Guérin c. Canada (Procureur général)

Guérin c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2018-01-29
Référence neutre
2018 CF 94
Numéro de dossier
T-144-16, T-1892-14, T-2101-14, T-2137-14, T-2222-14, T-756-14
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20180129
Dossiers : T-1892-14
T-756-14
T-2101-14
T-2137-14
T-2222-14
T-144-16
Référence : 2018 CF 94
Ottawa (Ontario), le 29 janvier 2018
En présence de monsieur le juge Roy
ENTRE :
JEAN GUÉRIN
JARROD SHOOK
JAMES DRUCE
JOHN ALKERTON
MICHAEL FLANNIGAN
CHRISTOPHER ROCHELEAU
JOHANNE BARITEAU
GAÉTAN ST-GERMAIN
JEFF EWERT
demandeurs
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] Six demandes de contrôle judiciaire ont été présentées par neuf demandeurs. Dans tous les cas, ce qui est attaqué est le régime de rétribution des détenus dans les pénitenciers, mais sous des angles différents.
[2] En fin de compte, les six dossiers relèvent d’un fondement procédural identique. S’appuyant sur l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7, les demandeurs sollicitent un jugement déclaratoire et font une demande de réparation.
[3] Plus précisément, trois instruments sont contestés devant notre Cour :
a) le Règlement sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition (DORS/92-620) tel que modifié en 2013 (DORS/2013-181) [le Règlement];
b) la Directive du Commissaire du service correctionnel 730 : Affectation des délinquants aux programmes et rétribution des détenus;
c) la Directive du Commissaire du service correctionnel 860 : Argent des délinquants.
[4] Aucune disposition législative ne fait l’objet d’une contestation constitutionnelle. De fait, le régime de rétribution des détenus mis en place en 2013 est ici attaqué sur plusieurs fronts, mais la Loi habilitante n’est nullement contestée :
a) il est soutenu que le Règlement et les directives du Commissaire 730 et 860 sont incompatibles avec la lettre, l’esprit et les objectifs de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, L.C. 1992, ch. 20) [la Loi];
b) il est soutenu que le régime de rétribution, tel qu’énoncé au Règlement et aux directives du Commissaire 730 et 860, est contraire à la Charte canadienne des droits et libertés (Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R-U)), 1982, c. 11 [la Charte] :
i) il y aurait atteinte aux intérêts de liberté et de sécurité de la personne, aux termes de l’article 7;
ii) il y aurait atteinte au droit à la protection contre les traitements ou peines cruels et inusités, aux termes de l’article 12;
c) il est soutenu que le Règlement et les directives du Commissaire 730 et 860 sont incompatibles avec l’article 7 de l’Ensemble de règles minima pour le traitement des détenus des Nations-Unies. De même, il est prétendu que ces instruments domestiques sont incompatibles avec les Conventions 29 et 105 de l’Organisation internationale du travail;
d) il est soutenu qu’il existe une relation employeur-employé entre les détenus qui travaillent au sein de pénitenciers telle que la Partie III du Code canadien du travail (L.R.C. (1985), ch. L-2) les vise. Il en découlerait que le défendeur devrait rembourser les sommes déduites en application du Règlement et des directives du Commissaire. Il est aussi soutenu qu’il existerait une relation employeur-employé et que la diminution de la rétribution constituerait un congédiement déguisé. Enfin, il est soutenu que le paragraphe 104.1(7) du Règlement est déraisonnable. Il s’agit de la disposition qui permet au directeur d’un pénitencier de réduire les retenues ou remboursements par ailleurs prévus ailleurs lorsque certaines conditions sont rencontrées. D’abondant, on demande que les décisions rendues refusant cette mesure d’allègement soient cassées.
I. Observations préliminaires
[5] Il y a lieu avant d’aller plus loin de faire un peu d’intendance relativement à la composition et la gestion de ces dossiers.
[6] À la suite de deux ordonnances de Madame la Protonotaire Tabib, chargée de la gestion de l’instance, plusieurs dossiers ont été regroupés pour être traités et entendus ensemble. Une première ordonnance était rendue le 26 octobre 2015 pour regrouper six dossiers et neuf demandeurs. Une ordonnance rendue 18 février 2016 et amendée le 8 mars 2016 abandonnait un des six dossiers, mais en ajoutait un autre en substitution. Ce seront les six dossiers présentés par neuf demandeurs dont la Cour doit disposer.
[7] Il a été ordonné que ce soit au dossier T-1892-14, celui de Monsieur Jean Guérin, que toutes les pièces soient déposées. Les dossiers sont organisés de la façon suivante :
T-1892-14 Jean Guérin
T-756-14 Jarrod Shook
James Druce
John Alkerton
Michael Flannigan
T-2101-14 Christopher Rocheleau
T-2137-14 Johanne Bariteau
T-2222-14 Gaétan St-Germain
T-144-16 Jeff Ewert
[8] Les arguments présentés par les avocats des demandeurs valent et s’appliquent à chacun d’eux. Ainsi, alors que les demandes de contrôle judiciaire ont été signées par des avocats différents dans les dossiers devant la Cour, les avocats se sont divisés la tâche en traitant à tour de rôle d’un argument qui devait s’appliquer à tous. Cette division des tâches, plutôt que la répétition, aura favorisé une audition ordonnée. La Cour est redevable aux avocats des parties pour cette division du travail. Copie des motifs de jugement du dossier principal sera versée dans chacun des dossiers. Le jugement et ses motifs valent pour chacun des dossiers.
II. Les faits
[9] Les faits à la source de toute cette affaire sont les suivants. Toute cette affaire tourne autour des paiements qui sont faits aux détenus dans les institutions fédérales. Les demandeurs se plaignent que les rétributions qui leur sont payées ont été réduites de 30% en octobre 2013. Ils prétendent que ces diminutions sont ou bien ultra vires de la loi habilitante, ou inconstitutionnelles ou contraires au Code canadien du travail, ou constituent un « congédiement déguisé ». Ils arguent aussi qu’elles sont contraires à certains instruments internationaux.
[10] Avant 1981, le régime de rémunération en place était considéré comme une « récompense pour bonne conduite plutôt qu’une récompense pour le travail effectué dans le cadre d’un emploi » (Régime de rémunération des détenus, Service Correctionnel du Canada [SCC], avril 1981). Il comportait cinq niveaux de rémunération, allant de 1,30$/jour à 2,30$/jour.
[11] Le SCC a donc choisi de créer un nouveau régime de rémunération en 1981. Il ressort de la brochure que le SCC cherchait alors à rémunérer le travail fait par les détenus, mais aussi à rémunérer les autres détenus qui participent à des programmes d’études et de formation.
[12] Des niveaux de rémunérations différents sont décrétés pour le travail, la formation et les études, ainsi que pour les détenus en centres psychiatriques; à l’intérieur des catégories de travail et des programmes d’études et de formation, on trouve des ventilations par niveau de sécurité du pénitencier (maximale, moyenne et minimale) avec dans chacun d’eux quatre niveaux de rémunération. On compte aussi quatre niveaux de rémunération pour les détenus en centres psychiatriques. Celui qui ne travaille pas reçoit 1,60$/jour. Celui qui travaille gagne au minimum 3,15$/jour dans un établissement à sécurité maximale et jusqu’à un maximum de 7,55$/jour dans un établissement à sécurité minimale (on explique que le taux quotidien est supérieur dans une institution à sécurité minimale pour créer une certaine motivation à avoir un comportement menant à une cote de sécurité plus basse). L’échelle pour celui qui suit une formation ou fait des études passe de 3,15$/jour à un maximum de 6,45$/jour. Pour ce qui est du travail, les niveaux de rémunération sont en fonction de l’emploi exercé, les emplois étant répertoriés, définis et classifiés. Pour chaque niveau, une progression au sein même du niveau est possible pour deux incréments de 0,55$/jour.
[13] Le montant minimal de 3,15$ par jour proviendrait du revenu disponible d’un célibataire gagnant le salaire minimum « fédéral » de 3,50$/heure en 1981.
[14] Le régime instauré en 1981 aura été le plus généreux puisque les révisions subséquentes n’ont jamais bonifié ce régime. Ainsi, les taux auraient été diminués en 1986 (la preuve ne révèle pas de combien). En 1989, c’est la différentiation des taux en fonction du niveau de sécurité de l’institution qui était éliminée. En 1994, la Directive du Commissaire 730 était amendée pour lier la rémunération aux objectifs du plan correctionnel de chaque détenu.
[15] À l’heure actuelle, les taux prévus à la Directive du Commissaire 730 sont les suivants :
Niveau A : 6,90$/jour
Niveau B : 6,35$/jour
Niveau C : 5,80$/jour
Niveau D : 5,25$/jour
Une allocation de 1,00$/jour est allouée au détenu qui ne participe à aucun programme. Une allocation de 2,50$/jour est prévue pour le détenu qui ne peut participer à un programme pour une raison hors de son contrôle. Les niveaux de rétribution pour chaque détenu sont révisés aux termes de la Directive; de nombreux critères sont pris en compte : ponctualité, performance relativement aux attentes, participation au plan correctionnel, comportement général, etc. C’est ainsi qu’il est possible de passer d’un niveau de rétribution à un autre.
[16] Les paiements qui sont faits aux détenus le sont indépendamment du programme auquel ils participent dans le cadre du plan correctionnel individualisé. Un détenu peut toucher un paiement quotidien supérieur pour suivre une formation qu’un autre détenu qui serait affecté à un travail. Le plan correctionnel est établi au début de la période d’incarcération et il est mis en place aux termes des directives du Commissaire 705 et 705-6. Celui-ci traitera des objectifs et des gains attendus pour atteindre la réhabilitation du détenu. On sera ainsi en mesure de déterminer les programmes utiles au but recherché. L’évaluation des progrès des détenus se poursuit tout au long de leur peine.
[17] Les programmes correctionnels constituent des interventions structurées visant à réduire la récidive en ciblant les facteurs liés au comportement criminel des délinquants. Selon Michael Bettman, Directeur général, Programmes et réinsertion sociale des délinquants au sein du SCC, différents types de programmes sont créés (affidavit du 24 août 2015). Des programmes visant à modifier les comportements et à en être responsables sont proposés, entre autres.
[18] Les programmes sociaux sont structurés et non structurés; ils visent à acquérir les habiletés, les connaissances et les expériences qui contribuent à la croissance personnelle et sociale, ce que d’aucuns appellent le savoir-être ou des compétences relationnelles. Cela ira de programmes favorisant l’intégration dans la communauté jusqu’à la récréation et les loisirs. Les programmes éducationnels fournissent les compétences de base pouvant aller jusqu’à l’éducation post-secondaire (cependant, dans ces cas, le détenu paiera pour cette formation). Les détenus qui n’ont pas atteint le diplôme de 12e année sont invités à participer à ce genre de programme dans leur plan correctionnel. Enfin, sont aussi offerts des programmes de formation professionnelle (emploi/employabilité). M. Bettman aura témoigné que l’on cherche à développer non pas seulement des aptitudes techniques, mais aussi des aptitudes relevant davantage du savoir-être (« soft skills ») : communication, travail d’équipe, aptitudes organisationnelles, gestion du temps, inspirer la confiance.
[19] En gros, les emplois offerts tombent dans deux catégories. Les emplois qui relèvent directement de l’institution, tels la cantine, l’entretien ou même la représentation des détenus. Il y a aussi des milliers de détenus qui participent à CORCAN. Étant donné l’accent qui a été mis sur ce programme, il mérite sa description.
[20] CORCAN n’est rien d’autre qu’un programme au sein du Service Correctionnel du Canada visant la réhabilitation des détenus (affidavit de Lynn Garrow, Présidente directeur-général). Il est organisé en organisme de service spécial au sein du SCC, ce qui est une désignation dans l’appareil gouvernemental qui permet d’être soustrait à certaines politiques gouvernementales pour favoriser un mode de gestion axé davantage sur un modèle d’entreprise pour financer ses opérations. Cet organisme de service spécial reste au sein du SCC; sa vocation est la production de biens et services vendus à des ministères fédéraux (e.g. des meubles de bureau, textiles) d’abord, mais aussi à d’autres organismes.
[21] Mme Garrow témoigne qu’environ 60% des détenus ont des besoins en matière d’emploi au moment de leur admission dans le système carcéral fédéral. Il s’agit d’un besoin que CORCAN vise. C’est ainsi que l’on cherche à favoriser l’employabilité, ce qui peut inclure des habitudes de travail comme le fait de se lever et d’aller au travail chaque matin ou de travailler en équipe. Mais CORCAN permet aussi pour certains métiers l’acquisition d’une certification professionnelle ou d’apprentissage. Ce ne sont pas tous les emplois chez CORCAN qui se prêtent bien à l’entrée sur le marché du travail, mais tous favorisent l’employabilité sous forme de compétences relationnelles ou des habitudes de travail.
[22] La nécessité de favoriser l’employabilité me semble être retenue par le Règlement qui décrit ce qui est visé à l’article 105.
[23] CORCAN peut n’être qu’à temps partiel, d’autant que différents détenus peuvent participer à plusieurs programmes en même temps. D’ailleurs, ce n’est pas CORCAN qui paye les détenus qui participent au programme. C’est à travers la participation aux différents programmes, dont CORCAN, que la rétribution est accordée. Mme Garrow note que pour certains des apprentissages au sein de CORCAN les étudiants doivent plutôt défrayer les coûts. Comme indiqué plus haut, la preuve à l’audience a révélé que le maximum de rétribution n’est pas l’apanage des participants à CORCAN, mais est plutôt en fonction de la qualité de participation aux différents programmes. Alors qu’avant octobre 2013, il était possible à qui participait à CORCAN de recevoir des primes au rendement individuelles ou collectives, ces primes n’existent plus; sur une période de 10 jours, la rétribution pouvait passer de 69,00$ à 138,00$, au maximum. Ces primes ont été retirées en octobre 2013. Il s’agit de l’une des mesures visées par le présent recours judiciaire.
[24] Le fait que la rétribution nominale soit restée stable au cours des années érode évidemment le pouvoir d’achat. Cette situation fait l’objet de critiques de la part de l’Enquêteur correctionnel, une personne nommée par le gouverneur en conseil (article 158 de la Loi) dont le mandat est de mener des enquêtes sur les problèmes liés aux décisions du Commissaire. Il produit un rapport annuel aux termes de l’article 192 de la Loi. Dans son rapport pour l’année 2005-2006, l’Enquêteur correctionnel notait que les indemnités pour le travail et la participation aux programmes n’avaient pas connu de croissance depuis près de 20 ans. Le panier de cantine coûtant 8,49$ en 1981 serait passé à 61,59$ en 2006. L’Enquêteur concluait au caractère inadéquat de ces indemnités pour travail et programmes, et recommandait leur augmentation immédiate.
[25] Les demandeurs se plaignent que la rétribution qui était déjà érodée depuis longtemps a été réduite sensiblement en 2013. Déjà le 9 mai 2012, le Ministre de la sécurité publique annonçait des mesures qui sont attaquées devant notre Cour :
a) réduction de la contribution quotidienne pour tenir compte des coûts d’hébergement et de repas, ce que le Ministre a appelé l’accroissement de la responsabilisation des détenus relativement aux coûts liés à leur détention;
b) les coûts afférents à la gestion du système téléphonique par les détenus devaient être assurés par la population carcérale;
c) les primes au rendement dans les programmes sur CORCAN devaient être abolies.
Les mesures de réduction totalisent 30% de la rétribution payable.
[26] Ces mesures annoncées ont été instaurées par la modification de quelques instruments :
a) amendement du Règlement sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition (DORS/2013-181) pour ajouter la possibilité de retenue sur la rétribution payée aux détenus des frais d’administration afférents au système téléphonique pour les détenus. Le nouveau texte du paragraphe 104.1(2) se lit dorénavant comme suit :
6. Le paragraphe 104.1(2) du même règlement est remplacé par ce qui suit :
6. Subsection 104.1(2) of the Regulations is replaced by the following :
(2) Les retenues peuvent être effectuées en vertu de l’alinéa 78(2)a) de la Loi à titre de remboursement à Sa Majesté du chef du Canada :
(2) Deductions may be made under paragraph 78(2)(a) of the Act for the purpose of reimbursing Her Majesty in right of Canada for
a) des frais engagés pour l’hébergement et la nourriture du délinquant, ainsi que pour les vêtements de travail que lui fournit le Service ;
(a) the costs of food, accommodation and work-related clothing provided to the offender by the Service ; and
b) des frais d’administration associés à l’accès aux services téléphoniques que fournit le Service au délinquant.
(b) the administrative costs associated with the access to telephone services provided to the offender by the Service.
L’amendement visait l’ajout des frais relatifs au système téléphonique aux retenues au titre de l’hébergement, de la nourriture et des vêtements de travail faisant déjà l’objet de l’article 104.1 du Règlement. De fait, avant octobre 2013, la Directive du Commissaire prévoyait déjà une ponction sur la rétribution payée. Elle était alors de 25% de la rétribution excédant 69$/2 semaines (affidavit de Gregory Hall, Senior Director, Technical Services, 17 novembre 2014);
b) ce sont les directives du Commissaire 730 et 860 qui ont produit les résultats attaqués :
la Directive du Commissaire 860 est amendée le 1er octobre 2013 pour fixer la retenue à 22% de la rétribution payée au titre de l’hébergement et de la nourriture. La même Directive était amendée à nouveau le 24 octobre 2013 pour ajouter une retenue de 8% au titre des frais afférents au service téléphonique. Cela portait le montant des retenues à 30% de la rétribution, le maximum prévu à la Loi depuis 1995 ;
la Directive du Commissaire 730 était aussi amendée, avec effet le 1er octobre 2013, pour retenir les primes de rendement ;
III. Thèses des parties
[27] Les demandeurs se plaignent bien sûr que la rétribution s’est amoindrie au fil des ans, mais ils semblent d’abord et avant tout mettre l’accent sur les changements apportés à leur rétribution en octobre 2013. Ils soutiennent que le « revenu » est inéquitable et inadéquat. Les paiements sont nécessaires pour l’achat d’effets essentiels à leur santé physique et psychologique. Ainsi, ils prétendent devoir pourvoir à des soins de santé et d’hygiène personnelle. Ils voudraient avoir accès à une nourriture suffisante, disent-ils. L’entretien des liens familiaux devrait souffrir des ressources diminuées. Sur le plan financier, les détenus doivent payer la suramende compensatoire de l’article 737 du Code criminel (LRC (1985), ch C-46) et la possibilité de se constituer un pécule aux fins de leur remise en liberté éventuelle est devenue illusoire. Se sentant exploités et dévalorisés, ils souffrent d’insécurité physique et psychologique aggravée par la contrebande et la violence en institution. Un résumé des témoignages (à l’aide d’affidavits) est produit en annexe de la décision [Voir Annexe A].
[28] Tel qu’indiqué plus tôt, les demandeurs invoquent les moyens de droit suivants :
a) les amendements au Règlement et aux directives du Commissaire ne sont pas conformes à la Loi habilitante. Ils sont ultra vires.
b) les mêmes amendements sont inconstitutionnels comme contraires aux articles 7 et 12 de la Charte, et ne peuvent être sauvegardés par l’article 1 au titre de limite raisonnable pouvant se justifier dans une société libre et démocratique :
les amendements à la règlementation constitueraient une atteinte à la protection contre les traitements et peines cruels et inusités, aux termes de l’article 12 ;
quant à l’article 7, les demandeurs prétendent que les amendements portent atteinte aux droits à la liberté, et aussi à la sécurité de la personne, alors que cette atteinte est contraire aux principes de justice fondamentale ;
c) ces amendements sont contraires aux instruments internationaux relatifs au traitement des détenus. Ce moyen a semblé se transformer à l’audience en un élément à considérer dans l’examen des principes de justice fondamentale aux termes de l’article 7 de la Charte auxquels aucune référence n’avait été faite par les demandeurs;
d) il y a une relation employeur-employé impliquant les détenus telle que le Code canadien du travail trouve application. Il en résulterait une obligation de maintenir les paiements aux niveaux d’avant octobre 2013. À tout le moins, les détenus invoquent une relation employeur-employé donnant ouverture à réparation pour congédiement déguisé suite aux réductions faites.
[29] Le Procureur général conteste tous ces moyens. Non seulement le pouvoir discrétionnaire conféré par le Parlement en vertu de l’article 78 de la Loi a-t-il été parfaitement respecté, mais il n’existe pas de droit constitutionnel à une rétribution minimale de sorte qu’il y ait violation des articles 7 et 12 de la Charte. Dans le cas de l’article 7, aucune démonstration de principes de justice fondamentale nécessaires à une contravention n’a même été alléguée. De plus, il n’existe aucune relation employeur-employé en l’espèce. Il s’agit d’une rétribution incitative pour favoriser la participation aux programmes carcéraux : la partie III du Code canadien du travail ne trouve aucune application.
[30] Qui plus est, le Procureur général défend vigoureusement le régime de détention dans les pénitenciers. Notant que la protection de la société demeure aux termes de la Loi le critère prépondérant (article 3.1 de la Loi), le gouvernement présente une preuve abondante relative aux produits et services fournis sans frais aux détenus. D’ailleurs, on ne manque pas de noter qu’en 2013-14, il en coûtait 115 000,00$/détenu annuellement.
[31] La preuve tend à démontrer que la nourriture fournie aux détenus est conforme au Guide alimentaire canadien ; les vêtements et articles de toilette sont mieux qu’adéquats selon le gouvernement. Les affidavits circonstanciés de cinq hauts fonctionnaires, dont quatre travaillant en institution, sont persuasifs selon le défendeur, et sont restés sans réponse. Cette preuve fait la démonstration que les besoins des détenus font l’objet d’une réponse qui, sans être luxueuse, est adéquate. Si des défaillances existent, elles n’ont pas été démontrées de quelque manière au dossier présenté à la Cour. Les listes de vêtements disponibles, et leur remplacement, mises en preuve sont éloquentes. Il en est de même pour l’accès aux articles de toilette ou à la nourriture.
[32] La Loi impose au SCC d’assurer les soins de santé essentiels (article 86 de la Loi). Nulle part dans la preuve ne trouvons-nous en quoi il y aurait manquement à ces soins. On peut conjecturer que certains soins de santé ne sont pas fournis comme il se doit. On peut soupçonner qu’il puisse y avoir des manquements ponctuels. Mais le dossier dont est saisie la Cour n’en révèle aucun et il est loin d’être clair comment la rétribution diminuée par l’effet des amendements d’octobre 2013 pourrait avoir une incidence sur l’offre de soins de santé. Aucun manquement systémique n’a été invoqué. Au mieux, nous avons au dossier l’un des demandeurs qui se plaint de devoir se procurer certains analgésiques alors même que certains lui sont prescrits sur ordonnance, de devoir défrayer le coût d’un« protecteur buccal » suggéré par le dentiste institutionnel, mais jugé non essentiel, et qu’une perte de poids (3,3kg) aurait nécessité l’achat de nouveaux vêtements en dehors de périodes de renouvellement. Finalement, je note la pièce Z-1, déposée du consentement des parties, intitulée « Cadre national relatif aux soins de santé essentiels ». Ce document, produit par le SCC en juillet 2015, contient une longue liste des services de santé, des équipements médicaux et des fournitures, de même que les normes de services dentaires, qui sont approuvés, ou non.
IV. Discussion
[33] Deux observations préliminaires s’imposent avant de procéder à l’examen des arguments juridiques avancés par les demandeurs.
[34] D’abord, la Cour ne siège pas pour juger de la sagesse des décisions de politique prises par le gouvernement. À l’évidence, le régime instauré par le gouvernement d’alors, en 1981, apparaît comme plus généreux à l’égard des détenus dans les pénitenciers. Il procède aussi d’une philosophie différente. À sa face même, le document produit en preuve intitulé « Régime de rémunération des détenus », sans pour autant oublier ceux participant à des études et de la formation, visait à « rétribuer les détenus en fonction du travail qu’ils exécutent. Ainsi, les détenus qui participent à un programme d’emploi comme le travail agricole, les services offerts à l’établissement, la production industrielle ou autres programmes reconnus seront rémunérés en fonction de leur travail ». On prévoyait de répertorier tous les emplois et de les définir afin de leur attribuer des taux de rémunération. La preuve n’indique pas dans quelle mesure cette politique a pu être mise en place au cours des années qui ont suivi. Ce que l’on sait cependant, c’est que le Parlement adoptait le paragraphe 78(1) à la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, en 1992 (L.C. 1992, ch. 20), qui établissait plutôt une adéquation entre le paiement d’une rétribution et l’encouragement à la participation aux programmes offerts par le SCC ou pour favoriser la réinsertion sociale. On ne parlait certes pas de rétribution pour le travail fait, comme cela était le cas en 1981. Ce paragraphe se lit encore de la même manière aujourd’hui :
Rétribution
Payments to offenders
78 (1) Le commissaire peut autoriser la rétribution des délinquants, aux taux approuvés par le Conseil du Trésor, afin d’encourager leur participation aux programmes offerts par le Service ou de leur procurer une aide financière pour favoriser leur réinsertion sociale.
78 (1) For the purpose of
[EN BLANC/BLANK]
(a) encouraging offenders to participate in programs provided by the Service, or
[EN BLANC/BLANK]
(b) providing financial assistance to offenders to facilitate their reintegration into the community,
[EN BLANC/BLANK]
the Commissioner may authorize payments to offenders at rates approved by the Treasury Board.
Il s’agit là d’un choix de politique (« policy ») au sujet duquel la Cour ne peut intervenir que si elle est par ailleurs contraire à la Constitution. On semble être passé de la rétribution pour travail fait à une rétribution pour participation aux programmes pour favoriser la réinsertion sociale, un choix du législateur qui n’est pas contesté devant notre Cour.
[35] Ensuite, la Cour est appelée à examiner les arguments juridiques des parties, et cela en fonction de la preuve versée au dossier. Il est possible que, dans un cas donné, le gouvernement ne rencontre par les obligations que la Loi lui fait. Comme le concède le Procureur Général, il y a ouverture à contrôle judiciaire de telle ou telle décision ponctuelle (par ex, Charbonneau c Canada (Procureur général), 2013 CF 687). En l’espèce, les demandeurs, collectivement, en prennent sensiblement plus large. Les remèdes recherchés ne sont pas tant à cause de l’application de certaines mesures dans un cas donné avec circonstances particulières qu’une attaque plus frontale du régime instauré en 2013.
[36] Ainsi, les demandeurs ne plaident pas l’inconstitutionnalité de l’actuel article 78 qui est en vigueur depuis 1995. Le paragraphe 78(1) a déjà été reproduit et il fut adopté en 1992. À l’origine, le paragraphe 78(2) prévoyait déjà la possibilité de faire des retenues sur la rétribution versée. En 1992, le texte se lisait de la façon suivante :
(2) La rétribution autorisée peut faire l’objet de retenues en conformité avec les règlements d’application de l’alinéa 96z.2) ou les directives du commissaire.
(2) Payments provided for pursuant to subsection (1) may be subject to deductions in accordance with any regulations made under paragraph 96(z.2) and any Commissioner’s Directives.
Le texte du paragraphe 2 a été modifié en 1995 (L.C. ch. 42, art. 20) pour préciser l’objet des retenues et le montant maximal pouvant être prélevé. Dans la mesure où une rétribution est payée, l’on peut bien-sûr en inférer que le législateur fédéral considère la possibilité qu’il n’y en ait pas, la Loi prévoit depuis plus de vingt ans que des retenues pouvant aller jusqu’à 30% des rétributions peuvent être prélevées en « remboursement » des frais d’hébergement, de nourriture et de vêtements de travail. Son texte se lit depuis de la manière suivante :
20. Le paragraphe 78(2) de la même loi est remplacé par ce qui suit :
20. Subsection 78(2) of the Act is replaced by the following:
(2) Dans le cas où un délinquant reçoit la rétribution mentionnée au paragraphe (1) ou tire un revenu d’une source réglementaire, le Service peut :
(2) Where an offender receives a payment referred to in subsection (1) or income from a prescribed source, the Service may
a) effectuer des retenues en conformité avec les règlements d’application de l’alinéa (96z.2) et les directives du commissaire;
(a) make deductions from that payment or income in accordance with regulations made under paragraph 96(z.2) and any Commissioner’s Directive; and
b) exiger du délinquant, conformément aux règlements d’application de l’alinéa (96z.2.1), qu’il verse à Sa Majesté du chef du Canada, selon ce qui est fixé par directive du commissaire, jusqu’à trente pour cent de ses rétribution et revenu bruts à titre de remboursement des frais engagés pour son hébergement et sa nourriture pendant la période où il reçoit la rétribution ou tire le revenu ainsi que pour les vêtements de travail que lui fournit le Service.
(b) require that the offender pay to Her Majesty in right of Canada, in accordance with regulations made pursuant to paragraph 96(z.2.1) and as set out in a Commissioner’s Directive, an amount, not exceeding thirty per cent of the gross payment referred to in subsection (1) or gross income, for reimbursement of the costs of the offender’s food and accommodation incurred while the offender was receiving that income or payment, or for reimbursement of the costs of work-related clothing provided to the offender by the Service.
L’amendement du Règlement aura permis la déduction pour les frais du service téléphonique qui n’est pas par ailleurs prévue à l’article 78 de la Loi. La Loi permet expressément la prise d’un tel règlement. C’est donc avec cette trame de fond que je commence l’examen des bases juridiques des arguments présentés par les demandeurs.
A. Le Règlement et les directives du Commissaire sont-ils conformes à la loi habilitante ?
[37] Comme on vient de le voir, la loi habilitante est l’article 78 de la Loi qui existe depuis 1995 dans sa forme actuelle. Les alinéas 96z.2) et 96z.2.1) ne sont que la délégation faite par le législateur fédéral au gouverneur en conseil du pouvoir de prendre des règlements pour, dans un cas, préciser l’objet des retenues, et dans l’autre cas, prévoir les modalités de recouvrement. Je reproduis ces deux alinéas :
z.2) précisant l’objet des retenues visées à l’alinéa 78(2)a) et en fixant le plafond ou le montant, ou permettant au commissaire de fixer ces derniers par directive;
(z.2) prescribing the purposes for which deductions may be made pursuant to paragraph 78(2)(a) and prescribing the amount or maximum amount of any deduction, which regulations may authorize the Commissioner to fix the amount or maximum amount of any deduction by Commissioner’s Directive;
z.2.1) prévoyant les modalités de recouvrement de la somme prévue à l’alinéa 78(2)b), notamment le transfert à Sa Majesté de l’argent déposé dans les comptes en fiducie créés conformément à l’alinéa 96q), et permettant au commissaire de prendre des directives pour en fixer le montant — en pourcentage ou autrement — et pour prévoir les circonstances dans lesquelles le versement n’en est pas exigé;
(z.2.1) providing for the means of collecting the amount referred to in paragraph 78(2)(b), whether by transferring to Her Majesty moneys held in trust accounts established pursuant to paragraph 96(q) or otherwise, and authorizing the Commissioner to fix, by percentage or otherwise, that amount by Commissioner’s Directive, and respecting the circumstances under which payment of that amount is not required;
Personne ne conteste la source juridique des directives du Commissaire qui sont autorisées par les articles 97 et 98 de la Loi :
Règles d’application
Rules
97 Sous réserve de la présente partie et de ses règlements, le commissaire peut établir des règles concernant :
97 Subject to this Part and the regulations, the Commissioner may make rules
a) la gestion du Service;
(a) for the management of the Service;
b) les questions énumérées à l’article 4;
(b) for the matters described in section 4; and
c) toute autre mesure d’application de cette partie et des règlements.
(c) generally for carrying out the purposes and provisions of this Part and the regulations.
Nature
Commissioner’s Directives
98 (1) Les règles établies en application de l’article 97 peuvent faire l’objet de directives du commissaire.
98 (1) The Commissioner may designate as Commissioner’s Directives any or all rules made under section 97.
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Accessibility
(2) Les directives doivent être accessibles et peuvent être consultées par les délinquants, les agents et le public.
(2) The Commissioner’s Directives shall be accessible to offenders, staff members and the public.
[38] Mais les demandeurs prétendent que la loi habilitante qui permet pourtant ostensiblement au Commissaire d’autoriser la rétribution, mais aussi des retenues jusqu’à concurrence de 30%, est plus contraignante que ce qui apparaît au seul article 78. Ils invoquent les objets de la Loi, plus particulièrement de la deuxième partie de l’article 3, pour arguer que l’article 78 ne permet pas les retenues sans conflit avec le but du système correctionnel :
But du système correctionnel
Purpose of correctional system
3 Le système correctionnel vise à contribuer au maintien d’une société juste, vivant en paix et en sécurité, d’une part, en assurant l’exécution des peines par des mesures de garde et de surveillance sécuritaires et humaines, et d’autre part, en aidant au moyen de programmes appropriés dans les pénitenciers ou dans la collectivité, à la réadaptation des délinquants et à leur réinsertion sociale à titre de citoyens respectueux des lois.
3 The purpose of the federal correctional system is to contribute to the maintenance of a just, peaceful and safe society by
[EN BLANC/BLANK]
(a) carrying out sentences imposed by courts through the safe and humane custody and supervision of offenders; and
[EN BLANC/BLANK]
(b) assisting the rehabilitation of offenders and their reintegration into the community as law-abiding citizens through the provision of programs in penitentiaries and in the community.
Cet objectif est d’ailleurs repris de façon plus spécifique aux articles 5 et 76 de la Loi. De plus, la Loi requiert des programmes adaptés aux femmes (article 77) et aux autochtones (article 80), en plus du devoir fait au SCC « pour que le milieu de vie et du travail des détenus et les conditions de travail des agents soient sains, sécuritaires et exempts de pratiques portant atteinte à la dignité humaine » (article 70).
[39] Les demandeurs prétendent donc que l’un des objectifs de la Loi, soit celui de favoriser la réinsertion sociale et la réadaptation des prévenus, a préséance. Cet objectif de la Loi a préséance par rapport à d’autres objectifs. Il a aussi préséance sur l’article 78 qui prévoit pourtant spécifiquement le pouvoir qui a été exercé par le gouverneur en conseil et le Commissaire.
[40] Un texte règlementaire pêchera contre sa loi habilitante s’il va au-delà du pouvoir conféré. Brown et Evans, dans leur Judicial Review of Administrative Action in Canada (Carswell, feuilles-mobiles), posent bien la question à 13 :1100 :
[Traduction] C’est un principe fondamental du droit que toutes les mesures prises par le gouvernement doivent être appuyées par l’octroi d’un pouvoir légal. Avec deux qualifications mineures, les mesures et les décisions des fonctionnaires et des institutions qui touchent les droits des particuliers n’ont aucune force légale ni aucun effet juridique, sauf si elles sont autorisées par l’octroi d’un pouvoir légal, exprès ou nécessairement implicite. Ni les particuliers ni les institutions n’ont de pouvoirs inhérents compte tenu du fait qu’ils exécutent des fonctions gouvernementales. Bien qu’indiquer la source juridique du pouvoir sur l’ordonnance administrative ne soit pas une exigence, en cas de contestation, il faut pouvoir identifier l’autorisation légale à l’appui.
En l’espèce, le pouvoir d’agir se trouve à l’article 78. C’est la disposition qui permet l’action règlementaire. L’article 3 ne confère aucun pouvoir d’adopter quelque texte règlementaire. C’est l’article 78 qui donne l’autorisation de payer une rétribution à des fins spécifiques, soit pour encourager la participation aux programmes qui pourront être de la formation, du travail ou des programmes correctionnels ou sociaux. De plus, la Loi autorise nommément les retenues jusqu’à la hauteur de 30% de la rétribution s’il en est.
[41] Il en résulte que l’exercice du pouvoir conféré par l’article 78, qui se conforme strictement aux contours déterminés par le texte de loi, ne peut aller au-delà de celui-ci. C’est même tautologique. L’action prise par l’administration est à sa face même permise par l’article habilitant.
[42] Mais les demandeurs soutiennent que l’administration aurait dû considérer le but du système correctionnel pour conclure que la rétribution insuffisante associée aux retenues imposées est incompatible avec les objectifs. À mon avis, les demandeurs s’attaquent à l’opportunité d’adopter le règlement, pas à son vires. Cela revient à dire qu’une disposition générale exposant les buts du système correctionnel doit prendre préséance sur un texte spécifique qui permet expressément l’adoption du Règlement dans les limites imposées par la Loi. Il n’y a pas en l’espèce ambiguïté à être résolue. Essentiellement, les demandeurs soutiennent que le législateur a fait une erreur en adoptant l’article 78 car, à leur avis, l’exercice du pouvoir expressément conféré n’est pas conforme aux buts du système correctionnel.
[43] Il est vrai qu’il semble possible de contester exceptionnellement de la législation subordonnée au motif qu’elle est incompatible avec l’objectif de la loi habilitante. Le passage suivant tiré de Waddell c Governor in Council ((1983), 8 Admin L.R. 266, à la page 292) de la Cour suprême de la Colombie-Britannique est cité par la Cour suprême du Canada dans Katz Group Canada Inc. c Ontario (Santé et Soins de longue durée), 2013 CSC 64, [2013] 3 RCS 810 [Katz Group] :
[…] [Traduction] Pour déterminer si le texte législatif subordonné contesté est conforme aux exigences de la loi habilitante, il est essentiel de cerner la portée du mandat conféré par le législateur en ce qui a trait à l’intention ou à l’objet de la loi dans son ensemble. Le simple fait de démontrer que le délégataire a respecté littéralement le libellé (souvent vague) de la loi habilitante lorsqu’il a pris le texte législatif subordonné n’est pas suffisant pour satisfaire au critère de la conformité à la loi. Le libellé de la disposition habilitante doit être interprété comme comportant l’exigence primordiale sel