collaboration avec le MPO et à maintenir le relevé au chalut annuel puisque les résultats que le MPO en retire permettent de connaître la biomasse à venir et les endroits où se concentre le crabe. Ils pensent également que leur partenariat avec le MPO favorisera un plan de pêche acceptable pour l’année 1995 et leur permettra d’éviter un partage de la ressource. Ils tentent de soumettre une proposition unanime à leurs collègues morutiers pour une nouvelle formule de partage d’une part du produit de la pêche pour la saison 1995, mais ils n’y parviennent pas. Bien que les membres de l’ACHNE n’y consentent pas, une proposition en ce sens est soumise aux associations et au MPO lors de la réunion du comité consultatif du 30 mars 1995.
[35] L’optimisme des crabiers est de courte durée puisque lors de cette réunion du comité consultatif, plusieurs demandeurs de nouvel accès à la pêche au crabe des neiges sont présents et revendiquent un partage de la ressource plutôt qu’un partage de la richesse. Les esprits s’échauffent et les représentants de certaines associations de crabiers exigent du MPO que les demandeurs de nouvel accès soient expulsés de la réunion. Selon Gastien Godin, « le mal était déjà fait » et leur proposition est rejetée par le Ministre Brian Tobin.
[36] Le Ministre Tobin annonce son plan de pêche le 13 avril 1995 et pour la première fois, il partage, de façon temporaire, la ressource. Sur un TPA de 20 000 t.m., 15 500 t.m. sont attribuées aux pêcheurs traditionnels de la zone 12, et 4 500 t.m. sont attribuées aux demandeurs de nouvel accès (Pièces 178, 179 et 180). Bien que le Ministre précise que cet accès est temporaire et qu’il s’agit d’une mesure ponctuelle visant à résoudre la crise du poisson de fond, les pêcheurs traditionnels sont fort déçus et ils se retirent de l’Entente de projet conjoint - 1995.
[37] Après la saison de pêche, les discussions reprennent en vue d’en arriver à une entente à long terme entre les crabiers et le MPO. Le contexte est propice puisque le gouvernement a déposé un second projet de loi, mentionné ci-dessus, visant à modifier la Loi sur les pêches et à permettre au MPO de lier la gestion de la ressource aux partenariats qu’il conclut avec les différents groupes de pêcheurs (Pièce 641).
[38] Le 8 février 1996, le MPO et les crabiers concluent une entente de principe d’une durée de 5 ans, laquelle comporte trois volets : i) le partage de la ressource au-delà d’un seuil de revenu brut défini pour les pêcheurs traditionnels; ii) la création d’un fonds qui permettra aux pêcheurs non traditionnels de rationaliser leur pêcherie; et iii) la participation des pêcheurs traditionnels au financement des activités du MPO (Pièces 214, 216.1 et 217).
[39] Toutefois, puisque le projet de loi C-62 n’est pas en vigueur – il est d’ailleurs mort au feuilleton à la suite des élections de 1997 – le MPO ne ratifie pas l’entente de principe intervenue avec les crabiers. Tant qu’aucun amendement n’est apporté à la Loi sur les pêches, le MPO est contraint d’opter pour une approche à deux volets distincts : la mise en place d’un plan de gestion intégrée des pêches (« integrated fisheries management plan ») respectant la discrétion que la Loi sur les pêches accorde au Ministre et, le cas échéant, une entente de projet conjoint visant le financement des activités du MPO (« joint project agreement »), assujettie à la Loi sur la gestion des finances publiques, LRC 1985, c F-11.
[40] Le 18 avril 1996, le Ministre Fred Mifflin annonce le plan de pêche de 1996 et le partage temporaire de la ressource est maintenu (Pièce 226). Les pêcheurs traditionnels sont à nouveau très déçus et les employés d’usine se joignent à eux pour de violentes manifestations. Ces derniers craignent qu’en raison du partage temporaire, les débarquements soient dirigés vers d’autres usines, de sorte qu’ils n’auront pas suffisamment d’heures travaillées pour se qualifier à l’assurance-emploi. Les pêcheurs, pour leur part, refusent de sortir en mer. Ils déposent une demande d’injonction provisoire pour empêcher l’exécution du plan de pêche. Cette requête est rejetée et les pêcheurs se désistent de leur demande du consentement du défendeur.
[41] C’est à l’issue d’une rencontre entre les pêcheurs traditionnels, le Ministre Mifflin et le premier ministre du Nouveau-Brunswick Frank McKenna, que l’impasse se dénoue et que la saison de pêche débute, très tardivement, à la fin mai. Les parties conviennent alors de conclure une entente pluriannuelle pour le début de la saison de pêche 1997.
[42] Parallèlement aux évènements qui ont mené à cette entente pluriannuelle, le MPO et les pêcheurs de crabe des zones 25 et 26, deux zones côtières situées au nord de l’Île-du-Prince-Édouard, amorcent leurs discussions en vue de fusionner ces zones à la zone 12. Les pêcheurs de l’Île-du-Prince-Édouard sont en difficulté et ils demandent au MPO de faire disparaître la frontière. Selon les scientifiques du MPO, les zones 12, 25 et 26, ainsi que les zones 18 et 19, deux zones côtières situées au nord de la Nouvelle-Écosse, font toute partie de la même unité biologique de crabe des neiges, et il n’y a aucune logique à les séparer. Cette question fait donc partie intégrante des discussions entourant la conclusion d’une entente pluriannuelle et les crabiers de la zone 12 accepte cette intégration comme étant un compromis acceptable.
[43] Le 1er mai 1997, le MPO et les crabiers traditionnels des zones 12, 25 et 26 concluent une entente d’une durée de 5 ans intitulée « Plan quinquennal de cogestion » (Pièces 241 et 250) [Entente de projet conjoint - 1997]. Robert Haché, représentant de l’Association des crabiers acadiens Inc. [ACA], confirme que bien que les pêcheurs n’ont pas réellement négocié cette entente, elle faisait leur « affaire jusqu’à un certain point ». Le document est scindé en deux parties distinctes dans le but avoué de respecter les dispositions de la Loi sur les pêches qui, en dépit des deux projets de loi déposés par le gouvernement, n’a encore fait l’objet d’aucun amendement.
[44] La première partie de cette entente contient le Plan de gestion intégrée de la pêche, soit les mesures de gestion elles-mêmes, la détermination du TPA et des QI, la mise en place d’un comité des glaces, l’ouverture et la fermeture de la saison, et le suivi du crabe blanc. C’est à ce moment que l’on introduit un protocole amélioré de suivi du crabe blanc. Plutôt que de diviser la zone 12 en 4 grands secteurs, on divise les zones 12, 25 et 26 en 280 quadrilatères (le sud du golfe au complet en comprend 350). Si le pourcentage de crabes blancs observés dans l’un quelconque de ces quadrilatères dépasse 20 %, on ferme ce quadrilatère à la pêche pour le reste de la saison.
[45] C’est également dans le cadre de ce Plan quinquennal de cogestion que les crabiers acceptent pour la première fois le partage temporaire de la ressource. On y adopte une formule de partage qui prévoit que la ressource ne sera partagée qu’au-delà d’un seuil de rentabilité de 500 000 $ pour la flottille semi-hauturière traditionnelle. Les 2 000 premières tonnes métriques excédant ce seuil seront attribuées aux pêcheurs non traditionnels alors que l’excédent sera partagé à 60 % pour les crabiers traditionnels et 40 % pour le nouvel accès. Dans les faits, il y a eu partage temporaire de la ressource en 1995, 1996, 1997 et 2001.
[46] Finalement, c’est également dans le cadre de ce Plan quinquennal de cogestion que l’on met en place un Fonds de solidarité pour venir en aide aux travailleurs des usines de transformation. Il s’agit d’une initiative des pêcheurs traditionnels, supportée par le MPO, qui prévoit qu’ils contribueront 15 cents la livre de crabe pêché dans un fonds destiné à fournir du travail aux travailleurs d’usine qui en ont besoin pour compléter leur nombre de semaines requis pour avoir droit à l’assurance-emploi. À cette époque, certains y ont vu une taxe cachée, imposée par le gouvernement de la province du Nouveau-Brunswick, alors que d’autres y ont vu une façon pour les pêcheurs de crabe d’honorer une promesse faite aux travailleurs d’usines en échange de leur appui dans le cadre du conflit de 1996. Quoi qu’il en soit, le second rapport du vérificateur général, émis en 1999 (Pièce 642), contient une section intitulée « The Solidarity Funds – Imposition of a Fee That May Not Be Contemplated in Legislation ». On y indique qu’il est inapproprié pour le MPO de s’assurer qu’un pêcheur donné ait fait sa contribution au Fonds de solidarité avant de lui remettre ses conditions de permis pour l’année, donc son QI.
[47] La deuxième partie de ce Plan quinquennal de cogestion, quant à elle, contient l’Entente de projet conjoint et détermine la contribution financière et non financière respective du MPO et des associations de pêcheurs, à certaines activités du MPO.
[48] Selon Pat Chamut, sous-ministre adjoint – gestion des pêches au MPO, l’Entente de projet conjoint - 1997 est importante dans l’histoire de la gestion de la pêche au crabe dans la zone 12 puisque, d’une part, elle met fin au conflit de 1996 et démontre la capacité du MPO et des crabiers de travailler de concert à la gestion de cette pêche et, d’autre part, elle démontre qu’une telle entente de projet conjoint est possible sans qu’il soit nécessaire de modifier la Loi sur les pêches. Du moins le croit-on à cette époque !
D. L’affaire Marshall [49] Le 17 septembre 1999, la Cour suprême du Canada rend sa décision dans l’affaire R c Marshall, [1999] 3 RCS 456. La Cour y confirme que les Premières Nations possèdent un droit issu de traités conclus en 1760 et 1761 de s’adonner à la pêche commerciale à des fins de subsistance convenable (« moderate livelihood »).
[50] Le Conseil du trésor accorde une première enveloppe budgétaire de 160 millions $ pour la mise en place d’une vaste initiative du gouvernement fédéral visant à intégrer les Premières Nations du Canada à la pêche commerciale de toutes espèces [Initiative Marshall]. La première phase de ce plan est complétée en quelques mois et le MPO retourne au Conseil du trésor avec un plan détaillé comprenant un programme complet de rachat de permis des mains des pêcheurs traditionnels, ainsi qu’un programme de formation des autochtones à la pêche commerciale. Le MPO obtient une enveloppe de 500 millions $ pour cette seconde phase de l’Initiative Marshall qui débute en 2000 et ne sera achevée qu’en 2007.
[51] Le MPO choisit de procéder par rachat de permis plutôt que par l’émission de nouveaux permis. De l’avis de tous, il s’agit de la façon la plus harmonieuse d’intégrer les Premières Nations dans diverses pêcheries commerciales qui fonctionnent à accès limité depuis un certain nombre d’années.
[52] La région de l’Atlantique compte 33 tribus autochtones avec lesquelles le MPO entreprend d’intenses négociations en vue de conclure des ententes et de leur octroyer une part du TPA annuel des diverses pêcheries qui s’y pratiquent. Un certain nombre d’entre elles ont un intérêt particulier pour le crabe des neiges.
[53] Malheureusement pour le MPO, son programme de rachat de permis de pêche au crabe n’atteint pas ses objectifs.
[54] D’abord, puisque le programme n’est pas en place pour la saison de pêche 2000, les pêcheurs suggèrent au MPO qu’il leur emprunte une portion du TPA annuel nécessaire pour satisfaire ses engagements envers les Premières Nations, et qu’il leur remettre ce quota en 2001, une fois le programme mis en place. Le MPO accepte et 1 060 t.m. de crabe sont retranchées du TPA pour les associer à des permis émis en faveur de membres des Premières Nations. À compter de 2001, le tonnage alloué aux Premières Nations, tout comme le tonnage alloué aux permis temporaires en vertu de l’Entente de projet conjoint - 1997, sont retranchés du TPA avant la répartition du quota aux pêcheurs traditionnels en fonction de leur QI. Ce nombre de 1 060 t.m. est réduit à 911 puis à 888 t.m. au cours des années qui suivent. Finalement, plutôt que d’être remis aux pêcheurs traditionnels, ce tonnage fait l’objet d’une compensation financière de 2,00 $ la livre suite à une entente conclue avec le MPO.
[55] Dans le cadre de son programme de rachat de permis, le MPO doit déterminer la valeur à accorder à un permis de crabe des neiges. Depuis que cette pêche est à accès limité, la seule façon d’y accéder est par le biais d’une succession ou d’une acquisition d’un permis existant. Le MPO est au courant de ces transferts, mais il n’en connaît pas les détails financiers. Le ministère de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation du Québec [MAPAQ] a, pour sa part, déterminé qu’un permis de crabe des neiges valait 1 250 000,00 $ en 1999. S’inspirant de l’évaluation faite par le MAPAQ, le MPO fait une première offre aux crabiers traditionnels en 2000 à 13 000 $ la tonne métrique (ce qui donne un prix moyen par permis de 1,4 ou 1,45 million $). Face au peu d’intérêt suscité par cette offre, le MPO ajuste rapidement son offre à 18 000 $ la tonne métrique. Le MPO réussit à racheter un seul permis en 2000 et 8 en 2001.
[56] En 2001, il manque encore plus de 400 t.m. de crabe des neiges pour satisfaire les engagements du MPO envers les Premières Nations. Un comité est mis en place pour étudier cette question et, conscients que le TPA est en baisse, les crabiers traditionnels proposent au MPO de modifier sa base d’évaluation et d’utiliser un point de pourcentage de QI plutôt que le tonnage métrique. Le MPO accepte et fixe son prix de rachat à 2,6 millions $ par point de pourcentage de QI (voir par exemple l’offre contenue à la Pièce 390).
[57] Le MPO ne parvient toutefois pas à racheter d’autres permis de pêche au crabe des neiges en 2002 et 2003. Au cours de la même période toutefois, certaines ventes se font de gré à gré, à des prix supérieurs à celui offert par le MPO. Par exemple, Daniel Dubois, un pêcheur de la Gaspésie, a reçu une offre d’une somme de 3,5 millions $ qu’il a refusée.
[58] Devant l’insuccès de son programme, le MPO commence à envisager d’autres avenues à compter de 2003. Un seul permis est racheté en 2004 et le programme, qui devait initialement se terminer le 31 mars 2004, est reconduit, d’abord jusqu’au 31 mars 2006, puis jusqu’au 31 mars 2007. En 2005, les négociations avec les Premières Nations sont terminées. En 2006, il manque encore 10,8 % de l’objectif initial de 15,8 % du TPA de crabe des neiges pour satisfaire les engagements du MPO qui ne parvient plus à racheter de permis additionnels.
[59] Le MPO évalue qu’une somme de 37,4 millions $ est nécessaire pour acquérir des pêcheurs traditionnels cette part du TPA. Le MPO élabore sa solution finale et la somme de 37,4 millions $, puisée à même le solde de l’enveloppe octroyée par le Conseil du trésor dans le cadre de l’Initiative Marshall, est répartie sur une base provinciale, au prorata du QI de chaque pêcheur. En 2007, tous les demandeurs ont signé l’entente d’aide financière soumise par le MPO (voir par exemple la Pièce 606). Il s’agit en fait du rachat d’une partie du QI de chaque pêcheur qui y renonce pour l’avenir. Ces ententes contiennent une quittance dont il sera question plus loin.
E. Les demandes pressantes des pêcheurs de crabe de la zone côtière 18 [60] Le Ministre Robert Thibault arrive en fonction le 15 janvier 2002.
[61] Au cours de la réunion du comité consultatif qui se tient le 19 février 2002, Fred Kennedy, porte-parole de la Area 18 Crab Fishermen’s Association, informe les crabiers traditionnels de la zone 12 et les représentants du MPO que les crabiers de la zone 18 demandent à être intégrés à la zone 12 avec 5,32 % du TPA, soit le même pourcentage que celui octroyé aux crabiers des zones 25 et 26 à compter de 1997. Fred Kennedy est à l’emploi de cette association depuis 1999 et on l’a mandaté pour la représenter auprès du MPO. Au cours des années ’90, les crabiers de la zone 18, qui peinaient à capturer leur TPA, ont tenté en vain d’obtenir un accès à la zone 12. Leur objectif est donc d’obtenir cet accès à compter de la saison 2002. Les pêcheurs traditionnels de la zone 12, qui n’ont pas été informés de la participation des crabiers de la zone 18 à la réunion du comité consultatif du 19 février 2002, s’opposent à cette intégration, particulièrement à hauteur de 5,32 % du TPA.
[62] Le Ministre Thibault annonce son premier plan de pêche le 8 avril 2002 (Pièces 360 et 365) et le 12 avril - l’Entente de projet conjoint - 1997 étant arrivée à terme l’année précédente - il signe avec les associations de pêcheurs une Entente sur l’exécution d’un projet conjoint [Entente de projet conjoint - 2002] (Pièce 366). Cette entente, d’une durée d’un an, prévoit la participation financière et non financière du MPO et des associations de pêcheurs dans les activités du MPO reliées à la pêche au crabe des neiges; elle ne contient aucun élément relié à la gestion de la pêche.
[63] C’est également au cours du mois d’avril 2002 que le Ministre Thibault a une première rencontre avec Fred Kennedy qui lui présente les revendications des crabiers de la zone 18. Cette rencontre est suivie d’une seconde rencontre en juillet 2002, à Petit-de-Grat, Nouvelle-Écosse, entre Fred Kennedy, Bill Broffy, président de la Area 18 Crab Fishermen’s Association et deux pêcheurs de la zone 18, d’une part, et le Ministre Thibault et son collègue, le député libéral Rodger Cuzner, d’autre part.
[64] C’est à compter de ce moment que le Ministre Thibault affirme publiquement, qu’à moins d’un argument fort convaincant à l’effet contraire, il favorisait l’intégration de la zone 18 à la zone 12.
[65] Toutefois, lorsque durant la saison de pêche 2002 on lui demande si les crabiers de la zone 18 peuvent avoir un accès à la zone 12 pour compléter leurs débarquements de l’année en cour, il retient la recommandation de ses hauts fonctionnaires de ne pas rouvrir le plan de pêche 2002, d’autant plus que l’Entente de projet conjoint - 2002, qui lie le MPO aux associations de pêcheurs traditionnels de crabe de la zone 12, est alors en vigueur.
F. Un nouvel accès permanent [66] Au cours de l’année 2002, le Ministre Thibault rencontre les représentants de l’Union des pêcheurs des Maritimes [UPM] qui désirent que l’accès temporaire que certains de leurs pêcheurs de homard et de poisson de fond ont à la pêche au crabe devienne permanent. L’UPM entend ainsi utiliser les revenus générés par la pêche au crabe des neiges et d’autres revenus pour créer des activités de toutes sortes, comme l’écotourisme, afin de sortir les travailleurs de la pêche au homard et au poisson de fond. On parle du concept de rationalisation, qui consiste à sortir un certain nombre de pêcheurs d’une pêcherie donnée, afin d’assurer la rentabilité de ceux qui y demeurent. Pour le Ministre Thibault, un régime d’accès permanent est donc tributaire de la volonté des associations de pêcheurs de homard et de poisson de fond de se rationaliser.
[67] C’est au cours d’une rencontre tenue en mai 2002 à Shippagan au Nouveau-Brunswick, entre le Ministre Thibault et les crabiers traditionnels de la zone 12, que le Ministre exprime, pour la première fois, son désir de régler une fois pour toutes la question du nouvel accès à la pêche au crabe des neiges. Le Ministre informe les crabiers traditionnels qu’il est prêt à conclure une entente pluriannuelle avec eux, mais que cette entente doit nécessairement prévoir un accès permanent pour les pêcheurs de homard et de poisson de fond.
G. Les négociations ayant mené au plan de pêche de 2003 [68] À l’automne 2002, le MPO demande aux crabiers traditionnels s’ils sont intéressés à négocier une entente pluriannuelle et ils le sont. Les crabiers désignent Rémi Bujold, consultant, pour les représenter alors que Jim Jones, directeur général régional (MPO), est nommé négociateur en chef pour le MPO.
[69] La première rencontre de négociation a lieu le 16 décembre 2002. Dès le début de la rencontre, Jim Jones informe les pêcheurs que le Ministre cherche un accès permanent et que les discussions ne porteront pas sur le principe même, mais plutôt sur le niveau de cet accès. Les crabiers sont encore incertains de ce qu’on entend par partage permanent, mais pour Jim Jones, la question est claire; on parle d’une part constante à chaque année pour le nouvel accès. On discute également de l’Initiative Marshall et de l’intégration de la zone 18 et les crabiers conviennent avec le MPO qu’ils soumettront une proposition initiale d’entente pluriannuelle.
[70] Après cette première rencontre, le Ministre Thibault écrit à Fred Kennedy et l’invite à rencontrer les pêcheurs de la zone 12 pour exposer son point de vue. Il l’avise toutefois qu’il considère élevé le pourcentage de 5,32, puisque les pri