British Columbia Ferry and Marine Workers’ Union c. Canada (Transports)

British Columbia Ferry and Marine Workers’ Union c. Canada (Transports)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2022-02-17
Référence neutre
2022 CF 209
Numéro de dossier
T-655-20
Contenu de la décision
Date : 20220217
Dossier : T‑655‑20
Référence : 2022 CF 209
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 17°février 2022
En présence de monsieur le juge Pamel
RELATIVEMENT À LA LOI DE 2001 SUR LA MARINE MARCHANDE DU CANADA, LC 2001, c 26 et le RÈGLEMENT SUR LE PERSONNEL MARITIME, DORS/2007‑115,
ENTRE :
BRITISH COLUMBIA FERRY AND
MARINE WORKERS’ UNION
demandeur
et
CANADA (MINISTRE DES TRANSPORTS) ET BRITISH COLUMBIA FERRY SERVICES INC.
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
Table des matières
I. Aperçu 2
II. Faits 6
III. La norme de contrôle, les principes et la législation applicables 15
IV. Analyse 20
A. Les questions préliminaires 20
(1) La qualité pour agir du syndicat 20
(2) La préoccupation du syndicat liée au fait qu’il n’a pas voix au chapitre 20
(3) Le caractère déterminant ou non de la matrice A 21
(4) Le défaut de la BC Ferries de recourir au formulaire de demande B 24
(5) Le maintien du pouvoir discrétionnaire de Transports Canada d’exiger la tenue d’exercices d’évacuation et de sécurité à bord. 25
(6) La pertinence des politiques et procédures en matière de sécurité à bord des traversiers de classe Island 26
(7) Le caractère suffisant ou non du dossier 29
(8) L’examen par Transports Canada des instruments internationaux 29
(9) Le résumé des éléments du RPM, de la matrice A et du rôle d’appel 36
B. Questions soulevées par le syndicat 42
(1) Était‑il déraisonnable de la part de Transports Canada de décider qu’un équipage composé de cinq membres pouvait effectuer le quart à la passerelle et le quart dans la salle des machines de façon sécuritaire en situation d’urgence, comme l’exige les sous‑alinéas 207(4)b)(i) et (ii) du RPM? 42
(2) Était‑il déraisonnable de la part de Transports Canada de décider qu’un équipage composé de cinq membres pourrait remplir simultanément des fonctions d’urgence précises comme l’exige l’alinéa 207(4)d) du RPM? 48
(3) La détermination d’un équipage suffisant en nombre pour effectuer certaines tâches requises était‑elle déraisonnable? 54
(4) Était‑il déraisonnable de la part de Transports Canada de décider qu’un équipage composé de cinq membres pourrait exécuter les procédures d’évacuation prévues par le RES comme indiqué au paragraphe 207(5) du RPM? 67
V. Dépens 72
ANNEXE 75
I.
Aperçu
[1] En janvier 2020, British Columbia Ferry Services Inc. [BC Ferries], une société canadienne ouverte et le plus important exploitant de traversiers au Canada, a pris possession à Vancouver de deux traversiers de classe Island nouvellement construits, le Island Aurora et le Island Discovery [collectivement, les traversiers de classe Island], dans le cadre de son programme de renouvellement de la flotte pour remplacer deux de ses traversiers de passagers et de voitures vieillissants exploitant des trajets dans les eaux côtières de la Colombie‑Britannique. Tout comme les bâtiments battant pavillon canadien immatriculés à Victoria, les traversiers de classe Island sont assujettis aux dispositions de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada, LC 2001, c 26 [la Loi], et à celles de ses règlements, en particulier le Règlement sur le personnel maritime, DORS/2007‑115 [le RPM], qui, à l’instar de celles de la Loi, exigent la présence d’un nombre suffisant de membres d’équipage compétents pour assurer l’exploitation sécuritaire du bâtiment et la délivrance d’un document spécifiant les effectifs de sécurité et l’effectif minimal d’équipage (les niveaux d’effectif minimal de sécurité), de même que les autres renseignements prévus à l’alinéa 202(3)b) du RPM.
[2] En mars 2020, BC Ferries a demandé à Transports Canada deux documents détaillant les effectifs de sécurité pour chacun des nouveaux traversiers; cette demande était accompagnée d’une proposition relative aux niveaux d’effectif minimal de sécurité. Deux documents ont été demandés pour chaque traversier, de façon à tenir compte des variations dans le nombre de passagers tout au long de l’année. Transports Canada peut délivrer plusieurs documents détaillant les effectifs de sécurité pour un seul bâtiment qui établit différents niveaux d’effectif minimal de sécurité afin de tenir compte des diverses circonstances dans lesquelles un bâtiment exerce ses activités, comme le nombre de passagers ou la nature des activités. Dans sa demande concernant les effectifs de sécurité d’un bâtiment de classe A, BC Ferries a proposé un effectif minimal de six membres d’équipage à bord d’un bâtiment pouvant accueillir jusqu’à 394 passagers, ce qui porterait le compte total à 400 personnes à bord, alors que dans sa demande concernant un bâtiment de classe B, elle a proposé un effectif minimal de cinq membres d’équipage à bord d’un bâtiment pouvant accueillir jusqu’à 220 passagers, ce qui porterait le compte total à 225 personnes à bord. En avril 2020, Transports Canada a délivré à BC Ferries un document détaillant les effectifs de sécurité d’un bâtiment de classe A [le permis A] avec un niveau d’effectif minimal de sécurité de sept membres d’équipage (un membre de plus que ce que BC Ferries a proposé) à bord d’un bâtiment pouvant accueillir jusqu’à 400 personnes, et un document d’un bâtiment de classe B [le permis B] avec un niveau d’effectif minimal de sécurité de six membres d’équipage (encore, un membre de plus que ce que BC Ferries a proposé) à bord d’un bâtiment pouvant accueillir jusqu’à 225 personnes.
[3] À la suite de discussions tenues le 19 mai 2020 entre BC Ferries et Transports Canada, auxquelles participait l’Association canadienne des traversiers, BC Ferries a soumis une nouvelle demande de document détaillant les effectifs de sécurité de classe C pour les traversiers de classe Island. Dans cette demande, BC Ferries a proposé un niveau d’effectif minimal de sécurité de cinq membres d’équipage (un capitaine, un officier de pont, un mécanicien, un matelot de pont et un matelot) à bord d’un bâtiment pouvant accueillir jusqu’à 150 personnes. Transports Canada a évalué la demande et a délivré le document le 25 mai 2020 [le permis C] après avoir conclu qu’un effectif minimal de cinq membres d’équipage répondait aux normes prévues au RPM d’un bâtiment pouvant accueillir jusqu’à 145 passagers au titre de « l’automatisation, de technologies modernes, de dispositifs de remplacement et d’équipements supplémentaires » des traversiers de classe Island. Transports Canada a aussi avisé BC Ferries du besoin de s’assurer que les traversiers de classe Island respectent toutes les exigences du RPM et du Règlement sur les exercices d’incendie et d’embarcation, DORS/2010‑83, « en tout temps, en particulier l’exécution efficace du rôle d’appel dans le respect de ces exigences ». Les deux traversiers de passagers et de véhicules vieillissants qui devaient être remplacés par les traversiers de classe Island naviguaient régulièrement avec un effectif minimal de six et de sept membres d’équipage respectivement.
[4] Le British Columbia Ferry and Marine Workers’ Union [le syndicat], un syndicat accrédité en vertu du British Columbia Labour Relations Code, RSBC 1996, c 244, qui représente notamment l’équipage à bord des traversiers de classe Island, demande le contrôle judiciaire de la décision de délivrer le permis C à BC Ferries, au motif que les traversiers de classe Island ne peuvent pas, avec un effectif minimal de cinq membres d’équipage, respecter plusieurs des politiques de sécurité des activités propres à la flotte et à chacun des bâtiments de BC Ferries [les politiques et les procédures de sécurité], y compris le quart à la passerelle, l’encadrement des passagers, les opérations de sauvetage et la lutte contre l’incendie, qui font partie du système de gestion de la sécurité [SGS] de BC Ferries, un processus visant à structurer l’information relative à la gestion et à l’atténuation du risque élaboré dans le cadre du Code international de gestion pour la sécurité de l’exploitation des navires et la prévention de la pollution [le Code ISM], pas plus qu’ils ne peuvent respecter les exigences légales et réglementaires applicables, notamment le RPM.
[5] Je n’ai pas été convaincu du caractère déraisonnable de la décision de Transports Canada de délivrer le permis C. On me demande de réévaluer la preuve et de substituer mon propre jugement à celui d’un tribunal formé de cinq professionnels expérimentés de Transports Canada qui, après avoir refusé un niveau d’effectif minimal de sécurité de cinq membres d’équipage à bord d’un bâtiment pouvant accueillir jusqu’à 220 passagers, a examiné le dossier et jugé qu’un niveau d’effectif minimal de sécurité de cinq membres d’équipage convenait plutôt à un bâtiment pouvant accueillir jusqu’à 145 passagers. Je refuse de faire une telle chose, et je rejette donc la présente demande de contrôle judiciaire.
II. Faits
[6] Même s’ils sont des bâtiments canadiens (des bâtiments immatriculés au Canada et battant pavillon canadien), les traversiers de classe Island ne sont pas des bâtiments assujettis à la Convention sur la sécurité, des bâtiments auxquels la Convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer [la Convention SOLAS] s’applique obligatoirement (article 2 de la Loi). Transports Canada procède actuellement à la modification du Règlement sur la gestion pour la sécurité de l’exploitation des bâtiments, DORS/98‑348, en vue d’introduire progressivement l’adoption du SGS conformément au Code ISM, notamment pour les bâtiments canadiens qui sont certifiés pour transporter plus de 50 passagers. Cependant, au moment de la décision de délivrer le permis C, il n’était pas obligatoire pour les traversiers de classe Island d’avoir un SGS en place. Cela étant dit, BC Ferries, de par la nature de ses activités, [traduction]°« avait pris de l’avance » et avait néanmoins élaboré volontairement un SGS conforme au Code ISM, qui avait été adopté dans le cadre de la Convention SOLAS et qui fixe des normes internationales pour la gestion et l’exploitation en toute sécurité des bâtiments ainsi que pour la prévention de la pollution. En application du Code ISM, un SGS doit être établi par les propriétaires d’un bâtiment ou en leur nom et assurer la mise en œuvre des politiques et des procédures afin d’atteindre les objectifs de gestion prévus au Code ISM; les politiques et les procédures de sécurité doivent être compilées dans un manuel complet sur la gestion de la sécurité.
[7] En ce qui concerne BC Ferries, ses politiques et ses procédures de sécurité se trouvent à la fois dans un manuel d’exploitation de la flotte [MEF], qui s’applique à tous les bâtiments de la flotte de BC Ferries, et dans un manuel propre au bâtiment [MPB], qui s’applique à chaque bâtiment, et dont les politiques et les procédures de sécurité qui s’y trouvent sont compatibles avec celles que l’on trouve dans le MEF. Les politiques et les procédures de sécurité sont revues régulièrement et mises à jour en réponse à des vérifications internes (ce qui comprend des vérifications ponctuelles) ou à des changements d’environnement juridique et réglementaire. Des vérifications externes sont aussi menées régulièrement par la société de classification des bâtiments conformément au SGS de chaque bâtiment.
[8] Avant mars 2020, Transports Canada utilisait une approche uniforme et un seul formulaire de demande du document spécifiant les effectifs de sécurité pour déterminer les niveaux d’effectif minimal de sécurité, indépendamment de la taille ou du type de bâtiment [l’ancien processus d’évaluation des niveaux d’effectif minimal de sécurité]; le processus tiendrait compte de certaines caractéristiques générales établies du bâtiment et déterminerait le niveau d’effectif minimal de sécurité selon une matrice de cotation normative, conjointement avec l’observation et l’évaluation, par un inspecteur de la sécurité maritime de Transports Canada, d’exercices d’embarcation et d’incendie à bord d’un bâtiment [les exercices d’évacuation et de sécurité] menés par l’équipage. En quelque sorte, on a jugé que le processus était rigide compte tenu des différents types de bâtiments et d’équipement à bord et cette approche uniforme s’est avérée être problématique, compte tenu de l’automatisation et des technologies modernes à bord des bâtiments et du SGS des bâtiments dans la détermination des niveaux d’effectif minimal de sécurité.
[9] À la suite de la délivrance d’un rapport de recherche final intitulé « Délivrance d’un document spécifiant l’effectif minimal de sécurité pour les traversiers de passagers », en novembre 2018, Transports Canada a annoncé la révision de sa méthode de détermination des niveaux d’effectif minimal de sécurité lors d’une réunion du Conseil consultatif maritime canadien [le CCMC]. L’annonce a été faite conjointement avec la diffusion à des intervenants de l’industrie maritime d’un document de discussion provisoire présentant les changements proposés. À la suite de suggestions et de commentaires formulés par divers intervenants, notamment ceux du syndicat, ainsi que de séances de discussion et de rétroaction et d’ateliers d’intervenants lors de réunions nationales et régionales subséquentes du CCMC en 2019 et au début de 2020, Transports Canada a adopté, le 19 mars 2020, son nouveau processus et ses nouvelles directives en ce qui concerne la demande d’un document spécifiant les effectifs de sécurité pour évaluer le niveau d’effectif minimal de sécurité d’un bâtiment [le nouveau processus d’évaluation]. Ce nouveau processus comporte une approche fondée sur le risque pour l’évaluation des niveaux d’effectif minimal de sécurité et modifie les aspects procéduraux du processus d’évaluation précédent de l’effectif minimal de sécurité afin de permettre aux propriétaires de soumettre des renseignements plus détaillés propres à chaque bâtiment au début du processus de demande (par exemple, des détails sur l’automatisation avancée, les technologies modernes, les dispositifs de remplacement et les équipements supplémentaires, ce qui comprend des dispositifs d’urgence avancés). Un autre changement de procédure était que Transports Canada n’avait plus besoin que l’équipage mène des exercices d’évacuation et de sécurité à bord lors de son évaluation du niveau d’effectif minimal de sécurité. Même si une démonstration de l’automatisation et de l’équipement supplémentaire pouvait justifier la hausse ou la réduction du nombre de membres d’un équipage, il n’y aurait plus aucune démonstration pratique d’exercices d’évacuation et de sécurité. De plus, une révision du rôle d’appel, prévue dans le Règlement sur les exercices d’incendie et d’embarcation et consistant notamment en une description, soumise avec la demande, des tâches attribuées aux membres d’équipage à exécuter en lien avec les passagers pendant une urgence, devra être utilisée pour valider les exercices, un processus de [traduction]°« validation par le rôle d’appel ».
[10] Le nouveau processus d’évaluation de l’effectif minimal de sécurité comporte cinq nouvelles demandes d’un document spécifiant les effectifs de sécurité plutôt qu’une seule, chacune ayant son propre formulaire d’évaluation et sa propre matrice personnalisés (formulaires de demande A à E). Le formulaire de demande A s’applique aux bâtiments de catégorie 1 (soit des bâtiments assujettis à la Convention sur la sécurité, soit des bâtiments avec un SGS) et devrait être revu dans le cadre du nouveau processus d’évaluation de l’effectif minimal de sécurité par une équipe nationale de cinq membres responsable de l’effectif de sécurité (l’équipe de l’effectif de sécurité), un panel composé d’inspecteurs de la sécurité maritime de Transports Canada de la région de la capitale nationale et des régions qui passe en revue les documents de demande et qui évalue de façon indépendante le niveau d’effectif minimal de sécurité proposé pour déterminer sa conformité avec le RPM. L’examen des formulaires de demande B à D doit être mené seulement par des inspecteurs de la sécurité maritime régionaux de Transports Canada et vise les bâtiments non assujettis à la Convention sur la sécurité sans SGS établi, y compris les bâtiments de pêche et les transbordeurs à câble de petite taille. Le formulaire de demande E s’applique au renouvellement du document spécifiant les effectifs de sécurité lorsqu’aucun changement n’est apporté à certains éléments prescrits. Dans le cadre du nouveau processus d’évaluation de l’effectif minimal de sécurité, les propriétaires proposent un niveau d’effectif minimal de sécurité qui correspond à leur demande de document spécifiant les effectifs de sécurité et doivent persuader Transports Canada que leur équipage est compétent et que le nombre de membres d’équipage proposé suffit pour l’exécution de toutes les fonctions de sécurité, y compris les urgences. Comme il a été mentionné précédemment, Transports Canada n’a pas accepté les niveaux d’effectif minimal de sécurité proposés par BC Ferries pour les permis A et B, mais a accepté l’effectif minimal d’équipage proposé de cinq membres pour le permis C pour un bâtiment pouvant accueillir jusqu’à 145 personnes.
[11] Le syndicat n’a pas remis en question l’adoption par Transports Canada du nouveau processus d’évaluation de l’effectif minimal de sécurité mis en œuvre le 19 mars 2020.
[12] Pour toutes les demandes de document spécifiant les effectifs de sécurité de ses traversiers de classe Island, BC Ferries a utilisé le formulaire de demande A, parce que les bâtiments naviguaient selon un SGS. En fait, BC Ferries tenait à ce que Transports Canada détermine les niveaux d’effectif minimal de sécurité selon les fonctions automatisées spéciales et les technologies modernes de ses bâtiments, notamment l’équipement de lutte contre les incendies activé automatiquement ou actionné à distance comme un système de rideau d’eau ou des installations à brouillard d’eau dans l’espace des machines et l’espace réservé à l’équipage qui peuvent être actionnés à distance du poste central de contrôle sur la passerelle, de l’espace technique sur le niveau 1 du pont, de même que de la salle des machines (avec commandes transférables à partir de chaque pupitre), un système déluge du pont‑garage recouvrant la section du pont‑garage, des tourelles fixes de lutte contre l’incendie pour le pont‑garage découvert, avec des caméras de télévision en circuit fermé, des détecteurs de fumée et de chaleur à la grandeur du bâtiment avec tous les espaces assurant une protection structurelle passive et un dispositif d’évacuation en mer qui permet l’évacuation des passagers par des toboggans jusqu’aux radeaux de sauvetage gonflables; ces avancées technologiques qui permettent de réduire le nombre de membres d’équipage devant exécuter certaines tâches dans des situations d’urgence.
[13] En soutien de ses demandes d’un document spécifiant les effectifs de sécurité pour les classes A et B soumises le 3 mars 2020, deux semaines avant la mise en œuvre officielle du nouveau processus d’évaluation de l’effectif minimal de sécurité de Transports Canada, des demandes qui sont quand même évaluées conformément au nouveau processus, BC Ferries a soumis, avec le formulaire de demande A dûment rempli, une série de documents comprenant une description de l’équipement et des fonctions automatisés des bâtiments et de l’autre équipement réglementé, un rôle d’appel, pour la demande de la classe A, d’un équipage de six membres sur un bâtiment pouvant accueillir jusqu’à 394 passagers et, pour la demande de la classe B, d’un équipage de cinq membres sur un bâtiment pouvant accueillir jusqu’à 220 passagers, des onglets de tâche personnalisés pour l’équipage, le document de conformité de BC Ferries qui confirme que l’entreprise exploite sa flotte de traversiers de passagers en conformité avec le Code ISM, la preuve d’examen des directives présentée aux annexes 1 et 2 de la résolution A.1047(27)—the Principles of Minimum Safe Manning de l’Organisation maritime internationale [l’OMI] (résolution qui met à jour la résolution A.890(21) de l’OMI et qui est essentiellement similaire à la résolution A.1047(27) de l’Organisation internationale du Travail [OIT])—[la résolution A.1047(27) de l’OMI], un exercice sur table d’intervention d’urgence [l’exercice sur table] mené dans le cadre de l’évaluation des risques internes des niveaux d’effectif minimal de sécurité de BC Ferries conformément au SGS de BC Ferries, le plan d’urgence de bord contre la pollution par les hydrocarbures des traversiers de classe Island, les ententes des bâtiments avec l’organisation locale d’intervention en cas de pollution et les plans détaillés pour les traversiers de classe Island. L’évaluation des risques internes des niveaux d’effectif minimal de sécurité de BC Ferries a abouti à la préparation du rapport d’évaluation des risques liés à l’effectif minimal de sécurité de la classe Island (le Rapport d’évaluation des risques), qui a aussi été soumis une fois finalisé le 3 avril 2020 et à la demande de Transports Canada de le faire. Je dois mentionner que même si le document de conformité a été délivré en octobre 2019, avant la mise en activité des traversiers de classe Island, les certificats de gestion de sécurité [les CGS] pour les traversiers de classe Island vérifiant leur conformité avec le Code ISM ont été délivrés après que la décision de délivrer le permis C eut été rendue : le CGS pour l’Island Discovery a été délivré en mai 2020 et le CGS pour l’Island Aurora, en juin 2020.
[14] À la réception du formulaire de demande A accompagné des documents à l’appui de BC Ferries, Transports Canada a formé son équipe de cinq membres responsable de l’effectif de sécurité pour procéder au traitement des demandes. L’équipe responsable de l’effectif minimal de sécurité a utilisé le formulaire d’évaluation de l’effectif minimal de sécurité pour les bâtiments de catégorie A [la matrice A], une série axée sur des options méthodiques de tableaux et de notes avec des références au RPM, afin d’évaluer et de déterminer les niveaux d’effectif minimal de sécurité des traversiers de classe Island. Au bout du compte, le niveau d’effectif minimal de sécurité d’un bâtiment indique le plus grand nombre de membres d’équipage déterminé pour l’exécution du travail dans n’importe laquelle des quatre sections de la matrice. Indépendamment du formulaire de demande soumis pour l’obtention d’un document spécifiant les effectifs de sécurité, il n’y a aucun différend entre les parties sur le fait que la matrice pertinente utilisée par Transports Canada ne servira pas de document public ou d’ensemble de raisons officielles. Les matrices sont des documents internes que Transports Canada remplit et utilise comme outil pour juger si les exigences du RPM sont respectées. De plus, les exigences relatives aux niveaux d’effectif minimal de sécurité du RPM ne représentent qu’un seuil minimal; les propriétaires peuvent appliquer des niveaux plus élevés au besoin. Le paragraphe 82(2) de la Loi exige que le capitaine d’un bâtiment veille à exploiter le bâtiment seulement si celui‑ci est muni d’un équipage suffisant et compétent pour l’exploitation sécuritaire du bâtiment lors de son voyage projeté; le nombre de membres d’équipage pourra être augmenté dans certaines circonstances. Enfin, comme il a été indiqué, Transports Canada a, en avril 2020, délivré à BC Ferries un permis A établissant le niveau d’effectif minimal de sécurité à sept membres d’équipage (un membre de plus que ce que BC Ferries a proposé) et un permis B établissant le niveau d’effectif minimal de sécurité à six membres (encore, un membre de plus que ce que BC Ferries a proposé) à bord d’un bâtiment pouvant accueillir jusqu’à 400 personnes et 225 personnes, respectivement.
[15] En ce qui concerne sa demande de document spécifiant les effectifs de sécurité pour la classe C en mai 2020, BC Ferries a soumis un formulaire de demande A nouvellement rempli de même qu’un rôle d’appel revu [le rôle d’appel] correspondant à un équipage de cinq membres à bord d’un traversier pouvant accueillir jusqu’à 145 personnes; les documents à l’appui soumis antérieurement pour les permis A et B sont demeurés au dossier et étaient compris dans le processus d’évaluation du document spécifiant les effectifs de sécurité pour la classe C. Comme il a été indiqué, Transports Canada a remis le permis C à BC Ferries le 25 mai 2020; c’est cette décision qui fait l’objet de la présente demande de contrôle judiciaire.
[16] Il est à noter que les demandes de document spécifiant les effectifs de sécurité de BC Ferries ne comprenaient pas les politiques et les procédures de sécurité propres à une flotte ou à un bâtiment. Conjointement à la préparation du rapport d’évaluation des risques liés à l’effectif minimal de sécurité au début d’avril 2020, BC Ferries a formé une équipe composée d’un capitaine supérieur et d’un chef mécanicien pour entamer la version préliminaire du MPB des traversiers de classe Island. Le dossier du syndicat dont je suis saisi comporte des documents du MPB pour les traversiers de classe Island à jour en date du 7 juin 2020. BC Ferries démontre que ces documents du MPB ont été préparés en fonction de l’obtention de permis A et B pour les traversiers de classe Island et que ces documents sont de nouveau en cours de mise à jour pour prendre en compte la délivrance du permis C. Quoi qu’il en soit, il est important de noter qu’aucune politique et procédure de sécurité pour les traversiers de classe Island n’a été présentée à l’équipe responsable de l’effectif minimal de sécurité ou prise en compte par celle‑ci au moment de la décision de délivrer le permis C à BC Ferries.
[17] Le principal argument du syndicat est que le rôle d’appel (qui, d’après les propos du syndicat, constitue les exigences relatives à l’effectif minimal aux fins de conformité avec diverses parties du RPM) ne concorde pas avec les niveaux d’effectif appropriés établis par Transports Canada. En somme, le syndicat affirme que BC Ferries ne serait pas en mesure de (i) maintenir les quarts requis à la passerelle et dans la salle des machines pendant les urgences, de (ii) mener des fonctions d’urgence précisées simultanément, conformément aux dispositions réglementaires, et de (iii) suivre les procédures d’évacuation, avec un effectif minimal de cinq membres d’équipage à bord des traversiers de classe Island.
III. La norme de contrôle, les principes et la législation applicables
[18] Les parties ne contestent pas que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable. Je suis d’accord. Comme l’a établi la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov], évaluer si une décision est raisonnable ne consiste pas simplement à se demander si la décision fait partie des issues possibles, mais de plutôt à « se demander si la décision possède les caractéristiques d’une décision raisonnable, soit la justification, la transparence et l’intelligibilité, et si la décision est justifiée au regard des contraintes factuelles et juridiques pertinentes qui ont une incidence sur celle‑ci » (Vavilov, aux para 83 et 99; Montréal (Ville) c Société du Vieux‑Port de Montréal Inc., 2021 CF 806, au para 35). La norme du caractère raisonnable s’appliquerait également à l’interprétation par Transports Canada de sa loi constitutive — la Loi et ses règlements — d’une manière qui prenne en compte le droit international. Comme l’a récemment établi la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Canada (Procureur général) c Kattenburg, 2021 CAF 86 [Kattenburg], les principes de droit international, à supposer qu’ils influent sur la question à trancher, « constituent seulement un élément du contexte servant à éclairer l’interprétation » de la législation applicable (Kattenburg, aux para 5 et 6). De plus, le contrôle d’une décision administrative ne peut se dissocier du contexte institutionnel à l’intérieur duquel la décision a été prise, et dans le cadre d’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable, le juge de révision devrait être attentif à l’application de connaissances spécialisées par les décideurs : « [l]orsqu’établies, cette expérience et cette expertise peuvent elles aussi expliquer pourquoi l’analyse d’une question donnée est moins étoffée » (Vavilov, aux para 91 et 93). « De même, toutes autres choses étant égales, lorsque le décideur administratif fait une évaluation qui découle de ses connaissances spécialisées, le décideur est plus libre et il peut être plus difficile de faire annuler sa décision » (Entertainment Software Association c Société canadienne des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique, 2020 CAF 100 au para 30).
[19] Comme il a été mentionné, la décision de délivrer le permis C ne comprenait pas de motifs officiels; à la suite de l’évaluation de la demande de BC Ferries par l’équipe de l’effectif de sécurité, le permis C a simplement été délivré selon les mêmes modalités que celles proposées par BC Ferries. En discutant de la norme de contrôle applicable dans une situation où le décideur n’a pas fourni de motifs, la Cour suprême, dans l’arrêt Vavilov, a donné les directives suivantes :
[136] Lorsque l’obligation d’équité procédurale ou le régime législatif appellent la communication de motifs à la partie touchée mais qu’aucuns motifs n’ont été donnés, la décision doit généralement être infirmée et l’affaire, renvoyée au décideur : voir, p. ex., Congrégation des témoins de Jéhovah de St‑Jérôme‑Lafontaine, par. 35. En outre, si des motifs sont communiqués, mais que ceux‑ci ne justifient pas la décision de manière transparente et intelligible comme nous l’avons expliqué, la décision sera déraisonnable. Dans de nombreux cas toutefois, ni l’obligation d’équité procédurale ni le régime législatif applicable ne requerra la présentation de motifs écrits : Baker, au para 43.
[137] Certes, il est parfois difficile d’employer une méthode de contrôle judiciaire qui accorde la priorité à la justification, par le décideur, de ses décisions dans les cas où aucuns motifs écrits ne sont communiqués. Il en sera souvent ainsi dans le cas où le processus décisionnel ne se prête pas facilement à la production d’une seule série de motifs, par exemple lorsqu’une municipalité adopte un règlement ou lorsqu’un barreau rend une décision au moyen de la tenue d’un vote : voir, p. ex., Catalyst; Green; Trinity Western University. Toutefois, même en pareil cas, le raisonnement qui sous‑tend la décision n’est normalement pas opaque. Il importe de rappeler qu’une cour de révision doit examiner le dossier dans son ensemble pour comprendre la décision et qu’elle découvrira alors souvent une justification claire pour la décision : Baker, par. 44. Par exemple, comme la juge en chef McLachlin l’a souligné dans l’arrêt Catalyst, « [l]es motifs qui sous‑tendent un règlement municipal se dégagent habituellement du débat, des délibérations et des énoncés de politique d’où il prend sa source » : par. 29. Dans cette affaire, non seulement « les motifs qui sous‑tendaient le règlement contesté étaient clairs pour tous », mais ils avaient en outre été exposés dans un plan quinquennal : par. 33. À l’inverse, même en l’absence de motifs, il se peut que le dossier et le contexte révèlent qu’une décision repose sur un mobile irrégulier ou sur un autre motif inacceptable, comme dans l’arrêt Roncarelli.
[138] Il existe néanmoins des situations dans lesquelles aucuns motifs n’ont été fournis et où ni le dossier ni le contexte général ne permettent de discerner le fondement de la décision en cause. En pareil cas, la cour de révision doit tout de même examiner la décision à la lumière des contraintes imposées au décideur afin de déterminer s’il s’agit d’une décision raisonnable. Toutefois, il est peut‑être inévitable que faute de motifs, l’analyse soit alors centrée sur le résultat plutôt que sur le raisonnement du décideur. Il ne s’ensuit pas pour autant que le contrôle selon la norme de la décision raisonnable est moins rigoureux dans ces circonstances; il prend seulement une forme différente.
[Non souligné dans l’original.]
[20] Pour commencer, il pourrait être plus facile d’établir ce sur quoi la présente instance ne porte pas, dans le sens qu’il ne s’agit pas d’une affaire où le devoir d’équité procédurale ou le régime législatif exige de fournir des motifs; il ne s’agit pas d’une affaire dans laquelle un vote est déterminant dans la décision, et il ne s’agit pas non plus d’une situation où je ne peux pas discerner comment Transports Canada a interprété la législation pertinente (Kattenburg, au para 16). J’admets que le dossier ne traite pas expressément du raisonnement de l’équipe de l’effectif de sécurité à l’origine de l’application des exigences du RPM à la demande par BC Ferries d’un document spécifiant les effectifs de sécurité pour la classe C. Toutefois, la démarche adoptée par toutes les parties dans leurs observations pour évaluer le caractère raisonnable de la décision de délivrer le permis C consistait à commencer par l’examen de la matrice A remplie comme outil d’évaluation utilisé pour mener les délibérations et les discussions internes de l’équipe de l’effectif de sécurité. Lorsque j’ai fait remarquer aux avocats de Transports Canada que la Cour doit toujours être en mesure de « relier les points » du raisonnement de l’équipe de l’effectif minimal de sécurité qui a mené à la décision de délivrer le permis C, les avocats ont fait valoir que la matrice A atteint cet objectif en montrant, point par point, en quoi le règlement a été respecté (Komolafe c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2013 CF 431 au para 11; Vavilov, au para 97). Le syndicat n’a pas contesté cette démarche, mais il a affirmé que cette dernière établit en fait que le permis C contrevient à la réglementation en vigueur.
[21] Par conséquent, la présente affaire n’est pas non plus semblable à l’affaire Catalyst Pharmaceuticals, Inc. c Canada (Procureur général), 2021 CF 505 [Catalyst Pharmaceuticals], dans laquelle la juge St‑Louis a récemment été appelée à établir la norme de contrôle à appliquer en l’absence de motifs officiels, mais où elle s’est heurtée à « deux obstacles empêch[a]nt essentiellement la Cour de procéder au contrôle selon la norme habituelle de la décision raisonnable », à savoir, que le décideur (en l’occurrence, le ministre de la Santé) n’avait pas fourni de motifs justifiant sa décision de délivrer un avis de conformité à l’égard du nouveau médicament d’une société pharmaceutique et (plus important encore en ce qui concerne la question dont je suis saisi), que le dossier lui‑même n’éclairait l’interprétation par le ministre des dispositions législatives pertinentes. En l’espèce, je suis convaincu que le dossier jette au moins un peu de lumière sur l’interprétation des exigences du RPM par l’équipe de l’effectif de sécurité et sur les raisons pour lesquelles Transports Canada a pris la décision en cause (Leahy c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2012 CAF 227 aux para 36 à 42).
[22] Quoi qu’il en soit, la décision de délivrer le permis C résulte de l’évaluation par un organisme de réglementation possédant des connaissances spécialisées et une expertise dans le domaine complexe de la navigation et de marine marchande, dont le rôle consiste à examiner ce qui équivaut à une demande de permis ou de licence et à s’assurer du respect des normes applicables à l’exploitation sécuritaire des bâtiments exigées par la loi et les règlements en vigueur. Bien que la délivrance d’un document spécifiant les effectifs de sécurité soit obligatoire pour le ministre à la réception d’une demande (paragraphe 202(3) du RPM), la détermination des niveaux d’effectif minimal de sécurité conformément à l’article 207 du RPM est discrétionnaire et assujettie à l’évaluation par Transports Canada du respect des paragraphes 207(3) à (6) du RPM — ce qui exige, j’ajouterais, une expertise en matière d’exploitation des navires et l’application des principes de bon matelotage par les inspecteurs de la sécurité maritime de Transports Canada. Bien que le dossier soit limité, je suis d’avis qu’il aide à comprendre les motifs de la décision de délivrer le permis C (Stemijon Investments Ltd c Canada (Procureur général), 2011 CAF 299 au para 36).
[23] De plus, j’ai reproduit à l’annexe de ma décision les articles applicables de la Loi et du RPM; l’article 207 du RPM en particulier présente les quatre scénarios de niveaux d’effectif minimal de sécurité pour déterminer les exigences relatives à l’effectif minimal aux fins d’exploitation des bâtiments. L’essence même de l’argument du syndicat est qu’un effectif minimal de cinq membres d’équipage ne peut répondre aux exigences d’intervention d’urgence prévues au paragraphe 207(4) du RPM.
IV. Analyse
A. Les questions préliminaires
(1) La qualité pour agir du syndicat
[24] Je dois d’abord mentionner que les défendeurs n’ont soulevé aucune question concernant la qualité pour agir du syndicat dans la présente demande de contrôle judiciaire; en fait, le ministre reconnaît que le syndicat a bien qualité pour agir. Pour ma part, je ne vois aucune raison de remettre cela en question.
(2) La préoccupation du syndicat liée au fait qu’il n’a pas voix au chapitre
[25] Dans ses affidavits à l’appui de sa position, le syndicat soulève ce qu’il considère comme une participation réduite de ses membres dans la détermination des niveaux d’effectif minimal de sécurité pour les navires dans le cadre du nouveau processus d’évaluation de l’effectif minimal de sécurité, ainsi que ce qu’il prétend être le défaut de Transports Canada de tenir compte des points de vue des marins au moment d’évaluer l’application de la réglementation sur la sécurité; plus précisément, le syndicat a soutenu que Transports Canada devrait rendre publiques toutes les demandes de document spécifiant les effectifs de sécurité, ainsi que les soumettre à l’examen et aux observations de tous les intéressés, en particulier les syndicats représentant les marins. Le syndicat fait référence à la Convention du travail maritime de 2006 de l’OIT [la Convention de 2006] — incluse à l’Annexe 1 de la Loi, laquelle permet à Transports Canada de mettre en œuvre les dispositions de la Convention de 2006 au moyen du RPM (paragraphe 29(1) et paragraphe 35(1)d) de la Loi) — et en particulier au principe directeur B2.7.1 de la Convention de 2006 pour appuyer son argument selon lequel il a le droit de participer au fonctionnement du « mécanisme efficace pour instruire et régler les plaintes ou différends relatifs aux effectifs d’un navire ».
[26] Je comprends les préoccupations du syndicat; les marins sont à l’avant‑garde des interventions d’urgence à bord des navires et jouent un rôle essentiel dans la protection du bien‑être des passagers et de tous ceux qui se trouvent à bord. Cependant, leur degré de participation au processus réglementaire, en particulier la détermination par Transports Canada des niveaux d’effectif minimal de sécurité pour les navires, n’est pas en cause dans la présente instance. Comme je l’ai mentionné, le syndicat n’a pas contesté devant la Cour le nouveau processus d’évaluation de l’effectif minimal de sécurité de Transports Canada. La seule question dont je suis donc saisi dans la présente demande de contrôle judiciaire consiste à savoir si, conformément au nouveau processus d’évaluation de l’effectif minimal de sécurité, la décision de délivrer le permis C était déraisonnable compte tenu du contexte réglementaire applicable.
(3) Le caractère déterminant ou non de la matrice A
[27] Dans les observations qu’elle m’a transmises, BC Ferries a beaucoup insisté sur la proposition selon laquelle le nouveau processus d’évaluation de l’effectif minimal de sécurité est une [traduction]°« évaluation fondée sur le ri