Hy and Zel's Inc. c. Ontario (Procureur général); Paul Magder Furs Ltd. c. Ontario (Procureur général)

Hy and Zel's Inc. c. Ontario (Procureur général); Paul Magder Furs Ltd. c. Ontario (Procureur général)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1993-10-21
Recueil
[1993] 3 RCS 675
Numéro de dossier
22556, 22559
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Ontario
Sujets
Action
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 22556, 22559
Contenu de la décision
Hy and Zel's Inc. c. Ontario (Procureur général); Paul Magder Furs Ltd. c. Ontario (Procureur général), [1993] 3 R.C.S. 675
Hy and Zel's Inc. et autres Appelants
c.
Le procureur général de l'Ontario Intimé
et entre
Paul Magder Furs Limited et autres Appelants
c.
Le procureur général de l'Ontario Intimé
Répertorié: Hy and Zel's Inc. c. Ontario (Procureur général); Paul Magder Furs Ltd. c. Ontario (Procureur général)
Nos du greffe: 22556, 22559.
1993: 25 février; 1993: 21 octobre.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d'appel de l'ontario
Pratique ‑‑ Qualité pour agir ‑‑ Loi définissant les jours fériés et limitant le magasinage pendant ces jours fériés ‑‑ Contestation fondée sur la Charte dans laquelle des personnes morales allèguent qu'une atteinte à la liberté de religion résulte de déclarations de culpabilité pour violation de la Loi ‑‑ Requête visant à obtenir un jugement déclarant que la Loi est inconstitutionnelle ‑‑ Requête suspendue en attendant qu'une décision soit rendue dans une affaire semblable, puis déposée à la suite d'une constatation de constitutionnalité ‑‑ Questions constitutionnelles visant à déterminer s'il y a eu atteinte à la liberté de religion et, dans l'affirmative, si cette atteinte est justifiée ‑‑ Les personnes morales ont‑elles qualité pour demander un jugement déclaratoire d'inconstitutionnalité? ‑‑ Loi sur les jours fériés dans le commerce de détail, L.R.O. 1980, ch. 453, art. 1(1), 2(2), 8(1), (2).
La Loi sur les jours fériés dans le commerce de détail limite le magasinage les jours fériés et définit l'expression «jour férié». Cette loi a été défiée par de nombreux détaillants même si elle avait été jugée constitutionnelle, et chaque modification subséquente a été perçue comme un coup fatal à sa constitutionnalité.
Le procureur général de l'Ontario a invoqué l'art. 8 de la Loi sur les jours fériés dans le commerce de détail pour demander la délivrance d'une ordonnance enjoignant à Paul Magder Furs Ltd. et à deux autres détaillants de fermer leurs portes le dimanche suivant (la veille de Noël), le jour de Noël et le lendemain de Noël. Paul Magder Furs Ltd. et une trentaine d'employés qui ne sont pas nommés dans la requête fondée sur l'art. 8 ont réagi en déposant, devant la Haute Cour, une requête au civil contre le Procureur général (la «requête de Magder») en vue d'obtenir des jugements déclarant que le par. 2(2) de la Loi est inconstitutionnel et que les employés requérants ont le droit de travailler les jours fériés énoncés dans la Loi. Dans la requête de Magder, qui reposait sur les mêmes documents que la requête du Procureur général fondée sur l'art. 8, on demandait que ces deux requêtes soient entendues en même temps. En raison des violations délibérées et persistantes de la Loi par cet établissement, la cour s'est fondée sur l'art. 8 pour rendre une ordonnance provisoire enjoignant à Paul Magder Furs Ltd. de fermer ses portes les jours fériés définis dans la Loi. La Cour d'appel de l'Ontario a annulé l'appel interjeté contre l'ordonnance provisoire pour des motifs de compétence et a ajourné sine die l'appel de la condamnation pour outrage au tribunal prononcée lorsque l'établissement a continué d'ouvrir ses portes contrairement à l'ordonnance provisoire. Cette cour a par la suite statué que l'avis d'appel ne mettait pas fin à l'imposition d'amendes pour outrage au tribunal et a rejeté la requête présentée par Paul Magder Furs Ltd. afin que soit entendue la requête fondée sur l'art. 8, pour le motif que cet établissement continuait de violer l'ordonnance provisoire.
La municipalité régionale de Halton a déposé contre Hy & Zel's Inc. une requête fondée sur l'art. 8. Le Procureur général est par la suite intervenu et a pris en charge l'action. En réponse à la requête fondée sur l'art. 8, les dirigeants de Hy & Zel's Inc. ont déposé une requête au civil en vue d'obtenir notamment un jugement déclarant que le par. 2(2) de la Loi était invalide. Puis Hy & Zel's Inc. et plus de 100 de ses employés ont déposé une nouvelle requête contre le Procureur général en vue d'obtenir des jugements déclarant que le par. 2(2) de la Loi est inconstitutionnel, que la Loi est inconstitutionnelle et que les employés requérants ont le droit de travailler les jours fériés. Cette requête était fondée sur les documents déposés dans l'affaire Peel (Regional Municipality) c. Great Atlantic & Pacific Co. of Canada et sur d'autres éléments de preuve par affidavit.
Les requêtes des deux établissements ont été suspendues jusqu'à ce que jugement soit rendu dans l'affaire Peel (Regional Municipality) c. Great Atlantic & Pacific Co. of Canada qui portait sur une requête semblable fondée sur l'art. 8 et des demandes de jugement déclaratoire. L'audition des requêtes de Magder et de Hy & Zel a été fixée après que la Cour d'appel eut statué que la Loi était constitutionnelle dans l'affaire Peel (Regional Municipality) c. Great Atlantic & Pacific Co. of Canada. Les questions constitutionnelles formulées en l'espèce sont les suivantes: la Loi sur les jours fériés dans le commerce de détail porte‑t‑elle atteinte à la liberté de religion garantie par l'al. 2a) de la Charte canadienne des droits et libertés ou aux droits à l'égalité garantis par l'art. 15 ? Et, dans l'affirmative, ces atteintes sont-elles justifiées en vertu de l'article premier?
Arrêt (les juges L'Heureux‑Dubé et McLachlin sont dissidentes): Les pourvois sont rejetés.
Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, Iacobucci et Major: Pour que les tribunaux puissent exercer leur pouvoir discrétionnaire de reconnaître la qualité pour agir dans une affaire civile où la partie prétend qu'il y a eu non pas violation de ses propres droits en vertu de la Charte , mais violation des droits d'autrui, il doit se poser une question sérieuse quant à la validité de la mesure législative, les appelants doivent être directement touchés par la mesure législative ou avoir un intérêt véritable dans sa validité et il ne doit y avoir aucune autre manière raisonnable et efficace de soumettre aux tribunaux la question de la validité de la mesure législative.
Une question sérieuse a été soulevée en l'espèce. Pour les fins des présents motifs seulement, on a tenu pour acquis que les nombreuses modifications apportées au fil des ans, depuis que la Loi a été maintenue dans l'arrêt R. c. Edwards Books and Art Ltd., l'ont suffisamment changée pour que sa validité ne soit plus assurée.
La Loi touchait directement les appelants. Bien que la Loi touche tous les Ontariens en limitant le magasinage les jours fériés définis, seuls les détaillants et les employés du commerce de détail sont passibles de poursuites en cas d'inobservation de ses dispositions.
Il existait d'autres manières raisonnables et efficaces de soumettre la question aux tribunaux. Puisque les deux requêtes ne présentaient pratiquement aucun élément de preuve à l'appui des prétentions qu'elles contenaient et reposaient sur la preuve produite dans la requête du Procureur général fondée sur l'art. 8 (la requête de Magder) ou dans l'affaire Peel (Regional Municipality) c. Great Atlantic & Pacific Co. of Canada (la requête de Hy and Zel), il peut y avoir une manière plus raisonnable et plus efficace de soumettre cette question aux tribunaux. La nature de la Loi n'était d'aucune utilité aux appelants. La Loi ne décourageait pas la contestation de manière à engendrer une situation où on ne pouvait pas raisonnablement s'attendre à ce qu'une partie directement touchée la conteste. La partie qui cherche à contester la Loi doit démontrer qu'il n'existe aucun autre moyen raisonnable et efficace de soumettre la question aux tribunaux.
Les appelants n'avaient pas qualité pour agir du fait que leurs propres droits religieux avaient été violés. Même en supposant que les personnes morales peuvent avoir des droits religieux, il n'y avait aucune preuve et il n'était pas allégué que les droits des appelants avaient été violés. Les décisions relatives à la Charte ne sauraient être rendues dans un vide factuel. L'absence de faits propres aux appelants compromet la capacité de la Cour de s'assurer qu'elle entend ceux qui sont le plus directement touchés et que les questions relatives à la Charte sont tranchées dans un contexte factuel approprié.
Ce n'était pas le bon cas pour déterminer la mesure dans laquelle le critère de la qualité pour agir énoncé dans l'arrêt Smith c. Attorney General of Ontario survivait aux opinions plus libérales relatives à la qualité pour agir dans l'intérêt public. Aucun élément de preuve n'a été présenté sur la façon dont les appelants ont subi un préjudice exceptionnel selon le critère de l'arrêt Smith.
Les juges L'Heureux‑Dubé et McLachlin (dissidentes): Compte tenu de l'historique des procédures du présent pourvoi, du fait que les appelants comprenaient que le présent litige constituerait une cause type et, en particulier, de son effet sur le grand nombre d'accusations pendantes devant les tribunaux d'instance inférieure, auxquelles les appelants font face actuellement et qui soulèvent la même question constitutionnelle, il est approprié que notre Cour exerce ici son pouvoir discrétionnaire de reconnaître aux appelants la qualité pour agir. Cette conclusion est étayée par un examen de l'effet spécial et permanent que la Loi a sur les appelants en l'espèce, par les objectifs d'efficacité dans l'administration de la justice et par les coûts qu'engendrent, pour la société et les parties en cause, des litiges supplémentaires sur la même question, de même que par la philosophie qui sous‑tend les règles de la qualité pour agir. La reconnaissance des obstacles pratiques et financiers à la contestation de cette mesure législative auxquels feraient face les employés appelants s'ils ne jouissaient pas de l'aide des personnes morales appelantes constitue une raison de reconnaître à ces appelants la qualité pour agir.
Il faut établir une distinction entre la qualité pour agir et le droit au redressement recherché. La qualité pour agir est une question préliminaire qui comporte la reconnaissance du droit de se présenter devant la cour et elle doit, en théorie comme en pratique, demeurer distincte des décisions que la cour rend après avoir entendu l'appel.
L'arrêt R. c. Big M Drug Mart Ltd. n'a pas tranché la question de la qualité pour agir en l'espèce. Sa ratio repose sur le droit positif qu'a une personne morale d'opposer comme moyen de défense à une accusation criminelle les droits que la Charte garantit à autrui. La Cour n'a pas examiné la question de savoir si les personnes morales ont des droits en vertu de l'al. 2a) parce que ce ne serait pas pertinent étant donné que nul ne pourrait être déclaré coupable en vertu d'une loi inconstitutionnelle. Rien ne porte à croire, dans l'arrêt R. c. Big M Drug Mart Ltd. ou dans l'arrêt Irwin Toy c. Québec (Procureur général), que les décisions de notre Cour sur les droits des personnes morales influent sur leur qualité pour faire valoir que leurs droits constitutionnels ont été violés.
Selon la règle du «préjudice exceptionnel» énoncée dans l'arrêt Smith c. Attorney General of Ontario, un demandeur devait, pour contester une loi d'application générale, établir que cette loi avait sur lui un effet plus grand que celui qu'elle avait sur le grand public et qu'il avait dans la loi en question un intérêt touchant ses droits personnels ou pécuniaires, ou encore ceux qu'il possédait en tant que propriétaire. Comme corollaire, le Procureur général était présumé agir à titre de gardien de l'intérêt public. La trilogie d'arrêts Thorson c. Procureur général du Canada, Nova Scotia Board of Censors c. McNeil, et Ministre de la Justice du Canada c. Borowski, a élargi considérablement l'accès aux tribunaux et de supprimer les obstacles à la qualité pour agir qui sont fondés sur une catégorie. Les tribunaux scrutent de plus en plus les règles qui régissent la qualité pour agir et examinent si la mesure législative serait à l'abri des contestations et si elle pourrait être contestée par un particulier, éliminant ainsi la nécessité de la qualité pour agir dans l'intérêt public.
Les règles relatives à la qualité pour agir dans l'intérêt public, qui ont été formulées dans la trilogie pour élargir l'accès aux tribunaux, ne régissent pas les parties qui relèvent carrément de la règle énoncée dans l'arrêt Smith. Les parties ont encore droit à la qualité pour agir, en autant qu'elles sont capables d'établir que l'effet de la mesure législative sur leurs droits privés leur cause un «préjudice exceptionnel». La règle générale énoncée dans l'arrêt Smith s'applique aussi aux parties qui demandent des jugements déclaratoires fondés sur la Charte . La qualité pour agir doit pouvoir aussi être reconnue aux parties exposées à des poursuites criminelles ou quasi criminelles aux fins de contester la constitutionnalité de la mesure législative. En l'espèce, les appelants tombent carrément dans la catégorie des parties à un litige d'intérêt public, mais il est préférable de les décrire comme des personnes qui subissent un «préjudice exceptionnel» en vertu de la Loi.
Une approche souple qui permette aux tribunaux de répondre à une gamme de préoccupations touchant à la fois les parties et l'administration de la justice doit l'emporter sur une approche stricte qui ne laisse place à aucune exception. Les citoyens ont intérêt à ce que les législateurs se comportent de façon appropriée sur le plan constitutionnel et, lorsque la constitutionnalité d'une mesure législative est en cause, c'est sur la mesure législative elle‑même et non sur la situation des parties que doit principalement porter l'examen. Pour régler la question de la qualité pour agir, la cour devrait aborder la qualité pour agir d'une façon pratique et fondée sur l'objet visé plutôt que d'une façon fondée sur une catégorie, et recourir aux préoccupations qui sous‑tendent les restrictions apportées à la qualité pour agir, comme la multiplicité des poursuites et l'économie judiciaire.
La contestation de la constitutionnalité d'une loi (en supposant que l'instance ne vise rien d'autre qu'une conclusion d'invalidité) doit être régie par les mêmes règles en matière de qualité pour agir et de procédure, indépendamment de la question de savoir si la contestation repose sur des motifs d'ordre fédéral ou sur des moyens fondés sur la Charte . Du fait qu'elles ne peuvent invoquer des droits garantis par la Charte , les personnes morales doivent, en procédant à une contestation fondée sur la Charte , surmonter des obstacles qui n'existent pas dans le cas d'attaques relatives au partage des compétences. En principe cependant, il n'y a aucune raison d'adhérer strictement à une règle qui empêche automatiquement de contester une mesure législative qui touche directement une personne morale demanderesse, pour le seul motif que l'aspect contesté de la mesure législative ne la touche pas directement. Puisque la constitutionnalité de la mesure législative peut être opposée comme moyen de défense, la question devrait plutôt être de savoir si le demandeur a un intérêt suffisant dans l'issue d'une attaque constitutionnelle. On se préoccupe d'abord et avant tout de savoir si les gouvernements ont respecté les limites de leur compétence constitutionnelle. Les obstacles techniques à la qualité pour agir, fondés sur des motifs comme la façon dont on a choisi de procéder, ne sauraient être maintenus en principe.
La capacité qu'ont d'autres parties de soumettre la question à la cour ne doit pas avoir pour effet d'empêcher, de façon automatique et stricte, la cour d'exercer son pouvoir discrétionnaire de reconnaître la qualité pour agir. Il y a lieu de soupeser les avantages de procéder à la contestation constitutionnelle en fonction du préjudice que pourrait causer aux appelants le refus de leur reconnaître la qualité pour agir à un stade avancé des procédures, particulièrement dans un cas où la partie qui demande la qualité pour agir est déjà devant les tribunaux.
Notre Cour n'a pas encore abordé la question de l'application des droits garantis par l'art. 15 aux personnes morales ou à la mesure législative attaquée en l'espèce. Comme les appelants sont les parties appropriées pour avancer un argument fondé sur l'art. 15 dans le présent contexte et que l'autorisation de pourvoi devant notre Cour a été accordée sur la question, il n'existait aucun motif de leur refuser la qualité pour agir.
Les appelants peuvent se fonder sur le dossier d'autres parties qui soulève des points de droit identiques dans des circonstances essentiellement identiques. La nature de la preuve n'est pas généralement une question qui influe sur celle de la qualité pour agir. Dans les affaires constitutionnelles en particulier, les éléments de preuve documentaire de nature générale peuvent être pertinents pour établir le contexte de la question en litige, tout à fait indépendamment de la situation des parties en présence. Qui plus est, les appelants subiraient incontestablement un préjudice si, après leur avoir permis depuis le début de se fonder sur ce dossier, on leur disait, à ce stade, que la qualité pour agir leur sera refusée pour cette raison.
Les employés du commerce de détail appelants ne devraient pas se voir refuser qualité pour agir en raison de l'absence de preuve établissant qu'ils ont cette qualité. Il n'est pas question, à ce stade, de trancher le pourvoi dans un vide factuel. Ce qui préoccupe la cour, à cette étape des procédures, est la question de savoir s'il y a suffisamment d'éléments pour évaluer la «nature de l'intérêt» que le demandeur invoque. Cela n'emporte pas nécessairement un examen de la preuve. Le seul moyen efficace dont disposent les employés du commerce de détail pour saisir les tribunaux d'une question, compte tenu des frais en cause, peut être de joindre leur requête à celle d'autres requérants. Même si les employés risquent peu de faire l'objet d'accusations en vertu de la Loi, ils n'en sont pas moins touchés par ses dispositions et la question de l'effet de la Loi sur les droits que leur garantissent l'al. 2a) et l'art. 15 de la Charte demeure entière.
Jurisprudence
Citée par le juge Major
Arrêts mentionnés: R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; Peel (Regional Municipality) c. Great Atlantic & Pacific Co. of Canada (1991), 2 O.R. (3d) 65 (C.A.), infirmant (1990), 73 O.R. (2d) 289 (H.C.), autorisation de pourvoi accordée sub nom. Oshawa Group Ltd. c. Procureur général de l'Ontario, [1991] 3 R.C.S. x.; Ontario (Attorney‑General) c. Paul Magder Furs Ltd. (1989), 71 O.R. (2d) 513; Ontario (Attorney General) c. Paul Magder Furs Ltd. (1991), 6 O.R. (3d) 188, autorisation de pourvoi refusée, [1992] 2 R.C.S. ix; Ontario (Attorney General) c. Paul Magder Furs Ltd. (1992), 10 O.R. (3d) 46; Ontario (Attorney General) c. Paul Magder Furs Ltd. (1991), 5 O.R. (3d) 560, avec motifs supplémentaires rendus le 16 juillet 1992; Conseil canadien des Églises c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1992] 1 R.C.S. 236; Thorson c. Procureur général du Canada, [1975] 1 R.C.S. 138; Nova Scotia Board of Censors c. McNeil, [1976] 2 R.C.S. 265; Ministre de la Justice du Canada c. Borowski, [1981] 2 R.C.S. 575; Finlay c. Canada (Ministre des Finances), [1986] 2 R.C.S. 607; MacKay c. Manitoba, [1989] 2 R.C.S. 357; Danson c. Ontario (Procureur général), [1990] 2 R.C.S. 1086; Smith c. Attorney General of Ontario, [1924] R.C.S. 331.
Citée par le juge L'Heureux‑Dubé (dissidente)
Peel (Regional Municipality) c. Great Atlantic & Pacific Co. of
Canada (1991), 2 O.R. (3d) 65 (C.A.), infirmant (1990), 73 O.R. (2d) 289 (H.C.), autorisation de pourvoi accordée sub nom. Oshawa Group Ltd. c. Procureur général de l'Ontario, [1991] 3 R.C.S. x; MacKay c. Manitoba, [1989] 2 R.C.S. 357; Danson c. Ontario (Procureur général), [1990] 2 R.C.S. 1086; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; R. c. Wholesale Travel Group Inc., [1991] 3 R.C.S. 154; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; Smith c. Attorney General of Ontario, [1924] R.C.S. 331; Thorson c. Procureur général du Canada, [1975] 1 R.C.S. 138; Nova Scotia Board of Censors c. McNeil, [1976] 2 R.C.S. 265; Ministre de la Justice du Canada c. Borowski, [1981] 2 R.C.S. 575; MacIlreith c. Hart (1908), 39 R.C.S. 657; Conseil canadien des Églises c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1992] 1 R.C.S. 236; Finlay c. Canada (Ministre des Finances), [1986] 2 R.C.S. 607.
Lois et règlements cités
Loi sur les jours fériés dans le commerce de détail, L.R.O. 1980, ch. 453, art. 1(1) [mod. L.O. 1989, ch. 3, art. 1], 2(1) [mod. ibid., art. 2 ], (2), 7(1) [mod. ibid., art. 7], (2) [mod. ibid., art. 7].
Doctrine citée
Colombie‑Britannique. Commission de réforme du droit. Report on Civil Litigation in the Public Interest. LRC 46. Vancouver: 1980.
Cromwell, Thomas A. Locus Standi: A Commentary on the Law of Standing in Canada. Toronto: Carswell, 1986.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, 3rd ed. Toronto: Carswell, 1992.
Ontario. Commission de réforme du droit. Report on the Law of Standing. Toronto: Ministère du Procureur général, 1989.
Scott, Kenneth E. «Standing in the Supreme Court -‑ A Functional Analysis» (1973), 86 Harv. L. Rev. 645.
Strayer, Barry L. The Canadian Constitution and the Courts, 3rd ed. Toronto: Butterworths, 1988.
POURVOI (Hy and Zel's Inc. et autres c. Procureur général de l'Ontario, C.S.C., no du greffe 22556) contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario qui a rejeté un appel d'une décision du juge Potts qui avait rejeté une demande de jugement déclaratoire. Pourvoi rejeté, les juges L'Heureux‑Dubé et McLachlin sont dissidentes.
POURVOI (Paul Magder Furs Limited. et autres c. Procureur général de l'Ontario, C.S.C., no du greffe 22559) contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario qui a rejeté un appel d'une décision du juge Potts qui avait rejeté une demande de jugement déclaratoire. Pourvoi rejeté, les juges L'Heureux‑Dubé et McLachlin sont dissidentes.
Timothy S. B. Danson et Julian N. Falconer, pour les appelants.
Elizabeth C. Goldberg et Hart Schwartz, pour l'intimé.
Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, Iacobucci et Major rendu par
Le juge Major ‑‑
I. Les faits
La Loi sur les jours fériés dans le commerce de détail, L.R.O. 1980, ch. 453 (la «Loi») limite le magasinage les jours fériés. Au paragraphe 1(1) de la Loi, l'expression «jour férié» est définie comme comprenant
1 (1) . . .
. . .
(i)le jour de l'An,
(ii)le Vendredi saint,
(iii)la fête de la Reine,
(iv)la fête du Canada,
(v)la fête du Travail,
(vi)le jour d'Action de grâces,
(vii)le jour de Noël,
(viii)le 26 décembre,
(ix)le dimanche,
(x)les autres jours que le lieutenant‑gouverneur proclame jours fériés pour l'application de la présente loi . . .
Depuis que la Loi a été promulguée pour la première fois en 1975, de nombreux détaillants en ont défié les dispositions malgré l'arrêt R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713 (Edwards Books), dans lequel notre Cour a décidé que la Loi était constitutionnelle. Chaque modification subséquente a été perçue par les détaillants comme un coup fatal à la constitutionnalité de la Loi.
Paul Magder Furs Ltd. s'est adressée aux tribunaux à maintes reprises au cours des dix dernières années. Le présent épisode a commencé à la fin de décembre 1989. Le procureur général de l'Ontario a invoqué l'art. 8 de la Loi pour demander la délivrance d'une ordonnance enjoignant à Paul Magder Furs Ltd. et à deux autres détaillants de fermer leurs portes le dimanche suivant (la veille de Noël), le jour de Noël et le lendemain de Noël (la «requête fondée sur l'art. 8»). L'article 8 est ainsi rédigé:
8 (1) Sur présentation d'une requête à la Cour suprême par un avocat au service du procureur général ou d'une municipalité, le tribunal peut ordonner la fermeture d'un établissement de commerce de détail un jour férié, pour veiller au respect de la présente loi, d'un règlement municipal adopté en vertu de celle‑ci, ou d'un règlement pris en application de celle‑ci.
(2) L'ordonnance visée au paragraphe (1) s'ajoute à toute autre pénalité qui peut être imposée, et elle peut être rendue qu'une instance ait été introduite ou non devant la Cour des infractions provinciales à l'égard d'une infraction à l'article 2 de la présente loi, à un règlement municipal adopté en vertu de celle‑ci, ou à un règlement pris en application de celle‑ci.
Paul Magder Furs Ltd. et une trentaine d'employés qui ne sont pas nommés dans la requête fondée sur l'art. 8 ont réagi en déposant, devant la Haute Cour de justice de l'Ontario, une requête au civil contre le Procureur général et la police de Toronto (la «requête de Magder») en vue d'obtenir le redressement suivant:
a. une ordonnance provisoire et définitive interdisant à la police de Toronto d'appliquer la Loi aux requérants jusqu'à ce qu'ils en aient contesté la constitutionnalité;
b. une ordonnance provisoire et définitive interdisant à la communauté urbaine de Toronto de prendre des mesures contre les requérants, conformément à la Loi;
c. un jugement déclarant que le par. 2(2) de la Loi est inconstitutionnel;
d. un jugement déclarant que les employés requérants ont le droit de travailler les jours fériés énoncés dans la Loi.
Dans la requête de Magder, qui reposait sur les mêmes documents que la requête fondée sur l'art. 8, on demandait que ces deux requêtes soient entendues en même temps. Les alinéas a) et b) ont par la suite été abandonnés.
Comme la requête fondée sur de l'art. 8 avait été déposée à la suite d'un préavis de vingt‑quatre heures seulement, le juge Farley a accueilli la demande d'ajournement présentée par les détaillants. Il a aussi ajourné l'audition de la requête de Magder. Les deux affaires ont été suspendues jusqu'à l'audition, par la Haute Cour de justice, de l'affaire Peel (Regional Municipality) c. Great Atlantic & Pacific Co. of Canada, qui portait sur une requête semblable fondée sur l'art. 8 et des demandes de jugement déclaratoire par des détaillants. Toutefois, compte tenu de la preuve de l'existence de [traduction] «violations délibérées et persistantes de la Loi par Magder», du fait que des [traduction] «peines relatives à des condamnations antérieures n'avaient eu aucun effet dissuasif» et de [traduction] «l'intention de Magder de poursuivre les violations», le juge Farley s'est fondé sur l'art. 8 pour accorder une ordonnance provisoire enjoignant à Paul Magder Furs Ltd. de fermer ses portes les jours fériés définis dans la Loi. Voir Ontario (Attorney‑General) c. Paul Magder Furs Ltd. (1989), 71 O.R. (2d) 513 (H.C.), aux pp. 520 et 524. Paul Magder Furs Ltd. en a appelé de cette ordonnance provisoire. Le 22 octobre 1991, la Cour d'appel de l'Ontario a annulé l'appel interjeté contre l'ordonnance provisoire pour des motifs de compétence.
Paul Magder Furs Ltd. a continué d'ouvrir ses portes contrairement à l'ordonnance provisoire. Le 23 février 1990, le juge Chilcott a déclaré Paul Magder Furs Ltd. coupable d'outrage au tribunal. Paul Magder Furs Ltd. en a appelé de sa condamnation pour outrage au tribunal. La Cour d'appel a ajourné l'appel sine die jusqu'à ce que Paul Magder Furs Ltd. purge sa peine pour outrage au tribunal et respecte l'ordonnance. Voir Ontario (Attorney General) c. Paul Magder Furs Ltd. (1991), 6 O.R. (3d) 188 (C.A.), autorisation de pourvoi refusée [1992] 2 R.C.S. ix. La Cour d'appel a par la suite statué que l'avis d'appel ne mettait pas fin à l'imposition d'amendes pour outrage au tribunal. Voir (1992), 10 O.R. (3d) 46 (C.A.).
En octobre 1991, Paul Magder Furs Ltd. a demandé que soit entendue la requête fondée sur l'art. 8. Le juge Somers a rejeté la requête pour le motif que Paul Magder Furs Ltd. continuait à violer l'ordonnance provisoire. Voir Ontario (Attorney General) c. Paul Magder Furs Ltd. (1991), 5 O.R. (3d) 560 (Div. gén.), motifs supplémentaires rendus le 16 juillet 1992.
Le litige mettant en cause Hy & Zel's Inc. est semblable, quoique moins complexe. La municipalité régionale de Halton a, au début du mois de décembre 1989, déposé contre Hy & Zel's Inc. une requête fondée sur l'art. 8. Le Procureur général est par la suite intervenu et a pris en charge l'action. En réponse à la requête fondée sur l'art. 8, les dirigeants de Hy & Zel's Inc. ont déposé une requête au civil en vue d'obtenir notamment un jugement déclarant que le par. 2(2) de la Loi était invalide. Ces affaires sont vraisemblablement suspendues. Puis, le 24 juin 1991, Hy & Zel's Inc. et plus de 100 de ses employés ont déposé une nouvelle requête contre le Procureur général (la «requête de Hy & Zel's»). Cette requête visait à obtenir le redressement suivant:
a.un jugement déclarant que le par. 2(2) de la Loi est inconstitutionnel;
b.un jugement déclarant que la Loi est inconstitutionnelle;
c.un jugement déclarant que les employés requérants ont le droit de travailler les jours fériés.
La requête de Hy & Zel's était fondée sur les documents déposés dans l'affaire Peel (Regional Municipality) c. Great Atlantic & Pacific Co. of Canada et sur d'autres éléments de preuve par affidavit.
L'affaire Peel (Regional Municipality) c. Great Atlantic & Pacific Co. of Canada a été entendue par la Haute Cour de justice et par la Cour d'appel. La Cour d'appel a conclu que le Loi était constitutionnelle: (1991), 2 O.R. (3d) 65 (C.A.), infirmant (1990), 73 O.R. (2d) 289 (H.C.), autorisation de pourvoi accordée sub nom. Oshawa Group Ltd. c. Procureur général de l'Ontario, [1991] 3 R.C.S. x. L'audition de la requête de Magder a été fixée au 26 juin 1991. Dans la requête de Hy & Zel's, on demandait que la requête soit entendue le même jour.
Le juge Potts a rejeté la requête de Magder et celle de Hy & Zel's au moyen du jugement manuscrit suivant:
[traduction] On me dit que l'avocat des requérants était aussi l'avocat de A & P et d'un certain nombre de ses employés dans une requête qui devait être finalement entendue et tranchée par la Cour d'appel de l'Ontario dans Peel c. Great Atlantic & Pacific Co. of Canada Ltd., 2 O.R. (3d) Part 2, p. 65. Maître Danson a déclaré que la requête des employés de Hy & Zel's Inc. ne saurait être distinguée de la requête des employés de A & P (no 920/90), précitée, qui a été rejetée par la Cour d'appel de l'Ontario. Pour les motifs exposés par cette cour, la présente requête est aussi rejetée, sans dépens.
La Cour d'appel a accepté d'entendre promptement les appels et les a rejetés le 15 juillet 1991, en se fondant sur l'arrêt Peel (Regional Municipality) c. Great Atlantic & Pacific Co. of Canada.
II. Les questions en litige
Les questions constitutionnelles formulées dans le présent pourvoi sont les suivantes:
1.La Loi sur les jours fériés dans le commerce de détail, L.R.O. 1980, ch. 453, modifiée par L.O. 1989, ch. 3, porte‑t‑elle atteinte aux droits et libertés garantis par l'al. 2a) ou l'art. 15, ou les deux à la fois, de la Charte canadienne des droits et libertés ?
2.Dans la mesure où la Loi sur les jours fériés dans le commerce de détail, L.R.O. 1980, ch. 453, modifiée par L.O. 1989, ch. 3, porte atteinte aux droits et libertés garantis par l'al. 2a) ou l'art. 15, ou les deux à la fois, de la Charte canadienne des droits et libertés , s'agit‑il d'atteintes dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique au sens de l'article premier de la Charte canadienne des droits et libertés ?
III. Analyse
Les appelants ont présenté des requêtes au civil en vue d'obtenir un jugement déclaratoire. Il est plus difficile dans une action civile que dans des poursuites criminelles d'établir la capacité d'une partie d'attaquer la constitutionnalité d'une loi pour des motifs fondés sur la Charte . Il incombe aux appelants d'établir qu'ils ont qualité pour soulever des questions relatives à la Charte .
Notre Cour a récemment examiné la question du pouvoir discrétionnaire de reconnaître la qualité pour agir dans l'arrêt Conseil canadien des Églises c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1992] 1 R.C.S. 236. Après avoir décrit l'évolution et la raison d'être de la qualité pour agir dans l'intérêt public, le juge Cory a parlé du danger d'en abuser et d'en étendre l'accessibilité, aux pp. 252 et 253:
La reconnaissance grandissante de l'importance des droits publics dans notre société vient confirmer la nécessité d'élargir la reconnaissance du droit à la qualité pour agir par rapport à la tradition de droit privé qui reconnaissait qualité pour agir aux personnes possédant un intérêt privé. En outre, un élargissement de la qualité pour agir au delà des parties traditionnelles est compatible avec les dispositions de la Loi constitutionnelle de 1982 . Toutefois, je tiens à souligner que la reconnaissance de la nécessité d'accorder qualité pour agir dans l'intérêt public dans certaines circonstances ne signifie pas que l'on reconnaîtra pour autant qualité pour agir à toutes les personnes qui désirent intenter une poursuite sur une question donnée. Il est essentiel d'établir un équilibre entre l'accès aux tribunaux et la nécessité d'économiser les ressources judiciaires. Ce serait désastreux si les tribunaux devenaient complètement submergés en raison d'une prolifération inutile de poursuites insignifiantes ou redondantes intentées par des organismes bien intentionnés dans le cadre de la réalisation de leurs objectifs, convaincus que leur cause est fort importante. Cela serait préjudiciable, voire accablant, pour notre système de justice et injuste pour les particuliers.
La reconnaissance de la qualité pour agir a pour objet d'empêcher que la loi ou les actes publics soient à l'abri des contestations. Il n'est pas nécessaire de reconnaître qualité pour agir dans l'intérêt public lorsque, selon une prépondérance des probabilités, on peut établir qu'un particulier contestera la mesure. Il n'est pas nécessaire d'élargir les principes régissant la reconnaissance de la qualité pour agir dans l'intérêt public établis par notre Cour. La décision d'accorder la qualité pour agir relève d'un pouvoir discrétionnaire avec tout ce que cette désignation implique. Les demandes sans mérite peuvent donc être rejetées. Néanmoins, dans l'exercice du pouvoir discrétionnaire, il faut interpréter les principes applicables d'une façon libérale et souple.
Voir aussi Thorson c. Procureur général du Canada, [1975] 1 R.C.S. 138, Nova Scotia Board of Censors c. McNeil, [1976] 2 R.C.S. 265, Ministre de la Justice du Canada c. Borowski, [1981] 2 R.C.S. 575, et Finlay c. Canada (Ministre des Finances), [1986] 2 R.C.S. 607.
Compte tenu de ces arrêts antérieurs de notre Cour, pour que les tribunaux puissent exercer leur pouvoir discrétionnaire de reconnaître la qualité pour agir dans une affaire civile où, comme en l'espèce, la partie prétend qu'il y a eu non pas violation de ses propres droits en vertu de la Charte , mais violation des droits d'autrui, (1) il doit se poser une question sérieuse quant à la validité de la Loi, (2) les appelants doivent être directement touchés par la Loi ou avoir un intérêt véritable dans sa validité, et (3) il ne doit y avoir aucune autre manière raisonnable et efficace de soumettre aux tribunaux la question de la validité de la Loi.
Question sérieuse quant à la validité de la Loi
La validité des dispositions législatives sur le magasinage les jours fériés a été attaquée à maintes reprises. Dans l'arrêt Edwards Books, précité, on a conclu que la Loi violait l'al. 2a) de la Charte , mais constituait une limite raisonnable au sens de l'article premier. Dans la présente action, on attaque les modifications destinées à éliminer ce qui a été jugé comme violant l'al. 2a) . Pour les fins des présents motifs seulement, je suis prêt à tenir pour acquis que les nombreuses modifications apportées au cours des sept années qui ont suivi l'arrêt Edwards Books ont suffisamment changé la Loi pour que sa validité ne soit plus assurée.
Est‑on directement touché ou a‑t‑on un intérêt véritable?
Les appelants sont soit des entreprises de commerce de détail, soit des employés du commerce de détail. L'article 2 de la Loi vise ces deux groupes en les rendant passibles de poursuites fondées sur l'art. 7.
2 (1) Il est interdit, un jour férié, à quiconque exploite un commerce de détail dans un établissement de commerce de détail:
a)d'y vendre ou d'y mettre en vente des marchandises au détail, ou d'y rendre ou d'y offrir des services;
b) d'en permettre l'accès au public.
(2) Il est interdit, un jour férié, à quiconque est l'employé du dirigeant d'un commerce de détail ou agit au nom de ce dernier dans un établissement de commerce au détail:
a)d'y vendre ou d'y mettre en vente des marchandises au détail, ou d'y rendre ou d'y offrir des services;
b) d'en permettre l'accès au public.
. . .
7 (1) Quiconque contrevient à l'article 2 ou à un règlement pris en application de l'article 4 est coupable d'une infraction et passible, sur déclaration de culpabilité, d'une amende ne dépassant pas le plus élevé des montants suivants, selon le cas:
a) 50 000 $;
b)le chiffre d'affaires brut réalisé par l'établissement de commerce de détail le jour férié où l'infraction a été commise.
. . .
(3) La personne qui conseille à une autre personne de contrevenir à l'article 2 , à un règlement pris en application de l'article 4 ou à un règlement municipal adopté en vertu du paragraphe 4(1), ou qui exige, notamment par la contrainte, qu'elle agisse ainsi, est coupable d'une infraction et passible, sur déclaration de culpabilité, d'une amende ne dépassant pas le plus élevé des montants suivants, selon le cas:
a) 50 000 $;
b)le chiffre d'affaires brut réalisé par l'établissement de commerce de détail le jour férié où l'infraction prévue au présent paragraphe a été commise.
Bien que la Loi touche tous les Ontariens en limitant leur capacité de faire des achats au détail les jours fériés, seuls les détaillants et les employés du commerce de détail sont passibles de poursuites en cas d'inobservation de ses dispositions. Il est évident que la Loi touche directement les appelants.
Existe‑t‑il d'autres manières de soumettre la question aux tribunaux?
Le troisième critère, voulant qu'il n'y ait aucune autre manière raisonnable et efficace de soumettre la question aux tribunaux, se situe au c{oe}ur même du pouvoir discrétionnaire de reconnaître la qualité pour agir dans l'intérêt public. S'il existe d'autres manières de soumettre la question aux tribunaux, les ressources judiciaires limitées peuvent être mieux utilisées. Ce même critère empêche toutefois les lois d'échapper au contrôle judiciaire, comme cela se serait produit dans les circonstances des affaires Thorson et Borowski.
Les tribunaux sont souvent appelés à déterminer s'il y a qualité pour agir, à titre de question préliminaire. En fait, les questions que notre Cour a tranchées dans les affaires Thorson, Nova Scotia Board of Censors, Finlay et Conseil canadien des églises étaient des questions préliminaires. Comme l'a dit le juge Le Dain, à la p. 617 de l'arrêt Finlay, la capacité de la cour d'examiner, au départ, la question de la qualité pour agir «dépend de la nature des points litigieux et de savoir si le dossier dont la cour est saisie,