Comité paritaire de l'industrie de la chemise c. Potash; Comité paritaire de l'industrie de la chemise c. Sélection Milton

Comité paritaire de l'industrie de la chemise c. Potash; Comité paritaire de l'industrie de la chemise c. Sélection Milton
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1994-06-23
Recueil
[1994] 2 RCS 406
Numéro de dossier
23083
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Québec
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 23083
Contenu de la décision
Comité paritaire de l'industrie de la chemise c. Potash; Comité paritaire de l'industrie de la chemise c. Sélection Milton, [1994] 2 R.C.S. 406
Comité paritaire de l'industrie
de la chemise Appelant
et
Le procureur général du Québec Appelant
c.
Jonathan Potash Intimé
et entre
Comité paritaire de l'industrie
de la chemise Appelant
et
Le procureur général du Québec Appelant
c.
Sélection Milton Intimée
et
Le procureur général de l'Ontario,
le procureur général de la Saskatchewan,
le procureur général de l'Alberta et
l'Association des comités paritaires du
Québec Inc. Intervenants
Répertorié: Comité paritaire de l'industrie de la chemise c. Potash; Comité paritaire de l'industrie de la chemise c. Sélection Milton
No du greffe: 23083.
Audition et jugement: 27 janvier 1994.
Motifs déposés: 23 juin 1994.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d'appel du québec
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Fouilles, perquisitions ou saisies abusives ‑‑ Inspections ‑‑ Pouvoirs d'inspection d'un organisme chargé de l'application d'un décret gouvernemental à un secteur réglementé de l'industrie -- Ces pouvoirs d'inspection conférés par une loi provinciale violent‑ils l'art. 8 de la Charte canadienne des droits et libertés ? ‑‑ Loi sur les décrets de convention collective, L.R.Q., ch. D‑2, art. 22e).
Libertés publiques ‑‑ Fouilles, perquisitions ou saisies abusives ‑‑ Inspections ‑‑ Pouvoirs d'inspection d'un organisme chargé de l'application d'un décret gouvernemental à un secteur réglementé de l'industrie -- Ces pouvoirs d'inspection conférés par une loi provinciale violent‑ils l'art. 24.1 de la Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12? ‑‑ Loi sur les décrets de convention collective, L.R.Q., ch. D‑2, art. 22e).
À la suite d'une plainte, le Comité paritaire appelant a été informé qu'on aurait donné du travail de couture de chemises portant la marque de confection de l'intimée Sélection Milton à des employés qui n'auraient pas été payés. Les inspecteurs du Comité paritaire se sont présentés à deux reprises chez l'intimée pour obtenir la liste des sous‑contrats de couture de chemises octroyés par l'intimée, voir son registre de paye et visiter son atelier de travail afin de rencontrer les employés. En vertu du deuxième alinéa du par. 22e) de la Loi sur les décrets de convention collective («LDCC»), les inspecteurs «peuvent de droit et à toute heure raisonnable examiner le système d'enregistrement, le registre obligatoire et la liste de paye de tout employeur, en prendre des copies ou extraits, vérifier auprès de tout employeur et de tout salarié le taux du salaire, la durée du travail, le régime d'apprentissage et l'observance des autres dispositions du décret, [et] requérir [. . .] les renseignements jugés nécessaires». L'intimé Potash, représentant de Sélection Milton, a refusé d'accéder aux demandes des inspecteurs pour le motif qu'ils n'étaient pas munis de mandat de perquisition. Les intimés ont alors été poursuivis en vertu de l'art. 33 LDCC et condamnés à des amendes pour avoir entravé l'inspection. La Cour du Québec a conclu que le par. 22e) ne violait ni l'art. 24.1 de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec, ni l'art. 8 de la Charte canadienne des droits et libertés . En appel par voie de procès de novo, la Cour supérieure a confirmé ce jugement, mais la Cour d'appel a accueilli l'appel des intimés et rendu un verdict de non‑culpabilité. La cour a conclu que le deuxième alinéa du par. 22e) est incompatible avec l'art. 24.1 de la Charte québécoise et l'art. 8 de la Charte canadienne puisqu'il ne prévoit pas l'exigence d'un motif raisonnable et probable de croire que l'employeur inspecté est de fait visé par le décret.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli.
Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, Sopinka, Cory, McLachlin et Iacobucci: Les pouvoirs d'inspection prévus au deuxième alinéa du par. 22e) LDCC sont visés par l'art. 8 de la Charte canadienne . Le pouvoir de tirer copie d'un document est un pouvoir analogue à celui d'en exiger la production et constitue une saisie au sens de l'art. 8 . Quant aux autres pouvoirs d'inspection énoncés au deuxième alinéa, ils sont assimilables à une perquisition au sens du même article. La visite des lieux constitue l'assise des pouvoirs d'examiner des documents spécifiques, de vérifier certaines conditions de travail et de requérir des renseignements. Malgré son caractère moins envahissant que la perquisition, l'inspection est sans conteste une «intrusion».
Ces pouvoirs d'inspection sont raisonnables et ne violent pas l'art. 8 . La LDCC est une loi de nature réglementaire qui vise à assurer des conditions de travail décentes dans certains secteurs de l'industrie où les salariés comptent parmi les plus vulnérables. Les pouvoirs d'inspection inclus dans cette loi permettent aux comités paritaires de surveiller l'assujettissement des employeurs aux différents décrets et l'observance des conditions de travail qu'ils imposent. La nécessité de tels pouvoirs est évidente, d'autant plus que le respect des normes imposées par les décrets repose d'abord et avant tout sur l'honnêteté des employeurs. Vu que les activités des employeurs sont largement réglementées par l'État, les attentes raisonnables qu'ils peuvent entretenir en matière de vie privée à l'égard des documents visés au deuxième alinéa du par. 22e), dont la tenue est spécifiquement envisagée par la LDCC pour les employeurs professionnels, ou à l'égard des lieux où s'exerce l'activité assujettie à des normes particulières, sont considérablement réduites. De plus, les balises particulières qui encadrent le régime d'inspection protègent dans la mesure du possible le droit à la vie privée des individus affectés. Les inspecteurs ne peuvent tirer copie que des documents mentionnés au deuxième alinéa. Ils ne peuvent forcer l'entrée d'un lieu de travail si l'employeur la leur refuse; ils doivent plutôt entreprendre une poursuite pour entrave. La possibilité que certaines inspections se déroulent au domicile de l'employeur ou des salariés, lorsqu'il coïncide avec leur lieu de travail, ne diminue pas le caractère raisonnable des pouvoirs d'inspection. Ces pouvoirs sont suffisamment circonscrits par la nature des personnes visées ‑‑ l'employeur et le salarié ‑‑ pour satisfaire à l'objet de la LDCC. Quant aux pouvoirs de vérifier certaines données et de requérir des renseignements jugés nécessaires, ils sont essentiels à l'exécution du mandat des comités paritaires. Ces pouvoirs doivent être exercés en conformité avec l'objet de la LDCC et il sera toujours possible de contester les abus. Une telle éventualité n'altère pas la validité du régime législatif et l'équilibre qu'il atteint entre les intérêts sociaux et le droit à la vie privée des particuliers. Enfin, le deuxième alinéa du par. 22e) n'est pas déraisonnable parce qu'il s'applique à tous les employeurs, et non seulement à ceux dont on a des motifs raisonnables de croire qu'ils sont assujettis à un décret. Dans les limites de leur champ d'application respectif, les décrets lient tous les employeurs. En l'absence de pouvoirs d'inspection opposables à tous ces derniers, il serait impossible de vérifier, à l'égard de plusieurs d'entre eux, leur assujettissement à un décret donné ou le respect des conditions qu'il impose.
Les critères énoncés dans l'arrêt Hunter, qui ont été élaborés dans un contexte fort différent, ne sont pas applicables. L'exercice des pouvoirs d'inspection prévus au deuxième alinéa du par. 22e) n'entraîne pas les stigmates qui sont normalement associés aux enquêtes de nature criminelle et leurs conséquences sont moins draconiennes. La possibilité que les personnes chargées de l'application d'une loi découvrent dans le cadre de leur inspection des indices qui en laissent soupçonner la violation n'altère pas l'intention fondamentale qui anime l'exercice des pouvoirs d'inspection. Il en est ainsi lorsque leur mise en {oe}uvre est motivée par une plainte. Le système de plainte constitue un moyen pragmatique non seulement de vérifier les manquements à la LDCC, mais également d'en dissuader la survenance. Compte tenu de l'importance de l'objectif des lois de nature réglementaire, de la nécessité des pouvoirs d'inspection et des attentes réduites en matière de vie privée, l'équilibre entre les intérêts sociaux et les droits des particuliers ne commande pas l'imposition d'un système d'autorisation préalable en sus de l'aval législatif.
L'analyse qui précède s'applique également à l'art. 24.1 de la Charte québécoise.
Les juges Sopinka, L'Heureux‑Dubé, Gonthier, McLachlin et Major: Les pouvoirs conférés aux inspecteurs par le deuxième alinéa du par. 22e) LDCC sont assujettis à la protection constitutionnelle de l'art. 8 de la Charte canadienne . Le droit d'obtenir des renseignements auprès de l'employeur et des salariés, de même que celui d'examiner les documents et d'en prendre copie, constituent une «saisie» au sens de l'art. 8 et, bien qu'il s'agisse d'une inspection administrative, le droit d'accès aux lieux de travail par les inspecteurs est assimilable à une «perquisition» au sens de cet article. Ces saisies et perquisitions sont raisonnables et ne violent pas l'art. 8 . La LDCC est une loi qui réglemente certains secteurs de l'industrie par son mécanisme d'extension des conventions collectives par décret. Son objet est de garantir aux salariés qui travaillent dans ces secteurs d'activités des conditions minimales de travail. Cet objectif de caractère social est très important puisque les salariés visés par les décrets comptent parmi les plus vulnérables. Dans ce contexte, les pouvoirs d'inspection du comité paritaire sont essentiels pour assurer l'application des décrets, d'autant plus que le respect de ces derniers relève avant tout de l'honnêteté et de l'intégrité des employeurs.
Les attentes en matière de vie privée que peuvent entretenir les employeurs visés par la disposition contestée ne sont pas très élevées. Les documents susceptibles d'être examinés ou reproduits en vertu du par. 22e) ne concernent que l'assujettissement des employeurs à la LDCC et aux différents décrets. La tenue de la plupart de ces documents est d'ailleurs exigée par la LDCC ou par d'autres lois. Ces documents sont de nature commerciale et la saisie possible d'éléments de nature personnelle ne saurait, à elle seule, influencer le caractère raisonnable des pouvoirs conférés par la LDCC. Cette loi n'autorise pas la saisie de documents de nature personnelle et, dans l'éventualité où de tels documents seraient saisis, il serait toujours possible de s'adresser aux tribunaux pour exiger un redressement approprié. Enfin, les attentes des employeurs en matière de vie privée sont également réduites du fait que les pouvoirs d'inspection s'exercent au lieu de travail des salariés, sans compter que le droit d'accès conféré par la LDCC est relativement limité.
La norme du caractère raisonnable est plus souple en matière de réglementation d'un secteur de l'industrie qu'en matière criminelle. Puisque la LDCC est une loi de nature réglementaire prévoyant des inspections administratives dans un secteur réglementé de l'industrie, les critères de l'arrêt Hunter, exigeant un système d'autorisations préalables basées sur l'existence de motifs raisonnables et probables, ne s'appliquent pas. Les inspections administratives prévoyant la visite des lieux sans autorisation préalable ne sont pas abusives dans le contexte de la LDCC. La visite des lieux doit exister afin de bien satisfaire à l'objectif de réglementation et est logiquement liée à l'objet principal de cette loi. De plus, la LDCC circonscrit de manière importante le déroulement de l'inspection. La visite doit être faite à une heure raisonnable et s'effectue au lieu de travail des salariés. Les inspecteurs ne peuvent s'adonner librement à la perquisition des lieux. L'accès au lieu de travail est permis dans l'unique but de consulter certains documents et d'obtenir des renseignements auprès de l'employeur et des salariés. La LDCC ne permet pas non plus aux inspecteurs d'utiliser la force pour accéder au lieu de travail. En cas de refus par l'employeur, les inspecteurs ne peuvent qu'intenter une poursuite pour entrave à l'inspection. En matière de visite des lieux de travail à des fins administratives, les pouvoirs prévus dans la disposition contestée ne comportent donc qu'une intrusion minimale et bien délimitée dans un contexte où l'attente des employeurs en matière de vie privée est réduite. Il est de la nature même de l'inspection administrative dans une industrie réglementée qu'elle ait lieu alors qu'il n'existe pas de motifs raisonnables de croire qu'une infraction particulière a été commise. Enfin, la règle qui, dans la jurisprudence américaine, exige l'obtention d'un mandat avant de procéder à une inspection administrative, aujourd'hui pratiquement abandonnée, n'est pas souhaitable ici.
Par ailleurs, une inspection motivée par une plainte d'un employé est en soi insuffisante pour justifier que les inspecteurs soient soumis aux critères de l'arrêt Hunter. Il existe en effet une distinction importante entre avoir des motifs raisonnables et probables de croire qu'une infraction a été commise et posséder une simple information. Une inspection sera souvent nécessaire avant même qu'on puisse justifier l'existence de motifs raisonnables de croire qu'une infraction a été commise. C'est la position que commande le fait que la LDCC ne vise qu'un secteur réglementé de l'industrie. Enfin, une plainte comme celle formulée en l'espèce qui s'avère fondée une fois l'inspection complétée donne lieu non pas à un recours pénal mais à un recours civil en réclamation de salaire. Or les recours civils ne sont manifestement pas envisagés dans l'arrêt Hunter.
Un motif raisonnable et probable de croire que l'employeur «inspecté» est de fait visé par le décret n'est pas essentiel à la validité constitutionnelle du deuxième alinéa du par. 22e). Même si les pouvoirs prévus à cet alinéa peuvent être potentiellement exercés à l'encontre de tous les employeurs et non uniquement des employeurs assujettis à un décret, ces pouvoirs ne sont pas abusifs. Tous les employeurs de même que tous les salariés entrent dans le champ d'application de la LDCC parce que c'est la nature du travail exécuté par un employé, et non le genre d'entreprise d'un employeur, qui importe lorsqu'il s'agit de déterminer l'assujettissement à l'application des décrets. Vu les rouages particuliers de la LDCC, les inspecteurs doivent disposer des moyens de vérifier si un employeur donné est bel et bien assujetti à un décret. Une telle détermination est parfois difficile sans inspection préalable compte tenu du caractère technique des modalités d'application des décrets. En outre, on doit présumer que les inspecteurs, en raison de leur expertise particulière au sein d'un comité paritaire, conduiront, dans la majorité des cas, des inspections chez les employeurs dont ils soupçonnent l'assujettissement à un décret. De cette manière, non seulement les abus seront‑ils prévenus, mais les atteintes aux attentes raisonnables en matière de vie privée seront minimales.
La méthode d'analyse et les critères élaborés relativement à l'art. 8 de la Charte canadienne s'appliquent tout aussi bien à l'art. 24.1 de la Charte québécoise. En conséquence, selon cette analyse, le deuxième alinéa du par. 22e) ne viole pas l'art. 24.1.
La demande de production de documents prévue au quatrième alinéa du par. 22e) constitue une «saisie» au sens de l'art. 24.1 de la Charte québécoise, mais cette saisie est raisonnable et ne viole pas l'art. 24.1. Le quatrième alinéa circonscrit suffisamment les documents dont les inspecteurs ont le pouvoir d'exiger la consultation ou d'ordonner la production.
Jurisprudence
Citée par le juge La Forest
Distinction d'avec l'arrêt: Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145; arrêts mentionnés: R. c. Dyment, [1988] 2 R.C.S. 417; Thomson Newspapers Ltd. c. Canada (Directeur des enquêtes et recherches, Commission sur les pratiques restrictives du commerce), [1990] 1 R.C.S. 425; R. c. Colarusso, [1994] 1 R.C.S. 20; R. c. McKinlay Transport Ltd., [1990] 1 R.C.S. 627; Québec (Commission de l'industrie de la construction) c. C.T.C.U.M., [1986] 2 R.C.S. 327.
Citée par le juge L'Heureux‑Dubé
Distinction d'avec l'arrêt: Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145, conf. (1983), 147 D.L.R. (3d) 420, inf. (1982), 136 D.L.R. (3d) 133; arrêts mentionnés: R. c. McKinlay Transport Ltd., [1990] 1 R.C.S. 627; Ontario Chrysler (1977) Ltd. c. Ontario (Director of the Consumer Protection Division of the Ministry of Consumer & Commercial Relations) (1990), 67 D.L.R. (4th) 148; Johnson c. Ontario (Minister of Revenue) (1990), 75 O.R. (2d) 558; Comité paritaire de l'industrie du meuble c. Métal par Dimension Ltée, [1989] R.J.Q. 1442; Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712; R. c. Dyment, [1988] 2 R.C.S. 417; Thomson Newspapers Ltd. c. Canada (Directeur des enquêtes et recherches, Commission sur les pratiques restrictives du commerce), [1990] 1 R.C.S. 425; R. c. Colarusso, [1994] 1 R.C.S. 20; R. c. Hufsky, [1988] 1 R.C.S. 621; R. c. Ladouceur, [1990] 1 R.C.S. 1257; R. c. Plant, [1993] 3 R.C.S. 281; R. c. Dersch, [1993] 3 R.C.S. 768; Stelco Inc. c. Canada (Procureur général), [1990] 1 R.C.S. 617; Re Belgoma Transportation Ltd. and Director of Employment Standards (1985), 20 D.L.R. (4th) 156; R. c. Quesnel (1985), 24 C.C.C. (3d) 78, autorisation de pourvoi refusée, [1986] 1 R.C.S. xiii; Bertram S. Miller Ltd. c. R., [1986] 3 C.F. 291; Chabot c. Manitoba Horse Racing Commission, [1987] 1 W.W.R. 149, autorisation de pourvoi refusée, [1987] 1 R.C.S. xi; R. c. Bichel, [1986] 5 W.W.R. 261; R. c. J.M.G. (1986), 29 C.C.C. (3d) 455, autorisation de pourvoi refusée, [1987] 1 R.C.S. ix; 143471 Canada Inc. c. Québec (Procureur général), [1994] 2 R.C.S. 339; Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326; Rocket c. Collège royal des chirurgiens dentistes d'Ontario, [1990] 2 R.C.S. 232; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; Comité pour la République du Canada c. Canada, [1991] 1 R.C.S. 139; R. c. Seaboyer, [1991] 2 R.C.S. 577; Young c. Young, [1993] 4 R.C.S. 3; R. c. Wholesale Travel Group Inc., [1991] 3 R.C.S. 154; Katz c. United States, 389 U.S. 347 (1967); Camara c. Municipal Court of San Francisco, 387 U.S. 523 (1967); See c. City of Seattle, 387 U.S. 541 (1967); Colonnade Catering Corp. c. United States, 397 U.S. 72 (1970); United States c. Biswell, 406 U.S. 311 (1972); Marshall c. Barlow's Inc., 436 U.S. 307 (1978); Donovan c. Dewey, 452 U.S. 594 (1981); New York c. Burger, 482 U.S. 691 (1987); Québec (Commission de l'industrie de la construction) c. C.T.C.U.M., [1986] 2 R.C.S. 327; Comité Paritaire de l'Industrie de l'Imprimerie de Montréal et du District c. Dominion Blank Book Co., [1944] R.C.S. 213; Laiterie Perrette Ltée c. Comité paritaire de l'industrie de l'automobile de Montréal et du district, [1988] R.J.Q. 76; Devine c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 790.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 8 , 33 .
Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12, art. 8, 24.1 [aj. 1982, ch. 61, art. 7].
Code de procédure pénale, L.R.Q., ch. C‑25.1, art. 95 et suiv. [aj. 1987, ch. 96].
Code du travail, L.R.Q., ch. C‑27.
Constitution des États‑Unis, Quatrième amendement.
Décret sur l'industrie de la chemise pour hommes et garçons, R.R.Q. 1981, ch. D‑2, r. 11, art. 1.01 [rempl. (1984) 116 G.O. II 1562, art. 1], 1.02, 6.01 [mod. idem, art. 4].
Décret sur l'industrie de la confection pour dames, R.R.Q. 1981, ch. D‑2, r. 26, art. 2.02 [rempl. (1989) 121 G.O. II 3105, art. 2; mod. (1992) 124 G.O. II 6249, art. 3], 2.04 [mod. (1989) 121 G.O. II 3105, art. 3; mod. (1992) 124 G.O. II 6249, art. 5].
Loi de l'impôt sur le revenu, L.R.C. (1985), ch. 1 (5e suppl .), art. 230 .
Loi modifiant diverses dispositions législatives en matière de relations du travail, L.Q. 1984, ch. 45, art. 35.
Loi sur l'assurance‑chômage, L.R.C. (1985), ch. U‑1, art. 58 [mod. 1990, ch. 40, art. 36; mod. 1991, ch. 49, art. 227].
Loi sur la santé et la sécurité du travail, L.R.Q., ch. S‑2.1.
Loi sur le ministère du Revenu, L.R.Q., ch. M‑31, art. 34 [mod. 1983, ch. 43, art. 7; idem ch. 49, art. 40; mod. 1991, ch. 67, art. 575].
Loi sur les décrets de convention collective, L.R.Q., ch. D‑2, art. 1f), g), 2, 11, 14, 16, 22a) [mod. 1984, ch. 45, art. 15], 22e) [idem; mod. 1986, ch. 95, art. 128], 24, 33 [mod. 1984, ch. 45, art. 24].
Loi sur les normes du travail, L.R.Q., ch. N‑1.1.
Loi sur les poursuites sommaires, L.R.Q., ch. P‑15 [rempl. 1987, ch. 96, art. 374], art. 8.
Règlement sur la tenue d'un système d'enregistrement ou d'un registre, R.R.Q. 1981, ch. N‑1.1, r. 6, art. 1.
Doctrine citée
Angers, Lucie. «À la recherche d'une protection efficace contre les inspections abusives de l'État: la Charte québécoise, la Charte canadienne et le Bill of Rights américain» (1986), 27 C. de D. 723.
Maybank, Robert C. «Constitutional requirements for administrative warrants in Canada and the United States: Opposite trends?» (1989), 39 U.T.L.J. 55.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Québec, [1992] R.J.Q. 1743, 75 C.C.C. (3d) 367, 49 Q.A.C. 81, 10 C.R.R. (2d) 335, qui a infirmé un jugement de la Cour supérieure, [1989] R.J.Q. 1575, qui avait confirmé un jugement de la Cour du Québec, J.E. 89‑227, D.T.E. 89T‑80, déclarant les intimés coupables d'infractions en vertu de l'art. 33 de la Loi sur les décrets de convention collective. Pourvoi accueilli.
Michelle LeFrançois, pour l'appelant le Comité paritaire de l'industrie de la chemise.
Monique Rousseau et Gilles Laporte, pour l'appelant le procureur général du Québec.
Jean Dagenais, Avrum P. Orenstein et Susan Orenstein Little, pour les intimés.
Leah Price, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.
Thomson Irvine, pour l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Robert C. Maybank, pour l'intervenant le procureur général de l'Alberta.
François Beauvais et Diane Fortier, pour l'intervenante l'Association des comités paritaires du Québec Inc.
Le jugement du juge en chef Lamer et des juges La Forest, Sopinka, Cory, McLachlin et Iacobucci a été rendu par
Le juge La Forest -- J'ai eu l'avantage de lire les motifs de ma collègue le juge L'Heureux-Dubé et je ne crois pas nécessaire de reprendre l'exposé des faits et l'historique des procédures judiciaires. Bien que je sois d'avis de disposer du pourvoi comme elle le propose, j'ai cru opportun de rédiger mes propres motifs.
L'appel devant nous s'est limité à la validité du deuxième alinéa du par. 22e) de la Loi sur les décrets de convention collective, L.R.Q., ch. D-2 (ci-après la «Loi»), à la lumière de l'art. 8 de la Charte canadienne des droits et libertés et de l'art. 24.1 de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec, L.R.Q., ch. C-12. L'analyse suivante, bien que fondée sur l'art. 8 de la Charte canadienne , s'applique également à l'art. 24.1 de la Charte québécoise. Le deuxième alinéa du par. 22e) de la Loi prévoit:
Le directeur général, le secrétaire et tout inspecteur peuvent de droit et à toute heure raisonnable examiner le système d'enregistrement, le registre obligatoire et la liste de paye de tout employeur, en prendre des copies ou extraits, vérifier auprès de tout employeur et de tout salarié le taux du salaire, la durée du travail, le régime d'apprentissage et l'observance des autres dispositions du décret, requérir même sous serment et privément de tout employeur ou de tout salarié, et même au lieu de travail, les renseignements jugés nécessaires, et, tels renseignements étant consignés par écrit, exiger la signature de l'intéressé;
Ces pouvoirs d'inspection, dont l'exercice suppose la visite des lieux, prévoient la consultation et la copie de documents spécifiques (système d'enregistrement, registre obligatoire et liste de paye), la vérification de certaines conditions de travail (taux de salaire, durée du travail, régime d'apprentissage, etc.) et la quête de renseignements. Il s'agit de déterminer si ces pouvoirs sont visés par l'art. 8 de la Charte et, dans l'affirmative, s'ils sont raisonnables en regard des attentes que peuvent entretenir les intimés en matière de vie privée.
Les pouvoirs d'inspection sont-ils visés par l'art. 8 de la Charte ?
On peut immédiatement disposer de la question de savoir si le pouvoir de tirer copie des documents spécifiquement mentionnés dans la disposition est visé par l'art. 8 de la Charte . À la lumière de la définition que j'ai donnée dans l'arrêt R. c. Dyment, [1988] 2 R.C.S. 417, puis reprise dans les arrêts Thomson Newspapers Ltd. c. Canada (Directeur des enquêtes et recherches, Commission sur les pratiques restrictives du commerce), [1990] 1 R.C.S. 425, et R. c. Colarusso, [1994] 1 R.C.S. 20, il est manifeste que le deuxième alinéa du par. 22e) de la Loi autorise une «saisie». Ce pouvoir est analogue à celui d'exiger la production de documents, que notre Cour a qualifié ainsi, notamment dans les arrêts Thomson Newspapers, précité, et R. c. McKinlay Transport Ltd., [1990] 1 R.C.S. 627.
Les autres pouvoirs d'inspection énoncés au deuxième alinéa du par. 22e) de la Loi sont de qualification plus délicate. Le vocable «perquisition» auquel réfère l'art. 8 de la Charte -- «search» dans la version anglaise -- est réservé, du moins dans son acception classique, aux enquêtes de nature criminelle. Lucie Angers, «À la recherche d'une protection efficace contre les inspections abusives de l'État: la Charte québécoise, la Charte canadienne et le Bill of Rights américain» (1986), 27 C. de D. 723, distingue ainsi l'inspection de la perquisition (aux pp. 727 et 728):
L'inspection se caractérise par une visite effectuée dans le but de vérifier si une loi donnée est respectée. L'intention fondamentale n'est pas de découvrir une infraction à la loi; elle s'accomplit plutôt dans un objectif de protection du public. Par contre, si l'inspecteur entre dans l'établissement parce qu'il a des motifs raisonnables de croire à une violation de la loi, il ne s'agit plus d'une inspection mais d'une perquisition. Car l'intention fondamentale est alors justement la vérification du bien-fondé de ces motifs raisonnables et la saisie d'éléments pouvant servir de preuve à l'infraction.
La visite des lieux, qui constitue l'assise des autres pouvoirs énoncés au deuxième alinéa du par. 22e) de la Loi, n'est pas fortuite. Le législateur a lui-même reconnu son importance, en énonçant un alinéa distinct pour la production de documents. La preuve révèle que les inspecteurs préfèrent, dans la grande majorité des cas, rendre visite aux employeurs et aux salariés plutôt que d'exiger la production de documents, et pour cause. C'est au moyen de la visite des lieux que les comités paritaires peuvent réalistement s'acquitter du mandat qui leur échoit en vertu de la Loi -- surveiller l'observance des décrets -- en vérifiant la nature du travail accompli et en s'informant auprès des intéressés du respect des conditions d'emploi. Si les inspecteurs n'ont pas la faculté de «perquisitionner», ils peuvent néanmoins examiner l'environnement de travail et orienter l'inspection en conséquence. Dans cette perspective, l'inspection et la perquisition partagent un fondement commun: une recherche active de la vérité.
L'article 8 de la Charte , qui garantit la protection contre les fouilles, les perquisitions et les saisies abusives, doit être interprété de telle sorte que son objet soit satisfait. Dans l'arrêt Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145, notre Cour a fait valoir que l'art. 8 visait à protéger les attentes raisonnables des particuliers en matière de vie privée à l'encontre des intrusions injustifiées de l'État. Malgré son caractère moins envahissant, l'inspection est sans conteste une «intrusion». Or, une ligne de démarcation arbitraire tracée selon l'intensité de l'intrusion, aux fins de déterminer si les pouvoirs dont l'État s'autorise entrent dans le champ d'application de la garantie constitutionnelle, n'est pas souhaitable à cette étape. Il m'apparaîtrait inquiétant, en effet, de soustraire à l'examen judiciaire la validité constitutionnelle d'une intrusion de la nature de celle qui fait l'objet du présent pourvoi. Dans les circonstances, je suis d'avis que les pouvoirs d'inspection énoncés au deuxième alinéa du par. 22e) de la Loi sont assimilables à une perquisition au sens de l'art. 8 de la Charte . Bien sûr, la portée de la garantie constitutionnelle pourra varier selon qu'il s'agit d'une perquisition ou d'une inspection. C'est ce que je me propose maintenant d'examiner.
Les pouvoirs d'inspection sont-ils raisonnables?
Au chapitre de la détermination du caractère raisonnable des pouvoirs d'inspection, les intimés ont simplement contesté la portée du deuxième alinéa du par. 22e) de la Loi à l'égard de tous les employeurs, concédant leur validité à l'égard des employeurs professionnels ou des employeurs dont les inspecteurs ont des motifs raisonnables de croire qu'ils sont assujettis à un décret. C'est là l'essence de la décision de la Cour d'appel: [1992] R.J.Q. 1743, 75 C.C.C. (3d) 367, 49 Q.A.C. 81, 10 C.R.R. (2d) 335. Les appelants et les intervenants ont toutefois soulevé la question plus générale de la légalité des pouvoirs d'inspection sans autorisation préalable à la lumière de l'art. 8 de la Charte . Bien que notre Cour n'ait jamais explicitement tranché cette question, j'y ai fait allusion dans l'arrêt Thomson Newspapers, précité, aux pp. 506 et 507:
Dans une société industrielle moderne, on reconnaît généralement que de nombreuses activités auxquelles peuvent se livrer des particuliers doivent malgré tout être plus ou moins réglementées par l'État pour veiller à ce que la poursuite des intérêts des particuliers soit compatible avec les intérêts de la collectivité dans la réalisation des buts et des aspirations collectifs. Dans de nombreux cas, cette réglementation doit nécessairement comporter l'inspection de lieux ou de documents de nature privée par des fonctionnaires de l'État. Pour vérifier si le restaurateur se conforme à la réglementation sur la santé publique, si l'employeur se conforme à la législation sur les normes et la sécurité du travail et si le promoteur ou le propriétaire se conforme au code du bâtiment ou aux règlements de zonage, il n'existe que l'inspection des lieux, et encore celle qui est faite à l'improviste. De même, il arrive fréquemment que le respect des lois sur le salaire minimum, sur l'équité en matière d'emploi et sur les droits de la personne ne puisse être vérifié que par inspection des dossiers et archives de l'employeur. [Je souligne.]
Les législateurs fédéral et provinciaux ont assorti de nombreuses lois de pouvoirs d'inspection analogues à ceux dont les intimés contestent la validité en l'espèce. Ces lois touchent des domaines aussi divers que la santé, la sécurité, l'environnement, la fiscalité et le travail. Le fil conducteur se retrouve dans leur objectif fondamental: harmoniser les rapports sociaux en imposant le respect de normes qui traduisent un équilibre parfois fragile entre les droits individuels et les intérêts de la société. L'inspection -- ou son spectre -- surtout si elle est pratiquée à l'improviste, constitue un moyen pragmatique d'inciter à leur respect. La Loi sur les décrets de convention collective s'inscrit dans cette optique. Elle a pour objectif fondamental d'assurer des conditions de travail décentes dans certains secteurs de l'industrie où les salariés comptent parmi les plus vulnérables (textile, vêtement, chaussure, meuble, etc.). On saisit immédiatement la nécessité de l'assortir de pouvoirs d'inspection, d'autant plus que le respect des normes imposées par les décrets repose d'abord et avant tout sur l'honnêteté des employeurs. Les statistiques sont révélatrices de l'utilisation routinière, pour ne pas dire massive, de tels pouvoirs: en 1991, 105 inspecteurs chargés de l'application d'une trentaine de décrets couvrant plus de 140 000 salariés et 16 000 employeurs ont procédé à plus de 53 000 inspections.
Si l'importance de l'objectif et la nécessité des pouvoirs d'inspection ne font aucun doute, ceux-ci doivent néanmoins être balancés avec les attentes des particuliers en matière de vie privée. Je souligne en passant que le libellé de l'art. 8 de la Charte n'interdit pas l'inspection sans autorisation préalable. Il pose simplement un critère de «raisonnabilité». C'est donc avec circonspection qu'on doit s'inspirer des principes dégagés par la jurisprudence américaine, puisque le Quatrième amendement de la Constitution des États-Unis envisage expressément le recours à un mandat.
Notre Cour a fait valoir à plusieurs reprises que la portée d'une garantie constitutionnelle, tout comme l'équilibrage des droits collectifs et individuels qui la sous-tend, variait en fonction du contexte. Au Québec, comme partout ailleurs au pays, les employeurs sont assujettis à une réglementation rigoureuse en matières fiscale, sociale, de santé, de sécurité et de normes du travail; voir, notamment, la Loi de l'impôt sur le revenu, L.R.C. (1985), ch. 1 (5e suppl .); la Loi sur le ministère du Revenu, L.R.Q., ch. M-31; la Loi sur l'assurance-chômage, L.R.C. (1985), ch. U-1; la Loi sur la santé et la sécurité du travail, L.R.Q., ch. S-2.1; la Loi sur les normes du travail, L.R.Q., ch. N-1.1; le Code du travail, L.R.Q., ch. C-27, de même que les nombreux règlements adoptés sous leur autorité. La Loi sur les décrets de convention collective participe de la dernière catégorie. Elle prévoit, par un mécanisme d'extension des conventions collectives, l'imposition à une industrie donnée de conditions de travail préalablement négociées. Par exemple, le Décret sur l'industrie de la chemise pour hommes et garçons, R.R.Q. 1981, ch. D-2, r. 11, dont le Comité paritaire appelant est chargé de l'application, impose aux employeurs qui y sont assujettis le respect de conditions relatives à la semaine normale de travail, aux périodes de repos, aux heures supplémentaires, au salaire, à la reconnaissance de l'expérience, à la sécurité sociale, aux congés annuels, aux jours fériés, aux absences, aux contrats individuels, de même qu'au travail à domicile et à la pièce.
Dans un contexte où leurs occupations sont largement réglementées par l'État, les attentes raisonnables que les employeurs peuvent entretenir en matière de vie privée, à l'égard de documents dont la tenue est spécifiquement envisagée par la loi ou de lieux où s'exerce une activité assujettie à des normes particulières, sont considérablement réduites. J'ai fait valoir ce point dans l'arrêt Thomson Newspapers, précité, où j'écrivais (à la p. 507):
Il s'ensuit que les attentes des particuliers ne peuvent être très élevées quant au respect de leur droit à la vie privée dans le cas de lieux ou de documents utilisés ou produits dans l'exercice d'activités qui, bien que légales, sont normalement réglementées par l'État. Dans une société où l'on reconnaît le besoin de réglementer efficacement certains domaines d'activités privées et où l'on y donne suite, l'inspection de lieux et de documents par l'État est un aspect routinier auquel les particuliers s'attendent en exerçant cette activité.
On ne saurait donc appliquer, sans autre qualification, les garanties strictes énoncées dans l'arrêt Hunter c. Southam Inc., précité, qui ont été élaborées dans un contexte fort différent. L'inspection a pour objectif fondamental la vérification du respect d'une loi réglementaire; elle s'accompagne souvent d'une dimension informative destinée à promouvoir les intérêts des personnes en faveur desquelles la loi a été édictée. L'exercice des pouvoirs d'inspection n'entraîne pas les stigmates qui sont normalement associés aux enquêtes de nature criminelle et leurs conséquences sont moins draconiennes. Si les lois réglementaires sont accessoirement assorties d'infractions, elles sont principalement édictées dans le but d'en inciter le respect. Il se peut que dans le cadre de leur inspection, les personnes chargées de l'application d'une loi découvrent des indices qui en laissent soupçonner la violation. Mais cette éventualité n'altère pas l'intention fondamentale qui anime l'exercice des pouvoirs d'inspection. Il en est ainsi lorsque leur mise en {oe}uvre est motivée par une plainte. Une telle hypothèse détonne certes avec l'aspect routinier qui caractérise l'inspection. Toutefois, un système de plaintes est souvent envisagé par le législateur lui-même, car il constitue un moyen pragmatique non seulement de vérifier les manquements à la loi, mais également d'en dissuader la survenance.
Les pouvoirs d'inspection énoncés au deuxième alinéa du par. 22e) de la Loi permettent aux comités paritaires de surveiller l'assujettissement des employeurs aux différents décrets et l'observance des conditions de travail qu'ils imposent. La portée des infractions réglementaires édictées dans la Loi est limitée; les sanctions correspondantes, exclusivement sous forme d'amendes, sont fort modestes. Lorsque l'inspection décèle un manquement à un décret, elle conduit généralement à une poursuite civile en réclamation de salaire, qu'exerce le comité paritaire au nom du salarié lésé conformément au par. 22a) de la Loi. Il est d'ailleurs significatif qu'un tel recours, au c{oe}ur du régime envisagé par le législateur, soit énoncé dans la même disposition que les pouvoirs d'inspection. Le salaire est sans contredit la condition la plus importante pour les travailleurs visés par les décrets. En 1991, les inspecteurs ont recouvré, grâce à l'utilisation des pouvoirs énoncés à l'art. 22 de la Loi, plus de 2 400 000 $ en salaire. Il est manifeste que la Cour n'avait pas à l'esprit de tels recours lorsqu'elle a élaboré le système d'autorisation préalable dans l'arrêt Hunter c. Southam Inc., précité. En outre, les comités paritaires sont spécifiquement tenus, dans l'accomplissement de leur mandat, de considérer les plaintes qui leur sont soumises par un employeur ou un salarié et aucune preuve n'est permise pour établir qu'une action ou une poursuite a été intentée à la suite de ces plaintes. On dénombre, pour la seule année 1991, 9 357 inspections motivées par des plaintes formulées par des salariés. Il ne serait pas souhaitable de limiter l'utilisation des pouvoirs d'inspection lorsqu'ils font suite à une plainte, alors que leur nécessité s'impose davantage.
Compte tenu de l'importance de l'objectif des lois réglementaires, de la nécessité des pouvoirs d'inspection et des attentes réduites en matière de vie privée, l'équilibrage des intérêts sociaux et des droits des particuliers ne commande pas l'imposition d'un système d'autorisation préalable en sus de l'aval législatif. Bien sûr, les balises particulières qui encadrent le régime d'inspection devront protéger, dans la mesure du possible, le droit à la vie privée des individus affectés. À ce chapitre, les intimés s'en prennent à la portée du deuxième alinéa du par. 22e) de la Loi, qui assujettit tous les employeurs aux pouvoirs d'inspection. Ils plaident que ceux-ci ne devraient s'exercer qu'à l'égard des employeurs dont on a des motifs raisonnables de croire qu'ils sont assujettis à