Marcotte c. Longueuil (Ville)

Marcotte c. Longueuil (Ville)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2009-10-08
Référence neutre
2009 CSC 43
Recueil
[2009] 3 RCS 65
Numéro de dossier
32213, 32214
Juges
McLachlin, Beverley; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert
En appel de
Québec
Sujets
Procédure civile
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 32214, 32213
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Marcotte c. Longueuil (Ville), 2009 CSC 43, [2009] 3 R.C.S. 65
Date : 20091008
Dossier : 32213, 32214
Entre :
Michel Marcotte
Appelant
et
Ville de Longueuil
Intimée
‑ et ‑
Procureur général de l’Ontario
Intervenant
et entre :
Usinage Pouliot Inc.
Appelante
et
Ville de Longueuil
Intimée
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell
Motifs de jugement :
(par. 1 à 44)
Motifs dissidents :
(par. 45 à 130)
Le juge LeBel (avec l’accord des juges Fish, Abella, Charron et Rothstein)
La juge Deschamps (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie et Cromwell)
______________________________
Marcotte c. Longueuil (Ville), 2009 CSC 43, [2009] 3 R.C.S. 65
Michel Marcotte Appelant
c.
Ville de Longueuil Intimée
et
Procureur général de l’Ontario Intervenant
‑ et ‑
Usinage Pouliot Inc. Appelant
c.
Ville de Longueuil Intimée
Répertorié : Marcotte c. Longueuil (Ville)
Référence neutre : 2009 CSC 43.
Nos du greffe : 32213, 32214.
2009 : 19 janvier; 2009 : 8 octobre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.
en appel de la cour d’appel du québec
Procédure civile — Recours collectif — Conditions d’ouverture du recours — Demandes d’autorisation pour intenter des recours collectifs pour faire invalider des règlements municipaux imposant des taxes foncières et d’affaires et pour réclamer le remboursement des taxes payées — Les recours collectifs doivent‑ils être autorisés? — Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C‑25, art. 4.2, 1003.
Afin d’atténuer le choc financier susceptible d’être provoqué par les fusions municipales en 2000, l’Assemblée nationale a édicté un régime d’égalisation graduelle des fardeaux fiscaux des différents secteurs à fusionner sur une période de 20 ans. La Charte de la Ville de Longueuil plafonne à 5 % l’augmentation annuelle du fardeau fiscal de chaque secteur de la nouvelle Ville de Longueuil, mais ne plafonne pas directement la taxe imposée à chaque unité d’évaluation. La Charte prévoit un plafonnement sectoriel semblable des revenus de la taxe d’affaires imposée aux entreprises. À compter de 2006, quatre des municipalités fusionnées sont reconstituées et détachées du territoire de la Ville de Longueuil. Mécontents de l’évaluation de leur fardeau fiscal avant la défusion de leurs secteurs respectifs, deux contribuables, M et UP, demandent l’autorisation d’intenter des recours collectifs distincts afin d’obtenir l’annulation de règlements municipaux imposant, en 2003, 2004 et 2005, les taxes foncières et la taxe d’affaires dans quatre secteurs de la municipalité ainsi que le remboursement pour l’année 2005 des taxes acquittées par les contribuables visés par les recours projetés. Ils contestent aussi des résolutions du conseil municipal relatives à ces règlements. La Cour supérieure et la Cour d’appel du Québec refusent l’autorisation au motif que, même si M et UP avaient établi l’existence d’une apparence de droit suffisante, une jurisprudence constante de la Cour d’appel du Québec ne permet pas l’utilisation du recours collectif pour attaquer la validité d’un règlement municipal. Puisque le recours individuel en nullité opère erga omnes, s’il réussit, la déclaration de nullité atteint le but recherché pour l’ensemble des contribuables, sans qu’il soit nécessaire de passer par la voie collective.
Arrêt (la juge en chef McLachlin et les juges Binnie, Deschamps et Cromwell sont dissidents) : Les pourvois sont rejetés.
Les juges LeBel, Fish, Abella, Charron et Rothstein : M et UP ne pouvaient procéder par la voie du recours collectif en vertu de l’art. 1003 C.p.c. pour faire invalider les règlements municipaux et pour recouvrer les paiements faits sous leur autorité. L’existence des questions communes (al. 1003a)) et les qualités des représentants (al. 1003d)) ne sont pas en cause, mais l’apparence de droit (al. 1003b)) et la composition des groupes visés (al. 1003c)) au regard de la nature des conclusions demandées posent problème. [14] [23]
En raison de leur formulation, les conclusions demandées demeurent inexécutoires quant à l’obligation de remboursement de la ville. Bien qu’une déclaration de nullité vaudrait à l’égard de tous les citoyens et contribuables de la municipalité en cause, l’annulation des règlements ne créerait pas un droit au remboursement des taxes, car elle ne ferait pas naître immédiatement des créances liquides et exigibles. Vu le système fiscal et budgétaire qui régit les municipalités comme la ville, les déclarations de nullité feraient des membres des groupes les titulaires d’un droit à un nouveau calcul de leurs taxes foncières ou d’affaires. Seule cette opération ferait apparaître une créance liquide et exigible, dont la naissance déclencherait le cours de la prescription d’un recours en restitution. Les recours collectifs projetés ne sont donc d’aucune utilité pour interrompre une prescription dont le point de départ n’est pas encore survenu. De plus, quant aux demandes de remboursement de toutes les taxes foncières et d’affaires versées dans les quatre secteurs visés par les projets de recours collectifs, elles paraissent peu compatibles avec les principes du Code civil du Québec gouvernant la répétition de l’indu et la restitution des prestations. Alors que M et UP ont reçu des services municipaux au cours des années 2003, 2004 et 2005, le conflit sur le calcul de leurs impôts ne touche qu’une fraction de ceux‑ci. Il reste donc peu probable que le montant de leur créance corresponde à celui de leur demande. Dans ce cadre juridique et dans ce contexte, la conclusion recherchée ne répond pas au critère de l’apparence de droit sérieuse exigée par l’al. 1003b) C.p.c. [26] [28] [33-36] [39]
Le recours en nullité suscite aussi des difficultés quant au fonctionnement de certaines règles de procédure gouvernant la formation et l’évolution du groupe visé par un recours collectif. En effet, les membres du groupe ne pourraient se désengager effectivement de la demande de nullité, en raison de son effet à l’égard de l’ensemble des contribuables, contrairement à ce que prévoient les règles relatives à l’institution et à la conduite des recours collectifs. [40]
Enfin, le recours collectif ne représente pas une voie appropriée pour la présentation d’une demande d’annulation d’un règlement municipal. Bien que les recours que veulent instituer M et UP se situent indéniablement dans le cadre de l’art. 33 C.p.c., d’autres causes de nullité comme des défauts de forme ou des irrégularités se situeraient plutôt dans le cadre des recours en cassation attribués à la compétence de la Cour supérieure par des lois municipales. L’usage du recours collectif dans de pareilles situations risquerait d’affecter le fonctionnement de recours en principe simples et rapides, et ne respecterait guère le principe de la proportionnalité énoncé à l’art. 4.2 C.p.c. qui veut que le recours à la justice respecte les principes de la bonne foi et de l’équilibre entre les plaideurs et n’entraîne pas une utilisation abusive du service public que forment les institutions de la justice civile. [27] [41] [43]
La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, Deschamps et Cromwell (dissidents) : L’application de l’art. 4.2 C.p.c. aux conditions d’autorisation du recours collectif ne permet pas de conclure en l’espèce que cette procédure ne respecte pas le principe de proportionalité. Puisque les recours projetés respectent toutes les conditions requises par le Code de procédure civile, ils auraient dû être autorisés. [130]
L’article 4.2 C.p.c. relatif au principe de la proportionnalité n’ajoute pas aux critères d’autorisation du recours collectif prévus par l’art. 1003 C.p.c. et n’accorde donc pas au tribunal un pouvoir discrétionnaire indépendant de celui découlant de cet article. La proportionnalité constitue un principe directeur de la procédure civile qui n’est pas susceptible d’application autonome. L’article 4.2 C.p.c. a pour objectif de renforcer l’autorité du juge comme gestionnaire de l’instance. L’effet du principe de la proportionnalité sur l’art. 1003 C.p.c. concrétise et renforce la marge d’appréciation déjà reconnue au juge dans l’examen de chacune des quatre conditions d’autorisation du recours collectif. L’adoption de l’art. 4.2 C.p.c. n’a pas eu pour effet d’obliger le demandeur d’autorisation à démontrer que la procédure collective constituait le meilleur moyen de régler les questions communes. Imposer ce fardeau au demandeur aurait pour effet de limiter l’accès à cette procédure. [63-67] [81] [84-85]
Dans la présente affaire, une analyse complète des quatre conditions d’autorisation des recours collectifs par les instances inférieures s’imposait. Les demandes satisfont facilement au critère de la similarité des questions prévu par l’al. 1003a), et il ne s’agit pas d’un cas où le juge devrait utiliser sa marge d’appréciation pour décider d’accepter ou de refuser les recours. Pour chacun des membres, le fond du litige concerne le respect par la ville de la limite d’augmentation du fardeau fiscal et de la taxe d’affaires. Les mêmes textes réglementaires sont en cause pour tous les membres des groupes. Les questions de droit sont donc identiques. Seule la démonstration factuelle fondée sur les données propres à chacun des quatre secteurs diffère dans le pourvoi de M. Par ailleurs, les calculs sont les mêmes pour chacun des contribuables d’un secteur donné. Pour tous se pose la question du droit à la répétition des taxes. [85] [89]
Les prétentions de M et UP ont une « apparence sérieuse de droit » au sens de l’al. 1003b) C.p.c. Il s’agit, à première vue, d’un cas d’excès de compétence où le pouvoir de taxation de la ville n’aurait pas été exercé conformément à la Charte de la Ville de Longueuil. Les données fournies permettent, à première vue, d’inférer que le plafond de 5 % d’augmentation annuelle du fardeau fiscal et de la taxe d’affaires a été dépassé. Quant aux résolutions contestées, elles identifient des montants spécifiques au lieu de prévoir, comme l’exige l’art. 87.5 de la Charte, des règles de calcul permettant de déterminer la part de l’augmentation de taxes qui découle de la constitution de la ville. De plus, les conclusions recherchées par M et UP, soit le remboursement des taxes, découlent de l’application de la règle générale en matière d’annulation d’un acte administratif. Le montant payé par chaque contribuable est facile à établir. Il s’agit d’une somme liquide, dont l’exigibilité ne dépend que de l’ordonnance du tribunal qui prononce la nullité de l’acte administratif. Si un demandeur prétend qu’un organisme public a agi en contravention avec une loi habilitante, le tribunal n’a pas le droit de rejeter le recours au motif que les conclusions recherchées entraîneraient des inconvénients majeurs. Reconnaître aux tribunaux un tel pouvoir discrétionnaire équivaudrait à accorder une immunité aux municipalités, ce qui contreviendrait au principe du partage des pouvoirs. Enfin, la question de savoir si la demande de répétition de l’indu est prescrite pour les années 2003 et 2004 requiert une évaluation des faits, et il ne serait pas prudent de la trancher au stade de la demande d’autorisation du recours collectif. Le juge du fond pourra, sur demande, réexaminer cette question. [94-103]
En ce qui concerne l’al. 1003c) C.p.c., aucun motif n’a été invoqué pour justifier que la demande de répétition de l’indu — commune à tous les membres — pourrait, de façon plus pratique, être soumise par voie de mandat ou de réunion des demandeurs. Il est inexact de qualifier le recours de simple demande d’annulation du règlement et d’affirmer que le recours collectif est inutile au motif que le jugement produira ses effets à l’égard de tous. En agissant individuellement, M et UP pourraient certes obtenir une déclaration de nullité qui vaudrait pour tous les contribuables, mais en cas de succès de leur demande en répétition de taxes, seuls M et UP bénéficieraient d’une ordonnance de remboursement de taxes. Les actions des autres contribuables en répétition pourraient être prescrites avant même qu’un jugement final ait été rendu sur les actions individuelles de M et UP. En effet, l’art. 2900 C.c.Q. relatif à l’interruption de la prescription n’est pas applicable à l’action en restitution visant des taxes municipales, car la créance éventuelle des contribuables n’est pas indivisible et chaque contribuable a, envers la ville, l’obligation individuelle et distincte de payer ses propres taxes. Enfin, il n’existe aucune exigence en droit québécois requérant que les membres d’un groupe qui exerce un recours collectif n’aient pas d’intérêts opposés. Au Québec, les membres qui auraient des intérêts divergents ont la possibilité de s’exclure du recours : art. 1005 à 1007 C.p.c. En l’espèce, il est évident qu’il est beaucoup plus pratique de procéder par voie de recours collectif que par voie de recours individuel. L’application du principe de la proportionnalité rehausse l’utilité du recours collectif, qui facilite clairement l’accès à la justice. [110] [115-116] [121] [124] [127]
Pour ce qui est de la condition prévue par l’al. 1003d) C.p.c., M et UP ont démontré qu’ils sont en mesure d’assurer une représentation adéquate des membres de leurs groupes respectifs. [128]
Jurisprudence
Citée par le juge LeBel
Arrêts appliqués : Bouchard c. Agropur Coopérative, 2006 QCCA 1342, [2006] R.J.Q. 2349; Francœur c. Municipalité régionale de comté d’Acton, [1985] R.D.J. 511; Comité de citoyens et d’action municipale de St‑Césaire c. Ville de St‑Césaire, [1986] R.J.Q. 1061; Gravel c. Corporation municipale de la paroisse de La Plaine, [1988] R.D.J. 60; Vena c. Montréal (Ville), [2002] J.Q. no 4807 (QL); arrêts mentionnés : Breslaw c. Montréal (Ville), 2009 CSC 44, [2009] 3 R.C.S. 131; Lac d’Amiante du Québec Ltée c. 2858‑0702 Québec Inc., 2001 CSC 51, [2001] 2 R.C.S. 743; Nault c. Canadian Consumer Co., [1981] 1 R.C.S. 553; Comité régional des usagers des transports en commun de Québec c. Commission des transports de la Communauté urbaine de Québec, [1981] 1 R.C.S. 424; Comité d’environnement de La Baie Inc. c. Société d’électrolyse et de chimie Alcan Ltée, [1990] R.J.Q. 655; Château c. Placements Germarich Inc., [1990] R.D.J. 625; Tremaine c. A.H. Robins Canada Inc., [1990] R.D.J. 500; Thompson c. Masson, [1993] R.J.Q. 69; Pharmascience Inc. c. Option Consommateurs, 2005 QCCA 437, [2005] R.J.Q. 1367; Robertson c. City of Montreal (1915), 52 R.C.S. 30; Corporation du village de Deschênes c. Loveys, [1936] R.C.S. 351; Guimond c. Québec (Procureur général), [1996] 3 R.C.S. 347; Abel Skiver Farm Corp. c. Ville de Sainte‑Foy, [1983] 1 R.C.S. 403; Doré c. Verdun (Ville), [1997] 2 R.C.S. 862; Québec (Sous‑ministre du Revenu) c. B.D., [2002] R.J.Q. 54; Amusements St‑Gervais inc. c. Legault, [2000] J.Q. no 687 (QL); Immeubles Port Louis Ltée c. Lafontaine (Village), [1991] 1 R.C.S. 326.
Citée par la juge Deschamps (dissidente)
Francœur c. Municipalité régionale de comté d’Acton, [1985] R.D.J. 511; Comité de citoyens et d’action municipale de St‑Césaire c. Ville de St‑Césaire, [1986] R.J.Q. 1061; Gravel c. Corporation municipale de la paroisse de La Plaine, [1988] R.D.J. 60; Abel Skiver Farm Corp. c. Ville de Sainte‑Foy, [1983] 1 R.C.S. 403; Kingstreet Investments Ltd. c. Nouveau‑Brunswick (Finances), 2007 CSC 1, [2007] 1 R.C.S. 3; Guimond c. Québec (Procureur général), [1996] 3 R.C.S. 347; Boutique Linen Chest (Phase II) Inc. c. Wise, [1997] J.Q. no 3189 (QL); Lownds c. Home Office, [2002] EWCA Civ 365, [2002] 4 All E.R. 775; Rogers c. Merthyr Tydfil County Borough Council, [2006] EWCA Civ 1134, [2007] 1 All E.R. 354; Callery c. Gray (Nos 1 and 2), [2002] UKHL 28, [2002] 3 All E.R. 417; Hashtroodi c. Hancock, [2004] EWCA Civ 652, [2004] 3 All E.R. 530; Leigh c. Michelin Tyre plc, [2003] EWCA Civ 1766, [2004] 2 All E.R. 175; Totol Vision Enterprises Inc. c. 689720 B.C. Ltd., 2006 BCSC 639, [2006] B.C.J. No. 925 (QL); Roy c. Boivin Carrier, 2006 QCCS 2663, [2006] J.Q. no 4679 (QL); Quesnel c. KPMG, s.r.l., 2007 QCCS 3990, [2007] J.Q. no 9465 (QL); Canada (Procureur général) c. Malcolm Média inc. (Expour 2000), 2007 QCCS 2427, [2007] J.Q. no 5098 (QL); Harmegnies c. Toyota Canada inc., 2008 QCCA 380, [2008] J.Q. no 1446 (QL); Western Canadian Shopping Centres Inc. c. Dutton, 2001 CSC 46, [2001] 2 R.C.S. 534; Hollick c. Toronto (Ville), 2001 CSC 68, [2001] 3 R.C.S. 158; Rumley c. Colombie‑Britannique, 2001 CSC 69, [2001] 3 R.C.S. 184; Gelmini c. Procureur général du Québec, [1982] C.A. 560; Bouchard c. Agropur Coopérative, 2006 QCCA 1342, [2006] R.J.Q. 2349; Lallier c. Volkswagen Canada Inc., 2007 QCCA 920, [2007] R.J.Q. 1490; Brito c. Pfizer Canada inc., 2008 QCCS 2231, [2008] R.J.Q. 1420; Option Consommateurs c. Infineon Technologies AG, 2008 QCCS 2781, [2008] R.J.Q. 1694; Comité régional des usagers des transports en commun de Québec c. Commission des transports de la Communauté urbaine de Québec, [1981] 1 R.C.S. 424; Berdah c. Nolisair International Inc., [1991] R.D.J. 417; Lasalle c. Kaplan, [1988] R.D.J. 112; Desmeules c. Hydro‑Québec, [1987] R.J.Q. 428; Immeubles Port Louis Ltée c. Lafontaine (Village), [1991] 1 R.C.S. 326; Beauchamp c. Cité d’Outremont, [1970] C.A. 286; York Condominium Corp. No. 148 c. Singular Investments Ltd. (1977), 16 O.R. (2d) 31; Butler c. Regional Assessment Commissioner, Assessment Region No. 9 (1982), 39 O.R. (2d) 365; Dell Computer Corp. c. Union des consommateurs, 2007 CSC 34, [2007] 2 R.C.S. 801; Bisaillon c. Université Concordia, 2006 CSC 19, [2006] 1 R.C.S. 666; Gosselin c. Procureur général du Québec, [1986] SOQUIJ AZ-87021083; Canada (Procureur général) c. Hislop, 2007 CSC 10, [2007] 1 R.C.S. 429.
Lois et règlements cités
Charte de la Ville de Longueuil, L.R.Q., ch. C‑11.3, art. 86, 86.1, 87.1, 87.2, 87.5, 135.
Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64, art. 1491, 1492, 1519, 1520, 1522, 1699, 2900, 2903, 2908, 2922, 2925.
Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C‑25, art. 4.1, 4.2, 33, 59, 67, 165(4), 199, 397, 509, 999, 1003, 1005‑1007.
Code municipal du Québec, L.R.Q., ch. C‑27.1, art. 689, 690.
Loi concernant la consultation des citoyens sur la réorganisation territoriale de certaines municipalités, L.Q. 2003, ch. 14.
Loi de 1992 sur les recours collectifs, L.O. 1992, ch. 6, art. 5(1).
Loi portant réforme de l’organisation territoriale municipale des régions métropolitaines de Montréal, de Québec et de l’Outaouais, L.Q. 2000, ch. 56, annexe III, art. 3.
Loi sur la fiscalité municipale, L.R.Q., ch. F‑2.1, art. 172.
Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19, art. 397, 474, 474.1, 474.2, 474.3, 586, 592, 595.
Supreme Court Rules, B.C. Reg. 221/90, r. 68.
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POURVOIS contre deux arrêts de la Cour d’appel du Québec (les juges Brossard, Rochon et Dufresne), 2007 QCCA 866, [2007] R.J.Q. 1467, [2007] J.Q. no 6258 (QL), 2007 CarswellQue 5318, et 2007 QCCA 867, [2007] J.Q. no 6259 (QL), qui ont confirmé des décisions du juge Hébert, 2006 QCCS 6516, [2006] J.Q. no 15494 (QL), 2006 CarswellQue 12027, et 2006 QCCS 6517, [2006] J.Q. no 15495 (QL), 2006 CarswellQue 12030. Pourvois rejetés, la juge en chef McLachlin et les juges Binnie, Deschamps et Cromwell sont dissidents.
Marie Audren et Emmanuelle Rolland, pour les appelants.
Nicole Gibeau et Louis Bouchart d’Orval, pour l’intimée.
Sara Blake et Lise Favreau, pour l’intervenant.
Le jugement des juges LeBel, Fish, Abella, Charron et Rothstein a été rendu par
Le juge LeBel —
I. Introduction
[1] L’opération de restructuration municipale engagée par le gouvernement du Québec dans plusieurs régions de cette province, à l’aube de la décennie 2000, a provoqué de vives controverses politiques. Elle a touché l’ensemble de la grande région de Montréal. Sur la Rive‑Sud de Montréal, des villes ont été réunies en une grande agglomération, la nouvelle Ville de Longueuil, qui a pris le nom de l’une des municipalités fusionnées. Puis, quelques années plus tard, quelques-unes de ces municipalités ont été reconstituées et ont retrouvé leur autonomie. L’aménagement du cadre juridique de ces fusions et dissolutions a sans doute forcé le législateur à déployer des prouesses d’imagination pour assurer le respect des principes d’égalité et d’équité fiscales entre les contribuables touchés par ces opérations.
[2] Mécontents de l’évaluation de leur fardeau fiscal à la suite de la création de la nouvelle ville, des contribuables de deux secteurs de la municipalité, un citoyen, M. Marcotte, et une société commerciale, Usinage Pouliot Inc., ont demandé l’autorisation d’intenter des recours collectifs distincts afin d’obtenir l’annulation de règlements municipaux imposant les taxes foncières et la taxe d’affaires dans quatre secteurs de la Ville de Longueuil. Ces secteurs correspondaient au territoire des quatre villes fusionnées qui ont retrouvé leur autonomie. La Cour supérieure et la Cour d’appel du Québec ont refusé l’autorisation réclamée par les appelants. Les pourvois contre ces jugements remettent en cause l’interprétation et l’application des conditions d’ouverture des recours collectifs en vertu du Code de procédure civile du Québec, L.R.Q., ch. C-25 (« C.p.c. »). À mon avis, le refus de l’autorisation est justifié et conforme à une interprétation correcte des dispositions pertinentes du Code de procédure civile, comme l’exposent les motifs qui suivent. Dans une opinion déposée concurremment avec les présents motifs, dans un autre pourvoi relatif aux fusions municipales sur l’île de Montréal, Breslaw c. Montréal (Ville), 2009 CSC 44, [2009] 3 R.C.S. 131, j’analyse une situation juridique analogue et je conclus dans le même sens.
II. L’origine des litiges
[3] Pour bien comprendre les enjeux et la nature du débat judiciaire porté devant notre Cour, il faut d’abord rappeler son origine. À cette fin, je devrai porter une attention particulière au cadre législatif de cette affaire.
[4] Au cours du mouvement de fusions municipales déclenché par le gouvernement du Québec au début de la décennie 2000, neuf municipalités de la Rive‑Sud de Montréal ont été regroupées pour former la nouvelle Ville de Longueuil, qui a repris le nom de l’une des villes fusionnées (Loi portant réforme de l’organisation territoriale municipale des régions métropolitaines de Montréal, de Québec et de l’Outaouais, L.Q. 2000, ch. 56, annexe III, art. 3).
[5] L’équité fiscale entre les parties constitutives de la nouvelle municipalité et l’atténuation du choc financier susceptible d’être provoqué par la fusion représentaient l’une des principales difficultés que le législateur devait surmonter. Chaque municipalité avait établi ses propres taux d’imposition, conformément à la législation applicable à la fiscalité municipale au Québec. Le législateur entendait réaliser l’égalité des fardeaux fiscaux entre les résidents des villes fusionnées. La poursuite de cet objectif pouvait cependant provoquer des variations subites et peut-être considérables des taux d’imposition appliqués dans certains secteurs de la nouvelle ville. En conséquence, l’Assemblée nationale du Québec édicta un régime d’égalisation graduelle des fardeaux fiscaux des différents secteurs sur une période de 20 ans, dont la mise en œuvre a provoqué le présent litige.
[6] La Charte de la Ville de Longueuil, L.R.Q., ch. C-11.3, assujettissait cette municipalité aux dispositions de la Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C-19 (« L.c.v. »). L’article 86 de la Charte désignait les municipalités fusionnées comme des secteurs de la nouvelle municipalité. L’article 86.1 reconnaissait le principe de l’égalité des taux de la taxe foncière générale entre les différents secteurs de la ville. Cependant, la Charte limitait l’application de ce principe grâce à un ensemble de dispositions qui étalaient son application sur une période de 20 ans. En conséquence, l’art. 87.1 plafonnait l’augmentation annuelle du fardeau fiscal d’un secteur à 5 % :
87.1. La ville peut, pour un exercice financier, fixer tout taux de la taxe foncière générale de façon que, par rapport à l’exercice précédent, l’augmentation du fardeau fiscal supporté par l’ensemble des unités d’évaluation situées dans un secteur et à l’égard desquelles s’applique tout ou partie du taux ne soit pas supérieure à 5 %.
. . .
[7] Cette disposition imposait ainsi un plafond à l’accroissement du fardeau fiscal de l’ensemble des unités d’imposition d’un secteur. Toutefois, elle ne plafonnait pas directement la taxe imposée à chaque unité en particulier.
[8] L’article 87.2 prévoyait un plafonnement sectoriel semblable des revenus de la taxe d’affaires imposée aux entreprises installées dans chaque secteur :
87.2. La ville peut, pour un exercice financier, fixer le taux de la taxe d’affaires de façon que, par rapport à l’exercice précédent, l’augmentation des revenus provenant de cette taxe à l’égard de l’ensemble des établissements d’entreprise situés dans un secteur ne soit pas supérieure à 5 %.
. . .
[9] Ces dispositions se sont appliquées aux neuf secteurs de la ville jusqu’en 2006. En effet, le premier janvier 2006, quatre des municipalités fusionnées ont été reconstituées et détachées de son territoire. L’intimée est alors demeurée une municipalité fusionnée, formée d’une partie du territoire qui lui avait été attribué en 2002. En même temps, elle est devenue la ville dite centre de l’agglomération de Longueuil, dont font aussi partie les quatre secteurs défusionnés.
[10] Le litige que nous examinons provient de l’application des art. 87.1 et 87.2 de la Charte de la Ville de Longueuil au cours de la période antérieure à la dissolution partielle de la ville. L’appelant Marcotte était propriétaire d’un immeuble situé dans le secteur Saint-Lambert. À ce titre, il était assujetti à la taxe foncière générale. Par ailleurs, l’appelante, Usinage Pouliot, exploitait une entreprise établie dans le secteur Saint-Bruno-de-Montarville et devait acquitter la taxe d’affaires. Selon les prétentions de M. Marcotte, les augmentations des fardeaux découlant de l’application de la taxe foncière générale auraient défoncé le plafond de 5 % dans les secteurs de Saint-Lambert, Brossard, Saint-Bruno-de-Montarville et Boucherville au cours des années d’imposition 2003, 2004 et 2005. D’après Usinage Pouliot, le plafond de 5 % applicable à la taxe d’affaires aurait été aussi dépassé dans ces quatre secteurs.
[11] Les appelants plaident que le dépassement du plafond de 5 % entraînait la nullité des règlements imposant les taxes en litige pour les années 2003, 2004 et 2005. L’intimée aurait agi illégalement, sans respecter le cadre juridique de l’exercice de ses pouvoirs fiscaux. En conséquence, les taxes payées par les contribuables auraient été perçues illicitement sans autorisation législative appropriée. Sur cette base, les appelants ont présenté des requêtes pour autorisation de recours collectifs afin d’obtenir l’annulation des règlements municipaux imposant la taxe foncière et la taxe d’affaires dans les quatre secteurs, ainsi que le remboursement des taxes foncières ou d’affaires acquittées par les contribuables visés par les recours collectifs projetés. L’intimée a contesté ces requêtes.
III. L’historique judiciaire
A. La Cour supérieure du Québec (2006 QCCS 6516, [2006] J.Q. no 15494 (QL), et 2006 QCCS 6517, [2006] J.Q. no 15495 (QL))
[12] Dans les deux dossiers, le juge Hébert a d’abord rejeté un premier moyen soulevé par la ville, selon lequel les faits allégués ne justifiaient pas les conclusions recherchées. À son avis, les requérants avaient établi une apparence de droit suffisante. Cependant, le juge a rejeté la demande d’autorisation sur une autre base, c’est-à-dire que les recours collectifs n’étaient pas appropriés en l’espèce. Il a conclu qu’une jurisprudence bien établie au Québec ne permettait pas de recourir à la procédure collective pour demander la nullité d’un règlement municipal et recouvrer les taxes payées en vertu de celui-ci.
B. La Cour d’appel du Québec, les juges Brossard, Rochon et Dufresne (2007 QCCA 866, [2007] R.J.Q. 1467, et 2007 QCCA 867, [2007] J.Q. no 6259 (QL))
[13] Au nom d’une Cour d’appel unanime, le juge Rochon a rejeté les pourvois de M. Marcotte et d’Usinage Pouliot. Comme le juge de première instance, il a admis que les appelants avaient établi l’existence d’une apparence de droit suffisante. Cependant, il a rappelé que, depuis 1985, une jurisprudence constante de la Cour d’appel du Québec ne permettait pas l’utilisation du recours collectif pour attaquer la validité d’un règlement municipal (par. 14 R.J.Q.). En effet, le recours individuel en nullité opère erga omnes. S’il réussit, la déclaration de nullité atteint le but recherché pour l’ensemble des contribuables, sans qu’il soit nécessaire de passer par la voie collective (par. 21 R.J.Q.). Selon lui, le requérant ne peut, dans de telles circonstances, satisfaire à la condition de l’al. 1003c) C.p.c., car une réunion d’actions individuelles ne serait pas « difficile ou peu pratique » selon l’al. 1003c), elle serait inutile (par. 23 R.J.Q.). De plus, le juge Rochon renvoie à l’opinion de son collègue, le juge Pelletier, dans l’arrêt Bouchard c. Agropur Coopérative, 2006 QCCA 1342, [2006] R.J.Q. 2349, par. 64-68, selon lequel, au-delà des conditions de recevabilité édictées à l’art. 1003 C.p.c., le tribunal saisi de la demande d’autorisation conserve le pouvoir résiduaire discrétionnaire de rejeter un recours collectif inapproprié (par. 22 R.J.Q.). Enfin, ses motifs examinent les difficultés relatives à la prescription du droit au remboursement des taxes prélevées en cas d’annulation du règlement d’imposition. Malgré les problèmes liés à l’application de la prescription de trois ans au recours en répétition des taxes, il semble croire qu’une telle demande pourrait être formée à temps. Toutefois, il refuse de statuer sur cette partie des litiges. En effet, il a conclu que des déclarations de nullité ne permettraient pas d’établir les montants des remboursements dus aux contribuables. À son avis, la question de la détermination de la méthode à utiliser pour établir les remboursements demeurait entière. Le juge Rochon a adopté ce raisonnement dans les dossiers Marcotte et Usinage Pouliot.
IV. Analyse
A. Les questions en litige
[14] À la suite des pourvois institués par les appelants, notre Cour est saisie de questions relatives à la recevabilité et à l’effet de procédures en autorisation de recours collectif en vertu du Code de procédure civile du Québec dans des domaines relevant à l’origine du droit administratif. En effet, notre Cour doit décider si les appelants pouvaient procéder par la voie du recours collectif en vertu de l’art. 1003 C.p.c. pour faire invalider des règlements municipaux imposant des taxes foncières et d’affaires et pour recouvrer les paiements faits sous leur autorité.
[15] Selon les appelants, une application correcte des conditions d’ouverture du recours collectif qu’établit l’art. 1003 aurait justifié l’octroi des autorisations demandées à la Cour supérieure. D’ailleurs, toute autre interprétation attribuerait au juge saisi de la demande d’autorisation un pouvoir discrétionnaire d’évaluation du caractère approprié du recours que le Code de procédure civile ne lui reconnaît pas. De plus, seul le recours collectif permettrait de protéger efficacement le droit des contribuables au remboursement des taxes municipales imposées illégalement et d’éviter la prescription de leurs actions en recouvrement.
[16] Pour sa part, la ville soutient que les recours envisagés ne respectent pas les conditions d’ouverture édictées par l’art. 1003. L’intimée ajoute que la procédure civile québécoise impose de toute manière au tribunal saisi de la demande d’autorisation le devoir d’examiner l’opportunité même de cette procédure. Le recours collectif en nullité d’un règlement municipal serait inutile, comme une jurisprudence constante de la Cour d’appel du Québec l’a reconnu. Subsidiairement, la ville soulève à nouveau des moyens fondés sur la prescription des recours et l’absence de base juridique suffisante, des arguments que la Cour supérieure et la Cour d’appel ont déjà rejetés. Enfin, elle plaide que, même s’il était accueilli, le moyen basé sur la nullité des règlements ne déboucherait pas sur la création d’une obligation de restitution des taxes. Il entraînerait plutôt l’ouverture d’un processus de révision des budgets de la ville, de réajustement des fardeaux fiscaux des différents secteurs et d’imposition de nouvelles taxes. On ne connaîtrait le montant des nouvelles taxes et des obligations de remboursement de la ville qu’au terme de ce processus.
[17] Comme il ressort de ces prétentions contradictoires, la première question posée par ces appels demeure celle de l’interprétation et de l’application des conditions régissant la procédure d’autorisation préalable des recours collectifs par la Cour supérieure. Il faudra donc rappeler les conditions d’ouverture prévues par le Code de procédure civile pour déterminer ensuite si elles ont été bien interprétées et appliquées. Cette analyse permettra de commenter la jurisprudence de la Cour d’appel du Québec qui écarte le recours collectif dans le cas de demandes de nullité de règlements municipaux. Cette étude conduira ensuite à l’examen de la possibilité de conclusions en recouvrement des taxes, dans l’hypothèse d’une déclaration de nullité des règlements en cause. Il faudra alors apprécier les conséquences d’une déclaration de nullité et vérifier si elle permettrait d’accorder des conclusions en répétition des taxes qui seraient immédiatement exécutoires. À cette occasion, il conviendra d’examiner le mode d’opération des règles du Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64 (« C.c.Q. »), relatives à la prescription des recours en répétition de l’indu.
B. Le cadre législatif du recours collectif et ses conditions d’ouverture dans le droit judiciaire du Québec
[18] La loi constitue la source première de la procédure civile du Québec (Lac d’Amiante du Québec Ltée c. 2858-0702 Québec Inc., 2001 CSC 51, [2001] 2 R.C.S. 743, par. 35-38). Le recours collectif ne fait pas exception. Le Code de procédure civile règle les conditions de recevabilité et le déroulement du recours. Je rappellerai maintenant quelques-unes des composantes de son encadrement législatif.
[19] Les dispositions relatives au recours collectif se retrouvent au Livre IX du Code de procédure civile. L’article 999 établit une première règle de recevabilité des recours collectifs lorsqu’il en réserve l’exercice aux personnes physiques et aux personnes morales employant au plus 50 personnes. Les autres personnes morales ne peuvent ni instituer un recours collectif ni même appartenir au groupe qu’il vise. Par ailleurs, l’institution d’un recours collectif exige une autorisation préalable de la Cour supérieure, qui doit être convaincue que le recours projeté répond aux conditions prévues par le Code. L’article 1003 soumet l’autorisation d’un recours collectif à la réalisation des conditions suivantes :
1003. Le tribunal autorise l’exercice du recours collectif et attribue le statut de représentant au membre qu’il désigne s’il est d’avis que :
a) les recours des membres soulèvent d