Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale)

Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2011-05-13
Référence neutre
2011 CSC 25
Recueil
[2011] 2 RCS 306
Numéro de dossier
33296, 33297, 33299, 33300
Juges
McLachlin, Beverley; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Accès à l’information
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 33299, 33296, 33297, 33300
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale), 2011 CSC 25, [2011] 2 R.C.S. 306
Date : 20110513
Dossiers : 33300, 33299, 33296, 33297
Entre :
Commissaire à l’information du Canada
Appelant
et
Ministre de la Défense nationale
Intimé
- et -
Association canadienne des libertés civiles, Association canadienne des journaux,
Ad IDEM/Canadian Media Lawyers Association et Association canadienne des journalistes
Intervenantes
Entre :
Commissaire à l’information du Canada
Appelant
et
Premier ministre du Canada
Intimé
- et -
Association canadienne des libertés civiles, Association canadienne des journaux,
Ad IDEM/Canadian Media Lawyers Association et Association canadienne des journalistes
Intervenantes
Entre :
Commissaire à l’information du Canada
Appelant
et
Ministre des Transports du Canada
Intimé
- et -
Association canadienne des libertés civiles, Association canadienne des journaux,
Ad IDEM/Canadian Media Lawyers Association et Association canadienne des journalistes
Intervenantes
Entre :
Commissaire à l’information du Canada
Appelant
et
Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada
Intimé
- et -
Association canadienne des libertés civiles, Association canadienne des journaux,
Ad IDEM/Canadian Media Lawyers Association et Association canadienne des journalistes
Intervenantes
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell
Motifs de jugement :
(par. 1 à 75)
Motifs concordants :
(par. 76 à 112)
La juge Charron (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, Deschamps, Fish, Abella, Rothstein et Cromwell)
Le juge LeBel
Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale), 2011 CSC 25, [2011] 2 R.C.S. 306
Commissaire à l’information du Canada Appelant
c.
Ministre de la Défense nationale Intimé
et
Association canadienne des libertés civiles, Association
canadienne des journaux, Ad IDEM/Canadian Media
Lawyers Association et Association canadienne des
journalistes Intervenantes
‑ et ‑
Commissaire à l’information du Canada Appelant
c.
Premier ministre du Canada Intimé
et
Association canadienne des libertés civiles, Association
canadienne des journaux, Ad IDEM/Canadian Media
Lawyers Association et Association canadienne des
journalistes Intervenantes
‑ et ‑
Commissaire à l’information du Canada Appelant
c.
Ministre des Transports du Canada Intimé
et
Association canadienne des libertés civiles, Association
canadienne des journaux, Ad IDEM/Canadian Media
Lawyers Association et Association canadienne des
journalistes Intervenantes
‑ et ‑
Commissaire à l’information du Canada Appelant
c.
Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada Intimé
et
Association canadienne des libertés civiles, Association
canadienne des journaux, Ad IDEM/Canadian Media
Lawyers Association et Association canadienne des
journalistes Intervenantes
Répertorié : Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale)
2011 CSC 25
No du greffe : 33300, 33299, 33296, 33297.
2010 : 7 octobre; 2011 : 13 mai.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.
en appel de la cour d’appel fédérale
Accès à l’information — Accès à des documents — Demande de documents ministériels situés dans les bureaux de ministres — Les documents « relèvent‑ils d’une institution fédérale » aux termes de la loi? — Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, ch. A‑1, art. 3 , 4(1) .
Accès à l’information — Exceptions — Protection des renseignements personnels — Renseignements personnels — Demande de communication de l’agenda du premier ministre — L’agenda constitue‑t‑il des « renseignements personnels » au sens de la loi? — Dans l’affirmative, l’agenda doit‑il malgré tout être communiqué parce que le premier ministre est le « cadre » d’une institution fédérale? — Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, ch. A‑1, art. 19(1) — Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P‑21, art. 3 .
Les pourvois regroupent quatre demandes présentées par la Commissaire à l’information du Canada en vue d’obtenir la révision judiciaire d’un refus de communiquer certains documents réclamés il y a une dizaine d’années en vertu de la Loi sur l’accès à l’information . Les trois premières demandes concernent le refus de communiquer des documents qui se trouvaient respectivement au cabinet du premier ministre de l’époque, M. Chrétien, au cabinet du ministre de la Défense nationale de l’époque, M. Eggleton, et au cabinet du ministre des Transports de l’époque, M. Collenette. La quatrième demande concerne le refus de communiquer les parties de l’agenda du premier ministre qui se trouvent en la possession de la GRC et du BCP. Le juge de première instance a refusé la communication dans le cas des trois premières demandes, mais il l’a ordonnée dans le cas de la quatrième. La Cour d’appel fédérale n’a infirmé que sa décision relative à la quatrième demande.
Arrêt : Les pourvois sont rejetés.
La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell : Le refus de communiquer les documents demandés est susceptible de recours indépendants devant les tribunaux selon la norme de la décision correcte. La norme de révision en appel applicable à la décision du juge de première instance relative aux questions d’interprétation des lois est également celle de la décision correcte. La norme de contrôle de sa décision quant à savoir si les documents demandés relèvent effectivement de l’institution fédérale est empreinte de déférence, pourvu que la décision ne soit pas fondée sur un principe juridique erroné ni entachée d’une erreur manifeste et dominante.
Dans le cas des trois premières demandes, les motifs du juge de première instance démontrent qu’il a procédé à une analyse approfondie des lois en se guidant sur des principes bien établis d’interprétation des lois. Au terme de son analyse, le juge a affirmé qu’il ressort des termes employés au par. 4(1) de la Loi sur l’accès à l’information que le CPM et les cabinets ministériels en cause ne font pas partie de l’« institution fédérale » dont ils sont responsables. La Cour d’appel fédérale a conclu à bon droit que l’analyse du juge de première instance n’est entachée d’aucune erreur. Le sens de l’expression « institution fédérale » est clair. Aucune considération d’ordre contextuel ne justifie la Cour de penser que le législateur voulait que les cabinets ministériels soient inclus dans la définition de l’expression « institution fédérale ».
Il s’agit alors de savoir si les documents demandés qui se trouvent dans les cabinets ministériels en question « relèvent » malgré tout de l’institution fédérale concernée au sens du par. 4(1) de la Loi. L’expression « relevant de » n’est pas définie dans la Loi. Ainsi que le juge de première instance l’a bien précisé, l’expression doit être interprétée d’une manière large et libérale pour assurer un droit d’accès efficace aux documents de l’administration fédérale. Bien que la possession matérielle du document joue de toute évidence un rôle important dans chaque cas, elle ne constitue pas un facteur déterminant sur la réponse à la question de savoir de qui ce document relève. Ainsi, si le document demandé se trouve au cabinet du ministre, l’analyse ne s’arrête pas là. C’est en fait à ce point qu’il convient d’entamer une analyse en deux étapes. La première étape se veut un mécanisme de tamisage utile. À cette étape, on se demande si le document se rapporte à une affaire ministérielle. Si tel n’est pas le cas, on ne pousse pas l’analyse plus loin. Si, toutefois, le document demandé se rapporte à une affaire ministérielle, l’analyse se poursuit. À la seconde étape, il faut tenir compte de tous les facteurs pertinents pour déterminer si l’institution fédérale pouvait raisonnablement s’attendre à obtenir sur demande une copie du document. Parmi ces facteurs, mentionnons la teneur réelle du document, les circonstances dans lesquelles il a été créé et les rapports juridiques qu’entretiennent l’institution fédérale et le détenteur du document. Le critère de l’attente raisonnable est objectif. Si, compte tenu de tous les facteurs pertinents, le cadre supérieur de l’institution fédérale devrait raisonnablement être en mesure d’obtenir une copie du document, le critère est satisfait et le document doit être communiqué, à moins qu’il ne soit assujetti à une exemption spécifique prévue par la loi. Il n’existe aucune présomption d’inaccessibilité des documents se trouvant au cabinet d’un ministre. De plus, ce critère ne conduit pas à une mise au secret générale des documents se trouvant dans les cabinets ministériels. Le critère est plutôt conçu de manière à éviter ce problème. Qui plus est, le législateur a prévu des dispositions d’enquête solides pour éviter toute tentative délibérée d’entraver le droit d’accès des citoyens.
Appliquant ce critère aux documents qui lui étaient soumis, le juge de première instance a conclu qu’aucun des documents demandés ne relevait d’une institution fédérale. Compte tenu du dossier, il lui était loisible de tirer les conclusions auxquelles il en est arrivé sur la question de savoir si les documents relevaient ou non d’une institution fédérale et il y a lieu de faire preuve de déférence envers ces conclusions.
Pour ce qui est de la quatrième demande, il est acquis aux débats que les agendas du premier ministre qui se trouvaient en la possession de la GRC et du BCP relevaient d’une « institution fédérale ». Les documents relevant de ces institutions doivent donc être communiqués, sous réserve de certaines exceptions prévues par la loi. Le paragraphe 19(1) de la Loi sur l’accès à l’information prescrit au responsable d’une institution fédérale de refuser la communication de documents contenant les renseignements personnels visés à l’art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels . L’alinéa j) de la définition de « renseignements personnels » figurant à l’art. 3 de cette dernière loi prévoit toutefois une exception en permettant la communication de renseignements personnels qui concernent un cadre ou employé, actuel ou ancien, d’une institution fédérale et qui portent sur son poste ou ses fonctions. Le juge de première instance a affirmé que le premier ministre était un cadre du BCP. Pour ce faire, il s’est fondé sur les définitions de l’expression « fonctionnaire public » que l’on trouve dans la Loi sur la gestion des finances publiques et la Loi d’interprétation . La Cour d’appel fédérale a jugé à juste titre que le juge avait commis une erreur en se fondant sur ces définitions. Il irait à l’encontre de la volonté du législateur d’interpréter la Loi sur la protection des renseignements personnels de manière à assimiler le premier ministre à un cadre d’une institution fédérale. Si le législateur fédéral avait voulu que le premier ministre soit assimilé à un « cadre » du BCP pour l’application de la Loi sur la protection des renseignements personnels, il l’aurait dit explicitement. Ainsi, les passages pertinents de l’agenda du premier ministre relevant de la GRC et du BCP échappent à l’application du régime d’accès à l’information.
Le juge LeBel : Les cabinets des ministres ne figurent pas à l’annexe I de la Loi, et ils ne doivent donc pas être considérés comme des « institutions fédérales ». Néanmoins, cette conclusion ne saurait justifier la création d’une exception implicite au sujet des documents politiques. Bien que les cabinets des ministres soient autonomes et différents des institutions fédérales, cette considération n’empêche pas un document qui ne se trouve pas dans les locaux d’une institution fédérale de relever de cette dernière. Si un document conservé au cabinet d’un ministre relève d’une institution fédérale, la Loi s’applique à ce document. En pareil cas, le responsable de l’institution fédérale doit faciliter l’accès au document conformément au critère en deux étapes relatif à l’expression « relevant de » formulé par la juge Charron. Si le ministre détient le document, le fait que son cabinet ne fasse pas partie de l’institution fédérale qu’il dirige peut être pris en considération. Il faut aussi tenir compte du fait que les ministres agissent en plusieurs qualités. Un ministre est non seulement membre du Cabinet et responsable devant le Parlement de l’administration d’un ministère, mais il est aussi — dans la plupart des cas — un député, en plus d’appartenir à un parti politique pour le compte duquel il exerce différentes fonctions et, enfin, il demeure un particulier. Il se peut que bon nombre de documents ne relèvent pas clairement de l’une ou l’autre de ces catégories. Il appartient au responsable d’une institution fédérale de déterminer si ces documents mixtes qui se trouvent au cabinet d’un ministre doivent être communiqués. La première étape de cet examen consiste à établir si les documents tombent dans le champ d’application de la Loi. Si c’est le cas, le responsable doit alors, à la deuxième étape de l’examen, se demander s’ils sont assujettis à l’une des exemptions prévues à la Loi. Selon l’exemption applicable, le responsable peut disposer ou non du pouvoir discrétionnaire de communiquer le document.
Une présomption écartant les documents d’un ministre du champ d’application de la Loi romprait l’équilibre qui existe entre le pouvoir discrétionnaire du responsable et le pouvoir d’enquête du Commissaire. Si elle est retenue, cette interprétation de la Loi laisserait effectivement au responsable d’une institution fédérale le soin de décider en dernier ressort si un document donné relève de l’institution fédérale en cause et irait à l’encontre de l’objet de la Loi, soit que les décisions quant à la communication sont susceptibles de recours indépendants. La réalisation de cet objet est fondamentale pour le maintien de l’équilibre recherché entre l’accès à l’information et la bonne gouvernance.
Vu les circonstances dans lesquelles les documents en question dans les trois premières demandes ont été rédigés et gérés, une institution fédérale ne pourrait raisonnablement pas s’attendre à les obtenir. Les documents ne relevaient donc pas d’une institution fédérale. Quant aux documents que possèdent le BCP et la GRC, les responsables de ces institutions étaient tenus d’en refuser la communication même s’ils relevaient d’une institution fédérale.
Jurisprudence
Citée par la juge Charron
Arrêts mentionnés : Ontario (Sûreté et Sécurité publique) c. Criminal Lawyers’ Association, 2010 CSC 23, [2010] 1 R.C.S. 815; Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), 2003 CSC 8, [2003] 1 R.C.S. 66; Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235; Société Télé‑Mobile c. Ontario, 2008 CSC 12, [2008] 1 R.C.S. 305; Francis c. Baker, [1999] 3 R.C.S. 250; Bristol‑Myers Squibb Co. c. Canada (Procureur général), 2005 CSC 26, [2005] 1 R.C.S. 533; Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), 2002 CSC 53, [2002] 2 R.C.S. 773; Société canadienne des postes c. Canada (Ministre des Travaux publics), [1993] 3 C.F. 320; Société canadienne des postes c. Canada (Ministre des Travaux publics), [1995] 2 C.F. 110; Canada (Commissaire à la protection de la vie privée du Canada c. Canada (Conseil canadien des relations du travail), 2000 CanLII 15487; Rubin c. Canada (Ministre des Affaires étrangères et du Commerce international), 2001 CFPI 440 (CanLII); Canada (Procureur général) c. Canada (Commissaire à l’information), 2001 CAF 25 (CanLII); Société canadienne des postes c. Canada (Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux), 2004 CAF 286 (CanLII); Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403.
Citée par le juge LeBel
Arrêts mentionnés : Ontario (Sûreté et Sécurité publique) c. Criminal Lawyers’ Association, 2010 CSC 23, [2010] 1 R.C.S. 815; Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), 2002 CSC 53, [2002] 2 R.C.S. 773; Robichaud c. Canada (Conseil du Trésor), [1987] 2 R.C.S. 84; Béliveau St‑Jacques c. Fédération des employées et employés de services publics inc., [1996] 2 R.C.S. 345; Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), 2003 CSC 8, [2003] 1 R.C.S. 66; Cie H.J. Heinz du Canada ltée c. Canada (Procureur général), 2006 CSC 13, [2006] 1 R.C.S. 441; Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403; Rubin c. Canada (Greffier du Conseil privé), [1996] 1 R.C.S. 6; Société canadienne des postes c. Canada (Ministre des Travaux publics), [1995] 2 C.F. 110.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 2 .
Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, ch. I‑21, art. 2 « fonctionnaire public », 3(1), 24, 35.
Loi fédérale sur la responsabilité, L.C. 2006, ch. 9 .
Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, ch. A‑1, art. 2 , 3 « institution fédérale », « responsable d’institution fédérale », 4, 6, 7 à 9, 13 à 26, 30(3), 35, 36, 37, 41, 42, 48, 49, 73.
Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada, L.C. 2004, ch. 11, art. 2 « document fédéral », « document ministériel ».
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F‑11, art. 2 « fonctionnaire public ».
Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P‑21, art. 3 « renseignements personnels » j), « responsable d’institution fédérale ».
Doctrine citée
Canadian Oxford Dictionary. Edited by Katherine Barber. Toronto : Oxford University Press, 2001, « control ».
Drapeau, Michel William, and Marc‑Aurèle Racicot. Federal Access to Information and Privacy Legislation Annotated 2011. Toronto : Carswell, 2010.
Grand Robert de la langue française (version électronique), « relever de ».
Levine, Gregory James. The Law of Government Ethics : Federal, Ontario and British Columbia. Aurora, Ont. : Canada Law Book, 2007.
McEldowney, John F. « Accountability and Governance : Managing Change and Transparency in Democratic Government » (2008), 1 J.P.P.L. 203.
POURVOIS contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (le juge en chef Richard et les juges Sexton et Sharlow), 2009 CAF 175, 393 N.R. 51, [2009] A.C.F. no 692 (QL), 2009 CarswellNat 4766, qui a confirmé en partie un jugement du juge Kelen, 2008 CF 766, [2009] 2 R.C.F. 86, 326 F.T.R. 237, 87 Admin. L.R. (4th) 1, [2008] A.C.F. no 939 (QL), 2008 CarswellNat 3718. Pourvois rejetés.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (le juge en chef Richard et les juges Sexton et Sharlow), 2009 CAF 181, 393 N.R. 54, 310 D.L.R. (4th) 748, [2009] A.C.F. no 693 (QL), 2009 CarswellNat 5640, qui a infirmé en partie un jugement du juge Kelen, 2008 CF 766, [2009] 2 R.C.F. 86, 326 F.T.R. 237, 87 Admin. L.R. (4th) 1, [2008] A.C.F. no 939 (QL), 2008 CarswellNat 3718. Pourvoi rejeté.
Jessica R. Orkin, Marlys A. Edwardh, Laurence Kearley et Diane Therrien, pour l’appelant.
Christopher Rupar, Jeffrey G. Johnston et Mandy Moore, pour les intimés.
Ryder Gilliland, pour l’intervenante l’Association canadienne des libertés civiles.
Paul Schabas, pour les intervenantes l’Association canadienne des journaux, Ad IDEM/Canadian Media Lawyers Association et l’Association canadienne des journalistes.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell rendu par
La juge Charron —
1. Aperçu général
[1] Les présents pourvois regroupent quatre demandes présentées par la Commissaire à l’information du Canada en vue d’obtenir la révision judiciaire d’un refus de communiquer certains documents à la personne qui les avait réclamés en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, ch. A‑1 . Les documents en question, qui ont été demandés il y a une dizaine d’années, consistent de façon générale en des agendas, des notes et des courriels se rapportant aux activités du premier ministre de l’époque, Jean Chrétien, du ministre de la Défense de l’époque, Art Eggleton, et du ministre des Transports de l’époque, David Collenette.
[2] Les trois premières demandes concernent le refus de communiquer des documents qui se trouvaient respectivement au cabinet du premier ministre, au cabinet du ministre de la Défense nationale et au cabinet du ministre des Transports. Les détenteurs des documents, appelés collectivement « le gouvernement » dans les présents pourvois, soutiennent tous que leur cabinet respectif n’est pas assujetti à la Loi sur l’accès à l’information . La quatrième demande concerne le refus de communiquer les pages de l’agenda du premier ministre qui se trouvent en la possession de la Gendarmerie royale du Canada (« GRC ») et du Bureau du Conseil privé (« BCP »). Dans cette demande, tout en admettant qu’ils sont assujettis à la Loi, les détenteurs des documents affirment toutefois que les renseignements contenus dans les documents demandés sont soustraits à la communication par application du par. 19(1) de la Loi sur l’accès à l’information , étant donné qu’ils constituent des « renseignements personnels » au sens de l’art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P‑21 .
[3] En vertu de l’art. 4 de la Loi sur l’accès à l’information , l’auteur de la demande a droit à l’accès « aux documents relevant d’une institution fédérale ». Dans le cas des trois premières demandes, il est acquis aux débats que, par définition, le Bureau du Conseil privé, le ministère de la Défense nationale et le ministère des Transports sont des « institutions fédérales ». La question qui se pose est de savoir si le cabinet du ministre responsable de chacune de ces institutions fédérales fait lui aussi partie de cette institution fédérale. En d’autres termes, le cabinet du premier ministre (« CPM ») fait‑il partie du BCP? Le cabinet du ministre de la Défense nationale fait‑il partie du ministère de la Défense nationale? Et le cabinet du ministre des Transports fait‑il partie du ministère des Transports?
[4] Au terme d’une analyse fouillée, le juge Kelen de la Cour fédérale du Canada a répondu par la négative à chacune de ces questions, estimant que les entités en cause étaient distinctes (2008 CF 766, [2009] 2 R.C.F. 86). À son avis, cette conclusion ressortait à l’évidence des termes de la Loi, lorsqu’on les interprète en tenant compte du contexte de la Loi et suivant le sens ordinaire qui s’harmonise avec l’esprit de la Loi et avec l’intention du législateur. Les témoignages des experts entendus au sujet des rouages du gouvernement appuyaient également cette interprétation. Il a conclu « qu’aucune considération contextuelle n’autorise la Cour à dire que le législateur voulait que le CPM soit considéré comme une partie intégrante du BCP aux fins de la Loi. Il en va de même pour les cabinets des ministres, qui ne font pas partie des institutions fédérales concernées » (par. 77). Dans un bref jugement prononcé à l’audience, la juge Sharlow, qui s’exprimait au nom de la Cour d’appel fédérale, a confirmé sur ce point l’interprétation que le juge Kelen avait faite de la Loi (2009 CAF 175 (CanLII) (« décision 1 »)), et de nouveau à 2009 CAF 181 (CanLII) (« décision 2 »).
[5] Comme les entités ministérielles ont été considérées comme distinctes, une autre question s’est posée, à savoir si les documents demandés « relevaient » de l’institution fédérale concernée au sens de l’art. 4 de la Loi sur l’accès à l’information malgré le fait qu’ils se trouvaient matériellement au cabinet du premier ministre ou à celui du ministre de la Défense nationale ou du ministre des Transports.
[6] Le juge Kelen a passé en revue la jurisprudence et a conclu qu’aucun facteur n’était à lui seul déterminant pour répondre à la question de savoir si un document relevait ou non d’une institution fédérale. Il a toutefois estimé que les facteurs pertinents pouvaient être utilement ramenés à un seul critère en deux volets, à savoir : (1) le contenu du document se rapporte‑t‑il à une affaire ministérielle? (2) L’institution fédérale en cause pourrait‑elle raisonnablement s’attendre à obtenir une copie du document sur demande? Si la réponse à ces deux questions était affirmative, le document relevait selon lui de l’institution fédérale. Le juge Kelen a tenu compte du contenu des documents et des circonstances dans lesquelles ils ont été créés et a conclu qu’aucun des documents demandés ne relevait de l’institution fédérale concernée. La Cour d’appel fédérale a accepté le critère proposé par le juge Kelen pour déterminer si un document relevait ou non d’une institution fédérale. Elle a également confirmé la décision du juge Kelen en ce qui a trait aux documents réclamés, estimant qu’il était loisible au juge Kelen d’en arriver à cette conclusion « en tirant des inférences raisonnables à partir des éléments de preuve dont il était saisi, ce qu’il a fait d’ailleurs » (décision 1, par. 9).
[7] Ainsi, les réponses que les juridictions inférieures ont données au sujet du sens des expressions « institution fédérale » et « relevant de » ont eu pour effet de trancher les trois premières demandes en faveur du gouvernement.
[8] En ce qui concerne la quatrième demande, il est acquis aux débats que la GRC et le BCP sont des institutions fédérales et que, sous réserve des exceptions prévues par la Loi sur l’accès à l’information , les documents qui relèvent de ces institutions doivent être communiqués. Bien que plusieurs exceptions aient été en litige en première instance, la question qui se pose dans le cadre du présent pourvoi est de savoir si les documents demandés constituent des « renseignements personnels » au sens du par. 19(1) de la Loi sur l’accès à l’information . Cette disposition prévoit que le responsable d’une institution fédérale est tenu de refuser la communication « de documents contenant les renseignements personnels visés à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels », qui définit comme suit les « renseignements personnels » : « renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable ».
[9] Les parties s’entendent pour dire que l’agenda du premier ministre répond à la définition générale des « renseignements personnels ». L’alinéa j) de la définition de « renseignements personnels » figurant à l’art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels prévoit toutefois une exception à cette règle en soustrayant à l’application de la protection les renseignements concernant « un cadre ou employé, actuel ou ancien, d’une institution fédérale et portant sur son poste ou ses fonctions ». Cette exception semble refléter l’opinion que les cadres et employés fédéraux ont droit à une protection moins étendue lorsque les renseignements demandés concernent leur poste ou les fonctions qu’ils exercent au sein du gouvernement. C’est cette exception qui serait vraisemblablement en jeu dans la quatrième demande. La réponse à la question de la divulgation dépend de celle que l’on donne à la question de savoir si le premier ministre est un « cadre » du BCP au sens de l’al. j) de la définition de « renseignements personnels » figurant à l’art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
[10] Le juge Kelen a conclu que le premier ministre était un « cadre » du BCP. Dans un jugement distinct, la Cour d’appel fédérale a infirmé sa décision, estimant que la conclusion tirée dans les appels connexes au sujet du caractère distinct du CPM par rapport au BCP s’appliquait également en l’espèce. La juge Sharlow a conclu « qu’il irait à l’encontre de l’intention du législateur d’interpréter la Loi sur la protection des renseignements personnels de manière à ce que le premier ministre soit visé par l’expression “cadre d’une institution fédérale” telle qu’employée à l’alinéa j) de la définition de “renseignements personnels” figurant à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels » (décision 2, par. 8).
[11] La Commissaire a formé un pourvoi à l’encontre du rejet de chacune des demandes. Elle exhorte la Cour à statuer qu’en tant que « responsables » d’un ministère, le premier ministre et les ministres font partie des « institutions fédérales » en question au sens de la Loi sur l’accès à l’information lorsqu’ils exercent des fonctions ministérielles. Dans le même ordre d’idées, elle plaide que le premier ministre est un « cadre » du BCP. À titre subsidiaire, la Commissaire fait valoir, pour le cas où il serait jugé que les cabinets ministériels constituent des entités distinctes, que tout document se rapportant à une affaire ministérielle est présumé « relever » de l’institution fédérale dont le ministre est responsable, indépendamment de la façon dont le document a été créé ou de l’endroit où il se trouve aux bureaux du ministère en cause. Ce document doit donc être communiqué à moins de faire l’objet d’une exception expressément prévue par la Loi.
[12] Bien que la Commissaire soulève, à l’appui de sa thèse, certaines questions spécifiques au sujet de l’interprétation donnée par les juridictions inférieures, sa thèse repose principalement sur des principes généraux de droit constitutionnel, de théorie politique, de responsabilité démocratique et de responsabilité ministérielle. Je constate, d’entrée de jeu, que ces principes s’inscrivent incontestablement dans le cadre d’application de la Loi sur l’accès à l’information . La thèse de la Commissaire évoque également une politique de gouvernance démocratique que le Parlement pourrait choisir d’adopter. Toutefois, ainsi que le juge Kelen le fait observer à juste titre dans le préambule de son jugement :
La question à laquelle la Cour doit répondre n’est pas de savoir si les documents devraient être accessibles au public au titre du droit canadien de la “liberté d’accès à l’information”, mais de savoir si les documents sont actuellement accessibles au public en vertu du droit canadien existant. La Cour ne légifère pas ni ne modifie le droit; elle interprète le droit existant (par. 3).
[13] À l’instar des juridictions inférieures, j’estime que l’interprétation proposée par la Commissaire au sujet du sens des termes « institution fédérale », « relevant de » et « cadre » ne peut être retenue suivant le libellé actuel des lois en cause. Ainsi que le gouvernement l’affirme à juste titre, une telle interprétation aurait pour effet d’élargir considérablement la portée du régime d’accès à l’information au Canada, ce qui demeure l’apanage du législateur.
[14] Je suis d’avis de rejeter les pourvois.
2. Le régime législatif
[15] Ainsi que la Cour l’a récemment affirmé : « [l]’accès à l’information détenue par les institutions publiques peut accroître la transparence du gouvernement, aider le public à se former une opinion éclairée et favoriser une société ouverte et démocratique. Certains renseignements détenus par ces institutions doivent toutefois être protégés pour empêcher une atteinte à ces mêmes principes et promouvoir une bonne gouvernance » (Ontario (Sûreté et Sécurité publique) c. Criminal Lawyers’ Association, 2010 CSC 23, [2010] 1 R.C.S. 815 (la juge en chef McLachlin et la juge Abella, par. 1)). Ces principes généraux trouvent un écho dans le régime fédéral d’accès à l’information prévu par la Loi sur l’accès à l’information , dont l’objet est expressément formulé comme suit :
2. (1) La présente loi a pour objet d’élargir l’accès aux documents de l’administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif.
[16] La Loi reconnaît donc explicitement le « droit du public à [la] communication » des renseignements que possèdent les institutions fédérales, tout en assujettissant ce droit à des « exceptions indispensables ». Mais avant d’aborder les dispositions en cause, je tiens à décrire brièvement le régime législatif.
[17] Le droit « à l’accès aux documents relevant d’une institution fédérale » est prévu au par. 4(1) . Ce droit général d’accès est expressément reconnu, sous réserve des autres dispositions de la Loi sur l’accès à l’information , mais prime sur « toute autre loi fédérale ». Ce qui constitue une « institution fédérale » au sens de la Loi devient un point capital dans les présents pourvois. La définition de cette expression est énoncée à l’art. 3 . Nous nous y attarderons plus longuement plus loin.
[18] La première démarche à accomplir pour obtenir la communication d’un document d’une institution fédérale consiste pour le simple citoyen à en faire la demande par écrit (art. 6). Le responsable de l’institution fédérale à qui est faite la demande est tenu d’aviser par écrit la personne qui a fait la demande de ce qu’il sera donné ou non communication totale ou partielle du document dans un délai raisonnable (art. 7 à 9). En cas de refus de communication, le responsable de l’institution fédérale doit aviser l’auteur de la demande que le document n’existe pas ou préciser la disposition sur laquelle il se fonde pour en refuser la communication (par. 10(1) à (3)). De plus, l’institution fédérale doit informer l’auteur de la demande de son droit « de déposer une plainte auprès du Commissaire à l’information » (par. 10(1)).
[19] Si l’auteur de la demande choisit d’exercer son droit de porter plainte, le Commissaire est habilité à ouvrir une enquête s’il « a des motifs raisonnables de croire qu’une enquête devrait être menée sur une question relative à la demande ou à l’obtention de documents en vertu de la présente loi » (par. 30(3)). Lorsque le Commissaire ouvre une enquête, la Loi sur l’accès à l’information lui confère de vastes pouvoirs d’enquête (art. 36 ). Dans les cas où il conclut au bien‑fondé de la plainte, le Commissaire adresse au responsable de l’institution fédérale de qui relève le document un rapport dans lequel elle présente les conclusions de son enquête ainsi que les recommandations qu’elle juge indiquées; elle peut également demander au responsable de lui donner avis soit des mesures prises pour la mise en œuvre de ses recommandations, soit des motifs invoqués pour ne pas y donner suite (par. 37(1) ).
[20] Si l’institution fédérale choisit de ne pas donner suite aux recommandations du Commissaire, la personne qui s’est vu refuser la communication du document demandé peut exercer un recours en révision de ce refus en vertu de l’art. 41 de la Loi sur l’accès à l’information . Le Commissaire peut aussi exercer lui‑même ce recours en révision avec le consentement de la personne qui avait demandé le document au départ (art. 42 ). C’est ce qui s’est produit en l’espèce. Le gouvernement a refusé de communiquer les renseignements demandés et l’auteur de la demande a porté plainte devant la Commissaire. À la suite de son enquête, la Commissaire a conclu au bien‑fondé de la plainte et elle a formulé des recommandations en conséquence. Le gouvernement n’a pas donné suite aux recommandations, à la suite de quoi la Commissaire a introduit les quatre présentes demandes de révision judiciaire.
3. Révision judiciaire devant les juridictions inférieures
[21] Les quatre demandes de révision judiciaire ont été réunies et ont été instruites ensemble lors d’une même audience devant la Cour fédérale. Avant d’examiner les documents en cause, le juge Kelen a arrêté la norme de contrôle appropriée conformément aux principes énoncés dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190. Suivant cet arrêt, le tribunal peut utilement vérifier en premier lieu si la jurisprudence établit déjà de manière satisfaisante le degré de déférence correspondant à une catégorie de questions en particulier. En second lieu, lorsque cette démarche se révèle infructueuse, le tribunal entreprend l’analyse des éléments qui permettent d’arrêter la bonne norme de contrôle (par. 62). Le juge Kelen a mis fin à l’analyse à la première étape, après avoir estimé que l’arrêt de notre Cour dans l’affaire Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), 2003 CSC 8, [2003] 1 R.C.S. 66 (« l’arrêt GRC ») établissait de manière satisfaisante que le tribunal devait, pour l’examen des questions soulevées dans les quatre présentes demandes, appliquer la norme de la « décision correcte » (par. 36).
[22] La norme de révision judiciaire applicable au refus d’une institution fédérale de communiquer un document demandé en vertu de la Loi sur l’accès à l’information n’est pas en cause dans les présents pourvois. Le juge Kelen a conclu à bon droit que notre Cour avait tranché la question de façon péremptoire dans l’arrêt GRC. Pour arrêter la norme de contrôle appropriée, le tribunal doit discerner l’intention du législateur. Il convient en particulier de souligner que le législateur déclare explicitement au par. 2(1) de la Loi sur l’accès à l’information que celle‑ci a notamment pour objet de faire en sorte que « les décisions quant à la communication [soient] susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif ». En outre, dans le cadre de la révision judiciaire, la charge d’établir le bien‑fondé du refus de communiquer le document demandé incombe à l’institution fédérale (art. 48 ). Si elle conclut que la Loi n’autorise pas le responsable de l’institution fédérale à refuser la communication du document demandé, la cour peut ordonner la communication de ce document aux conditions qu’elle juge indiquées (art. 49 ).
[23] La décision du juge Kelen peut, à son tour, faire l’objet d’une révision en appel conformément aux principes énoncés dans l’arrêt Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235, par. 8‑9 et 31‑36. La décision du juge Kelen sur les questions d’interprétation législative est susceptible de révision selon la norme de la décision correcte. Sa décision quant à savoir si les documents demandés relèvent effectivement de l’institution fédérale commande la déférence, sauf si elle est fondée sur un principe juridique erroné et si elle n’est pas entachée d’une erreur manifeste et dominante. Bien que cela ne soit pas déclaré expressément, il ressort à l’évidence des deux décisions de la Cour d’appel fédérale que la juge Sharlow a révisé la décision du juge Kelen en appliquant la bonne norme de révision en appel. Je vais examiner les décisions visées par les présents pourvois en suivant la même méthode.
4. Analyse
4.1 Première question : Les cabinets du premier ministre ou d’un ministre sont‑ils des « institutions fédérales » au sens de la Loi sur l’accès à l’information ?
[24] Le paragraphe 4(1) de la Loi sur l’accès à l’information est ainsi libellé :
4. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi mais nonobstant toute autre loi fédérale, ont droit à l’accès aux documents relevant d’une institution fédérale et peuvent se les faire communiquer sur demande :
a) les citoyens canadiens;
b) les résidents permanents au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés .
[25] L’article 3 de la Loi prévoit la définition suivante :
« institution fédérale »
a) Tout ministère ou département d’État relevant du gouvernement du Canada, ou tout or