Khadr c. Canada (Procureur général)

Khadr c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2006-06-08
Référence neutre
2006 CF 727
Numéro de dossier
T-937-04
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20060608
Dossier : T‑937‑04
Référence : 2006 CF 727
Ottawa (Ontario), le 8 juin 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE PHELAN
ENTRE :
ABDURAHMAN KHADR
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
I. APERÇU
[1] Le présent contrôle judiciaire concerne un citoyen canadien, qui n’a été ni inculpé ni déclaré coupable d’une infraction, ni n’a été déclaré constituer une menace pour le Canada, et qui a demandé le renouvellement de son passeport, pour lequel il était admissible à tous égards en vertu des dispositions législatives existantes. Reconnaissant que le demandeur avait ainsi droit à son passeport, le gouvernement a modifié les conditions d’admissibilité, sans en aviser quiconque, de manière à priver le demandeur de son passeport. Il s’agit du contrôle judiciaire de la décision de refuser la délivrance du passeport, une décision prise dans l’exercice de la prérogative de la Couronne.
[2] La description à caractère neutre ci‑dessus est un résumé d’ordre juridique de ce qui s’est produit. Il manque toutefois à cette description l’éclairage du contexte factuel, soit que le demandeur fait partie d’une famille dont bien des membres sont ouvertement des sympathisants d’Al‑Qaida. Le principal motif du refus de délivrance du passeport – l’intérêt de la sécurité nationale – était motivé par des soucis quant aux relations entre le Canada et les États‑Unis et quant à la désapprobation par le public d’une telle délivrance à un membre d’une famille si mal famée. Or, la sécurité nationale ne constituait pas à l’époque un motif de refus de délivrance de passeport énuméré dans le Décret sur les passeports canadiens.
[3] On peut résumer comme suit les principales questions soulevées par la présente affaire :
· la compétence de la Cour fédérale relativement à l’exercice de la prérogative de la Couronne;
· la question de savoir qui peut exercer la prérogative à l’égard du Décret sur les passeports canadiens;
· la question de savoir si le Décret sur les passeports canadiens épuise la portée de la prérogative;
· le rôle de la Charte, en particulier l’article 6 (la liberté de circulation), l’article 7 (la liberté et la sécurité de la personne) et l’article premier (les limites raisonnables), dans l’exercice de la prorogative;
· l’applicabilité de la doctrine de l’attente légitime;
· la mesure de redressement appropriée, s’il en est.
[4] Pour les motifs qui suivent, j’ai conclu qu’en l’espèce, tout citoyen a le droit d’être traité, du moins au plan de la procédure, de la manière dont le gouvernement dit que seront traités ses droits et ses intérêts. L’une des règles de notre droit en matière d’équité procédurale, c’est qu’afin de savoir ce qu’il lui faudra démontrer, l’intéressé a le droit de savoir qui prendra la décision, et sur le fondement de quels critères. Ainsi, le demandeur a droit à ce que le Bureau des passeports traite sa demande de renouvellement de passeport en conformité avec le Décret sur les passeports canadiens, en sa teneur au moment de la présentation de la demande.
Toutefois, les présents motifs ne permettent aucunement de conclure que le défendeur ne peut immédiatement prendre les mesures requises pour révoquer le passeport pour l’un des motifs, s’il en est, maintenant énumérés dans le Décret sur les passeports canadiens, en sa version modifiée.
II. LE CONTEXTE
[5] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire relative à la décision censément prise par le Bureau des passeports, ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, le 16 avril 2004, de rejeter la demande de passeport présentée par Abdurahman Khadr (M. Khadr). La véritable décision a toutefois été prise par le ministre des Affaires étrangères (le ministre), le 3 mars 2004. Le contrôle judiciaire comprend l’examen d’une décision du ministre de refuser au demandeur, dans l’exercice de la prérogative de la Couronne, l’accès aux services des passeports. La question fondamentale en litige a toutefois trait au refus de délivrer un nouveau passeport.
[6] Le demandeur demande qu’il soit déclaré, en application de l’alinéa 18(1)a) de la Loi sur les Cours fédérales, que la décision du ministre est illégale, inconstitutionnelle et contraire aux articles 6 et 7 de la Charte canadienne des droits et libertés de la personne, et qu’elle est par conséquent invalide. Comme mesure de redressement, le demandeur sollicite la prise d’une ordonnance de mandamus enjoignant au ministre de lui délivrer ou de lui faire délivrer un passeport.
[7] Le défendeur a admis pendant l’instance que la décision du ministre était inéquitable au plan de la procédure, en raison pour bonne part du défaut de divulguer certains renseignements. Le défendeur a demandé que la décision soit annulée et l’affaire renvoyée au ministre pour que celui‑ci rende une nouvelle décision, en conformité avec le Décret sur les passeports canadiens en sa version modifiée.
[8] Étant donné cette admission faite par le ministre, le défendeur a soutenu, dans une requête en modification de la demande de contrôle judiciaire, que toute l’affaire était sans objet. Le juge MacKay (siégeant comme juge suppléant) a conclu que l’affaire n’était pas sans objet puisque le demandeur conteste la décision du ministre « compte tenu du principe de la légalité et de la Charte ». Le juge MacKay a ainsi conclu, en résumé :
Ces arguments invitent la Cour à ne pas aborder la question de savoir si le ministre avait le pouvoir de prendre la décision du 3 mars. À mon avis, la régularité de l’exercice de la prérogative par une autorité possédant ce pouvoir est une question qui intéresse la Cour lorsqu’elle est soulevée par la personne qui est directement touchée par l’exercice de cette prérogative.
[9] Les parties s’accordent pour reconnaître que l’octroi ou le refus d’un passeport est une question qui relève de la prérogative de la Couronne. Elles conviennent également que la faculté de rejeter une demande de passeport pour des motifs de sécurité nationale ne faisait pas partie des pouvoirs conférés au Bureau des passeport par le Décret sur les passeports canadiens, en sa version en vigueur au moment de la demande du demandeur. Aucune disposition d’une loi ou d’un décret n’a conféré ce pouvoir exprès au ministre ou à qui que ce soit d’autre jusqu’à ce que le Décret sur les passeports canadiens soit modifié par la suite de manière à y inclure la sécurité nationale comme motif de refus et à accorder au ministre le pouvoir de refuser la délivrance d’un passeport.
III. LES FAITS
[10] Le demandeur est un citoyen canadien au début de la vingtaine. Il s’est vu délivrer un passeport en novembre 1999, celui‑ci devant venir à expiration en novembre 2004.
[11] Le père du demandeur (maintenant décédé) aurait pris le passeport de ce dernier en novembre 2001 pour le placer en lieu sûr. Le passeport s’est ensuite retrouvé entre les mains de la mère du demandeur, au Pakistan. Puis, à la suite de circonstances inhabituelles, le demandeur a abouti en Bosnie en novembre 2003 et il a alors rapporté ne plus pouvoir retracer son passeport.
[12] Le demandeur affirme qu’en novembre 2001, il était détenu en Afghanistan. Il aurait ensuite été libéré par les autorités américaines et, en mars 2003, transporté en avion vers Guantanamo Bay, à Cuba, pour y être une « taupe » au service de la Central Intelligence Agency des États‑Unis (la CIA). La CIA l’a fait sortir de Guantanamo Bay en novembre 2003, pour qu’il se rende par avion à Sarajevo, en Bosnie. C’est là qu’en novembre 2003, il s’est rendu à l’ambassade canadienne pour obtenir de l’aide en vue de son retour au Canada, et qu’on lui a délivré un passeport d’urgence.
[13] Les membres de la famille Khadr ont admis avoir eu des liens avec Oussama ben Laden, et quatre des enfants de la famille, dont le demandeur, figurent depuis 2000 comme « personnes d’intérêt » sur la liste de contrôle des passeports.
[14] Des renseignements figurant aux dossiers et montrant l’existence de liens entre les membres de la famille Khadr et Al‑Qaida ont fait craindre au Bureau des passeports que la délivrance de passeports à des membres de cette famille pourrait constituer un danger pour la sécurité nationale du Canada.
[15] Pour ce qui est du demandeur à cet égard, il n’y a aucune preuve du fait que les autorités canadiennes ont pris la moindre mesure pour révoquer des passeports déjà délivrés. Un passeport pouvait être révoqué pour les mêmes motifs qu’il pouvait être refusé en vertu du Décret sur les passeports canadiens en sa version d’alors.
[16] Le défendeur déclare que des représentants du ministère des Affaires étrangères et du Service canadien du renseignement de sécurité (le SCRS) se sont réunis pour discuter de la délivrance de passeports, et que le SCRS a fourni un rapport faisant état de sources d’inquiétude pour la sécurité nationale. On n’a pas tenté de présenter à la Cour une preuve à cet égard. Le Bureau des passeports a toutefois établi un mémoire à des fins d’intervention, en date du 3 mars 2004, décrit de manière plus détaillée au paragraphe 22.
[17] Le 5 avril 2004, le demandeur a demandé au Bureau canadien des passeports de lui délivrer un passeport de remplacement. Il a remis au Bureau tous les documents requis au soutien de sa demande. La demande était conforme à tous égards au Décret sur les passeports canadiens et il n’existait aucun motif connu pour la rejeter.
[18] La délivrance et la révocation des passeports est régie depuis 1981 par le Décret sur les passeports canadiens, pris par le gouverneur en conseil en remplacement du Règlement des passeports canadiens. À l’époque, les motifs de refus de délivrance étaient les suivants :
9. Le Bureau des passeports peut refuser de délivrer un passeport à un requérant qui
9. The Passport Office may refuse to issue a passport to an applicant who
a) ne lui présente pas une demande de passeport dûment remplie ou ne lui fournit pas les renseignements et les documents exigés ou demandés
(a) fails to provide the Passport Office with a duly completed application for a passport or with the information and material that is required or requested
(i) dans la demande de passeport, ou
(i) in the application for a passport, or
(ii) selon l’article 8;
(ii) pursuant to section 8;
b) est accusé au Canada d’un acte criminel;
(b) stands charged in Canada with the commission of an indictable offence;
c) est accusé dans un pays étranger d’avoir commis une infraction qui constituerait un acte criminel si elle était commise au Canada;
(c) stands charged outside Canada with the commission of any offence that would, if committed in Canada, constitute an indictable offence;
d) purge une peine d’emprisonnement ou est frappé de l’interdiction de quitter le Canada
(d) is serving a term of imprisonment or is forbidden to leave Canada by
(i) selon les modalités découlant d’une libération conditionnelle ou d’une libération sous surveillance obligatoire imposée en vertu de la Loi sur la libération conditionnelle de détenus,
(i) the terms and conditions of any parole or mandatory supervision imposed under or by virtue of the Parole Act,
(ii) selon les dispositions d’une ordonnance de probation établie en vertu du Code criminel, ou
(ii) the conditions of a probation order made under the Criminal Code, or
(iii) selon les conditions régissant une absence temporaire sans escorte d’une prison ou d’un pénitencier;
(iii) the conditions of the grant of a temporary absence without escort from a prison or penitentiary;
e) a été déclaré coupable d’un acte criminel selon l’article 58 du Code criminel;
(e) has been convicted of an offence under section 58 of the Criminal Code;
f) est redevable envers la Couronne par suite des dépenses engagées en vue de son rapatriement au Canada ou d’une autre assistance financière consulaire qu’il a demandée et que le gouvernement du Canada lui a fournie à l’étranger; ou
(f) is indebted to the Crown for expenses related to repatriation to Canada or for other consular financial assistance provided abroad at his request by the Government of Canada; or
g) détient un passeport ou dont le nom est inscrit dans un passeport qui n’est pas expiré et n’a pas été révoqué.
(g) has been issued a passport that has not expired and has not been revoked or whose name is included in such a passport.
[19] Le demandeur n’a été inculpé d’aucune infraction, au Canada ou ailleurs, non plus qu’il n’a été reconnu coupable d’un crime quelconque ni n’a purgé la moindre peine, et il n’a aucune dette envers la Couronne par suite des dépenses engagées en vue de son rapatriement au Canada. Il n’y avait aucun motif à l’appui du refus de lui délivrer un passeport.
[20] Face à la réaction non souhaitable à laquelle il s’attendait manifestement de la part du public, le Bureau des passeports a produit un mémoire à des fins d’intervention daté du 3 mars 2004 (soit un mois avant le dépôt de la demande de passeport par le demandeur) signé par le sous‑ministre et deux sous‑ministres adjoints (le Mémoire). La Cour est saisie d’une version fortement expurgée du Mémoire et des documents connexes ultérieurs.
[21] Ce mémoire, dans lequel on recommandait au ministre de refuser de délivrer de nouveau un passeport au demandeur dans l’intérêt de la sécurité nationale du Canada, était signé par le ministre et faisait état de sa décision de refuser une telle délivrance. M. Khadr avait toutefois été initialement avisé par le Bureau des passeports qu’on avait décidé de rejeter sa demande, ce qui laissait clairement entendre que cette décision avait été prise par le Bureau des passeports lui‑même, en conformité avec le Décret sur les passeports canadiens. Il a fallu un certain temps au demandeur pour forcer à ce qu’on lui révèle que la décision avait en fait été prise par le ministre, et non par le Bureau.
[22] Le Mémoire énonce une justification de la décision, tout en en exposant le fondement. Voici les extraits pertinents du Mémoire :
[traduction]
· « Le Bureau des passeports requiert votre autorisation, ou celle du Cabinet, en vue de refuser en bonne et due forme de délivrer un nouveau passeport à […] Abdurahman Khadr (ils disposent de passeports valides jusqu’en novembre 2004) dans l’intérêt de la sécurité nationale du Canada et pour protéger les troupes canadiennes en Afghanistan. »
· « Les intérêts nationaux et la sécurité nationale ne figurent pas dans le Décret sur les passeports canadiens comme motifs de refus d’accorder les services de passeport. Cela vient restreindre les pouvoirs des fonctionnaires des passeports mais non de la Couronne. »
· « Le Bureau des passeports estime justifié de ne pas accorder de services de passeport à plusieurs des membres de la famille Khadr (on trouvera ci‑joint un arbre généalogique). »
· « L’article 9 du Décret sur les passeports canadiens (DPC) restreint, dans les circonstances qui y sont précisées, le droit de refuser de délivrer un passeport. Les menaces à la sécurité nationale ne sont pas visées par le DPC et, à ce titre, le Bureau des passeports ne peut s’appuyer sur aucune justification légale pour refuser de délivrer à la famille Khadr des passeports à durée de validité maximale. Un citoyen canadien doit être accusé d’un acte criminel (comme des activités terroristes ou l’appartenance à un groupe terroriste) pour qu’il y ait refus ou révocation de passeport en vertu du DPC. »
· « Dans l’intervalle, toutefois, le Bureau des passeports n’est pas en mesure de soutenir les intérêts du gouvernement canadien lorsqu’un individu constitue une menace pour la sécurité nationale ou est une personne d’intérêt pour d’autres organismes. »
· « En outre, si le refus d’un passeport faisait l’objet d’un contrôle judiciaire devant la Cour fédérale, il est douteux qu’un juge puisse être convaincu par la simple affirmation émanant du seul Bureau des passeports que les membres de la famille Khadr sont visés par une enquête en matière de sécurité nationale. Le Bureau des passeports doit disposer dans ses dossiers de documents de l’organisme d’où provient l’information, notamment tout renseignement délicat antérieur à la prise par le ministre de la décision de refuser la délivrance du passeport. Le Bureau des passeports dispose actuellement dans ses dossiers de tels documents du SCRS. »
· « La Loi sur la preuve au Canada établit un mécanisme permettant d’obtenir du tribunal une ordonnance qui interdise de divulguer des renseignements lorsque cela serait contraire à l’intérêt public, en l’occurrence la sécurité nationale. »
[À ce jour, aucune pareille preuve n’a été présentée et aucune pareille ordonnance d’interdiction n’a été demandée. La Cour se retrouve essentiellement devant de « simples affirmations ». Il y a une preuve quant à des préoccupations générales relativement au mauvais usage de passeports canadiens et aux activités de membres de la famille Khadr. Rien ne porte toutefois expressément sur le demandeur en tant qu’individu distinct de cette famille.]
· Finalement – « Nous estimons que la délivrance de passeports aux membres à haut risque de la famille Khadr aurait des répercussion importantes sur les "relations canado‑américaines". Étant donné la situation décrite ci‑dessus, il semble vraisemblable que le public canadien et le gouvernement américain verraient d’un très mauvais œil qu’on fournisse aux membres de la famille Khadr de pleins services de passeport. »
[23] En résumé, la préoccupation non démontrée quant à la sécurité nationale, en plus des préoccupations ayant trait à l’approbation d’un allié et du public canadien, ont été l’écueil qui a contrecarré l’intérêt d’un citoyen canadien de se voir délivrer son passeport.
[24] On a informé le demandeur, par lettre datée du 16 avril 2004 du président‑directeur général du Bureau des passeports, que sa demande de passeport était rejetée. Les motifs du refus, l’identité du décisionnaire et le fondement légal de la décision n’étaient pas précisés dans la lettre.
[25] Le 1er septembre 2004, le gouverneur général en conseil a promulgué le Décret sur les passeports canadiens, lequel prévoit notamment les modifications suivantes :
4.(3) Le présent décret n’a pas pour effet de limiter, de quelque manière, la prérogative royale que possède Sa Majesté du chef du Canada en matière de passeport.
4.(3) Nothing in this Order in any manner limits or affects Her Majesty in right of Canada’s royal prerogative over passports.
4.(4) La prérogative royale en matière de passeport peut être exercée par le gouverneur en conseil ou le ministre au nom de Sa Majesté du chef du Canada.
4.(4) The royal prerogative over passports can be exercised by the Governor in Council or the Minister on behalf of Her Majesty in right of Canada.
10.1 Sans que soit limitée la généralité des paragraphes 4(3) et (4), il est entendu que le ministre peut refuser de délivrer un passeport ou en révoquer un s’il est d’avis que cela est nécessaire pour la sécurité nationale du Canada ou d’un autre pays.
10.1 Without limiting the generality of subsections 4(3) and (4) and for greater certainty, the Minister may refuse or revoke a passport if the Minister is of the opinion that such action is necessary for the national security of Canada or another country.
IV. LES QUESTIONS EN LITIGE
[26] Les questions soulevées dans la présente affaire ont déjà été décrites au paragraphe 3 ci‑dessus.
V. ANALYSE
A. La compétence de la Cour 1) La justiciabilité
[27] Il s’agit en l’espèce d’une prérogative de la Couronne exercée en l’absence d’un pouvoir discrétionnaire quelconque conféré par la loi. La première question à trancher est, par conséquent, celle de savoir si l’exercice en cause de la prérogative de la Couronne est ou non susceptible de contrôle judiciaire. Dans l’affirmative, la seconde question a alors trait à la compétence de la Cour fédérale pour procéder à ce contrôle.
[28] Dans Operation Dismantle Inc. c. La Reine, [1985] 1 R.C.S. 441, la Cour suprême du Canada a statué que, lorsque l’exercice de la prérogative de la Couronne enfreint les droits garantis par la Charte à une personne, cet exercice est assujetti au contrôle de la Cour.
[29] À peu près à la même époque, la Chambre des lords, dans l’affaire Council of Civil Service Unions c. Minister for the Civil Service, [1984] 3 All E.R. 935; [1984] 3 W.L.R. 1174; [1985] 1 A.C. 374; [1985] I.C.R. 14 (Ch. des lords), a élargi les champs où la prérogative de la Couronne pouvait être assujettie au contrôle judiciaire, pour que puissent être visées les situations où la prérogative porte atteinte aux droits d’un individu, soit en modifiant ses droits et obligations juridiques, soit en portant atteinte à ses attentes légitimes.
[traduction]
Pour être susceptible de contrôle judiciaire, la décision doit avoir des conséquences qui touchent une personne (ou un groupe de personnes) mis à part le décisionnaire, quoique celui‑ci puisse également être touché. La décision doit toucher cette personne soit :
a) en modifiant des droits ou des obligations de cette personne, que cette dernière peut opposer ou qu’on peut lui opposer en droit privé, soit
b) en la privant d’un avantage alors que, soit (i) le décisionnaire lui a permis dans le passé de jouir de cet avantage et la personne peut s’attendre légitimement à continuer de pouvoir en jouir jusqu’à ce qu’on lui fasse part d’un motif rationnel pour lui retirer cet avantage, motif à l’égard duquel on lui donne l’occasion de formuler des commentaires, soit (ii) le décisionnaire a assuré à la personne qu’on ne lui retirerait pas [cet avantage] sans d’abord lui fournir l’occasion de faire valoir des motifs à l’encontre d’un retrait.
[30] Il y a lieu de se rappeler à cet égard qu’au Royaume‑Uni, la doctrine des attentes légitimes crée des droits matériels aussi bien que procéduraux alors qu’au Canada, la Cour suprême a restreint l’application du principe à la protection des seuls droits procéduraux (Centre hospitalier Mont Sinaï c. Québec (Ministre de la Santé et des Services sociaux), [2001] 2 R.C.S. 281, 2001 CSC 41, [2001] A.C.S. no 43 (QL). La Cour doit par conséquent se conformer à l’application plus restreinte dans notre pays du principe des attentes légitimes.
[31] En ce qui concerne la prérogative de la Couronne, le juge Laskin a statué, dans Black c. Canada (Prime Minister), 54 O.R. (3d) 215, [2001] O.J. no 1853, une affaire concernant l’octroi (ou le non‑octroi) de distinctions par la Couronne, qu’une question est justiciable et susceptible de contrôle judiciaire si son objet porte atteinte aux droits ou aux attentes légitimes d’un individu.
[traduction]
Selon le critère établi par la Chambre des lords, l’exercice de la prérogative sera justiciable, ou susceptible de contrôle judiciaire, si ce qui est visé porte atteinte aux droits ou aux attentes légitimes d’un individu. Dans un tel cas, la cour est à la fois compétente pour soumettre l’exercice de la prérogative au contrôle judiciaire et qualifiée pour le faire.
[32] Je souscris au raisonnement du juge Laskin relatif à la justiciabilité. Dans l’affaire qui nous occupe, le demandeur avance des arguments fondés tant sur la Charte que sur le principe des attentes légitimes. Plus important encore, l’objet concerné, soit la délivrance d’un passeport à un seul individu (plutôt qu’une question mettant en jeu une politique majeure de l’État, comme une guerre ou la conclusion de traités) est d’emblée justiciable. Et ce qu’il faut dès lors se demander, c’est pour quels motifs il pourrait y avoir lieu de soumettre la question au contrôle judiciaire. Or, selon ce que je comprends de ses commentaires, le juge Laskin n’a pas voulu élargir la portée du principe des attentes légitimes jusqu’à créer une protection des droits substantifs.
[33] Dans Black, précité, la Cour d’appel s’est ensuite exprimée, sous la forme manifestement d’un obiter, sur la question même des passeports. Elle a fait ressortir que, comme le veut le bon sens, le refus de délivrer un passeport dans un but irrégulier ou sans qu’il y ait équité procédurale pour l’intéressé devrait être susceptible de contrôle judiciaire.
[34] La Cour d’appel a traité ensuite du fondement éventuel du contrôle d’un refus de délivrance :
[traduction]
De nos jours, la délivrance d’un passeport n’est pas une faveur faite par l’État à un citoyen. Il ne s’agit pas d’un privilège ou d’un luxe, mais plutôt d’une nécessité. Posséder un passeport rend un citoyen libre de voyager et de pouvoir gagner sa vie au sein d’une économie planétaire. Au Canada, le refus de délivrance fait entrer en jeu des éléments de la Charte, soit plus particulièrement la liberté de circulation garantie par l’article 6 et, peut‑être, le droit à la liberté prévu à l’article 7. Selon moi, le refus irrégulier de délivrer un passeport devrait être, comme l’ont statué les tribunaux anglais, susceptible de contrôle judiciaire.
[35] Bien qu’il faille considérer les commentaires de la Cour d’appel de l’Ontario comme étant de la nature d’un obiter dans Black, à la fois parce que l’affaire ne portait pas sur les passeports et parce qu’un refus de délivrance est une question relevant de la compétence de la Cour fédérale, ils n’ont pas un tel caractère d’obiter en l’espèce et je les fais miens. L’état du droit actuel, c’est que le refus de délivrer un passeport est justiciable, particulièrement lorsque, comme en l’espèce, sont soulevées des questions de droits garantis par la Charte ainsi que d’équité et d’attentes légitimes.
2) La Cour fédérale
[36] Dans Black, la Cour d’appel de l’Ontario a statué qu’en dépit (ou à cause) de l’article 2 de la Loi sur la Cour fédérale, il existait une lacune quant à la compétence de la Couronne fédérale en matière de prérogative. La Cour d’appel de l’Ontario a par conséquent conclu que les cours supérieures provinciales avaient compétence, dans certaines situations restreintes, relativement à l’exercice de la prérogative de la Couronne fédérale. La disposition pertinente de l’article 2 est la suivante :
2. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
2. (1) In this Act,
[…]
[…]
« office fédéral » Conseil, bureau, commission ou autre organisme, ou personne ou groupe de personnes, ayant, exerçant ou censé exercer une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale ou par une ordonnance prise en vertu d’une prérogative royale, à l’exclusion d’un organisme constitué sous le régime d’une loi provinciale ou d’une personne ou d’un groupe de personnes nommées aux termes d’une loi provinciale ou de l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867.
“federal board, commission or other tribunal” means any body or any person or persons having, exercising or purporting to exercise jurisdiction or powers conferred by or under an Act of Parliament or by or under an order made pursuant to a prerogative of the Crown, other than any such body constituted or established by or under a law of a province or any such person or persons appointed under or in accordance with a law of a province or under section 96 of the Constitution Act, 1867;
[Non souligné dans l’original.]
[37] La question soulevée quant à la compétence était celle de savoir si la Cour fédérale avait ou non compétence exclusive aux termes de l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales lorsque la prérogative de la Couronne fédérale n’est pas exercée au moyen d’une ordonnance.
[38] La Cour d’appel de l’Ontario a dit s’inquiéter qu’on ait tenté avec les articles 2 et 18 de la Loi sur la Cour fédérale de priver les cours supérieures provinciales de leur compétence inhérente. Elle a par conséquent statué qu’à l’article 2 de la Loi sur la Cour fédérale, l’expression « an order made pursuant to » dans la version anglaise (« une ordonnance prise en vertu ») qualifie les mots « by » et « under » dans la version anglaise (tous deux rendus par le même mot « par » dans la version française) et conclu que, faute d’une ordonnance, l’exercice de la prérogative de la Couronne fédérale est susceptible de contrôle par une cour supérieure provinciale. Autrement dit, l’exercice même de la prérogative, en l’absence d’une ordonnance antérieure, échapperait à la compétence de la Cour fédérale.
[39] L’argument contraire, rejeté par la Cour d’appel de l’Ontario, était que l’expression « an order » (« une ordonnance ») se rapportait à « under » mais non pas à « by ». Ce qu’on soutenait, c’est que cette interprétation était plus conforme à l’objet de la Loi sur la Cour fédérale et permettait d’éviter la « lacune » quant à la compétence découlant de l’autre l’interprétation.
[40] En raison de cette question de compétence, la Cour a demandé aux parties de se prononcer sur la question de sa propre compétence, même si toutes deux avaient reconnu que la Cour fédérale était bien la juridiction compétente.
[41] Le demandeur a prétendu que la décision du ministre de ne pas délivrer de passeport était une « ordonnance » et tombait ainsi directement sous le coup du paragraphe 2(1). Le demandeur a avancé comme argument subsidiaire que, si on adopte une interprétation fondée sur l’objet visé, l’exercice pur et simple de la prérogative tomberait lui aussi sous le coup du paragraphe 2(1). Le défendeur suit pour sa part une voie quelque peu différente, en soutenant que la décision du ministre constitue un exercice direct de la prérogative de la Couronne; la Cour d’appel de l’Ontario aurait toutefois commis une erreur dans Black, et une interprétation fondée sur l’objet fait voir que la Cour fédérale a compétence relativement à l’exercice de la prérogative de la Couronne fédérale.
[42] J’en viens pour ma part à la conclusion que la Cour fédérale a compétence tant au motif qu’il y a en l’espèce une « ordonnance », qu’au motif qu’une interprétation fondée sur l’objet révèle que le législateur voulait que la Cour fédérale ait compétence exclusive quant aux éléments justiciables de l’exercice de la prérogative de la Couronne fédérale. En l’espèce, nous avons affaire à une décision qui a donné lieu à une ordonnance de refuser un passeport. La décision du ministre a été mise à exécution au moyen d’une ordonnance enjoignant à des fonctionnaires de rejeter la demande de passeport. Et cette ordonnance découle de l’aval donné par le ministre au mémoire à des fins d’intervention. À ce titre, il s’agissait d’une ordonnance prise dans l’exercice de la prérogative de la Couronne. Or, cela relève directement de la compétence exclusive de la Cour fédérale, comme on l’a reconnu dans Black.
[43] Toutefois, même si l’on admettait la prétention du défendeur selon laquelle il y a eu exercice direct de la prérogative, notre Cour aurait compétence. La Cour d’appel de l’Ontario reconnaît qu’il existe deux interprétations raisonnables possibles des dispositions pertinentes du paragraphe 2(1) de la Loi sur la Cour fédérale. Lorsqu’elle fait face à une telle situation, une cour doit recourir à une interprétation fondée sur l’objet des dispositions législatives concernées, tel que le prescrivent la Loi d’interprétation et la Cour suprême du Canada.
[44] Lorsqu’on interprète la compétence de la Cour fédérale en vertu des dispositions de Loi sur les Cours fédérales, il convient de le faire de la manière la plus équitable et la plus large qui soit compatible avec la réalisation de leur objet. L’article 12 de la Loi d’interprétation prévoit ainsi ce qui suit :
12. Tout texte est censé apporter une solution de droit et s’interprète de la manière la plus équitable et la plus large qui soit compatible avec la réalisation de son objet.
12. Every enactment is deemed remedial, and shall be given such fair, large and liberal construction and interpretation as best ensures the attainment of its objects.
[45] Dans Southam Inc. c. Canada (Procureur général), [1990] 3 C.F. 465, [1990] A.C.F. no 712 (QL), le juge Iacobucci (alors juge en chef) a décrit comme suit l’objet de la Loi sur la Cour fédérale, tel qu’elle était alors désignée :
Cet aspect de la Loi sur la Cour fédérale avait principalement pour but de transférer à la Cour fédérale nouvellement créée le pouvoir de contrôle qu’exerçaient les cours supérieures des provinces sur les offices fédéraux […]
[46] Ce qu’on visait en élargissant ainsi les pouvoirs de la Cour fédérale (auparavant la Cour de l’Échiquier), c’était d’assurer l’uniformité relativement à l’exercice des pouvoirs fédéraux justiciables. Le juge Desjardins a ainsi exprimé ce principe dans Canada c. Tremblay (C.A.F.), [2004] 4 F.C.R. 165, [2004] A.C.F. no 787 (QL), 2004 C.A.F. 172 :
Le Parlement du Canada s’assurait ainsi que les offices fédéraux, dont les activités s’étendent à travers le Canada, ne soient pas soumis à des décisions, possiblement contradictoires, d’une province à l’autre. Ils relevaient dès lors du pouvoir de surveillance et de contrôle de la Cour fédérale du Canada.
[47] Dans Canada (Commission des droits de la personne) c. Canadian Liberty Net, [1998] 1 R.C.S. 626; [1998] A.C.S. no 31 (QL), le juge Bastarache s’est penché sur certaines des questions de compétence soulevées dans le cadre du présent contrôle judiciaire. Dans Black, la Cour d’appel de l’Ontario se souciait de ce qu’elle considérait être l’exclusion pour les cours supérieures de leur compétence et a par conséquent donné une interprétation étroite à la Loi sur la Cour fédérale. Dans Canadian Liberty Net, toutefois, la Cour suprême a mis en garde contre une telle approche – la compétence inhérente dont disposent les cours supérieures provinciales a pour but d’assurer que, en l’absence de compétence d’une quelconque autre cour, il y ait toujours un tribunal disponible pour faire valoir un droit.
La notion de « compétence inhérente » découle de la présomption qui veut que, s’il existe un droit justiciable, il doit alors exister un tribunal compétent permettant de le faire valoir. La question examinée dans Board c. Board était celle de savoir si l’absence d’une attribution de compétence devait être interprétée comme une exclusion implicite de compétence. Dans ce contexte, suivant la théorie de la compétence inhérente, seule une exclusion explicite de la compétence peut priver la cour supérieure de la compétence sur une question. À mon avis, cet arrêt n’étaye pas la proposition fondamentalement différente voulant que les lois censées conférer compétence à un autre tribunal doivent être interprétées strictement de manière à protéger la compétence de la cour supérieure. Il ne s’agit pas là de l’objet de la théorie de la compétence inhérente, qui est tout simplement d’éviter qu’un droit ne puisse être exercé faute d’une cour supérieure où il peut être reconnu.
[48] Dans la même veine, la Cour suprême a donné une interprétation juste et libérale à la Loi sur la Cour fédérale et a déconseillé aux tribunaux de conclure en l’existence de lacunes, à moins que cela ne ressorte clairement du texte législatif.
Toutefois, je suis d’avis que rien dans cet exposé de la notion essentiellement réparatrice de compétence inhérente ne peut être invoqué pour justifier une interprétation étroite, plutôt qu’une interprétation juste et libérale, des lois fédérales qui confèrent compétence à la Cour fédérale. La proposition légitime -- selon laquelle la situation institutionnelle et constitutionnelle des cours supérieures provinciales justifie de leur reconnaître une compétence résiduelle sur toute matière fédérale en cas de « lacune » dans l’attribution législative des compétences -- est entièrement différente de l’argument selon lequel il faut conclure à l’existence d’une « lacune » dans une loi fédérale à moins que le texte de cette loi ne comble explicitement la lacune en question. La théorie de la compétence inhérente ne fait ressortir aucun motif valable, d’ordre constitutionnel ou autre, justifiant de protéger jalousement la compétence des cours supérieures des provinces contre la Cour fédérale du Canada.
[49] La Cour suprême, finalement, a souligné l’intention du législateur d’accorder aux Cours fédérales une compétence administrative générale sur les décisionnaires fédéraux. Cela désigne, selon moi, toutes les personnes qui exercent des pouvoirs conférés par la loi ou la prérogative.
Comme l’indique clairement le texte de la Loi sur la Cour fédérale et le confirme le rôle additionnel qui est confié à cette cour par d’autres lois fédérales, dans le présent cas la Loi sur les droits de la personne, le Parlement a voulu conférer à la Cour fédérale une compétence administrative générale sur les tribunaux administratifs fédéraux. Pour ce qui concerne son rôle de surveillance des décideurs administratifs, les pouvoirs confiés par une loi à la Cour fédérale à cet égard ne doivent pas être interprétés de façon restrictive. Cela signifie que, lorsqu’il s’agit d’une question relevant clairement de son rôle de surveillance d’un organisme administratif, ce qui inclut la prise de mesures provisoires visant à régir des différends dont l’issue finale est laissée au décideur administratif concerné, la Cour fédérale peut être considérée comme ayant plénitude de compétence.
[50] Déjà dans le passé, la Cour, que ce soit expressément ou en agissant en ce sens, s’est reconnue compétente dans des affaires mettant en cause la prérogative de la Couronne (Schreiber c. Canada (Procureur général) (1re inst.), [2000] 1 C.F. 427; [1999] A.C.F. no 1276 (QL) et Copello c. Canada (Ministre des Affaires étrangères), [2002] 3 C.F. 24, [2001] A.C.F. no 1835 (QL), 2001 CFPI 1350). Toutefois, la Cour, n’a jamais explicitement examiné la question qui était soulevée dans Black.
[51] Avec tout le respect que je dois à la Cour d’appel de l’Ontario, tout en me ralliant aux conclusions de celle‑ci sur la justiciabilité de la prérogative de la Couronne et sur la question de compétence en jeu, je ne puis me ranger à son avis.
[52] Il convient d’interpréter les dispositions de la Loi sur les Cours fédérales en se fondant sur le but visé de manière à ce que soit atteint son objet, soit en l’occurrence assujettir l’exercice de pouvoirs de décideurs fédéraux à la compétence de contrôle de la Cour. Vu la mention de la prérogative de la Couronne, il est manifeste que le législateur voulait que la Cour fédérale ait compétence sur les questions justiciables liées à l’exercice de cette prérogative.
[53] Il serait incompatible avec une telle intention qu’un certain aspect du champ justiciable de la prérogative de la Couronne fédérale puisse être détaché pour relever de la compétence d’une autre cour. Il pourrait en découler le manque même d’uniformité dans les décisions judiciaires que la Loi sur les Cours fédérales avait pour objet d’empêcher.
[54] L’objet de la Loi sur les Cours fédérales, particulièrement son paragraphe 2(1), est d’assurer le contrôle sur l’exercice d’un pouvoir fédéral; c’est là son objet fondamental – les modes d’exercice sont de caractère secondaire. L’élément principal de la disposition, c’est la source du pouvoir, qu’il s’agisse du législateur ou de l’exécutif. L’autre interprétation, adoptée par la Cour d’appel de l’Ontario, est axée pour sa part sur le mode d’exercice et non la source du pouvoir.
[55] Pour en finir sur ce point, face à deux interprétations reconnues comme étant raisonnables, une cour doit trouver celle qui s’accorde le mieux avec l’objet de la loi et le but des dispositions en cause, tout en évitant les incohérences et les problèmes. Il ne faudrait pas croire en l’existence d’une « lacune » lorsqu’une interprétation raisonnable permet de régler la question qu’on pourrait estimer lacunaire. À mon avis, par conséquent, en interprétant le paragraphe 2(1) de cette manière, il y a lieu de conclure qu’en l’absence d’une ordonnance, l’exercice de la prérogative de la Couronne fédérale en tant que source d’un pouvoir à l’égard de questions justiciables relève de la compétence des Cours fédérales prévue au paragraphe 2(1),