Bernard c. Canada (Procureur général)

Bernard c. Canada (Procureur général)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2014-02-07
Référence neutre
2014 CSC 13
Recueil
[2014] 1 RCS 227
Numéro de dossier
34819
Juges
LeBel, Louis; Abella, Rosalie Silberman; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit du travail
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 34819
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Bernard c. Canada (Procureur général), 2014 CSC 13, [2014] 1 R.C.S. 227
Date : 20140207
Dossier : 34819
Entre :
Elizabeth Bernard
Appelante
et
Procureur général du Canada et
Institut professionnel de la fonction publique du Canada
Intimés
- et -
Procureur général de l’Ontario, procureur général de la Colombie-Britannique,
procureur général de l’Alberta, Alliance de la Fonction publique du Canada,
Commissaire à la protection de la vie privée du Canada,
Association canadienne des avocats d’employeurs,
Association canadienne des libertés civiles, Canadian Constitution Foundation,
Alberta Federation of Labour, Coalition of British Columbia Businesses, Merit Canada et Commission des relations de travail dans la fonction publique
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : Les juges LeBel, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Wagner
Motifs de jugement :
(par. 1 à 42)
Motifs dissidents en partie :
(par. 43 à 114)
Les juges Abella et Cromwell (avec l’accord des juges LeBel, Karakatsanis et Wagner)
Le juge Rothstein (avec l’accord du juge Moldaver)
Bernard c. Canada (Procureur général), 2014 CSC 13, [2014] 1 R.C.S. 227
Elizabeth Bernard Appelante
c.
Procureur général du Canada et
Institut professionnel de la fonction publique du Canada Intimés
et
Procureur général de l’Ontario,
procureur général de la Colombie‑Britannique,
procureur général de l’Alberta,
Alliance de la Fonction publique du Canada,
Commissaire à la protection de la vie privée du Canada,
Association canadienne des avocats d’employeurs,
Association canadienne des libertés civiles,
Canadian Constitution Foundation,
Alberta Federation of Labour,
Coalition of British Columbia Businesses,
Merit Canada et
Commission des relations de travail dans la fonction publique Intervenants
Répertorié : Bernard c. Canada (Procureur général)
2014 CSC 13
No du greffe : 34819.
2013 : 4 novembre; 2014 : 7 février.
Présents : Les juges LeBel, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Wagner.
en appel de la cour d’appel fédérale
Relations du travail — Droit administratif — Norme de contrôle — Syndicats — Obligations de représentation — Ordonnance de la Commission des relations de travail pour que l’employeur communique les coordonnées résidentielles des membres d’une unité de négociation au syndicat — Décision de la Commission selon laquelle la communication est nécessaire pour que le syndicat puisse s’acquitter de ses obligations de représentation — Ordonnance contestée par une employée qui invoque la violation de ses droits protégés par la Loi sur la protection des renseignements personnels et par l’art. 2d) de la Charte — La décision de la Commission selon laquelle l’ordonnance ne contrevenait pas à la Loi sur la protection des renseignements personnels était-elle raisonnable? — Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.C. 2003, ch. 22, art. 2 , 186(1)a) — Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P-21, art. 8(2) a).
B appartient à une unité de négociation dans la fonction publique fédérale, mais n’est pas membre du syndicat investi de droits de négociation exclusifs à l’égard de cette unité. Autrement dit, elle est une « employée assujettie à la formule Rand » qui, bien qu’elle ne soit pas syndiquée, bénéficie des avantages de la convention collective, a droit à la représentation du syndicat et est tenue de verser les cotisations syndicales. Le syndicat est l’agent négociateur exclusif de tous les membres de l’unité de négociation. Il a en outre envers chacun d’entre eux — qu’ils soient ou non syndiqués — des obligations de représentation, en ce qui concerne notamment la négociation collective, la procédure relative aux griefs, le réaménagement des effectifs, la poursuite de plaintes et la tenue de votes de grève.
Par suite des modifications apportées en 2005 à la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique , les obligations syndicales de représentation ont été considérablement étendues. Compte tenu de ces nouvelles obligations, le syndicat a demandé à l’employeur les coordonnées résidentielles des membres de l’unité de négociation. L’employeur a refusé. Le syndicat a donc déposé des plaintes auprès de la Commission des relations de travail dans la fonction publique dans lesquelles il alléguait que le refus de fournir ces renseignements constituait une pratique déloyale de travail. Le refus de lui fournir les coordonnées résidentielles des membres de l’unité de négociation constituait, selon lui, une entrave indue à sa capacité de les représenter. La Commission a conclu que le refus de l’employeur de donner au syndicat « au moins une partie des renseignements qu’il avait demandés » constituait une pratique déloyale de travail parce que l’employeur intervenait ainsi dans la représentation des fonctionnaires par le syndicat.
Cependant, à titre de réparation, la Commission a demandé à obtenir plus de détails relativement à plusieurs questions liées à la protection de la vie privée : De quels renseignements le syndicat avait‑il besoin pour s’acquitter de ses obligations de représentation? Quelles coordonnées d’employés l’employeur avait‑il en sa possession et qu’en était‑il de leur exactitude? L’employeur pouvait‑il satisfaire à son obligation de fournir ces renseignements d’une façon qui réponde raisonnablement à toutes les préoccupations susceptibles d’être soulevées sous le régime de la Loi sur la protection des renseignements personnels ? La Commission a ordonné aux parties de se consulter pour qu’elles déterminent si elles pouvaient s’entendre sur les modalités de la communication, faute de quoi elle tiendrait une nouvelle audience pour examiner la question de la réparation. Les parties sont bel et bien parvenues à une entente, au sujet de la réparation, que la Commission a intégrée à une ordonnance sur consentement.
Aux termes de l’entente, l’employeur devait, sous réserve de certaines conditions — toutes liées à la sécurité et au caractère privé des renseignements en cause —, communiquer tous les trimestres au syndicat les adresses postales et les numéros de téléphone à domicile des membres de l’unité de négociation. Le syndicat s’engageait à ne communiquer ces renseignements qu’aux représentants syndicaux autorisés; à ne pas les utiliser, les copier ou les compiler à d’autres fins; et à s’assurer que les personnes y ayant accès se conforment à toutes les dispositions de l’entente. L’employeur et le syndicat ont également convenu d’aviser les employés, préalablement et de façon conjointe, des renseignements qui seraient communiqués; ils se sont aussi entendus sur le texte de cet avis. Un courriel a donc été envoyé à tous les membres de l’unité de négociation, y compris B, qui a répondu par une demande de contrôle judiciaire de l’ordonnance sur consentement.
Selon la Cour d’appel fédérale, au lieu de simplement adopter l’accord conclu par les parties, la Commission aurait dû examiner l’application de la Loi sur la protection des renseignements personnels à la communication des coordonnées résidentielles. Elle a donc renvoyé l’affaire à la Commission pour qu’elle rende une nouvelle décision, et a ordonné que le Commissariat à la protection de la vie privée et B soient avisés de la procédure de réexamen et invités à présenter des observations. Dans le cadre de l’audience en réexamen, B a fait valoir que la communication de ses adresse et numéro de téléphone à domicile portait atteinte à son droit à la vie privée ainsi qu’à son droit protégé par la Charte de ne pas s’associer au syndicat.
La Commission a conclu à l’insuffisance des coordonnées au travail pour permettre à l’agent négociateur de satisfaire à ses obligations de représentation envers tous les employés de l’unité de négociation et a ajouté qu’un agent négociateur a le droit de communiquer avec tous les employés directement. Elle a aussi conclu qu’il n’y a eu aucune violation de la Loi sur la protection des renseignements personnels lors de la communication d’adresses et de numéros de téléphone résidentiels aux agents négociateurs, parce que celle‑ci était compatible avec les fins auxquelles ces renseignements avaient été recueillis et qu’elle constituait donc un « usage compatible » au sens où il faut l’entendre pour l’application de l’al. 8(2) a) de la Loi sur la protection des renseignements personnels . Elle a néanmoins mis en place deux mesures de protection supplémentaires, à savoir : l’obligation pour l’employeur de transmettre les renseignements au syndicat exclusivement au moyen de dispositifs cryptés ou protégés par mot de passe; et l’obligation pour le syndicat de dûment disposer des coordonnées résidentielles désuètes lorsque des renseignements à jour lui sont fournis. Ayant conclu que la Cour d’appel fédérale lui ordonnait uniquement d’examiner la question du droit à la vie privée des employés de l’unité de négociation, la Commission ne s’est pas penchée sur les arguments de B fondés sur la Charte.
B a présenté une nouvelle demande de contrôle judiciaire. La Cour d’appel fédérale a alors conclu que la Commission avait rendu une décision raisonnable en concluant que le syndicat avait besoin des coordonnées résidentielles des employés pour satisfaire à ses obligations de représentation et qu’il avait fait un « usage compatible » de ces renseignements au sens où il faut l’entendre pour l’application de l’al. 8(2) a) de la Loi sur la protection des renseignements personnels .
Arrêt (les juges Rothstein et Moldaver sont dissidents en partie) : Le pourvoi est rejeté.
Les juges LeBel, Abella, Cromwell, Karakatsanis et Wagner : La norme de contrôle applicable à la décision de la Commission est celle de la décision raisonnable. Dans le contexte des relations du travail dans lequel s’inscrivent les plaintes en matière de vie privée déposées par B, la décision de la Commission était raisonnable.
Le syndicat a le droit exclusif de négocier au nom de tous les employés d’une unité de négociation donnée, y compris ceux assujettis à la formule Rand. Il est l’agent exclusif de ces employés en ce qui concerne les droits que leur confère la convention collective et il doit les représenter avec équité et bonne foi. Un employé est certes libre de ne pas adhérer au syndicat et de devenir ainsi un employé assujetti à la formule Rand; il ne dispose toutefois d’aucun droit de retrait en ce qui concerne la relation de négociation exclusive ainsi que les obligations de représentation du syndicat.
La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique impose aux syndicats un certain nombre d’obligations précises à l’égard des employés d’une unité de négociation donnée, notamment celle de leur donner la possibilité de participer aux votes de grève et d’être informés des résultats de ceux‑ci. Un employé ne peut renoncer à son droit d’être représenté de façon équitable — et exclusive — par le syndicat. Compte tenu de ses obligations légales envers tous les employés — qu’ils soient ou non des employés assujettis à la formule Rand — et du fait qu’il peut avoir à communiquer rapidement avec eux, le syndicat ne devrait pas être privé des renseignements dont dispose l’employeur et qui sont susceptibles de l’aider à s’acquitter de ces obligations.
Pour pouvoir s’acquitter de ses obligations de représentation, le syndicat doit disposer de moyens efficaces de communiquer avec les employés. Les coordonnées des employés au travail sont insuffisantes pour permettre au syndicat de satisfaire à ses obligations envers les employés de l’unité de négociation, et ce, pour plusieurs raisons : il n’est pas convenable que l’agent négociateur utilise les installations de l’employeur pour mener ses activités; les informations que les agents négociateurs souhaitent communiquer au travail doivent être examinées par l’employeur avant d’être diffusées; les communications électroniques effectuées au travail ne donnent lieu à aucune attente en matière de respect de la vie privée; et le syndicat doit pouvoir communiquer avec les employés rapidement et efficacement. Un employeur peut contrôler les moyens de communication au travail, mettre en application des politiques restreignant toutes les communications échangées au travail, y compris celles avec le syndicat, et surveiller celles‑ci. De plus, le syndicat peut avoir des obligations de représentation envers des employés avec lesquels il ne peut communiquer au travail, notamment des employés en congé ou absents en raison d’un conflit de travail.
Des préoccupations quant au respect de la vie privée découlent de la Loi sur la protection des renseignements personnels . Celle-ci interdit la communication de renseignements personnels détenus par le gouvernement — lesquels comprennent les adresses et numéros de téléphone à domicile —, sous réserve d’un certain nombre d’exceptions énumérées à son par. 8(2) , dont celle de l’« usage compatible ». Pour qu’il soit visé par l’al. 8(2) a) de la Loi sur la protection des renseignements personnels , l’usage n’a pas à être identique aux fins auxquelles les renseignements ont été recueillis; il n’a qu’à être compatible avec celles‑ci. Il suffit qu’il existe un lien suffisamment direct entre les fins et l’usage projeté de sorte qu’il serait raisonnable que l’employé s’attende à ce que les renseignements soient utilisés de la manière proposée. Le syndicat avait besoin des coordonnées résidentielles des employés pour représenter les intérêts de ces derniers, et il s’agissait d’un usage compatible avec les fins auxquelles le gouvernement employeur recueillait ces renseignements, à savoir informer les employés des conditions de leur emploi. L’employeur recueillait ces informations pour la bonne administration de la relation d’emploi. Cet objectif est conforme à l’usage que le syndicat entend faire des coordonnées.
La Commission a conclu à bon droit que son mandat dans le cadre du réexamen consistait uniquement à déterminer quelles coordonnées résidentielles l’employeur pouvait communiquer au syndicat sans porter atteinte aux droits des employés protégés sous le régime de la Loi sur la protection des renseignements personnels , et qu’il ne comprenait pas l’argument de B selon lequel obliger l’employeur à fournir à l’agent négociateur les adresses et numéros de téléphone à domicile de ses employés porte atteinte à son droit à la liberté d’association garanti par l’al. 2d) de la Charte. La communication obligatoire des coordonnées résidentielles visant à permettre au syndicat de s’acquitter de ses obligations de représentation envers tous les membres de l’unité de négociation ne porte pas atteinte à la liberté de B de ne pas s’associer au syndicat. Quoi qu’il en soit, cet argument était sans fondement et manifestement voué à l’échec, peu importe le moment ou le lieu où il a été invoqué. L’argument de B fondé sur l’art. 8 de la Charte selon lequel la communication en question constituait une fouille ou saisie inconstitutionnelle est également sans fondement.
Les juges Rothstein et Moldaver (dissidents en partie) : Le présent appel concerne le refus injustifié d’un tribunal d’exercer sa compétence pour examiner des arguments fondés sur la Charte. Un tribunal administratif qui, parce qu’il interprète mal sa compétence, ne se prononce pas sur une contestation constitutionnelle décline à tort la compétence qui lui est non seulement conférée, mais qu’il doit aussi exercer. Cela constitue une erreur de droit.
La Commission des relations de travail dans la fonction publique a rendu une décision raisonnable en concluant que l’al. 186(1) a) de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique oblige l’employeur à communiquer au syndicat certaines des coordonnées des employés et que cela respecte les exigences de l’al. 8(2) a) de la Loi sur la protection des renseignements personnels . La Commission a toutefois refusé à tort de se prononcer sur les arguments de B fondés sur l’al. 2d) de la Charte. La Commission avait à la fois le pouvoir et l’obligation de statuer sur ses arguments fondés sur la Charte. Conclure qu’une cour de révision peut exclure un aspect aussi fondamental de la compétence de la Commission irait à l’encontre de la jurisprudence de la Cour. En concluant que la Commission ne pouvait pas examiner les arguments de B fondés sur la Charte dans le cadre du réexamen, tant la Commission que la Cour d’appel fédérale ont commis une erreur de droit. Cette erreur quant à la compétence a entraîné un manquement à l’équité procédurale dans la mesure où B a été privée de son droit de présenter des observations fondées sur la Charte, ainsi que de son droit de les voir prises en considération et tranchées.
La Cour doit statuer sur les arguments de B fondés sur l’al. 2d) et l’art. 8 de la Charte conformément au test à deux volets énoncé dans Quan c. Cusson. Le simple fait de communiquer l’adresse et le numéro de téléphone résidentiels de B à l’agent négociateur ne peut pas être considéré comme une association forcée, et ne constitue pas non plus une forme de conformité idéologique forcée. En conséquence, il n’y a pas atteinte au droit à la liberté d’association protégé par l’al. 2d) de la Charte. La communication au syndicat des coordonnées résidentielles de B ne déclenche pas l’application de la protection garantie par l’art. 8 de la Charte parce que B n’avait pas une attente raisonnable en matière de respect de sa vie privée relativement aux renseignements personnels communiqués. Quoi qu’il en soit, la communication ne peut constituer une « saisie » aux fins de l’application de l’art. 8 de la Charte puisque les renseignements ont été communiqués non pas à l’État, mais à une organisation syndicale.
L’appel devrait être accueilli, mais seulement à l’égard de l’ordonnance d’adjudication des dépens rendue par la Cour d’appel fédérale selon laquelle B doit verser les dépens aux intimés.
Jurisprudence
Citée par les juges Abella et Cromwell
Arrêts mentionnés : Millcroft Inn Ltd. and CAW‑Canada, Local 448 (2000), 63 C.L.R.B.R. (2d) 181; Monarch Transport Inc. et Dempsey Freight Systems Ltd., 2003 CCRI 249 (CanLII); P. Sun’s Enterprises (Vancouver) Ltd. and CAW‑Canada, Local 114 (2003), 99 C.L.R.B.R. (2d) 110; Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211; R. c. Advance Cutting & Coring Ltd., 2001 CSC 70, [2001] 3 R.C.S. 209.
Citée par le juge Rothstein (dissident en partie)
Alliance de la Fonction publique du Canada c. Conseil du Trésor (Agence des services frontaliers du Canada), 2012 CRTFP 58 (CanLII); Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (1994), 95 di 78; Consolidated Bathurst Packaging Ltd., [1983] OLRB Rep. 1411; CFTO‑TV Limited (1995), 97 di 35; Ford Glass Limited, [1986] OLRB Rep. 624; Société canadienne des postes (1994), 96 di 48; York University, [2007] OLRB Rep. 659; R. c. Conway, 2010 CSC 22, [2010] 1 R.C.S. 765; Quan c. Cusson, 2009 CSC 62, [2009] 3 R.C.S. 712; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654; Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211; R. c. Advance Cutting & Coring Ltd., 2001 CSC 70, [2001] 3 R.C.S. 209; S.D.G.M.R., section locale 558 c. Pepsi‑Cola Canada Beverages (West) Ltd., 2002 CSC 8, [2002] 1 R.C.S. 156; R. c. Cole, 2012 CSC 53, [2012] 3 R.C.S. 34; R. c. Plant, [1993] 3 R.C.S. 281; R. c. Dyment, [1988] 2 R.C.S. 417.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 2d) , 8 .
Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P‑21, art. 8(2) a).
Loi sur les relations de travail dans la fonction publique , L.C. 2003, ch. 22 [éd. par la Loi sur la modernisation de la fonction publique , L.C. 2003, ch. 22, art. 2 ], art. 36 , 42 , 183 , 184 , 185 , 186(1) a), 190(1) b), (1) g).
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (le juge en chef Blais et les juges Evans et Sharlow), 2012 CAF 92, 431 N.R. 317, 347 D.L.R. (4th) 577, [2012] A.C.F. no 467 (QL), 2012 CarswellNat 2834, qui a confirmé une décision de la Commission des relations de travail dans la fonction publique, 2011 CRTFP 34, [2011] C.R.T.F.P.C. no 36 (QL), 2011 CarswellNat 1297. Pourvoi rejeté, les juges Rothstein et Moldaver sont dissidents en partie.
Elizabeth Bernard, en personne.
Anne M. Turley, pour l’intimé le procureur général du Canada.
Peter C. Engelmann, Colleen Bauman et Isabelle Roy, pour l’intimé l’Institut professionnel de la fonction publique du Canada.
Michael A. Feder et Angela M. Juba, pour l’amicus curiae.
S. Zachary Green, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Keith Evans, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Roderick S. Wiltshire, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Andrew Raven, pour l’intervenante l’Alliance de la Fonction publique du Canada.
Eugene Meehan, c.r., Patricia Kosseim et Kate Wilson, pour l’intervenant le Commissaire à la protection de la vie privée du Canada.
Argumentation écrite seulement par Hugh J. D. McPhail, c.r., pour l’intervenante l’Association canadienne des avocats d’employeurs.
Timothy Gleason et Sean Dewart, pour l’intervenante l’Association canadienne des libertés civiles.
Mark A. Gelowitz et Gerard J. Kennedy, pour l’intervenante Canadian Constitution Foundation.
John R. Carpenter et Kara O’Halloran, pour l’intervenante Alberta Federation of Labour.
Argumentation écrite seulement par Andrea Zwack et Simon Ruel, pour les intervenantes Coalition of British Columbia Businesses et Merit Canada.
John B. Laskin, pour l’intervenante la Commission des relations de travail dans la fonction publique.
Version française du jugement des juges LeBel, Abella, Cromwell, Karakatsanis et Wagner rendu par
[1] Les juges Abella et Cromwell — La Commission des relations de travail dans la fonction publique (« Commission ») a conclu qu’un employeur est tenu de communiquer les coordonnées résidentielles des membres d’une unité de négociation au syndicat qui les représente, parce que ce dernier en a besoin pour s’acquitter de ses obligations de représentation. Cela dit, le syndicat doit veiller à ce que ces renseignements soient conservés en sûreté et ne servent qu’à des fins de représentation. La question principale soulevée en l’espèce est celle de savoir si cette décision était raisonnable. Nous estimons que oui.
Contexte
[2] Elizabeth Bernard est la protagoniste d’une véritable odyssée judiciaire l’ayant entraîné dans trois procédures administratives, deux contrôles judiciaires en Cour d’appel fédérale et, maintenant, un pourvoi devant la Cour. Elle appartient à une unité de négociation dans la fonction publique fédérale, mais n’est pas membre du syndicat investi de droits de négociation exclusifs à l’égard de son unité. Dans le jargon des relations de travail, cela signifie que Mme Bernard est une « employée assujettie à la formule Rand »; autrement dit, bien qu’elle ne soit pas syndiquée, elle bénéficie des avantages de la convention collective, a droit à la représentation du syndicat et est tenue de verser les cotisations syndicales. Le syndicat est l’agent négociateur exclusif de tous les membres de l’unité. Il a en outre envers chacun d’entre eux — qu’ils soient ou non syndiqués — des obligations de représentation, en ce qui concerne notamment la négociation collective, la procédure relative aux griefs, le réaménagement des effectifs, la poursuite de plaintes et la tenue de votes de grève. Bien qu’elle soit libre de ne pas adhérer au syndicat, Mme Bernard n’a pas de droit de retrait quant au rôle exercé par celui‑ci en tant qu’agent négociateur exclusif de tous les employés de l’unité, y compris elle.
[3] Au début de 1992, Mme Bernard a déposé une plainte au Commissariat à la protection de la vie privée parce que son employeur avait donné son adresse résidentielle au syndicat. En mai 1993, le Commissariat a conclu que, sans le consentement de l’employée, une telle communication n’était pas autorisée par la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P‑21 (« LPRP »). L’employeur a donc décidé d’abandonner cette pratique. Le Commissariat n’avait aucun pouvoir juridictionnel ou pouvoir de rendre des ordonnances; les conclusions qu’il a tirées ne conféraient donc aucun droit à Mme Bernard ou à qui que ce soit d’autre.
[4] En 1995, Mme Bernard a changé d’emploi et est devenue membre d’une unité de négociation représentée par l’Institut professionnel de la fonction publique du Canada. Encore une fois, elle n’a pas adhéré au syndicat et était donc une « employée assujettie à la formule Rand » dans sa nouvelle unité de négociation.
[5] Les modifications apportées en 2005 à la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.C. 2003, ch. 22, art. 2 (« LRTFP »), ont considérablement étendu les obligations syndicales de représentation. Compte tenu de ces nouvelles obligations, le syndicat de Mme Bernard a estimé avoir besoin des coordonnées résidentielles des membres de l’unité de négociation. Il a demandé à l’employeur de les lui fournir afin de pouvoir s’acquitter de ces obligations. L’employeur a refusé. En septembre 2007, le syndicat a donc déposé des plaintes regroupées dans lesquelles il alléguait que le refus de fournir ces renseignements constituait une pratique déloyale de travail. Le refus de lui fournir les coordonnées résidentielles des membres de l’unité constituait, selon lui, une entrave indue à sa capacité de représenter ces derniers. Les parties aux plaintes regroupées étaient, comme c’est toujours le cas, les employeurs (le Conseil du Trésor du Canada et l’Agence du revenu du Canada) et le syndicat en tant qu’agent négociateur exclusif des membres de l’unité. Comme le veut la pratique habituelle, Mme Bernard n’a pas été personnellement avisée de la procédure à ce moment‑là, à l’instar des dizaines de milliers d’autres membres de l’unité à l’égard desquels le syndicat avait des droits de négociation exclusifs et dont les renseignements personnels étaient en cause dans les plaintes regroupées.
[6] En guise de réparation, le syndicat a sollicité une ordonnance intimant à l’employeur de lui fournir les noms, les titres de poste, les numéros de téléphone ainsi que les adresses résidentielles et électroniques de tous les employés faisant partie de six unités de négociation nationales, dont celle à laquelle appartenait Mme Bernard.
[7] En réponse, l’employeur n’a pas contesté la jurisprudence invoquée par le syndicat qui confirme l’obligation de communiquer des renseignements personnels aux syndicats aux fins légitimes de négociation. Autrement dit, l’employeur n’a pas contesté la prémisse sur laquelle reposait la plainte du syndicat, soit qu’il devait fournir certains renseignements relatifs aux employés et que le refus de le faire pouvait constituer une pratique déloyale de travail. Cependant, l’employeur a soulevé certaines préoccupations d’ordre pratique en ce qui a trait au respect de la vie privée des employés ainsi qu’à l’exactitude et à l’exhaustivité des renseignements dont il disposait alors. L’employeur a déposé auprès de la Commission une opinion exprimée à cet égard par le Commissariat à la protection de la vie privée. La Commission a conclu que, « en principe », le refus de l’employeur de donner au syndicat « au moins une partie des renseignements qu’il avait demandés » constituait une pratique déloyale de travail parce que l’employeur intervenait ainsi dans la représentation des fonctionnaires par le syndicat au sens de l’al. 186(1) a) de la LRTFP . La Commission a insisté tout particulièrement sur le fait que les responsabilités syndicales relatives à la tenue d’un vote de grève (art. 184 ) et d’un vote sur les dernières offres de l’employeur (art. 183 ) constituaient des « fins de représentation légitimes » justifiant la communication des renseignements personnels du type de ceux demandés par le syndicat. En tirant cette conclusion, la Commission s’est fondée sur une jurisprudence abondante selon laquelle l’employeur doit communiquer au syndicat les coordonnées de ses employés pour permettre la réalisation de ces fins : Millcroft Inn Ltd. and CAW‑Canada, Local 448 (2000), 63 C.L.R.B.R. (2d) 181 (Ont.) (« Millcroft »); Monarch Transport Inc. et Dempsey Freight Systems Ltd., 2003 CCRI 249 (CanLII); P. Sun’s Enterprises (Vancouver) Ltd. and CAW‑Canada, Local 114 (2003), 99 C.L.R.B.R. (2d) 110 (C.‑B.).
[8] Pour ce qui est de la réparation, la Commission était certes consciente des questions de protection des renseignements personnels soulevées dans l’opinion du commissaire à la protection de la vie privée et a affirmé qu’elle n’avait pas de bases solides pour trancher ces questions. Elle a donc demandé à obtenir plus de détails relativement à plusieurs questions liées à la protection de la vie privée, dont les suivantes : De quels renseignements le syndicat avait‑il besoin pour s’acquitter de ses obligations de représentation? Quelles coordonnées d’employés l’employeur avait‑il en sa possession et qu’en était‑il de leur exactitude? L’employeur pouvait‑il satisfaire à son obligation de fournir ces renseignements d’une façon qui réponde raisonnablement à toutes les préoccupations susceptibles d’être soulevées sous le régime de la LPRP ? La Commission a ordonné aux parties de se consulter pour qu’elles déterminent si elles pouvaient s’entendre sur les modalités de la communication, faute de quoi elle tiendrait une nouvelle audience pour examiner la question de la réparation.
[9] Les parties sont bel et bien parvenues à une entente au sujet de la réparation et ont remis à la Commission un projet d’ordonnance sur consentement, que celle‑ci a intégré à une ordonnance rendue le 18 juillet 2008.
[10] Aux termes de l’entente, l’employeur devait, sous réserve de certaines conditions — toutes liées à la sécurité et au caractère privé des renseignements en cause —, communiquer tous les trimestres au syndicat les adresses postales et les numéros de téléphone à domicile des membres de l’unité de négociation. Le syndicat reconnaissait [traduction] « la nature délicate des renseignements communiqués » et s’engageait dans l’entente à « veiller à mettre en place des mesures efficaces de contrôle de gestion et de surveillance permanente de ces renseignements ». Plus particulièrement, il s’engageait à ne communiquer ces renseignements qu’aux représentants syndicaux autorisés; à ne pas les utiliser, les copier ou les compiler à d’autres fins; et à s’assurer que les personnes y ayant accès se conforment à toutes les dispositions de l’entente.
[11] L’employeur et le syndicat ont également convenu d’aviser les employés, préalablement et de façon conjointe, des renseignements qui seraient communiqués; ils se sont aussi entendus sur le texte de cet avis. Le 16 octobre 2008, un courriel a donc été envoyé à tous les membres de l’unité de négociation, y compris à Mme Bernard, qui a répondu par une demande de contrôle judiciaire de l’ordonnance sur consentement. Elle y soulevait les arguments suivants : a) l’ordonnance de la Commission enjoignant à l’employeur de communiquer ses renseignements personnels sans son consentement obligeait ce dernier à contrevenir à la LPRP ; b) la Commission devait s’en remettre au Commissariat à la protection de la vie privée et, plus particulièrement, à la façon dont celui‑ci s’était prononcé sur sa plainte en 1993; c) on aurait dû l’aviser de l’instance introduite devant la Commission; et d) l’ordonnance de la Commission portait atteinte à son droit garanti par la Charte de ne pas s’associer au syndicat.
[12] La Cour d’appel fédérale (le juge en chef Blais et les juges Pelletier et Trudel) a confirmé qu’« une partie » des coordonnées des employés devait être communiquée aux termes de la décision initiale rendue par la Commission, laquelle, a‑t‑elle souligné, n’était pas visée par le contrôle judiciaire. La décision de la Commission selon laquelle le défaut de communiquer de tels renseignements constituait une ingérence dans l’administration du syndicat n’était pas non plus assujettie à ce contrôle. La question en litige portait plutôt « sur la nature des renseignements devant être fournis et sur les circonstances en vertu desquelles ils doivent l’être ».
[13] Selon la Cour d’appel fédérale, au lieu de simplement adopter l’accord conclu par les parties, la Commission aurait dû examiner l’application de la LPRP à la communication des coordonnées résidentielles sous le régime de la LRTFP . Elle a donc renvoyé l’affaire à la Commission pour qu’elle rende une nouvelle décision, et a ordonné que le Commissariat à la protection de la vie privée et Mme Bernard soient avisés de la procédure de réexamen et invités à présenter des observations. La Cour d’appel fédérale n’a pas examiné l’argument de Mme Bernard relatif à la liberté d’association, ni celui selon lequel elle aurait dû être avisée de l’instance introduite antérieurement devant la Commission.
[14] À l’audience sur le réexamen, la commissaire à la protection de la vie privée a reconnu que la Commission pouvait ordonner la communication de renseignements personnels sous le régime de la LRTFP , qualifiant la décision qu’elle avait rendue en 1993 de [traduction] « rapport de conclusions non contraignant », destiné à Mme Bernard et à son employeur (italiques ajoutés). Cependant, la commissaire a exhorté la Commission « à déterminer soigneusement quels renseignements personnels devaient être fournis au minimum par l’employeur » pour permettre le respect des obligations syndicales de représentation, à envisager « d’autres moyens » pour que le syndicat satisfasse à ses obligations légales, et à « faire en sorte que des mesures de protection suffisantes soient en place pour tous les renseignements personnels des employés, et des pratiques exemplaires en matière de respect de la vie privée mises en œuvre ».
[15] Selon Mme Bernard, la communication de ses adresse et numéro de téléphone à domicile portait atteinte à son droit à la vie privée ainsi qu’à son droit de ne pas s’associer au syndicat. La Commission a examiné toutes les préoccupations relatives à la vie privée soulevées par Mme Bernard et la commissaire. Elle a ensuite conclu à l’insuffisance des coordonnées au travail pour permettre à l’agent négociateur de satisfaire à ses obligations de représentation envers tous les employés de l’unité de négociation. À son avis, « un agent négociateur a le droit de communiquer avec tous les employés directement — présumer que les employés consulteront le site Web ou discuteront avec un délégué ne satisfait pas à cette obligation » : 2011 CRTFP 34 (CanLII), par. 164.
[16] Enfin, la Commission s’est penchée sur la question de savoir si l’ordonnance sur consentement protégeait suffisamment le droit à la vie privée des employés. Elle a fait ressortir les caractéristiques suivantes de l’ordonnance sur consentement initiale, destinées à accroître le respect de la vie privée : le syndicat pouvait utiliser les coordonnées résidentielles des employés uniquement aux fins légitimes prévues par la LRTFP ; et il ne pouvait communiquer les renseignements personnels obtenus qu’aux représentants chargés de s’acquitter de ses obligations. La Commission a également souligné que le syndicat avait expressément accepté d’être assujetti aux principes de la LPRP et de son règlement ainsi qu’à ceux établis dans la Politique sur la sécurité du gouvernement en vigueur à ce moment‑là. Elle a néanmoins mis en place deux mesures de protection supplémentaires, à savoir : l’obligation pour l’employeur de transmettre les renseignements au syndicat exclusivement au moyen de dispositifs cryptés ou protégés par mot de passe; et l’obligation pour le syndicat de dûment disposer des coordonnées résidentielles désuètes lorsque des renseignements à jour lui sont fournis.
[17] Il n’y a eu aucune violation de la LPRP lors de la communication d’adresses et de numéros de téléphone résidentiels aux agents négociateurs, parce que celle‑ci était compatible avec les fins auxquelles ces renseignements avaient été recueillis et qu’elle constituait donc un « usage compatible » au sens où il faut l’entendre pour l’application de l’al. 8(2) a) de la LPRP .
[18] Ayant conclu que la Cour d’appel fédérale lui ordonnait uniquement d’examiner la question du droit à la vie privée des employés de l’unité de négociation, la Commission ne s’est pas penchée sur l’argument de Mme Bernard relatif à la liberté d’association.
[19] Mme Bernard a présenté une nouvelle demande de contrôle judiciaire. La Cour d’appel fédérale (le juge en chef Blais et les juges Evans et Sharlow) a alors conclu que la décision de la Commission était assujettie à la norme de la décision raisonnable. Elle a ajouté que la Commission avait rendu une décision raisonnable en concluant que le syndicat avait besoin des coordonnées résidentielles des employés pour satisfaire à ses obligations de représentation et qu’il avait fait un « usage compatible » de ces renseignements au sens où il faut l’entendre pour l’application de l’al. 8(2) a) de la LPRP .
[20] Nous convenons que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable. Pour les motifs qui suivent, nous souscrivons également à la conclusion selon laquelle la décision de la Commission était raisonnable.
Analyse
[21] Il est important de bien comprendre le contexte des relations du travail dans lequel s’inscrivent les plaintes en matière de vie privée déposées par Mme Bernard. Le principe du monopole syndical conféré par un vote majoritaire — une assise fondamentale de notre droit du travail — constitue un élément clé de ce contexte. Le syndicat a le droit exclusif de négocier au nom de tous les employés d’une unité de négociation donnée, y compris ceux assujettis à la formule Rand. Le syndicat est l’agent exclusif de ces employés en ce qui concerne les droits que leur confère la convention collective. Un employé est certes libre de ne pas adhérer au syndicat et de devenir ainsi un employé assujetti à la formule Rand; il ne dispose toutefois d’aucun droit de retrait en ce qui concerne la relation de négociation exclusive ainsi que les obligations de représentation du syndicat.
[22] La nature des obligations de représentation du syndicat constitue un élément important du contexte dans lequel la Commission a rendu sa décision. Le syndicat doit représenter tous les employés de l’unité de négociation avec équité et bonne foi. La LRTFP lui impose un certain nombre d’obligations précises à l’égard de ceux‑ci, notamment celle de leur donner la possibilité de participer aux votes de grève et d’être informés des résultats de ceux‑ci (art. 184). Selon la Commission, des obligations semblables s’appliquent à la tenue de votes sur les dernières offres de l’employeur suivant l’art. 183 de la Loi.
[23] C’est dans ce contexte qu’il faut examiner le caractère raisonnable des conclusions de la Commission selon lesquelles la communication des coordonnées résidentielles est requise sous le régime de la LRTFP et autorisée par l’al. 8(2) a) de la LPRP . Les dispositions pertinentes de la LRTFP sont rédigées en ces termes :
185. [Définition de « pratiques déloyales »] Dans la présente section, « pratiques déloyales » s’entend de tout ce qui est interdit par les paragraphes 186(1) et (2) , les articles 187 et 188 et le paragraphe 189(1).
186. [Pratiques déloyales par l’employeur] (1) Il est interdit à l’employeur et au titulaire d’un poste de direction