Starr c. Houlden

Starr c. Houlden
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1990-04-05
Recueil
[1990] 1 RCS 1366
Numéro de dossier
21777
Juges
Dickson, Robert George Brian; Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret
En appel de
Ontario
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 21777
Contenu de la décision
Starr c. Houlden, [1990] 1 R.C.S. 1366
Patricia Starr, Tridel Corporation Inc.,
Mario Giampietri et Gordon Ashworth Appelants
c.
L'honorable juge Lloyd W. Houlden,
commissaire, et le gouvernement de l'Ontario Intimés
répertorié: starr c. houlden
No du greffe: 21777.
1990: 8 mars; 1990: 5 avril.
Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Lamer, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier et Cory.
en appel de la cour d'appel de l'ontario
Droit constitutionnel ‑‑ Partage des pouvoirs ‑‑ Droit criminel ‑‑ Enquête provinciale sur des allégations de corruption politique ‑‑ Mandat désignant nommément des particuliers ‑‑ Mandat très similaire à une disposition du Code criminel mais interdisant expressément toute conclusion de méfait criminel ‑‑ L'enquête instituée relève‑t‑elle de la compétence fédérale en matière de droit criminel? ‑‑ Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(27) ‑‑ Loi sur les enquêtes publiques, L.R.O. 1980, ch. 411.
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Garanties juridiques ‑‑ Enquête provinciale sur des allégations de corruption politique ‑‑ Mandat désignant nommément des particuliers ‑‑ Mandat très similaire à une disposition du Code criminel mais interdisant expressément toute conclusion de méfait criminel ‑‑ Y a‑t‑il violation des art. 7 à 14 de la Charte? ‑‑ Dans l'affirmative, la violation est‑elle justifiée en vertu de l'article premier? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 7 , 8 , 9 , 10 , 11 , 12 , 13 , 14 .
Il a été allégué dans la presse que Starr, présidente d'une section d'un organisme de charité enregistré, avait fait des contributions à des partis politiques à même les fonds de cet organisme et qu'il y avait une association entre elle et Tridel Corporation Inc. Les allégations concernant les rapports entre Starr et divers fonctionnaires publics, élus et non élus, se sont faites de plus en plus nombreuses dans les médias et à l'Assemblée législative. Ashworth, le directeur général du bureau du premier ministre, a démissionné de son poste après avoir révélé que Starr avait pris des dispositions pour que sa famille bénéficie gratuitement de certains avantages personnels. La province a institué un certain nombre d'enquêtes.
Une commission d'enquête a été établie conformément à la Loi sur les enquêtes publiques pour examiner les faits entourant les rapports entre Starr, toute personne ou société dont elle a pu être mandataire, y compris Tridel Corporation Inc., et tout fonctionnaire public élu et nommé, y compris Ashworth. Les appelants ont demandé au commissaire de soumettre un exposé de cause sur la compétence de la province d'instituer l'enquête et ses effets possibles sur les droits de la personne en common law et aux termes de la Charte canadienne des droits et libertés . La demande ayant été refusée, ils ont demandé à la Cour divisionnaire d'ordonner au commissaire de soumettre un exposé de cause. La cour a entendu la demande, a rendu sa décision sur le fond et a rejeté la demande. La Cour d'appel a rejeté l'appel de cette décision. Trois questions constitutionnelles ont été formulées: (1) Le mandat de l'enquête relève‑t‑il de la compétence du Parlement en matière de droit criminel? (2) Porte‑t‑il atteinte aux garanties juridiques contenues dans la Charte (art. 7 à 14 )? (3) Et dans l'affirmative, l'enquête est‑elle justifiée en vertu de l'article premier? Les appelants ont soulevé deux questions supplémentaires. Premièrement, le mandat viole‑t‑il les principes énoncés par la Cour d'appel dans Re Nelles and Grange parce qu'il impose au commissaire d'enquêter sur la conduite de personnes nommément désignées relativement à leur responsabilité civile ou criminelle tout en lui interdisant expressément de formuler des conclusions concernant cette responsabilité civile ou criminelle? Deuxièmement, si le décret est constitutionnel, l'enquête peut‑elle être tenue en même temps que l'enquête policière et, dans l'affirmative, quelle procédure est exigée par le décret et la nécessité de ne pas porter atteinte aux droits que garantit la Charte ?
Arrêt (le juge L'Heureux‑Dubé est dissidente): L'appel est accueilli. Il y a lieu de répondre par l'affirmative à la première question constitutionnelle; il n'est pas nécessaire de se prononcer sur les autres points et questions constitutionnelles.
Le juge en chef Dickson et les juges Lamer, La Forest, Sopinka, Gonthier et Cory: Le mandat de l'enquête excède la compétence de la province. L'enquête remplace en fait une enquête policière et une enquête préliminaire, dans lesquelles les accusés sont contraignables, relativement à l'art. 121 du Code criminel , et elle constitue, de par son caractère véritable, un sujet relevant de la compétence exclusive du Parlement en matière de droit criminel.
Le mandat de l'enquête prévoit une procédure en deux étapes qui finalement restreint sa portée. Premièrement, le commissaire a le vaste mandat de trouver et d'identifier les relations d'affaires entre Starr et Tridel Corporation Inc. et des fonctionnaires publics élus et non élus. Deuxièmement, il doit faire enquête et rapport sur ces relations d'affaires en indiquant si un avantage a été accordé à un fonctionnaire public élu ou non élu. Seules Starr et Tridel sont nommées dans le mandat; aucun fonctionnaire public n'y est nommé.
La commission d'enquête ne peut être utilisée pour contourner la procédure en matière criminelle prescrite par le Parlement. Il s'agit d'une procédure coercitive qui est tout à fait incompatible avec notre notion de justice dans la recherche d'un crime particulier et quant à la détermination de la responsabilité civile ou criminelle réelle ou probable.
Le caractère véritable d'une commission provinciale doit être fermement ancré à un chef de compétence provinciale et elle ne peut être utilisée, directement ou indirectement, comme un moyen d'enquêter sur la responsabilité criminelle de personnes précises à l'égard d'infractions précises.
De par son caractère véritable, il s'agissait d'un substitut d'enquête de police et d'enquête préliminaire sur une infraction précise reprochée à l'une ou l'autre des personnes désignées. Le mandat désigne des personnes nommément et le fait en utilisant des termes presque identiques à ceux de la disposition correspondante du Code criminel ; de plus, les conclusions du commissaire constitueraient en réalité une preuve suffisante à première vue contre les personnes nommément désignées. L'enquête sur des fonctionnaires publics serait accessoire à l'objet principal du mandat du commissaire, parce qu'elle est définie en fonction de leurs rapports avec Starr ou Tridel Corporation Inc.
Il n'y avait aucun objet plus général qui différenciait l'enquête d'un substitut d'enquête policière. Le mandat ne mentionne pas l'examen de l'ensemble du système qui régit le comportement des fonctionnaires publics envers les organismes de charité en particulier ou envers tous les autres. En réalité, bien que des fonctionnaires publics soient visés par l'enquête, l'investigation de leurs agissements dépend de ce qu'ils ont eu ou n'ont pas eu de relations d'affaires avec les deux personnes nommément désignées, qui ni l'une ni l'autre ne sont des fonctionnaires publics.
L'enquête n'est pas ancrée aux par. 92(4) , (7) , (13) ou (16) de la Loi constitutionnelle de 1867 . Rien dans le mandat ni dans les circonstances qui ont donné lieu à l'enquête n'indique qu'elle visait à rétablir la confiance en l'intégrité du gouvernement et de ses institutions ou à examiner le régime auquel les fonctionnaires publics sont assujettis. Ces objets sont manifestement accessoires à la caractéristique principale de l'enquête, qui consiste à mener une enquête et à constater des faits à l'égard de personnes nommément désignées au sujet d'une infraction criminelle précise.
Bien qu'il lui soit expressément interdit de se prononcer sur la responsabilité criminelle, le commissaire pourrait néanmoins le faire implicitement. La conclusion à l'existence de l'intention, après les conclusions de fait tirées relativement à l'existence de relations d'affaires et d'avantages, est presque une conclusion nécessaire. On peut raisonnablement conclure qu'une personne avait l'intention que se réalisent les conséquences normales de ses actes. Il n'est pas nécessaire que le commissaire tire des conclusions sur la culpabilité, au sens véritable du terme, pour que l'enquête excède les pouvoirs de la province. Il suffit que l'enquête soit de fait un substitut d'enquête de police et d'enquête préliminaire relativement à une allégation précise de perpétration d'infractions criminelles par des personnes nommément désignées. L'enquête dont est chargé le commissaire et les constatations de fait qu'il fera après son enquête le placent dans la situation d'un juge procédant à une enquête préliminaire en vertu de l'art. 535 du Code criminel . Essentiellement, l'enquête entame les stades préliminaires du processus judiciaire en matière criminelle en recueillant des éléments de preuve, en déterminant s'ils sont suffisants et enfin en décidant s'il existe une preuve suffisante à première vue contre Starr, contre Tridel Corporation Inc., ou contre les deux.
Le juge L'Heureux‑Dubé (dissidente): Du point de vue du partage des pouvoirs, la constitutionnalité de l'enquête n'est pas écartée par la mention des noms de deux personnes, par la ressemblance frappante entre les termes du mandat et l'al. 121(1) b) du Code criminel et la tenue parallèle d'une enquête policière. Cette conclusion découle nécessairement du contexte dans lequel l'enquête a été ordonnée ainsi que de sa portée, des termes mêmes du décret et de la jurisprudence de notre Cour.
L'inquiétude profonde suscitée par les irrégularités reprochées à des fonctionnaires et employés du gouvernement allait bien au‑delà des appelants et fournissait le cadre nécessaire au mandat de la commission.
Les dispositions législatives autorisant la création de la commission et le décret lui‑même relèvent de la compétence de la province. L'intérêt provincial repose sur quatre chefs de compétence distincts: (1) le par. 92(4) : la création et la durée des charges provinciales, ainsi que la nomination et le paiement des fonctionnaires provinciaux; (2) le par. 92(7) : l'établissement, l'entretien et l'administration des institutions et hospices de charité; (3) le par. 92(14): l'administration de la justice dans la province; et (4) le par. 92(16) : les matières d'une nature purement locale ou privée dans la province. Toutefois, aucun chef de compétence ne justifie une enquête fédérale sur la conduite de fonctionnaires d'un gouvernement provincial.
Le mandat de la Commission est large et vise un grand nombre de personnes, de sociétés et de fonctionnaires publics. La formule, qui est standard pour les commissions d'enquête, ne fait pas référence au Code criminel ni à une autre loi fédérale, ni ne les reproduit. La mention de certaines personnes en particulier fournit seulement un cadre de référence nécessaire de manière à permettre à la commission de bien définir son rôle. Le seul fait que le nom de certaines personnes y soit mentionné ne peut rendre le décret inconstitutionnel.
Le mandat n'empiète pas sur la compétence fédérale en matière de droit criminel, en dépit de sa similitude avec l'art. 121 du Code criminel . En fait, toute similitude est non pertinente. L'article 121 comporte une interdiction dont la violation peut avoir des conséquences pénales. Le mandat sert uniquement à définir la portée d'une enquête dans laquelle des conclusions de nature criminelle sont expressément interdites. La possibilité de poursuites ultérieures ne peut constituer un obstacle absolu à une enquête provinciale qui, par ailleurs, serait constitutionnelle.
Des différences fonctionnelles et pratiques existent entre une commission d'enquête et les procédures de droit criminel en matière d'enquêtes préliminaires ou de dénonciations. Ces dernières procédures sont clairement accessoires aux poursuites criminelles. Des personnes précises sont visées dans le but exprès et exclusif d'une mise en accusation. Les commissions d'enquête jouent un rôle différent. Elles peuvent, comme en l'espèce, désigner nommément une personne aux fins d'identifier l'objectif général de l'enquête et définir sa portée.
Peu importe le degré de ressemblance entre le mandat et l'art. 121 du Code criminel , ce sont l'objet et l'effet plutôt que les termes stricts des dispositions habilitant la commission qu'il faut considérer. Les pouvoirs conférés à cette commission n'entraînent pas de conséquences pénales. La crainte d'un empiétement provincial dans un domaine strictement fédéral est sans fondement en l'espèce.
Plusieurs aspects de l'enquête, comme le fait de donner les noms de certaines personnes, l'utilisation d'un texte qui ressemble à celui d'une disposition du Code criminel ou la tenue parallèle d'une enquête policière, sont tous, pris séparément, intra vires. Les "additionner" pour définir la portée de l'enquête ne constitue pas un empiétement sur la compétence en matière de droit criminel. Un tel principe de superposition n'existe pas et, même s'il existait, il n'y aurait pas lieu de l'appliquer aux commissions d'enquête. Il faut beaucoup plus pour apposer une étiquette d'inconstitutionnalité à une procédure qui, par ailleurs, est intra vires. En l'espèce, rien de moins qu'une enquête criminelle ne ferait l'affaire et ce n'est pas du tout ce qu'est l'enquête en cause.
Le risque lointain et latent d'une "législation déguisée" ne devrait pas faire obstacle à des objectifs provinciaux légitimes. L'interdiction de tirer des conclusions quant à la responsabilité criminelle ou civile n'est pas une tâche impossible. La présomption devrait jouer en faveur de la validité.
Cette commission n'est pas un substitut d'enquête policière et d'enquête préliminaire sur une allégation précise de conduite criminelle de la part de particuliers nommément désignés; la composante coercitive est entièrement différente et il n'y a aucune menace d'incarcération. Il n'y a aucun litige opposant l'État et des accusés; il n'y a pas d'accusés. En réalité, la seule chose que cette commission d'enquête ne peut absolument pas faire est de formuler une conclusion de droit concernant la responsabilité civile ou criminelle d'une personne ou d'un organisme.
La jurisprudence appuie la constitutionnalité de l'enquête. D'un point de vue fonctionnel, la commission Houlden ne peut être distinguée des commissions dont la constitutionnalité était contestée dans les arrêts R. c. Faber, Di Iorio c. Gardien de la prison de Montréal, Procureur général (Qué.) et Keable c. Procureur général (Can.) et O'Hara c. Colombie‑Britannique. Les arguments de sémantique invoqués pour établir une distinction entre cette affaire et les arrêts précédents de notre Cour ne sont pas suffisants pour écarter la présomption de constitutionnalité.
La combinaison des restrictions internes imposées à la portée de l'enquête, avec les garanties procédurales en vigueur destinées à assurer le respect de la justice fondamentale, fait en sorte qu'il n'y a pas d'atteinte à la Charte canadienne des droits et libertés .
Toute contestation fondée sur les art. 7 , 11 et 13 de la Charte est inappropriée parce que l'enquête n'est pas un procès.
Le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne n'est pas violé d'une manière contraire à la justice fondamentale pour essentiellement la même raison que la commission relève de la compétence de la province. On ne peut soutenir qu'il y a eu violation de l'art. 7 car la commission est uniquement un organisme doté d'un pouvoir de recommandation et non de décision. Les décisions sur la culpabilité ou l'innocence, la responsabilité civile ou criminelle, sont expressément exclues de la description de ses fonctions. Toute possibilité de menace à la liberté est donc pure spéculation. Tant que sont observés les principes de justice fondamentale, ce serait élargir indûment les droits énoncés à l'art. 7 de la Charte que de conclure que la pression, l'anxiété ou la menace d'une atteinte à la réputation, liées à des mesures prises par l'État, violent la sécurité de la personne lorsque celle‑ci n'est pas accusée.
L'alinéa 11c) de la Charte garantit à un accusé le droit de ne pas être contraint de témoigner contre lui‑même alors que les autres dispositions relatives à l'immunité interdisent l'utilisation d'un témoignage présenté dans une autre procédure pour incriminer le témoin dans une procédure civile ou criminelle subséquente. Il est prématuré d'invoquer ces dispositions protectrices. Le simple fait que des procédures criminelles peuvent être engagées par la suite est une assise beaucoup trop fragile pour ancrer une violation de la Charte .
Jurisprudence
Citée par le juge Lamer
Arrêts examinés: Re Nelles and Grange (1984), 46 O.R. (2d) 210; Di Iorio c. Gardien de la prison de Montréal, [1978] 1 R.C.S. 152; Procureur général (Qué.) et Keable c. Procureur général (Can.), [1979] 1 R.C.S. 218; O'Hara c. Colombie‑Britannique, [1987] 2 R.C.S. 591; Faber c. La Reine, [1976] 2 R.C.S. 9; R. v. Hoffmann‑La Roche Ltd. (1981), 33 O.R. (2d) 694; Cock v. Attorney‑General (1909), 28 N.Z.L.R. 405; arrêts mentionnés: Procureur général du Canada c. Transports Nationaux du Canada, Ltée, [1983] 2 R.C.S. 206; Attorney‑General for Alberta v. Attorney‑General for Canada (Alberta Bank Taxation Reference), [1939] A.C. 117; R. c. Cooper, [1978] 1 R.C.S. 860; R. v. Brown (1956), 116 C.C.C. 287; États‑Unis d'Amérique c. Shephard, [1977] 2 R.C.S. 1067.
Citée par le juge L'Heureux‑Dubé (dissidente)
Di Iorio c. Gardien de la prison de Montréal, [1978] 1 R.C.S. 152; Re Nelles and Grange (1984), 46 O.R. (2d) 210; Re Commission of Inquiry Concerning Certain Activities of the Royal Canadian Mounted Police (1978), 94 D.L.R. (3d) 365; Faber c. La Reine, [1976] 2 R.C.S. 9; Procureur général (Qué.) et Keable c. Procureur général (Can.), [1979] 1 R.C.S. 218; R. c. Vermette, [1988] 1 R.C.S. 985; O'Hara c. Colombie‑Britannique, [1987] 2 R.C.S. 591; R. v. Nixon, Cour suprême de la Colombie-Britannique, 6 octobre 1989, Vancouver no CC890587; R. v. Hoffmann‑La Roche Ltd. (1981), 33 O.R. (2d) 694; R. c. Amway Corp., [1989] 1 R.C.S. 21; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; R. c. Lyons, [1987] 2 R.C.S. 309.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 7 , 8 , 9 , 10 , 11c), d), 12 , 13 , 14 .
Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C‑46, art. 119 , 121 , 535 , 548 .
Election Finances Reform Act, R.S.O. 1980, ch. 134.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(27) , 92(4) , (7) , (13) , (14) , (16) .
Loi de 1988 sur les conflits d'intérêts des membres de l'Assemblée, L.O. 1988, ch. 17, art. 14.
Loi sur la preuve au Canada, L.R.C. (1985), ch. C‑5, art. 5(2) .
Loi sur les enquêtes publiques, L.R.O. 1980, ch. 411, art. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11.
Doctrine citée
Canada. Commission de réforme du droit. Rapport 13. Les commissions consultatives et les commissions d'enquête. Ottawa: Commission de réforme du droit, 1979.
Canada. Commission de réforme du droit. Document de travail 17. Droit administratif: Les commissions d'enquête. Ottawa: Commission de réforme du droit, 1977.
Christie, Innis and Paul Pross. Introduction to Commissions of Inquiry. Toronto: Carswells, 1990.
Grange, Samuel. "How Should Lawyers and the Legal Profession Adapt?" (1990), 12 Dal. L.J. 151.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, 2nd ed. Toronto: Carswells, 1985.
Le Dain, Gerald E. "The Role of the Public Inquiry in our Constitutional System", in Jacob S. Ziegel (ed.), Law and Social Change. Toronto: Osgoode Hall Law School/York University, 1973.
Lockwood, Thomas J. "A History of Royal Commissions" (1967), 5 Osgoode Hall L. J. 172.
Macdonald, R. A. "The Commission of Inquiry in the Perspective of Administrative Law" (1980), 18 Alta. L. Rev. 366.
MacKay, A. Wayne. "Mandates, Legal Foundations, Powers and Conduct of Commissions of Inquiry" (1990), 12 Dal. L.J. 29.
Maillet, Lise. Commissions royales provinciales et commissions d'enquête, 1867‑1982: Bibliographie sélective. Ottawa: Bibliothèque nationale du Canada, 1986.
Ontario. Legislative Assembly of Ontario. Hansard. Official Report of Debates. Second Session, 34th Parliament. Toronto: Legislative Assembly of Ontario, 1989.
Sellar, Watson. "A Century of Commissions of Inquiry" (1947), 25 R. du B. can. 1.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario (1990), 71 O.R. (2d) 161, 64 D.L.R. (4th) 285, rejetant l'appel d'un jugement de la Cour divisionnaire (1989), 70 O.R. (2d) 408, 62 D.L.R. (4th) 702. Pourvoi accueilli, le juge L'Heureux‑Dubé est dissidente.
A. M. Cooper, c.r., et Peter West, pour l'appelante Patricia Starr.
Earl A. Cherniak, c.r., Mary Anne Sanderson et Martin I. Applebaum, c.r., pour l'appelante Tridel Corporation Inc.
Alan D. Gold, pour l'appelant Mario Giampietri.
Gina S. Brannan, pour l'appelant Gordon Ashworth.
John W. Brown, c.r., Kathryn N. Feldman et J. A. Prestage, pour l'intimé l'honorable juge Lloyd W. Houlden, commissaire.
Dennis R. O'Connor, c.r., et Freya J. Kristjanson, pour l'intimé le gouvernement de l'Ontario.
//Le juge Lamer//
Version française du jugement du juge en chef Dickson et des juges Lamer, La Forest, Sopinka, Gonthier et Cory rendu par
LE JUGE LAMER ‑‑
I. Les faits
Le présent pourvoi soulève des questions constitutionnelles touchant le partage des pouvoirs entre les ordres de gouvernement fédéral et provincial et les droits de certaines personnes en vertu de la Charte canadienne des droits et libertés , dans le contexte d'une enquête publique instituée par la province de l'Ontario.
Patricia Starr était présidente du conseil d'administration de la section de Toronto du Conseil national des femmes juives du Canada, un organisme de charité enregistré. Un certain nombre d'articles de journaux, particulièrement celui paru dans le Globe & Mail du 15 février 1989, ont allégué que Mme Starr avait fait des contributions à des partis politiques sur les fonds de l'organisme de charité. L'article mentionnait également des liens entre Mme Starr et Tridel Corporation Inc., une société de promotion immobilière. Les allégations et les spéculations concernant les rapports entre Mme Starr, l'organisme de charité et divers fonctionnaires publics, élus et non élus, se sont faites de plus en plus nombreuses dans les médias et à l'Assemblée législative. C'est pour cela que la province a institué plusieurs enquêtes, dont celle de la Commission sur le financement des élections pour examiner les violations possibles à l'Election Finances Reform Act, R.S.O. 1980, ch. 134, celle du commissaire sur les conflits d'intérêt pour examiner des conflits d'intérêt relatifs aux députés de l'Assemblée législative et celle de la Police provinciale de l'Ontario sur des infractions possibles au droit criminel ou à toute autre loi provinciale. Elles ont été annoncées le 12 juin 1989 par le procureur général agissant à titre de solliciteur général par intérim.
Le 22 juin 1989, Gordon Ashworth, directeur général du bureau du premier ministre, a démissionné de son poste après avoir révélé que, en septembre 1987, Mme Starr avait pris des dispositions pour que sa famille reçoive un réfrigérateur neuf et que leur maison soit repeinte gratuitement. Le lendemain, le 23 juin 1989, le premier ministre a annoncé qu'il avait ordonné la tenue d'une enquête publique sur les faits entourant les rapports entre Patricia Starr, toute personne ou société dont elle a pu être mandataire, y compris Tridel, et tout fonctionnaire public élu et nommé, y compris Gordon Ashworth. Je cite les extraits suivants de la déclaration que le premier ministre a prononcée ce jour‑là:
[TRADUCTION] Les récentes allégations sont extrêmement troublantes et profondément inquiétantes. Cette situation me préoccupe beaucoup et je crois qu'il est essentiel qu'une enquête publique indépendante fasse immédiatement toute la lumière.
J'estime essentiel, dans le cadre de cette enquête, que tout soit fait, que toutes les pistes soient suivies, que toute allégation soit minutieusement examinée jusqu'à ce que tous les faits nous aient été présentés de façon claire . . .
Rien n'est plus important que la confiance du public. Je ferai tout ce qui est en mon pouvoir pour veiller à ce qu'elle soit protégée.
Je crois très fermement que le système démocratique dépend de la confiance et de la foi du public dans l'intégrité des fonctionnaires publics . . .
Il est extrêmement important que les fonctionnaires publics puissent faire l'objet d'un examen public, et démontrer ainsi qu'ils sont sans reproche et qu'ils agissent conformément aux normes de conduite les plus élevées.
Je suis convaincu que cette enquête judiciaire permettra de démasquer ceux qui ne l'ont pas fait.
Je vous assure personnellement que ceux dont la conduite sera jugée insatisfaisante seront découverts, ceux qui ont commis des erreurs seront punis et ceux qui n'ont pas respecté la loi seront poursuivis.
Par décret du 6 juillet 1989, une commission d'enquête a été établie en application de la Loi sur les enquêtes publiques, L.R.O 1980, ch. 411. Le décret prévoyait la nomination du juge Lloyd W. Houlden à titre de commissaire ayant le mandat suivant:
[TRADUCTION] ATTENDU que la Loi sur les enquêtes publiques, L.R.O. 1980, ch. 411, prévoit que lorsque le lieutenant‑gouverneur en conseil juge qu'il y a lieu d'ordonner la tenue d'une enquête sur toute question qu'il déclare sujet d'intérêt public et que cette enquête n'est régie par aucune loi spéciale, il peut, par commission, nommer une ou plusieurs personnes pour effectuer cette enquête et peut conférer les pouvoirs d'assigner toute personne à témoigner sous serment et à produire les documents et les objets que le ou les commissaires jugent nécessaires à l'examen complet des questions qu'ils sont chargés d'examiner;
ET ATTENDU que le lieutenant‑gouverneur en conseil juge qu'il y a lieu d'ordonner la tenue d'une enquête sur la question mentionnée ci‑après qu'il déclare sujet d'intérêt public;
PAR CONSÉQUENT, aux termes de ladite Loi sur les enquêtes publiques, L.R.O. 1980, ch. 411, une commission est délivrée pour nommer le juge Lloyd W. Houlden qui devra, sans formuler de conclusion de droit concernant la responsabilité civile ou criminelle d'une personne ou d'un organisme:
1) enquêter sur les questions suivantes:
(i)la nature et l'ampleur des relations d'affaires entre Patricia Starr et des fonctionnaires publics élus et non élus;
(ii)la nature et l'ampleur des relations d'affaires entre Patricia Starr et des personnes, sociétés, personnes morales et organismes de charité en rapport avec des fonctionnaires publics élus et non élus;
(iii)a nature et l'ampleur des relations d'affaires entre Tridel Corporation, les sociétés liées à Tridel Corporation, les représentants, dirigeants, employés ou cadres de Tridel Corporation, les représentants, dirigeants, employés ou cadres des sociétés liées à Tridel Corporation et des fonctionnaires publics élus et non élus;
(iv)la nature et l'ampleur des relations d'affaires entre Tridel Corporation, les sociétés liées à Tridel Corporation, les représentants, dirigeants, employés ou cadres de Tridel Corporation, les représentants, dirigeants, employés ou cadres des sociétés liées à Tridel Corporation et les personnes, sociétés, personnes morales et organismes de charité en relation avec des fonctionnaires publics élus et non élus.
2)faire enquête et rapport sur toutes ces circonstances ou relations d'affaires si, à son avis, il est établi qu'un bénéfice, avantage ou récompense quelconque a été accordé à un fonctionnaire public élu ou non élu ou à un membre de sa famille ou si, à son avis, il est établi qu'il existait une entente ou une tentative visant à conférer un bénéfice, un avantage ou une récompense quelconque à un fonctionnaire public élu ou non élu ou à un membre de sa famille.
Rien de ce qui a été énoncé précédemment ne doit être interprété de manière à limiter le droit du commissaire de demander au lieutenant‑gouverneur en conseil d'élargir son mandat à toute question qu'il pourrait juger nécessaire d'examiner par suite d'un renseignement porté à son attention au cours de l'enquête.
Tous les ministères du gouvernement, les organismes, les agences et les commissions doivent fournir toute l'aide possible au commissaire dans l'exercice de ses fonctions et l'accomplissement de son mandat; le commissaire a le pouvoir d'engager les avocats, enquêteurs et autres employés qu'il juge à propos, au taux de rémunération et de remboursement autorisé par le Bureau de gestion du Cabinet, afin de préparer et de présenter au gouvernement un rapport complet et détaillé.
Le ministère du Procureur général est chargé de fournir le soutien administratif à l'enquête.
La partie III de la Loi sur les enquêtes publiques est déclarée s'appliquer à l'enquête mentionnée précédemment.
L'enquête a débuté le 18 septembre 1989. Malgré l'opposition des appelants, la demande de télédiffusion de l'ensemble des procédures, présentée par Rogers Cable Television, a été accueillie. Après la déclaration d'ouverture du commissaire, on lui a demandé de soumettre un exposé de cause sur la compétence de la province d'instituer l'enquête et ses effets possibles sur les droits de la personne en common law et aux termes de la Charte ; le commissaire a refusé. Les appelants ont demandé à la Cour divisionnaire de l'Ontario, en vertu de l'art. 6 de la Loi sur les enquêtes publiques, d'ordonner au commissaire de soumettre un exposé de cause. La Cour divisionnaire a entendu la demande et a rendu sa décision sur le fond, rejetant la demande. L'autorisation d'interjeter appel a été accordée par la Cour d'appel de l'Ontario. Le commissaire a suspendu les procédures de l'enquête après que l'autorisation d'appel à la Cour d'appel eut été accordée. La Cour d'appel a rejeté l'appel. Notre Cour a autorisé le pourvoi le 26 janvier 1990.
II. Les textes législatifs
Loi sur les enquêtes publiques, L.R.O. 1980, ch. 411, art. 1 à 11
1 Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente loi.
"commission" La personne ou les personnes nommées pour effectuer une enquête en vertu de la présente loi. ("commission")
"enquête" Enquête effectuée en vertu de la présente loi. ("inquiry")
PARTIE I
2 Lorsque le lieutenant‑gouverneur en conseil juge qu'il y a lieu d'ordonner la tenue d'une enquête sur une question intéressant la bonne administration de l'Ontario, la conduite des affaires publiques ou l'administration de la justice dans la province, ou sur une question qu'il déclare sujet d'intérêt public, et lorsqu'une telle enquête n'est régie par aucune loi spéciale, il peut, par commission, nommer une ou plusieurs personnes pour effectuer cette enquête.
3 Sous réserve des articles 4 et 5, la commission chargée de l'enquête en fixe elle‑même le déroulement ainsi que la procédure.
4 Toutes les audiences tenues dans le cadre de l'enquête sont ouvertes au public, sauf lorsque, de l'avis de la commission:
a)des questions intéressant la sécurité publique pourraient être révélées à l'audience;
b)des questions financières ou personnelles de nature intime ou d'autres questions pourraient être révélées à l'audience, qui sont telles qu'eu égard aux circonstances, l'avantage qu'il y a à ne pas les révéler dans l'intérêt de la personne concernée ou dans l'intérêt public l'emporte sur le principe de la publicité des audiences.
Dans l'un ou l'autre cas, la commission peut entendre ces questions à huis clos.
5 (1) La commission donne à la personne qui la convainc qu'elle a un intérêt important et direct dans l'objet de l'enquête, la possibilité, au cours de celle‑ci, de témoigner, d'appeler, d'interroger ou de contre‑interroger des témoins, soit personnellement, soit par l'intermédiaire d'un avocat, sur les dépositions se rapportant à son intérêt.
(2) La commission ne doit pas constater, dans son rapport, l'inconduite d'une personne sans que celle‑ci ait reçu un avis suffisant de la nature de l'inconduite qui lui est reprochée et sans qu'elle ait eu pleinement la possibilité d'être entendue au cours de l'enquête, en personne ou par l'intermédiaire d'un avocat.
6 (1) Si une personne concernée conteste la compétence de l'autorité qui constitue une commission en vertu de la présente loi, ou la compétence de la commission pour accomplir un acte qu'elle a accompli ou se propose d'accomplir dans le cours de l'enquête, la commission peut, de sa propre initiative ou à la demande de cette personne, soumettre à la Cour divisionnaire un exposé de cause portant sur les faits substantiels et sur les motifs de contestation de la compétence de l'autorité qui constitue la commission ou de la compétence de la commission pour accomplir cet acte.
(2) Si la commission refuse de soumettre un exposé de cause dans les conditions prévues au paragraphe (1), la personne qui en fait la demande peut présenter à la Cour divisionnaire une requête en vue d'obliger, par ordonnance, la commission à le faire.
(3) En cas d'exposé de cause soumis en vertu du présent article, la Cour divisionnaire instruit le point litigieux selon une procédure sommaire.
(4) En attendant la décision de la Cour divisionnaire sur l'exposé de cause soumis en vertu du présent article, la commission suspend tous les travaux se rapportant à la question faisant l'objet de l'exposé de cause, mais elle peut poursuivre son enquête à l'égard des questions qui n'intéressent pas celui‑ci.
PARTIE II
7 (1) La commission peut, par assignation, sommer toute personne:
a)de donner, sous serment ou par affirmation solennelle, des témoignages à l'enquête;
b)de produire en preuve à l'enquête les documents et objets que la commission peut préciser,
qui sont connexes à l'objet de l'enquête et ne sont pas inadmissibles en preuve à l'enquête en vertu de l'article 11.
(2) L'assignation prévue au paragraphe (1) est rédigée selon la formule 1 et signifiée à personne à son destinataire, qui reçoit au même moment les indemnités de témoin au même titre qu'un témoin assigné à comparaître devant la Cour suprême.
8 Lorsqu'une personne, sans justification légitime:
a)ne comparaît pas à l'enquête, après avoir reçu, en bonne et due forme, l'assignation prévue à l'article 7;
b)assistant comme témoin à l'enquête, refuse de prêter le serment ou de faire l'affirmation solennelle que la commission est en droit d'exiger, de produire tout document ou objet sous sa garde ou sous son contrôle et dont la commission est en droit d'exiger la production, ou de répondre à toute question à laquelle la commission est en droit d'exiger une réponse;
c)fait quelque chose qui constituerait, si la commission était un tribunal judiciaire investi du pouvoir d'incarcération pour outrage au tribunal, un outrage à ce tribunal,
la commission peut soumettre un exposé de cause relatant les faits à la Cour divisionnaire. Celle‑ci, à la requête de la commission ou du procureur général, peut instruire l'affaire et, après avoir entendu les témoins appelés pour ou contre cette personne ainsi que toute argumentation de la défense, punir ou prendre des mesures pour punir cette personne de la même façon que si elle était coupable d'outrage à cette Cour.
9 (1) Un témoin à une enquête est réputé s'être opposé à répondre à toute question qu'on lui pose, pour le motif que sa réponse pourrait tendre à l'incriminer ou à établir sa responsabilité dans une procédure civile, notamment à la demande de la Couronne. Nulle réponse donnée par un témoin au cours d'une enquête ne doit être utilisée ni être recevable en preuve contre lui dans un procès ou une instance subséquents où il sera le défendeur, sauf le cas de poursuite pour parjure relativement à cette réponse.
(2) La commission informe le témoin de son droit de s'opposer à répondre à n'importe quelle question, en vertu de l'article 5 de la Loi sur la preuve au Canada .
10 La commission peut, au cours de l'enquête, admettre des témoignages qui n'ont pas été faits sous serment ou par affirmation solennelle.
11 Est inadmissible en preuve au cours d'une enquête ce qui serait inadmissible en preuve devant un tribunal judiciaire en raison d'un privilège reconnu en droit de la preuve.
Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C‑46, al. 121(1) b)
121. (1) Commet une infraction quiconque, selon le cas
. . .
b) traitant d'affaires avec le gouvernement, paye une commission ou récompense ou confère un avantage ou un bénéfice de quelque nature à un employé ou fonctionnaire du gouvernement avec lequel il traite, ou à un membre de sa famille ou à toute personne au profit de l'employé ou du fonctionnaire, à l'égard de ces relations d'affaires, à moins d'avoir obtenu, du chef de la division de gouvernement avec laquelle il traite, un consentement écrit dont la preuve lui incombe;
Loi constitutionnelle de 1867, par. 91(27) , 92(4) , (7) , (13) et (16)
91. Il sera loisible à la Reine, sur l'avis et avec le consentement du Sénat et de la Chambre des communes, de faire des lois pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada, relativement à toutes les matières ne tombant pas dans les catégories de sujets exclusivement assignés aux législatures des provinces par la présente loi mais, pour plus de certitude, sans toutefois restreindre la généralité des termes employés plus haut dans le présent article, il est par les présentes déclaré que (nonobstant toute disposition de la présente loi) l'autorité législative exclusive du Parlement du Canada s'étend à toutes les matières tombant dans les catégories de sujets énumérés ci‑dessous, à savoir:
27. le droit criminel, sauf la constitution des tribunaux de juridiction criminelle, mais y compris la procédure en matière criminelle;
92. Dans chaque province, la législature pourra exclusivement légiférer relativement aux matières entrant dans les catégories de sujets ci‑dessous énumérés, à savoir;
. . .
4. la création et la durée des charges provinciales, ainsi que la nomination et le paiement des fonctionnaires provinciaux;
. . .
7. l'établissement, l'entretien et l'administration des hôpitaux, asiles, institutions et hospices de charité dans la province, autres que les hôpitaux de marine;
. . .
13. la propriété et les droits civils dans la province;
. . .
16. généralement, toutes les matières d'une nature purement locale ou privée dans la province.
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 7 , 8 , 11c) et d) et 13
1. La Charte canadienne des droits et libertés garantit les droits et libertés qui y sont énoncés. Ils ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique.
7. Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu'en conformité avec les principes de justice fondamentale.
8. Chacun a droit à la protection contre les fouilles, les perquisitions ou les saisies abusives.
11. Tout inculpé a le droit:
c) de ne pas être contraint de témoigner contre lui‑même dans toute poursuite intentée contre lui pour l'infraction qu'on lui reproche;
d) d'être présumé innocent tant qu'il n'est pas déclaré coupable, conformément à la loi, par un tribunal indépendant et impartial à l'issue d'un procès public et équitable;
13. Chacun a droit à ce qu'aucun témoignage incriminant qu'il donne ne soit utilisé pour l'incriminer dans d'autres procédures, sauf lors de poursuites pour parjure ou pour témoignages contradictoires.
III. Les jugements
La