Brian Sauvé c. Canada (Procureur général)

Brian Sauvé c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2016-04-11
Référence neutre
2016 CF 401
Numéro de dossier
T-2584-14
Contenu de la décision
Date : 20160411
Dossier : T-2584-14
Référence : 2016 CF 401
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 11 avril 2016
En présence de madame la juge Elliott
ENTRE :
BRIAN SAUVÉ
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu [1] La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire d’un rapport d’enquête et de la conclusion du Commissaire à la protection de la vie privée du Canada (le Commissaire), qui a décidé que la plainte déposée par le demandeur (la plainte) en vertu du sous-alinéa 29(1)h)(ii) de la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P-21 (la LPRP) n’était pas fondée. La conclusion a été rendue dans une lettre, datée du 18 novembre 2014, à l’intention du demandeur.
[2] Les parties ont convenu que le rapport d’enquête du Commissaire est une conclusion n’ayant aucune force obligatoire et la Cour ne dispose d’aucun recours en vertu de l’un ou l’autre des articles de la LPRP pour effectuer un contrôle judiciaire du rapport.
[3] Le demandeur a déposé une demande en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, CH. F-7, (la LCF) afin que la Cour accorde la réparation demandée.
[4] La présente demande est rejetée pour les motifs qui suivent.
II. Contexte [5] Le demandeur est un membre de la GRC. Au moment où il a déposé la plainte, il occupait le poste de représentant des relations fonctionnelles (RRF) de la division « E » et présidait l’un des sept comités RRF santé et sécurité au travail.
[6] En vertu de l’article 8 de la LPRP, les renseignements personnels qui relèvent d’une institution fédérale ne peuvent pas être communiqués sans le consentement de l’individu qu’ils concernent, à moins qu’ils cadrent avec l’une des diverses dispositions ou plus. En l’espèce, l’alinéa 8(2)d) s’applique. Il autorise la communication « au procureur général du Canada pour usage dans des poursuites judiciaires intéressant la Couronne du chef du Canada ou le gouvernement fédéral ».
[7] En 2011, la GRC et le ministère de la Justice (MJ) ont élaboré un protocole établissant un processus par lequel les renseignements médicaux personnels des membres de la GRC pouvaient être communiqués au MJ conformément aux dispositions de l’alinéa 8(2)d) de la LPRP pour usage dans des poursuites judiciaires intéressant la Couronne ou le gouvernement fédéral (le Protocole). Il s’agit du [traduction] « Protocole concernant la communication de renseignements médicaux aux fins d’un litige impliquant le procureur général ».
[8] Selon le Protocole, toutes les demandes du MJ liées à la divulgation de renseignements médicaux seront formulées par écrit et adressées au directeur général de la Sous-direction de la santé et de la sécurité au travail (DG de la SSST) de la GRC. La demande vise à indiquer qu’il y a une plainte contre la Couronne et des renseignements sont sollicités conformément à l’alinéa 8(2)d) de la LPRP. Le DG de la SSST fera une demande écrite à l’intention du bon agent des ressources humaines de la GRC, qui, en retour, demandera à un professionnel de la santé engagé par la GRC de fournir les renseignements dans une enveloppe scellée. L’enveloppe scellée remontera ensuite la chaîne jusqu’au MJ.
[9] Avant le 1er avril 2013, la GRC était autoassurée pour tous les coûts des soins de santé des membres réguliers. Elle a acquis beaucoup plus de renseignements médicaux personnels sur les membres et leur famille qu’elle ne l’aurait autrement. Elle maintient deux types de dossiers médicaux, à savoir un « dossier global » et un « dossier de santé au travail ». En 2004, il y aurait eu un mouvement pour ne retenir que les dossiers de santé au travail, mais, à la date de l’audience, aucune directive n’était en place dans l’ensemble de la GRC et certaines divisions tiennent encore des dossiers médicaux globaux. Selon les éléments de preuve, bon nombre des renseignements dans les dossiers n’ont rien à voir avec le service au sein de la GRC. Ils contiennent également des renseignements médicaux sur les membres de la famille qui ont reçu des prestations de santé par l’entremise de la GRC.
[10] Aucune information personnelle sur le demandeur n’est en litige dans la présente affaire. Le demandeur n’est d’ailleurs pas partie à un litige avec la Couronne du chef du Canada ou le gouvernement fédéral. Le demandeur a déposé la présente demande parce qu’il a des préoccupations quant aux répercussions du Protocole sur la protection de la vie privée. Il a tout d’abord entendu parler du Protocole en raison de sa participation au comité RRF santé et sécurité au travail.
[11] Le Commissaire, qui a reçu des observations écrites du demandeur et de la GRC, a réalisé une enquête sur la plainte. Il a conclu que la formulation de l’alinéa 8(2)d) [traduction] « permet une très vaste interprétation ». À cet égard, il a décidé que, pourvu que les deux critères de la LPRP – la communication au procureur général et l’usage dans des poursuites judiciaires intéressant la Couronne du chef du Canada ou le gouvernement fédéral – soient respectés, l’institution fédérale (la GRC) est autorisée à divulguer les renseignements personnels sans consentement.
[12] Le Commissaire a formulé une conclusion et une recommandation. Il a conclu que le Protocole concorde avec la formulation de l’alinéa 8(2)d) de la LPRP et la plainte est considérée comme n’étant pas fondée. Il a ensuite recommandé que le Protocole, s’il est révisé, comprenne une exigence selon laquelle le MJ doit retourner à la GRC tout renseignement personnel qu’il considère comme n’étant pas pertinent aux procédures.
[13] La Cour n’a reçu aucun élément prouvant que le Protocole a déjà été utilisé. Le Commissaire indique qu’on l’a informé qu’une version révisée du Protocole a été rédigée, mais n’a pas été mise en œuvre à la date de son rapport.
A. Le Protocole [14] En 2011, la GRC et le MJ ont élaboré le Protocole pour gérer la communication des renseignements médicaux de la GRC au MJ. L’ensemble du Protocole, qui est assez court et composé d’un avant-propos et du Protocole lui-même, figure à l’annexe A. La partie comportant le Protocole stipule ce qui suit :
[traduction]
Toutes les demandes du ministère de la Justice (MJ) qui sont liées à la divulgation de renseignements médicaux seront formulées par écrit et adressées au directeur général de la Sous-direction de la santé et de la sécurité au travail (DG de la SSST) de la GRC.
La demande indiquera qu’il y a une plainte d’un employé ou d’un ancien employé de la GRC contre la Couronne ou le gouvernement fédéral et que des renseignements sont sollicités conformément à l’alinéa 8(2)d) de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
Une fois la demande reçue, le DG de la SSST de la GRC fera une demande par écrit à l’intention de l’agent des ressources humaines dans la région où se trouvent les renseignements.
En retour, l’agent des ressources humaines demandera qu’un professionnel de la santé engagé par la GRC lui fournisse une copie des renseignements dans un emballage scellé.
Par la suite, l’agent des ressources humaines fournira le matériel copié et scellé au DG de la SSST.
Le DG de la SSST fournira les renseignements au MJ.
B. La plainte [15] Le Protocole a attiré l’attention du demandeur lorsqu’il a participé au comité RRF santé et sécurité au travail de la GRC. Dans son affidavit daté du 10 février 2015, le demandeur présente le motif suivant pour lequel il dépose sa plainte :
[traduction]
Les répercussions du Protocole sur la protection de la vie privée me préoccupaient. Par conséquent, par l’intermédiaire de mon avocat, j’ai déposé une plainte auprès du Commissaire à la protection de la vie privée en vertu de l’alinéa 29(1)h) de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
[16] La plainte a été formulée en vertu du sous-alinéa 29(1)h)(ii) de la LPRP, qui porte sur l’utilisation ou la divulgation de renseignements personnels qui relèvent d’une institution fédérale. Le demandeur indique que les termes du Protocole ne répondent pas aux exigences de l’alinéa 8(2)d) de la LPRP. En résumé, le demandeur allègue que le Protocole enfreint l’alinéa 8(2)d) de la LPRP de cinq façons :
i. il entrave indûment le pouvoir discrétionnaire;
ii. il ne contient aucune limite quant aux types de poursuites judiciaires;
iii. il n’exige pas un avis à la personne touchée;
iv. il ne comporte aucun dispositif de protection des renseignements personnels divulgués;
v. il n’exige pas que le MJ indique l’objectif de la divulgation.
[17] La plainte a été déposée le 21 mars 2013. Lorsque la plainte a été déposée, l’avocat du demandeur a annexé une explication détaillée de cinq pages décrivant la nature des renseignements médicaux sous la garde de la GRC et a renvoyé à la jurisprudence à l’appui de sa position. Il a expliqué les motifs pour lesquels il croyait que chacun des cinq problèmes repérés dans le Protocole était réel. Il a annexé quelques directives ou politiques du Conseil du Trésor relativement à la divulgation interministérielle de renseignements personnels. Il a reconnu qu’elles ne liaient pas le Commissaire, mais qu’elles pourraient être pertinentes comme outil interprétatif ou énoncé des meilleures pratiques.
(1) L’enquête [18] Le 13 juin 2013, l’enquêteur principal à la protection de la vie privée a écrit au demandeur pour reconnaître la plainte. Il a indiqué qu’il y avait quatre allégations selon lesquelles le Protocole ne répond pas aux exigences de l’alinéa 8(2)d). Il a invité le demandeur à présenter des observations en tout temps avant la fin de l’enquête et à fournir tout renseignement ou commentaire supplémentaire qu’il jugeait pertinent à la plainte. Dans son résumé de la plainte, l’enquêteur n’a pas inclus la troisième allégation du demandeur, selon laquelle le Protocole n’indique aucune mesure visant à protéger les renseignements personnels. Cette omission n’a pas été soulevée dans le présent contrôle judiciaire.
[19] L’avocat du demandeur a écrit à l’enquêteur le 18 juin 2013 pour l’informer qu’il n’y avait aucun renseignement supplémentaire à ajouter à ce moment-là, mais qu’il aimerait recevoir une copie des observations écrites de la GRC afin qu’il puisse y répondre. Dans un courriel daté du 18 juin 2013, l’enquêteur a indiqué que les observations fournies par les parties au cours de l’enquête étaient confidentielles en vertu de l’article 33 de la LPRP et ne pouvaient pas être transmises.
[20] Le 14 avril 2014, l’enquêteur a demandé, par courriel, si le demandeur avait des exemples précis de renseignements médicaux personnels communiqués au MJ qui n’étaient pas pertinents à une poursuite judiciaire et s’il croyait que le MJ ou la GRC devait déterminer la pertinence à la poursuite judiciaire dans le cadre de laquelle les renseignements avaient été demandés.
[21] Le 8 mai 2014, l’avocat du demandeur a répondu que la GRC aurait pu avoir fourni les renseignements personnels de l’un de ses membres au MJ dans le cadre d’une affaire juridique, mais, ultimement, il a été déterminé que ce membre avait entamé des procédures civiles pour remédier à la situation. En réponse à une question de l’enquêteur, le demandeur a indiqué qu’il croyait que le MJ et la GRC devraient déterminer la pertinence de tout renseignement demandé. D’après lui, le MJ ne devrait demander des renseignements médicaux personnels et la GRC ne devrait les transmettre que s’ils les jugent pertinents à la poursuite judiciaire. Il a déclaré que le pouvoir discrétionnaire indépendant était exigé conformément au paragraphe 8(2) de la LPRP en raison de l’emploi des mots « may be disclosed » (peuvent être communiqués) dans la version anglaise.
[22] Le demandeur a également soutenu que le MJ devrait retourner tous les renseignements médicaux personnels qui ont été divulgués par la GRC, mais n’étaient pas pertinents à la poursuite judiciaire. Je constate que l’observation a été acceptée par le Commissaire et qu’il s’agit de la seule recommandation formulée dans le rapport des conclusions (la conclusion).
[23] La GRC a fait des observations le 19 septembre 2013. Elles révèlent que [traduction] « la responsabilité de la divulgation est clairement confiée au directeur général, Sous-direction de la santé et de la sécurité au travail », la demande doit être présentée par écrit et elle doit indiquer qu’une plainte précise contre la Couronne a été déposée par un employé ou un ancien employé de la GRC. Par ailleurs, toute demande doit indiquer que les renseignements sont sollicités conformément à l’alinéa 8(2)d) de la LPRP.
[24] La GRC souligne que la formulation de la LPRP dispose, sans limite ni restriction, que les renseignements peuvent être divulgués au procureur général du Canada pour usage dans des poursuites judiciaires. Pour répondre à chacune des plaintes précises du demandeur, elle s’appuie essentiellement sur la formulation des dispositions relatives à la divulgation dans la LPRP et les exigences du Protocole, selon lesquelles la demande doit être présentée par écrit, souligner certaines questions et être traitée par certaines personnes.
[25] Aucune observation n’a été présentée autre que les observations ci-dessus et quelques appels téléphoniques, dont le contenu n’est pas connu.
[26] La conclusion a été publiée le 18 novembre 2014.
(2) La conclusion [27] Le rapport des conclusions du Commissaire décrit la plainte et fournit un résumé de l’enquête, de même que les arguments présentés par les parties dans chacun des quatre domaines examinés. Il a ensuite souligné qu’il fallait examiner les articles 3 et 8 de la LPRP pour prendre sa décision et que le Protocole traite de la divulgation des renseignements médicaux personnels.
[28] Je décrirai brièvement chacun des quatre domaines examinés par le Commissaire et les motifs pour lesquels il a conclu que la plainte n’était pas fondée.
(a) Entrave inappropriée à l’exercice du pouvoir discrétionnaire [29] Le Commissaire a examiné l’argument du demandeur, qui, après avoir lu le Protocole, croit que la divulgation se fera automatiquement et que la GRC ne pourra pas choisir de ne pas divulguer les renseignements, tandis que les dispositions de la LPRP exigent l’exercice du pouvoir discrétionnaire. Un tel exercice ne peut pas être entravé à l’avance et il faut procéder à un examen pour chaque demande individuelle, tout en se réservant le droit de refuser une demande. De plus, il a souligné l’argument de la GRC, selon lequel la divulgation en vertu du Protocole concorde avec la formulation de la LPRP parce qu’elle ne comporte aucune limite ou restriction, mais dispose que les renseignements peuvent être communiqués au procureur général du Canada pour usage dans des poursuites judiciaires.
[30] En ce qui a trait à la plainte, le Commissaire a conclu que l’alinéa 8(2)d) de la LPRP permet une très vaste interprétation et que le rôle de l’institution fédérale consiste à s’assurer que les critères objectifs décrits dans l’alinéa sont respectés avant que des renseignements personnels soient divulgués sans consentement. Les critères sont les suivants : les renseignements doivent être divulgués au procureur général du Canada, et ce, pour usage dans des poursuites judiciaires intéressant la Couronne du chef du Canada ou le gouvernement fédéral.
[31] D’après le Commissaire, [traduction] « [u]ne fois que ces deux conditions sont respectées, l’institution fédérale est autorisée à divulguer des renseignements personnels sans consentement ». Il a d’ailleurs conclu que l’emploi du mot « may » (pouvoir) dans la version anglaise n’exigeait pas l’exercice du pouvoir discrétionnaire au cas par cas, car il habilitait tout simplement la GRC à divulguer des renseignements qu’elle ne serait autrement pas autorisée à divulguer.
(b) Il n’y a aucune limite quant aux types de poursuites judiciaires ou à la pertinence à la poursuite judiciaire [32] Le Commissaire a relevé la préoccupation du demandeur à l’égard du fait qu’il n’y avait aucune limite quant au type de poursuite judiciaire pour laquelle des renseignements médicaux peuvent être divulgués. Il soulève d’ailleurs la question de la pertinence à la poursuite pour laquelle les renseignements sont demandés. Le demandeur souligne que le Protocole ne comporte aucune exigence selon laquelle le MJ doit fournir une explication détaillée de la pertinence et de la nécessité des renseignements demandés. De même, il n’y a aucun dispositif de protection afin de veiller à ce que les renseignements soient utilisés pour défendre les plaintes, plutôt que d’engager des poursuites contre les membres de la GRC. Le demandeur a conjecturé que le MJ pourrait demander les renseignements médicaux d’un membre aux fins d’une procédure de contrôle judiciaire liée à un grief concernant une modalité ou une condition d’emploi, comme le paiement des heures supplémentaires ou l’indemnité de déplacement.
[33] Le Commissaire souligne la position de la GRC, qui affirme que le Protocole exige que toute demande du MJ cite la plainte précise contre la Couronne ou le gouvernement fédéral.
[34] Dans sa conclusion, le Commissaire révèle qu’aucune disposition du Protocole n’empêche la GRC de remettre en question la pertinence de la demande. Sa position est donc que le MJ est le mieux placé pour déterminer la pertinence puisqu’il est assujetti aux exigences de la LPRP. Le Commissaire ajoute que le Protocole s’applique clairement aux plaintes contre la Couronne, et non à celles amorcées par cette dernière.
(c) Il n’y a aucune exigence de donner un avis à la partie touchée [35] Le troisième aspect de la plainte examinée par le Commissaire constituait l’argument du demandeur selon lequel il ne faudrait pas procéder à la divulgation de tout renseignement personnel sans en aviser les parties touchées au préalable. Le demandeur cite la décision Gordon c. Canada, 2007 CF 253, pour indiquer qu’une personne doit être informée que ses renseignements personnels ont été divulgués en vertu de l’alinéa 8(2)d).
[36] En réponse, la GRC a simplement fait valoir qu’une telle exigence ne figure pas dans la formulation de l’alinéa 8(2)d), mais, le cas échéant, la personne qui entame une poursuite judiciaire contre la Couronne convient implicitement de la collecte de renseignements relatifs à sa plainte.
[37] Il est ressorti de l’analyse du Commissaire qu’aucune exigence générale de donner un avis ne figure à l’alinéa 8(2)d) et, en l’absence d’une obligation de consentement, aucune disposition dans les diverses exceptions énumérées au paragraphe 8(2) n’exige qu’une personne soit avisée d’une divulgation imminente. Le Commissaire a également fait valoir que le cas cité par le demandeur concernait la divulgation de renseignements personnels de contribuables en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu.
(d) Aucune exigence de définir l’objectif de la divulgation n’est imposée au MJ [38] Le Commissaire a indiqué que cet aspect de la plainte était implicitement lié à l’argument du demandeur concernant l’absence d’une limite quant au type de poursuite judiciaire pour laquelle la divulgation pouvait être demandée. Il a ensuite mentionné la position de la GRC, selon laquelle le Protocole exige que le MJ cite la plainte précise contre la Couronne.
[39] Le Commissaire, qui a relié cette partie de la plainte à la deuxième allégation, a simplement conclu qu’aucun élément précis présenté dans l’enquête ne prouve que les renseignements médicaux personnels de membres de la GRC qui ont effectivement été divulgués au MJ n’étaient pas pertinents à toute poursuite judiciaire en particulier pour laquelle ils étaient demandés.
[40] Après avoir examiné le Protocole, le Commissaire a ultimement conclu qu’il concordait avec la formulation de l’alinéa 8(2)d) de la LPRP. La plainte n’était donc pas fondée. Il a toutefois recommandé que tous les renseignements personnels qu’avait reçus le MJ, mais qui n’avaient pas été jugés pertinents aux poursuites, soient retournés à la GRC si le Protocole était en cours de révision.
III. Dispense demandée [41] Le demandeur allègue que le Commissaire a commis une erreur de droit ou a tiré une conclusion déraisonnable lorsqu’il a conclu que le Protocole répond aux exigences de l’alinéa 8(2)d) de la LPRP.
[42] Par suite de cette allégation, le demandeur sollicite une déclaration affirmant que le Protocole enfreint l’alinéa 8(2)d) de la LPRP. Il a sollicité la même déclaration auprès du Commissaire.
[43] En outre, il demande :
i. une ordonnance visant à annuler la conclusion du Commissaire;
ii. une ordonnance visant à renvoyer l’affaire au Commissaire afin de déterminer le recours approprié;
iii. des dépens.
IV. Questions en litige [44] La seule question relevée par le demandeur est celle de savoir si le Protocole enfreint la LPRP et, le cas échéant, de chercher à déterminer les recours appropriés.
[45] Le défendeur relève trois questions préliminaires :
i. La Cour a-t-elle compétence pour régler cette question?
ii. Le demandeur a-t-il qualité pour présenter la présente demande?
iii. Quelle est la bonne méthode d’interprétation de la LPRP?
[46] Si je décide que j’ai compétence pour entendre la présente affaire et que le demandeur a qualité, le défendeur soutient qu’il y a trois questions supplémentaires :
i. Quelle est la norme de contrôle applicable?
ii. La conclusion du Commissaire, selon laquelle le Protocole est conforme à la LPRP, était-elle raisonnable?
iii. Quels recours sont à la disposition du demandeur?
[47] Puisqu’il s’agit d’un contrôle judiciaire, je mets l’accent sur la question de savoir si la conclusion tirée par le Commissaire à l’égard de la plainte était raisonnable. Dans le cadre de cette analyse, le Protocole et la LPRP feront nécessairement l’objet d’un examen. Cependant, la conclusion, et non le Protocole lui-même, est au centre des présentes procédures. Le Protocole est plutôt un ingrédient nécessaire de l’analyse.
[48] Après avoir examiné les observations par rapport aux questions, j’ai décidé d’adopter l’approche suivante pour effectuer l’analyse :
i. La présente demande est-elle recevable devant la Cour?
ii. Si oui, quelle est la norme de contrôle?
iii. La conclusion du Commissaire peut-elle résister au contrôle judiciaire?
iv. Sinon, les mesures discrétionnaires demandées par le demandeur devraient-elles être accordées?
V. La présente demande est-elle recevable devant la Cour? [49] La question de savoir si la demande est recevable devant la Cour est très actuelle entre les parties. Ils envisagent la question sous des angles différents. Les questions abordées à cet égard sont celles de savoir si :
i. la Cour a compétence pour trancher la question compte tenu des dispositions de la LPRP et de la LCF; et, le cas échéant,
ii. la question soulevée par le demandeur est justiciable; et, le cas échéant,
iii. le demandeur a qualité pour présenter la demande.
[50] Les deux dernières questions ont tendance à se chevaucher. Dans son ouvrage intitulé Boundaries of Judicial Review: The Law of Justiciability in Canada, 2e édition (Carswell 2012), Dean Lorne Sossin explique la différence entre ces questions de la façon suivante à la page 10 :
[traduction]
On confond souvent la justiciabilité avec la qualité. La qualité correspond à la personne ayant le droit d’intenter des instances devant un tribunal, tandis que la justiciabilité concerne la décision qu’une telle personne pourrait demander au tribunal.
A. Compétence en vertu de la législation [51] La première question est de savoir si j’ai compétence pour prendre une décision sur la présente demande compte tenu des dispositions de la LPRP et de la LCF.
[52] Les motifs de la demande reposent sur les alinéas 8(2)a) et d) et l’article 29 de la LPRP, de même que les alinéas 18.1(4)a) et c) de la LCF. Les parties pertinentes de la LPRP et de la LCF figurent à l’annexe B. Les extraits les plus importants sont les suivants :
Loi sur la protection des renseignements personnels
Communication des renseignements personnels
8 (1) Les renseignements personnels qui relèvent d’une institution fédérale ne peuvent être communiqués, à défaut du consentement de l’individu qu’ils concernent, que conformément au présent article.
Cas d’autorisation
(2) Sous réserve d’autres lois fédérales, la communication des renseignements personnels qui relèvent d’une institution fédérale est autorisée dans les cas suivants:
d) communication au procureur général du Canada pour usage dans des poursuites judiciaires intéressant la Couronne du chef du Canada ou le gouvernement fédéral;
Réception des plaintes et enquêtes
29 (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, le Commissaire à la protection de la vie privée reçoit les plaintes et fait enquête sur les plaintes :
h) portant sur toute autre question relative à :
(ii) l’usage ou la communication des renseignements personnels qui relèvent d’une institution fédérale
Privacy Act
Disclosure of personal information
8 (1) Personal information under the control of a government institution shall not, without the consent of the individual to whom it relates, be disclosed by the institution except in accordance with this section.
Where personal information may be disclosed
(2) Subject to any other Act of Parliament, personal information under the control of a government institution may be disclosed
(d) to the Attorney General of Canada for use in legal proceedings involving the Crown in right of Canada or the Government of Canada;
Receipt and investigation of complaints
29(1) Subject to this Act, the Privacy Commissioner shall receive and investigate complaints
(h) in respect of any other matter relating to
(ii) the use or disclosure of personal information under the control of a government institution
Loi sur les Cours fédérales
Définitions
2 (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
office fédéral Conseil, bureau, commission ou autre organisme, ou personne ou groupe de personnes, ayant, exerçant ou censé exercer une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale ou par une ordonnance prise en vertu d’une prérogative royale
Demande de contrôle judiciaire
18.1 (1) Une demande de contrôle judiciaire peut être présentée par le procureur général du Canada ou par quiconque est directement touché par l’objet de la demande.
Pouvoirs de la Cour fédérale
(3) Sur présentation d’une demande de contrôle judiciaire, la Cour fédérale peut :
a) ordonner à l’office fédéral en cause d’accomplir tout acte qu’il a illégalement omis ou refusé d’accomplir ou dont il a retardé l’exécution de manière déraisonnable;
b) déclarer nul ou illégal, ou annuler, ou infirmer et
renvoyer pour jugement conformément aux instructions qu’elle estime appropriées, ou prohiber ou encore restreindre toute décision, ordonnance, procédure ou tout autre acte de l’office fédéral.
Motifs
(4) Les mesures prévues au paragraphe (3) sont prises si la Cour fédérale est convaincue que l’office fédéral, selon le cas :
a) a agi sans compétence, outrepassé celle-ci ou refusé de l’exercer;
d) a rendu une décision ou une ordonnance fondée sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il dispose;
Federal Courts Act
Definitions
2 (1) In this Act,
federal board, commission or other tribunal means any body, person or persons having, exercising or purporting to exercise jurisdiction or powers conferred by or under an Act of Parliament or by or under an order made pursuant to a prerogative of the Crown
Application for judicial review
18.1 (1) An application for judicial review may be made by the Attorney General of Canada or by anyone directly affected by the matter in respect of which relief is sought.
Powers of Federal Court
(3) On an application for judicial review, the Federal Court may
(a) order a federal board, commission or other tribunal to do any act or thing it has unlawfully failed or refused to do or has unreasonably delayed in doing; or
(b) declare invalid or unlawful, or quash, set aside or set aside and refer back for determination in accordance with such directions as it considers to be appropriate, prohibit or restrain, a decision, order, act or proceeding of a federal board, commission or other tribunal.
Grounds of review
(4) The Federal Court may grant relief under subsection (3) if it is satisfied that the federal board, commission or other tribunal
(a) acted without jurisdiction, acted beyond its jurisdiction or refused to exercise its jurisdiction;
(d) based its decision or order on an erroneous finding of fact that it made in a perverse or capricious manner or without regard for the material before it;
(1) La Loi sur la protection des renseignements personnels [53] Les parties sont d’avis que la conclusion du Commissaire n’est pas fondée. Elle ne cadre pas avec l’article 41 de la LPRP, qui prévoit un contrôle devant la Cour lorsqu’on interdit à un intéressé d’accéder à ses propres renseignements personnels. Il s’agit de la seule partie de la LPRP qui offre un recours devant la Cour à un intéressé. Les articles 42 et 43 donnent le droit au Commissaire d’être entendu par la Cour dans les circonstances précisées.
[54] Le défendeur indique qu’il s’agit de la fin de la question. La Cour n’a pas compétence pour offrir le recours demandé.
[55] Le demandeur déclare qu’il ne s’appuie pas sur la LPRP. Il demande le recours en vertu de la LCF, précisément parce qu’aucun recours en contrôle judiciaire n’est à sa disposition en vertu de la LPRP.
(2) La Loi sur les Cours fédérales (a) Offices fédéraux [56] En vertu de l’alinéa 18(1)a) de la LCF, la Cour a compétence exclusive pour rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral et pour connaître de toute demande d’une telle réparation à la suite d’une demande de contrôle judiciaire en vertu de l’article 18.1, autre que les questions directement attribuées à la Cour d’appel fédérale conformément à l’article 28, dont aucune n’a été soulevée en l’espèce.
[57] Conformément à l’article 2 de la LCF, un « office fédéral » est défini comme tout « [c]onseil, bureau, commission ou autre organisme, ou personne ou groupe de personnes, ayant, exerçant ou censé exercer une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale [...] ».
[58] Il ne fait aucun doute que le Commissaire à la protection de la vie privée exerce des pouvoirs en vertu de la législation fédérale et, par conséquent, il est donc un office fédéral conformément à l’article 2 de la LCF. Il y a donc une preuve prima facie en matière de compétence. La deuxième partie de l’analyse cherche à savoir si la conclusion tirée par le Commissaire est une « décision ou ordonnance », comme le précisent les alinéas 18.1(3)b) et (4)c) de la LCF.
(b) Décision ou ordonnance [59] Selon l’alinéa 18.1(3)b) de la LCF, la Cour, sur présentation d’une demande de contrôle judiciaire, peut « annuler, ou infirmer et renvoyer pour jugement [...] toute décision, ordonnance, procédure ou tout autre acte de l’office fédéral ». L’une des questions à trancher est de savoir si une conclusion n’ayant aucune force obligatoire peut se situer dans le champ d’une « décision, ordonnance, loi ou procédure ».
[60] J’ai de la difficulté à soutenir qu’une conclusion constitue une « loi ou procédure » compte tenu de la compétence élargie de la Cour et de la Cour d’appel traitant de cette question. Par exemple, d’ans l’arrêt Air Canada v. Administration portuaire de Toronto et al, 2011 CAF 347 au paragraphe 24 [Air Canada], le juge Stratas a résumé comme suit les divers articles de la LCF et des Règles des Cours fédérales à ce sujet :
[24] Le paragraphe 18.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales énonce qu’une demande de contrôle judiciaire peut être présentée par le procureur général du Canada ou par quiconque est « directement touché par l’objet de la demande ». La question qui peut faire l’objet d’une demande de contrôle judiciaire ne comprend pas seulement une « décision ou ordonnance », mais tout objet susceptible de donner droit à une réparation aux termes de l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales : Krause c. Canada, 1999 CanLII 9338 (CAF), [1999] 2 C.F. 476 (C.A.). Le paragraphe 18.1(3) apporte d’autres précisions à ce sujet, indiquant que la Cour peut accorder une réparation à l’égard d’un « acte », de l’omission ou du refus d’accomplir un « acte », ou du retard mis à exécuter un « acte », une « décision », une « ordonnance » et une « procédure ». Enfin, les règles qui régissent les demandes de contrôle judiciaire s’appliquent aux « demandes de contrôle judiciaire de mesures administratives », et non pas aux seules demandes de contrôle judiciaire de « décisions ou ordonnances » : article 300 des Règles des Cours fédérales.
[61] Le demandeur affirme que la conclusion est justiciable parce qu’il s’agit d’une « décision » aux termes de l’alinéa 18.1(3)b). Cependant, cela n’est pas un facteur déterminant de la justiciabilité. Cela montre simplement qu’un « acte » est en cause. La qualité ou les caractéristiques de l’« acte » ne sont pas abordées. Nous ne faisons que passer aux deux prochaines phases à prendre en compte : la justiciabilité et la qualité.
B. La Cour est-elle saisie d’une question justiciable? [62] Tel qu’il est indiqué au paragraphe 50 des présents motifs, la justiciabilité concerne ce que l’on demande à la Cour de décider. Si la question n’est pas justiciable, il est inutile d’accorder la qualité à un demandeur et la Cour n’a aucune question à trancher.
[63] Si la conclusion est justiciable, la question est donc de savoir si le demandeur est directement touché et, de ce fait, s’il a qualité. Je m’arrête un instant pour souligner que la validité de l’alinéa 8(2)d) de la LPRP n’est pas en cause dans la présente demande de contrôle judiciaire.
[64] Dans leurs arguments, les parties mettent l’accent sur le caractère non obligatoire de la conclusion, de même que la question de savoir si elle touche directement le demandeur et s’il y a une question importante à examiner. Il ne fait aucun doute que ces arguments chevauchent les domaines de la justiciatibilité et de la qualité. Je ferai de mon mieux pour les distinguer, mais, en l’espèce, je crois que rien en particulier ne concerne la méthode de classement des arguments.
(1) Thèses des parties [65] La justiciabilité traite de la question de savoir s’il convient que la Cour tranche une question particulière. Pour ce faire, il faut se pencher sur la question dont la Cour est saisie aux fins d’arbitrage. L’avis de demande, déposé le 19 décembre 2014, décrit ce qu’on m’a demandé d’examiner. Il est clairement formulé comme suit :
[traduction]
Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire de la décision du Commissaire à la protection de la vie privée du Canada (le « Commissaire »), qui a conclu qu’une plainte, déposée par le demandeur le 18 novembre 2014, mais reçue le 21 novembre 2014, n’était pas « fondée ».
[66] Techniquement, je n’examine pas le Protocole autre que pour déterminer si la conclusion selon laquelle la plainte n’était pas fondée peut être maintenue.
[67] D’après le défendeur, puisque la conclusion est un avis n’ayant aucune force obligatoire, il n’y a aucune conséquence et donc rien à examiner. Le défendeur, qui se repose sur l’arrêt Air Canada, soutient que pour faire l’objet d’un contrôle judiciaire, la conclusion doit avoir une incidence sur les droits du demandeur ou il doit y avoir des conséquences juridiques pour ce dernier.
[68] Le défendeur s’appuie, entre autres, sur la décision de la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Démocratie en surveillance c. Commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique, 2009 CAF 15. Dans ce cas, on a conclu qu’une lettre n’ayant aucune force obligatoire, présentée par le Commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique, n’était pas susceptible de contrôle en vertu de la loi parce qu’elle ne constituait ni une décision ni une ordonnance. La Cour a également formulé la conclusion suivante au paragraphe 10 : « Les actes administratifs qui ne portent pas atteinte aux droits des demandeurs ou n’entraînent pas de conséquences juridiques ne peuvent faire l’objet d’un contrôle judiciaire [...] ».
[69] Le demandeur convient que la conclusion n’a aucune force obligatoire, mais il fait la distinction entre les divers cas mentionnés par le défendeur en fonction des faits. Le demandeur présente ses propres cas pour montrer que des avis n’ayant aucune force obligatoire sont effectivement susceptibles de contrôle.
[70] Le demandeur me demande de lire la décision rendue par la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Morneault c. Canada (Procureur général), [2001] 1 RCF 30 (CAF), [Morneault] afin d’étayer la thèse selon laquelle [traduction] « une décision est susceptible de contrôle si elle a une incidence sur une personne ». Il indique que les droits à la vie privée sont importants et qu’il est touché puisque ses droits à la vie privée risquent d’être divulgués indûment, car le Protocole ne protège pas suffisamment de tels droits.
[71] Le demandeur renvoie d’ailleurs à l’arrêt Moumdjian c. Canada (Comité de surveillance des activités du renseignement de sécurité), [1999] 4 RCF 624, [Moumdjian], à savoir un cas concernant la déportation d’un immigrant reçu en raison de motifs raisonnables de croire qu’il était susceptible de commettre des actes de violence qui pourraient mettre en danger la vie ou la sûreté des personnes vivant au Canada. Dans ce cas, la Cour d’appel fédérale a conclu qu’elle avait compétence pour entendre la demande même si l’« énoncé des circonstances contenant un résumé des allégations » du Comité de surveillance des activités du renseignement de sécurité (CSARS) sur lequel la déportation était fondée n’était pas une « décision ou ordonnance ».
(2) Analyse [72] Dans l’arrêt Air Canada, le juge Stratas résume les facteurs pour déterminer si une question est susceptible de contrôle (justiciable) aux paragraphes 28 et 29 :
[28] La jurisprudence reconnaît qu’il y a de nombreuses situations où, en raison de sa nature ou de son caractère, la conduite d’un organisme administratif ne fait pas naître le droit de présenter une demande de contrôle judiciaire.
[29] Une de ces situations est celle où la conduite attaquée dans une demande de contrôle judiciaire n’a pas pour effet de porter atteinte à des droits, d’imposer des obligations juridiques ni d’entraîner des effets préjudiciables [...].
[73] Ce résumé concorde avec les cas sur lesquels le demandeur s’appuie. L’arrêt Morneault porte sur une commission d’enquête établie en vertu de la Loi sur les enquêtes en vue de réaliser une enquête et de tirer des conclusions relativement au déploiement des Forces armées canadiennes en Somalie en 1992. Après que la commission a présenté son rapport, le commandant du régiment a demandé d’annuler diverses conclusions en raison du manque d’équité procédurale et de l’absence d’éléments de preuve à l’appui. Lorsqu’elle a conclu que le rapport de la commission était susceptible de contrôle, la Cour d’appel fédérale s’est reposée sur l’alinéa 18.1(4)b) de la LCF, qui porte sur l’équité procédurale et la justice naturelle. Elle a conclu que, même si le rapport était un avis n’ayant aucune force obligatoire et n’était pas strictement une décision ou une ordonnance, des conclusions non étayées par le dossier pourraient causer un préjudice grave à la réputation d’une personne (voir les paragraphes 41, 42 et 45)
[74] Dans l’arrêt Moumdjian, la Cour d’appel fédérale a conclu qu’elle avait compétence pour examiner l’énoncé du CSARS, et ce, également en raison de l’existence d’une question importante. La Cour d’appel fédérale a conclu ce qui suit au paragraphe 23 :
[23] J’en viens donc à la conclusion que la Cour possède la compétence requise pour entendre la demande de contrôle judiciaire déposée par le demandeur à l’encontre de la décision