Canada (Procureur général) c. Tobin

Canada (Procureur général) c. Tobin
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2008-06-16
Référence neutre
2008 CF 740
Numéro de dossier
T-542-07
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20080616
Dossier : T-542-07
Référence : 2008 CF 740
Ottawa (Ontario), le 16 juin 2008
En présence de monsieur le juge Campbell
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
et
FREDERICK JAMES TOBIN
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] La présente demande concerne la réputation du Service correctionnel du Canada (SCC); plus précisément, le SCC risque de perdre sa réputation en gardant à son service une personne qui a été déclarée coupable de harcèlement criminel. La personne en cause est M. Tobin, qui a été congédié par le SCC pour protéger la réputation du Service correctionnel.
[2] M. Tobin, psychologue au service du SCC, a contesté son congédiement en ayant recours à l’arbitrage. Sous le régime de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C., 1985, ch. P‑35, l’arbitre qui a entendu le grief a tiré deux conclusions clés menant à la réintégration de M. Tobin : puisque le harcèlement est survenu dans le cadre de la « vie privée » de M. Tobin, l’inconduite outrepasse l’autorité du SCC; la preuve de la perte potentielle de réputation est nécessaire pour justifier un congédiement. Essentiellement, le SCC, représenté par le demandeur dans la présente demande, sollicite le présent contrôle judiciaire pour faire annuler la décision de l’arbitre en raison des deux conclusions erronées tirées. J’accueille la demande de contrôle judiciaire du SCC pour les motifs suivants.
I. Objections préliminaires
[3] Comme je l’explique de façon détaillée à la Section III des présents motifs, M. Tobin a été congédié parce que sa conduite en dehors des heures de travail pouvait porter atteinte à la réputation du SCC relativement à l’application des normes énoncées par le commissaire du Service correctionnel (le commissaire). À l’audience du grief devant l’arbitre, l’avocat de M. Tobin et l’avocat du SCC ont tous deux convenu que le congédiement de M. Tobin devrait être révisé non pas au regard des normes du commissaire, mais selon les critères de la common law en matière de discipline relatifs à la conduite en dehors des heures de travail. Ces critères sont exposés dans la décision Fibres Ltd. c. Oil, Chemical & Atomic Workers Int’l Union, Local 9-670 (Mattis Grievance), [1967] O.L.A.A. no 4 (Millhaven).
[4] Ainsi, l’arbitre semble avoir reconnu le motif de congédiement du SCC, mais il a néanmoins tiré un certain nombre de conclusions qui ne sont pas liées au congédiement lorsqu’il a appliqué les critères énoncés dans Millhaven. La question évidente qui se pose est de savoir « pourquoi la conduite de M. Tobin n’a pas été examinée au regard des normes du commissaire? » Cela s’explique du fait que les avocats des deux parties et l’arbitre ne se sont pas penchés sur la force exécutoire des normes du commissaire. Aussi la question essentielle qui se pose dans le cadre de la présente demande est la suivante : « les normes du commissaire sont‑elles juridiquement contraignantes et, dans l’affirmative, la décision faisant l’objet du contrôle peut-elle résister à l’argument voulant qu’elle soit entachée d’une erreur de droit »? Au début de l’audition de la présente demande, j’ai posé cette question à l’avocat du SCC et à M. Tobin. Il a alors été convenu que des arguments additionnels seraient déposés pour traiter de la question, et l’audience a été ajournée à cette fin.
[5] À la reprise de l’audience, l’avocat du SCC a soutenu que bien que les parties se soient entendues pour appliquer les critères de Millhaven, l’application de ces critères constitue une erreur susceptible de contrôle puisqu’il existe une norme juridique établie par voie législative. En conséquence, l’avocat du SCC fait valoir que la décision de l’arbitre devrait être annulée en raison d’une erreur de droit et que l’affaire devrait être renvoyée pour qu’une nouvelle décision soit rendue. L’avocat de M. Tobin prétend qu’il est injuste de permettre au SCC de présenter ce « nouvel argument » compte tenu de l’entente conclue devant l’arbitre. Je ne suis pas de cet avis.
[6] À mon sens, ce qui est équitable est que la Cour puisse examiner le « nouvel argument » du SCC dans le cadre de la présente demande de contrôle judiciaire, tout préjudice causé à M. Tobin pouvant être adéquatement réparé par l’adjudication des dépens en sa faveur. La question de la norme correcte pour l’appréciation de la conduite de M. Tobin est si fondamentalement importante pour l’issue de la procédure d’arbitrage que l’omission de l’examiner dans le cadre du présent contrôle judiciaire constitue une erreur judiciaire. Bien que l’arbitre ait agi dans le cadre de sa compétence en rendant la décision actuellement visée par la demande de contrôle, l’application de ce que j’estime être une norme incorrecte empêche essentiellement l’atteinte d’une décision juste et équitable. Cela peut être corrigé par l’annulation de la décision de l’arbitre et le renvoi de l’affaire à un arbitre différent pour qu’il rende une nouvelle décision.
[7] Comme nous le verrons à la section V, en cas d’application erronée des critères de Millhaven, la décision de l’arbitre est entachée d’une erreur fondamentale parce que l’arbitre a mal compris l’approche à adopter en ce qui concerne l’application de la preuve pour trancher la question de savoir si le congédiement de M. Tobin était justifié. Aussi, l’adjudication de dépens dans la présente demande est, en fait, avantageuse pour M. Tobin.
II. Le régime juridique régissant la gestion de la fonction publique du Canada
[8] L’analyse suivante décrit les facteurs en jeu en matière de gouvernance au moment du congédiement de M. Tobin. Aux fins des présents motifs, on utilisera le présent pour décrire leur application à l’égard du congédiement de M. Tobin.
[9] L’avocat du SCC soumet une interprétation du régime juridique régissant la gestion de la fonction publique du Canada, à savoir que le régime législatif et les politiques appliqués en ce qui concerne le congédiement de M. Tobin satisfaisaient à une norme juridique en matière de conduite, exécutoire en vertu de la loi. L’avocat de M. Tobin fournit une réponse en quatre volets, qui comprend la prétention voulant que l’acceptation de l’argument de la norme juridique du SCC bouleversera le régime de négociation collective dans la fonction publique fédérale. Toutefois, j’accepte l’interprétation du SCC, que j’exposerai pour commencer, et je rejette la réponse de M. Tobin dans l’analyse qui suit.
A. La fonction de la Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F‑11 (la LGFP)
[10] En vertu des alinéas 7(1)e) et f) de la LGFP, le Conseil du Trésor a le pouvoir d’agir sur les questions clés liées à la fonction publique, et, ce qui est particulièrement important pour ce qui regarde la présente demande, il a le pouvoir d’agir à l’égard de la gestion du personnel :
7. (1) Le Conseil du Trésor peut agir au nom du Conseil privé de la Reine pour le Canada à l’égard des questions suivantes :
[…]
b) l’organisation de l’administration publique fédérale ou de tel de ses secteurs ainsi que la détermination et le contrôle des établissements qui en font partie;
[…]
e) la gestion du personnel de l’administration publique fédérale, notamment la détermination de ses conditions d’emploi;
7. (1) The Treasury Board may act for the Queen’s Privy Council for Canada on all matters relating to
[…]
(b) the organization of the public service of Canada or any portion thereof, and the determination and control of establishments therein;
[…]
(e) human resources management in the federal public administration, including the determination of the terms and conditions of employment of persons employed in it;
[Non souligné dans l’original.]
En ce qui concerne la gestion du personnel, le Conseil du Trésor a, en vertu du paragraphe 11(2) de la LGFP, le pouvoir d’établir des règles de conduite exécutoires :
11. (2) Sous réserve des seules dispositions de tout texte législatif concernant les pouvoirs et fonctions d’un employeur distinct, le Conseil du Trésor peut, dans l’exercice de ses attributions en matière de gestion du personnel, notamment de relations entre employeur et employés dans la fonction publique :
[…]
f) établir des normes de discipline dans la fonction publique et prescrire les sanctions pécuniaires et autres y compris le licenciement et la suspension, susceptibles d’être appliquées pour manquement à la discipline ou pour inconduite et indiquer dans quelles circonstances, de quelle manière, par qui et en vertu de quels pouvoirs ces sanctions peuvent être appliquées, modifiées ou annulées, en tout ou en partie;
g) prévoir, pour des raisons autres qu’un manquement à la discipline ou une inconduite, le licenciement ou la rétrogradation à un poste situé dans une échelle de traitement comportant un plafond inférieur des personnes employées dans la fonction publique et indiquer dans quelles circonstances, de quelle manière, par qui et en vertu de quels pouvoirs ces mesures peuvent être appliquées, modifiées ou annulées, en tout ou en partie;
[…]
i) réglementer les autres questions, notamment les conditions de travail non prévues de façon expresse par le présent paragraphe, dans la mesure où il l’estime nécessaire à la bonne gestion du personnel de la fonction publique.
[…]
(4) Les mesures disciplinaires, le licenciement ou la rétrogradation effectués en application des alinéas (2)f) ou g) doivent être motivés.
11. (2) Subject to the provisions of any enactment respecting the powers and functions of a separate employer but notwithstanding any other provision contained in any enactment, the Treasury Board may, in the exercise of its responsibilities in relation to personnel management including its responsibilities in relation to employer and employee relations in the public service, and without limiting the generality of sections 7 to 10,
[…]
(f) establish standards of discipline in the public service and prescribe the financial and other penalties, including termination of employment and suspension, that may be applied for breaches of discipline or misconduct, and the circumstances and manner in which and the authority by which or whom those penalties may be applied or may be varied or rescinded in whole or in part;
(g) provide for the termination of employment, or the demotion to a position at a lower maximum rate of pay, for reasons other than breaches of discipline or misconduct, of persons employed in the public service, and establishing the circumstances and manner in which and the authority by which or by whom those measures may be taken or may be varied or rescinded in whole or in part;
[…]
(i) provide for such other matters, including terms and conditions of employment not otherwise specifically provided for in this subsection, as the Treasury Board considers necessary for effective personnel management in the public service.
[…]
(4) Disciplinary action against, and termination of employment or demotion of, any person pursuant to paragraph (2)(f) or (g) shall be for cause.
[Non souligné dans l’original.]
[11] En vertu du paragraphe 12(1) de la LGFP, le Conseil du Trésor a le pouvoir de déléguer ses pouvoirs :
12. (1) Le Conseil du Trésor peut, aux conditions et selon les modalités qu’il fixe, déléguer tel de ses pouvoirs en matière de gestion du personnel de la fonction publique à l’administrateur général d’un ministère ou au premier dirigeant d’un secteur de la fonction publique; cette délégation peut être annulée, modifiée ou rétablie à discrétion.
[…]
(3) Les délégataires visés aux paragraphes (1) ou (2) peuvent, compte tenu des conditions et modalités de la délégation, subdéléguer les pouvoirs qu’ils ont reçus à leurs subordonnés ou à toute autre personne.
12. (1) The Treasury Board may authorize the deputy head of a department or the chief executive officer of any portion of the public service to exercise and perform, in such manner and subject to such terms and conditions as the Treasury Board directs, any of the powers and functions of the Treasury Board in relation to personnel management in the public service and may, from time to time as it sees fit, revise or rescind and reinstate the authority so granted.
[…]
(3) Any person authorized pursuant to subsection (1) or (2) to exercise and perform any of the powers and functions of the Governor in Council or the Treasury Board may, subject to and in accordance with the authorization, authorize one or more persons under their jurisdiction or any other person to exercise or perform any such power or function.
[Non souligné dans l’original.]
B. La fonction des « Conditions d’emploi (Politique) » (la politique en matière d’emploi) du Conseil du Trésor
[12] Par l’application de sa politique en matière d’emploi, le Conseil du Trésor agit selon le pouvoir légal que lui confère l’alinéa 11(2)f) de la LGFP, qui autorise l’administrateur général d’un ministère à établir des normes de discipline et à les appliquer en infligeant des sanctions. L’article 50 de l’appendice A de la politique en matière d’emploi est ainsi rédigé :
50. Sous réserve de tout édit du Conseil du Trésor, l’administrateur général peut :
a) établir des normes de discipline
(i) à l’égard des employés;
(ii) à l’égard des personnes
occupant un poste de
professeur ou de directeur
d’école au ministère des
Affaires indiennes et du
Nord, et
b) prescrire, imposer, modifier ou annuler, en tout ou en partie, les pénalités, d’ordre financier ou autre, y compris la suspension et le licenciement susceptibles d’être appliquées pour infraction à la discipline ou inconduite
50. Subject to any enactment of the Treasury Board, a deputy head may:
(a) establish standards of discipline
(i) for employees;
(ii) for persons occupying
teacher and principal
positions in the department
of Indian and Northern
Affairs, and
(b) prescribe, impose and vary or rescind, in whole or in part, the financial and other penalties, including suspension and termination of employment, that may be applied for breaches of discipline or misconduct.
[Non souligné dans l’original.]
(mémoire additionnel des faits et du droit du demandeur, onglet 2)
C. La fonction du pouvoir d’établir des règles prévu dans la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition 1992, ch. 20C-44.6 (Loi sur le système correctionnel)
[13] On ne conteste pas que le commissaire est administrateur général d’un ministère. Pour que le commissaire puisse exercer le pouvoir délégué conféré par la politique en matière d’emploi, les normes de discipline et les pénalités en cas de manquement doivent être formellement établies.
[14] Le commissaire peut établir les normes de discipline grâce au pouvoir d’établir des règles que lui confère la Loi sur le système correctionnel :
6. (1) Le gouverneur en conseil nomme le commissaire; celui-ci a, sous la direction du ministre, toute autorité sur le Service et tout ce qui s’y rattache.
[…]
97. Sous réserve de la présente partie et de ses règlements, le commissaire peut établir des règles concernant :
a) la gestion du Service;
b) les questions énumérées à l’article 4;
c) toute autre mesure d’application de cette partie et des règlements.
[…]
98. (1) Les règles établies en application de l’article 97 peuvent faire l’objet de directives du commissaire.
(2) Les directives doivent être accessibles et peuvent être consultées par les délinquants, les agents et le public.
6. (1) The Governor in Council may appoint a person to be known as the Commissioner of Corrections who, under the direction of the Minister, has the control and management of the Service and all matters connected with the Service.
[…]
97. Subject to this Part and the regulations, the Commissioner may make rules
(a) for the management of the Service;
(b) for the matters described in section 4; and
(c) generally for carrying out the purposes and provisions of this Part and the regulations.
[…]
98. (1) The Commissioner may designate as Commissioner’s Directives any or all rules made under section 97.
(2) The Commissioner’s Directives shall be accessible to offenders, staff members and the public.
D. La fonction de la directive « 060 Code de discipline, 1994-03-30 » (Code de discipline)
[15] Agissant en vertu de l’article 97 de la Loi sur le système correctionnel, le commissaire a adopté une directive qui a établi un code de discipline prévoyant les normes que les employés du SCC doivent respecter. L’article 6 du Code de discipline énonce les normes en matière de discipline :
Conduite et apparence
6. Le comportement d’une personne, qu’elle soit de service ou non, doit faire honneur au Service correctionnel du Canada et à la fonction publique. Tous les employés doivent se comporter de façon à rehausser l’image de la profession, tant en paroles que par leurs actes. De même, lorsqu’ils sont de service, leur apparence et leurs vêtements doivent refléter leur professionnalisme et être conformes aux normes de la santé et de la sécurité au travail.
Infractions
Commet une infraction l’employé qui :
a. présente une apparence ou un comportement indigne d’un employé du Service lorsqu’il est au travail ou en uniforme;
b. est injurieux ou offensant envers le public dans l’exercice de ses fonctions;
c. se conduit d’une manière susceptible de ternir l’image du Service, qu’il soit de service ou non;
d. commet un acte criminel ou une infraction punissable sur déclaration sommaire de culpabilité en vertu d’une loi du Canada ou d’un territoire ou d’une province, risquant ainsi de ternir l’image du Service ou d’avoir un effet préjudiciable sur le rendement au travail;
e. omet d’avertir son supérieur, avant de reprendre ses fonctions, qu’il a été accusé d’une infraction criminelle ou d’une infraction à une loi;
f. retient sans autorisation ou détourne une somme d’argent ou un bien public, ou une somme d’argent ou un bien appartenant à autrui, et qui entre en sa possession dans l’exercice de ses fonctions ou du fait qu’il est membre du Service, ou encore omet d’en rendre compte;
g. pendant les heures de service, consomme de l’alcool ou d’autres substances qui réduisent ses capacités;
h. se présente au travail en état d’ébriété ou inapte à remplir ses fonctions parce qu’il a consommé de la drogue ou de l’alcool;
i. dort pendant ses heures de travail.
[Non souligné dans l’original.]
(Code de discipline du SCC, SCC/SCC 1-11 (R-94-02), mémoire additionnel des faits et du droit du demandeur, onglet 2)
[16] Pour s’assurer que les employés du SCC connaissent les normes de conduite établies par le Code de discipline et qu’ils aient un avis formel de leur teneur exacte, le commissaire a publié deux brochures explicatives : Règles de conduite professionnelle et Code de discipline. Aux fins de la présente demande, on ne conteste pas que les termes des brochures explicatives reprennent avec justesse ceux du Code de discipline. M. Tobin reconnaît qu’on lui a remis les deux brochures. Par conséquent, il connaissait les règles de conduite à respecter et le SCC pouvait mettre fin à son emploi en raison des infractions « c » et « d » formulées dans le Code de discipline.
[17] Comme cela est précisé à la section III, la cause déclarée du congédiement de M. Tobin était le manquement à la règle 2 figurant dans chacune des brochures explicatives, qui reprend les termes des infractions « c » et « d » du Code de discipline. Pour clarifier toute confusion quant à la légalité du congédiement de M. Tobin, j’estime que ce congédiement a eu lieu conformément au Code de discipline et que l’emploi de l’expression « règle 2 » reflète ce fait. Aussi, par commodité, on devrait interpréter dans les présents motifs la déclaration voulant que M. Tobin ait enfreint la « règle 2 » comme signifiant que M. Tobin a commis les infractions « c » et « d » du Code de discipline. D’ailleurs, aux fins de la présente demande, ni l’avocat du SCC ni M. Tobin n’ont exprimé d’inquiétude concernant la duplication des termes des trois expressions. Toutefois, le SCC maintient que la règle 2 a force de loi, argument avec lequel M. Tobin est en désaccord.
E. Analyse des objections de M. Tobin à l’encontre de l’interprétation du SCC
(1) Martineau c. Institution de Matsqui, [1978] 1 R.C.S. 118, [1977] A.C.S. no 44 (Martineau)
[18] M. Tobin s’appuie sur le jugement du juge Pigeon dans l’arrêt Martineau pour faire valoir que les directives du commissaire sont uniquement de nature administrative et qu’elles ne sont donc pas contraignantes en droit. Dans Martineau, la question à trancher était de savoir si la Cour d’appel avait compétence pour réviser une ordonnance disciplinaire rendue par le commissaire conformément à une instruction du commissaire. L’article 28.1 de la Loi sur la Cour fédérale, 1970-71-72 (Can.), ch. 1, alors en vigueur, a limité le pouvoir d’examen de la Cour d’appel aux décisions et ordonnances non administratives :
28.(1) Nonobstant l’article 18 ou les dispositions de toute autre loi, la Cour d’appel a compétence pour entendre et juger une demande d’examen et d’annulation d’une décision ou ordonnance, autre qu’une décision ou ordonnance de nature administrative qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire, rendue par un office, une commission ou un autre tribunal fédéral ou à l’occasion de procédures devant un office, une commission ou un autre tribunal fédéral ...
[Non souligné dans l’original.]
[19] Pour trancher la question en litige, le juge Pigeon a examiné le cadre réglementaire investissant le commissaire du pouvoir d’émettre et d’appliquer des instructions. Il s’agit de l’article 29 de la Loi sur les pénitenciers, S.R.C. 1970, ch. P-6 :
(1) Le gouverneur en conseil peut édicter des règlements
a) relatifs à l’organisation, l’entraînement, la discipline, l’efficacité, l’administration et la direction judicieuse du Service; b) relatifs à la garde, le traitement, la formation, l’emploi et la discipline des détenus; et
c) relatifs, de façon générale, à la réalisation des objets de la présente loi et l’application de ses dispositions.
(2) Le gouverneur en conseil peut, dans tous règlements édictés sous le régime du paragraphe (1) sauf son alinéa b), prévoir une amende d’au plus cinq cents dollars ou un emprisonnement d’au plus six mois, ou à la fois l’amende et l’emprisonnement susdits, à infliger sur déclaration sommaire de culpabilité pour la violation de tous semblables règlements.
(3) Sous réserve de la présente loi et de tous règlements édictés sous le régime du paragraphe (1), le commissaire peut établir des règles, connues sous le nom d’Instructions du commissaire, concernant l’organisation, l’entraînement, la discipline, l’efficacité, l’administration et la direction judicieuse du Service, ainsi que la garde, le traitement, la formation, l’emploi et la discipline des détenus et la direction judicieuse des pénitenciers.
[Non souligné dans l’original.]
[20] Le juge Pigeon a établi la distinction suivante entre le pouvoir de prendre un règlement du gouverneur en conseil et le pouvoir d’établir des règles du commissaire :
Il est évident que l’on est soumis « légalement » à ce qui est prescrit par les règlements. La loi en vertu de laquelle ils sont pris prévoit des sanctions par amende ou emprisonnement. Il convient de citer ici ce que disait le Conseil privé dans l’arrêt Japanese Canadians [[1947] A.C. 87] à propos des décrets adoptés en vertu de la Loi sur les mesures de guerre, à la p. 107:
[traduction] C’est encore l’activité législative du Parlement qui s’exerce au moment où les décrets sont adoptés et ces décrets sont des « lois ».
Je ne pense pas que l’on puisse dire la même chose des directives. Il est significatif qu’il n’est prévu aucune sanction pour elles et, bien qu’elles soient autorisées par la Loi, elles sont nettement de nature administrative et non législative.
[Non souligné dans l’original.]
[21] Comme nous l’avons souligné, sous l’empire du régime juridique pertinent quant à la présente demande, le Conseil du Trésor a, en vertu de l’article 50 de la politique en matière d’emploi, délégué au commissaire le pouvoir que lui confère l’alinéa 11(2)f) de la LGFP de « prescrire, imposer, modifier ou annuler, en tout ou en partie, les pénalités, d’ordre financier ou autre, y compris la suspension et le licenciement susceptibles d’être appliqués pour infraction à la discipline ou inconduite ». Par conséquent, le pouvoir du commissaire d’établir des règles est, dans le cadre du présent régime juridique, complété par le pouvoir de mettre en œuvre les règles établies en imposant les pénalités applicables. Ainsi, puisqu’il a été statué dans Martineau que les règles établies en vertu du régime juridique étaient administratives parce qu’aucun pouvoir de mise en œuvre n’était prévu, et puisqu’il existe un pouvoir de mise en œuvre des règles établies sous l’empire du régime juridique examiné dans le cadre de la présente demande, j’estime qu’on interprète correctement l’arrêt Martineau lorsqu’on conclut que les règles établies par le commissaire dans la présente affaire ont force de loi.
(2) Politique non contraignante
[22] L’avocat de M. Tobin soutient que, comme la délégation en cause est effectuée en vertu d’une politique, à savoir la politique en matière d’emploi, l’exercice de ce pouvoir n’a pas force de loi et, par conséquent, les mesures prises suivant cette politique n’ont pas force de loi.
[23] Selon une première approche relativement à cet argument, il doit y avoir une certaine action législative, que ce soit par loi ou par règlement, pour qu’il y ait délégation. Je ne partage pas cette opinion. À mon avis, aucun instrument législatif n’est exigé pour agir en vertu d’un pouvoir législatif déléguant un pouvoir juridique. Une fois que le pouvoir législatif de délégation existe, tout ce qui est nécessaire que la délégation ait effet est une déclaration claire et formelle de délégation de pouvoir qui précise à qui ce pouvoir est délégué. C’est ce que fait la politique en matière d’emploi; les personnes qui détiennent le poste « d’administrateur général » au sein du gouvernement sont autorisées à agir en lieu et place du Conseil du Trésor pour prendre les mesures précisées à l’article 50 de la l’appendice A de la politique en matière d’emploi.
[24] Un autre exemple de la forme de délégation résultant de la politique en matière d’emploi est celle associée à l’application de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiées, L.C. 2001, ch. 27 (LIPR). Les paragraphes 6(1) et 6(2) de la LIPR confèrent au ministre de la Citoyenneté et l’Immigration le pouvoir de déléguer ses attributions, cette délégation n’ayant qu’à être faite par écrit.
6. (1) Le ministre désigne, individuellement ou par catégorie, les personnes qu’il charge, à titre d’agent, de l’application de tout ou partie des dispositions de la présente loi et précise les attributions attachées à leurs fonctions.
(2) Le ministre peut déléguer, par écrit, les attributions qui lui sont conférées par la présente loi et il n’est pas nécessaire de prouver l’authenticité de la délégation.
6. (1) The Minister may designate any persons or class of persons as officers to carry out any purpose of any provision of this Act, and shall specify the powers and duties of the officers so designated.
(2) Anything that may be done by the Minister under this Act may be done by a person that the Minister authorizes in writing, without proof of the authenticity of the authorization.
Le document qui prévoit la délégation ministérielle s’intitule Instrument de désignation et de délégation (voir : http://www.cic.gc.ca/francais/ressources/guides/il/il3_f.pdf).
[25] Selon la deuxième approche en ce qui concerne l’argument, fondée sur les décisions Endicott c. Canada (Conseil du Trésor), 2005 CF 253, [2005] A.C.F. no 308, et Glowinski c. Canada (Conseil du Trésor), 2006 CF 78, [2006] A.C.F. no 99, l’article 11 de la LGFP ne confère au Conseil du Trésor que le pouvoir d’établir des politiques non contraignantes.
[26] Dans la décision Endicott, la question en litige était de savoir si on devrait donner un effet juridique à une définition d’une politique du Conseil du Trésor qui était en contradiction directe avec une définition contenue dans la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, L.R.C., 1985 ch. P-33. Dans la présente demande, on ne conteste pas la conclusion du juge Strayer au paragraphe 11 :
[L]a question de savoir si de telles directives internes créent des droits reconnus par la loi que les tribunaux peuvent définir et appliquer dépend de l’intention et du contexte dans lequel la directive a été publiée.
[27] Toutefois, l’avocat de M. Tobin s’appuie sur la décision Endicott pour ce qui est de l’application par le juge Strayer, au paragraphe 13, de l’arrêt Martineau :
En revanche, la défenderesse cite plusieurs décisions dans lesquelles il a été jugé que les politiques internes et les manuels ne sont pas juridiquement contraignants. L’arrêt de principe en la matière est l’arrêt Martineau c. Comité de discipline de l’Institution de Matsqui, [1978] 1 R.C.S. 118, dans lequel il a été jugé que les directives données par le commissaire du Service correctionnel du Canada n’avaient pas force de loi mais visaient simplement à rendre plus efficace la gestion des établissements carcéraux.
Vu l’analyse de l’arrêt Martineau présentée ci‑dessus, j’estime que l’interprétation généralisée de l’arrêt Martineau dans la décision Endicott ne s’applique pas aux circonstances de l’espèce. À mon avis, l’objet du régime juridique décrit ci‑dessus, et en particulier la fonction de la politique en matière d’emploi, replacé dans le contexte de la nécessité d’établir des règles de discipline exécutoires pour les employés du SCC, permet au commissaire d’atteindre ce résultat.
[28] Dans la décision Glowinski, la question était de savoir si une certaine politique pouvait être considérée juridiquement contraignante par opposition à d’autres politiques contradictoires qu’on prétendait ne pas être juridiquement contraignantes. Le juge Kelen applique ainsi la position du juge Strayer dans la décision Endicott, au paragraphe 42 :
La Cour est d’avis qu’elle ne doit pas interpréter ou concilier les politiques contradictoires du Conseil du Trésor et qu’elle ne doit pas conférer force de loi à plusieurs de ces politiques. Je suis d’accord avec le juge Rouleau lorsqu’il affirme, dans Girard, précité, que si le Conseil du Trésor avait eu l’intention de conférer force de loi à ces politiques, il aurait exercé son droit d’adopter ses politiques par voie de règlement en vertu de la disposition applicable de la Loi sur la gestion des finances publiques.
[Non souligné dans l’original.]
Je n’accepte pas cette déclaration comme fondement pour l’affirmation selon laquelle des énoncés de politique ne peuvent avoir force de loi, parce qu’ils peuvent avoir force de loi, comme l’a dit le juge Strayer dans la décision Endicott. J’estime que les commentaires exprimés dans la décision Glowinsky ne servaient qu’à trancher le litige relatif aux politiques contradictoires en cause dans cette affaire. En conséquence, j’estime que la décision Glowinsky n’est pas pertinente.
(3) Atteinte au processus de négociation collective actuel
[29] L’avocat de M. Tobin présente un argument à mon avis faible : l’imposition de règles de conduite juridiquement contraignantes porte atteinte au processus actuel de négociation collective relatif à la fonction publique canadienne. Bien qu’il ne soit pas contesté que les « conditions » d’emploi sont négociées au moyen du processus de négociation collective, rien ne prouve que les règles de conduite ont été négociées ni que le processus de négociation collective qui vise le SCC et ses employés prévoit une telle négociation. En fait, la preuve indique le contraire.
[30] Au soutien de l’argument, l’avocat de M. Tobin fait référence à une disposition de la convention collective conclue entre le Conseil du Trésor et les employés du SCC, rédigée comme suit : « Lorsqu’il rédige ou modifie des normes de discipline ministérielles, l’Employeur convient de fournir à chaque employé et à l’Institut suffisamment des renseignements à ce sujet. » (Convention entre le Conseil du Trésor et l’Institut professionnel de la Fonction publique du Canada, dossier du demandeur, onglet E). Toutefois, j’estime que cette disposition n’est qu’une entente visant à satisfaire à des préoccupations en matière d’application régulière de la loi et qu’elle ne constitue nullement une entente de fond selon laquelle les règles de conduite font partie du processus de négociation collective existant. L’état des choses semble plutôt indiquer que les employés du SCC sont satisfaits de voir que le Conseil du Trésor élabore des règles de conduite par l’intermédiaire du processus de délégation de pouvoir. Il est fort possible que, dans le futur, le processus de négociation collective sera utilisé pour établir des règles de conduite, mais ce n’est pas le cas actuellement. Le Conseil du Trésor a occupé le champ, en fait avec le consentement des intéressés. Aussi, je n’accorde aucun poids à l’argument fondé sur l’atteinte au processus.
[31] L’avocat de M. Tobin soutient aussi qu’accepter des normes contraignantes à l’endroit des employés du SCC signifie qu’il est possible d’avoir des normes différentes pour les employés de chaque ministère, ce qui a pour effet négatif de ne pas respecter le concept d’uniformité requis dans le processus de négociation collective. Il me semble que les règles de conduite peuvent très bien varier selon le contexte des fonctions en cause. Par exemple, la réputation du SCC en ce qui concerne la conduite en dehors des heures de travail de ses employés qui s’occupent des personnes incarcérées suscitera fort probablement des préoccupations d’ordre public plus importantes que celle d’un ministère qui s’occupe de la commercialisation des poulets en ce qui a trait à la conduite de ses employés lorsqu’ils ne sont pas en service. Il en est ainsi parce que les employées du SCC qui travaillent avec des détenus occupent une position de pouvoir dominante et que leur conduite personnelle, que ce soit pendant le service ou non, doit satisfaire aux normes supérieures de responsabilité. Selon moi, l’avocat de M. Tobin n’a pas présenté d’argument convaincant à cet égard.
(4) Atteinte à l’exercice du pouvoir discrétionnaire de l’arbitre
[32] L’avocat de M. Tobin fait valoir qu’étant donné que l’arbitrage des griefs est un élément important de la négociation collective, l’imposition à l’arbitre d’une norme juridique de conduite constitue une atteinte à l’exercice de son pouvoir discrétionnaire.
[33] Je n’accepte pas que le pouvoir discrétionnaire de l’arbitre soit limité par l’exigence de respect de la norme juridique de conduite qui entraîne un congédiement justifié. Comme l’a énoncé la Cour suprême du Canada dans Bell Canada c. Association canadienne des employés de téléphone, 2003 CSC 36, [2003] 1 R.C.S. 884, au paragraphe 35, il est incorrect d’assimiler « limiter » au besoin de rendre une décision selon le droit applicable :
Au cours des plaidoiries, l’avocat de Bell a déclaré à plusieurs reprises que le pouvoir de prendre des ordonnances « limite » le Tribunal dans son application de la Loi. Cela suppose que le mandat du Tribunal consiste à n’appliquer que la Loi, à l’exclusion de toute autre forme de mesures législatives que le législateur a jugé pertinentes -- comme les ordonnances. Cette supposition est erronée. Si les ordonnances prises par la Commission constituent une forme de mesures législatives, le Tribunal est tenu de les appliquer et il n’est pas plus juste d’affirmer qu’elles « limitent » le Tribunal que d’affirmer que la common law « limite » les cours de justice ordinaires parce qu’elle les empêche de juger selon leur fantaisie les affaires dont elles sont saisies..
F. Conclusion
[34] Je suis d’accord avec l’argument du SCC selon lequel la norme juridique de conduite à laquelle M. Tobin devait satisfaire dans le cadre de son travail est celle qui est énoncée dans le Code de discipline. Selon le droit et à titre d’employé du SCC, M. Tobin était lié par les règles de conduite établies par application du régime juridique énoncé précédemment et, il pouvait être congédié en raison de sa conduite en dehors des heures de travail.
III. Application de la règle 2
A. La conduite de M. Tobin
[35] Au moment de son congédiement, M. Tobin occupait le poste d’attache de psychologue consultant (PS‑03) au Centre régional de traitement (CRT), qui fait partie du pénitencier à sécurité maximale de Kingston, en Ontario. M. Tobin a commencé à travailler pour le SCC en 1988, et a depuis principalement travaillé à titre de directeur de programmes à l’Unité du comportement féminin. Au cours de la période se terminant en 2000, M. Tobin a occupé plusieurs postes, dont notamment celui de sous‑directeur exécutif du CRT et celui de sous-directeur de la prison pour femmes.
[36] En juillet 2002, M. Tobin a été accusé d’un certain nombre d’infractions criminelles relativement à sa relation avec une jeune femme qu’on désigne par les initiales « HM » dans la décision de l’arbitre. En janvier 2001, HM a commencé à travailler au CRT comme bénévole. HM et M. Tobin ont commencé une relation en mars 2001, alors que M. Tobin travaillait à titre de sous‑directeur du CRT. HM a par la suite été embauchée par le CRT. L’emploi de HM au CRT a pris fin en janvier 2002.
[37] Le ou vers le 5 juillet 2002, M. Tobin a été accusé de six infractions criminelles liées à sa conduite à l’endroit de HM. Les chefs d’accusation auxquels faisait face M. Tobin étaient les suivants :
[traduction]
1. A proféré une menace de causer la mort à HM contrairement à l’alinéa 264.1(1)a) du Code criminel du Canada (le CCC);
2. A, sans autorisation légitime, séquestré HM contrairement au paragraphe 279(2) du CCC;
3. A, injustement et sans autorisation légitime, empêché HM de se rendre à la destination qu’elle voulait contrairement à l’alinéa 423(1)e) du CCC;
4. A, sachant que HM se sentait harcelée ou sans se soucier de ce qu’elle se sentît harcelée et sans autorisation légitime, cerné ou surveillé sa maison d’habitation et/ou d’autres lieux où HM se trouvait, ce qui eu pour effet de lui faire raisonnablement craindre – compte tenu du contexte – pour sa sécurité et a donc commis une infraction contrairement à l’alinéa 264(2)c) du CCC;
5. Que M. Tobin s’est, sachant que HM se sentait harcelée et sans se soucier de ce qu’elle se sentît harcelée et sans autorité légitime, comporté d’une manière menaçante à l’égard d’elle, ce qui a eu pour effet de lui faire raisonnablement craindre – compte tenu du contexte –pour sa sécurité et a donc commis une infraction contrairement à l’alinéa 264(2)d) du CCC;
6. Que M. Tobin a commis une agression sexuelle à l’égard de HM et a donc commis une infraction contrairement à l’alinéa 271(1)a) du CCC.
(Pièces E-1, Copie certifiée conforme des accusations au criminel en date du 29 juillet 2003, Affidavit de Birch, dossier du demandeur, vol. 1, onglet 2‑C, aux pages 50 à 54)
[38] Peu avant son procès, M. Tobin a plaidé coupable au cinquième chef d’accusation et, en conséquence, toutes les autres accusations ont été abandonnées. M. Tobin a été condamné à une peine de 18 mois avec sursis, laquelle comprenait des rencontres régulières avec un agent de probation. À l’audience de détermination de la peine, un exposé conjoint des faits relatifs aux événements ayant mené aux accusations a été versé au dossier; voici une version abrégée de ces faits :
[traduction]
· HM a obtenu un emploi auprès du SCC et, peu après, M. Tobin et elle ont commencé une relation personnelle.
· Quelques mois après le début de la relation, HM a tenté, à plusieurs reprises, d’y mettre fin en raison des comportements manipulateurs et excessivement possessifs de M