Alberta (Procureur général) c. Moloney

Alberta (Procureur général) c. Moloney
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2015-11-13
Référence neutre
2015 CSC 51
Recueil
[2015] 3 RCS 327
Numéro de dossier
35820
Juges
McLachlin, Beverley; Abella, Rosalie Silberman; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard; Gascon, Clément; Côté, Suzanne
En appel de
Alberta
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 35820
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Alberta (Procureur général) c. Moloney, 2015 CSC 51
Date : 20151113
Dossier : 35820
Entre :
Procureur général de l’Alberta
Appelant
et
Joseph William Moloney
Intimé
- et -
Procureur général de l’Ontario, procureure générale du Québec,
procureur général de la Colombie-Britannique, procureur général
de la Saskatchewan et Surintendant des faillites
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon et Côté
Motifs de jugement :
(par. 1 à 90)
Motifs concordants quant au résultat :
(par. 91 à 133)
Le juge Gascon (avec l’accord des juges Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Wagner)
La juge Côté (avec l’accord de la juge en chef McLachlin)
Note : Ce document fera l’objet de retouches de forme avant la parution de sa version définitive dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada.
alberta (procureur général) c. moloney
Procureur général de l’Alberta Appelant
c.
Joseph William Moloney Intimé
et
Procureur général de l’Ontario,
procureure générale du Québec,
procureur général de la Colombie‑Britannique,
procureur général de la Saskatchewan et
Surintendant des faillites Intervenants
Répertorié : Alberta (Procureur général) c. Moloney
2015 CSC 51
No du greffe : 35820.
2015 : 15 janvier; 2015 : 13 novembre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon et Côté.
en appel de la cour d’appel de l’alberta
Droit constitutionnel — Partage des compétences — Prépondérance fédérale — Faillite et insolvabilité — Propriété et droits civils — Dette constatée par jugement envers la province constituant une réclamation prouvable lors de la faillite du débiteur — Libération absolue de faillite accordée au débiteur — Loi fédérale sur la faillite prévoyant que le débiteur est libéré de toutes réclamations prouvables en matière de faillite à sa libération — La loi provinciale prévoyant le maintien de la suspension du permis de conduire du débiteur et de ses certificats d’immatriculation jusqu’à ce qu’il acquitte la dette constatée par jugement est‑elle inopérante du point de vue constitutionnel en raison de la doctrine de la prépondérance fédérale? — Analyse permettant de décider s’il existe un conflit d’application — La loi fédérale et la loi provinciale peuvent‑elles coexister sans conflit? — L’application de la loi provinciale entrave‑t‑elle la réalisation de l’objet de la loi fédérale? — Loi sur la faillite et l’insolvabilité, L.R.C. 1985, c. B‑3, par. 178(2) — Traffic Safety Act, R.S.A. 2000, c. T‑6, art. 102.
M a causé un accident de la route alors qu’il n’était pas assuré. La province de l’Alberta a indemnisé une personne blessée dans l’accident et a tenté de recouvrer l’indemnité auprès de M. L’article 102 de la Traffic Safety Act de l’Alberta (« TSA ») permet à la province de suspendre le permis de conduire et les certificats d’immatriculation de M jusqu’à ce qu’il paie le montant de l’indemnité. M a fait cession de ses biens et a par la suite été libéré. Il a inscrit la réclamation de la province dans son bilan. La dette constituait une réclamation prouvable en matière de faillite. Le paragraphe 178(2) de la Loi sur la faillite et l’insolvabilité (« LFI ») précise qu’au moment de sa libération, M est libéré de toutes les dettes qui sont des réclamations prouvables en matière de faillite. Par suite de sa faillite et de sa libération, M n’a pas payé intégralement le montant de l’indemnité; en conséquence, l’Alberta a suspendu ses certificats d’immatriculation et son permis de conduire. M a contesté cette suspension. La Cour du Banc de la Reine et la Cour d’appel ont conclu à l’existence d’un conflit entre les lois fédérale et provinciale. S’appuyant sur la doctrine de la prépondérance fédérale, elles ont déclaré l’art. 102 de la TSA inopérant dans la mesure du conflit.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté. L’article 102 de la TSA est inopérant du point de vue constitutionnel dans la mesure où il est utilisé pour recouvrer une dette dont le débiteur a été libéré en matière de faillite.
Les juges Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner et Gascon : Au Canada, les gouvernements fédéral et provinciaux doivent adopter des lois qui relèvent de leurs sphères de compétence respectives. Il est toutefois souvent impossible pour un ordre de gouvernement de légiférer efficacement dans un domaine relevant de sa compétence sans toucher à des matières relevant de la compétence de l’autre. Dans certaines circonstances, les compétences d’un ordre de gouvernement doivent être protégées contre les empiétements de l’autre ordre de gouvernement. Pour assurer cette protection, la Cour a élaboré diverses doctrines constitutionnelles, y compris celle de la prépondérance fédérale. Selon cette doctrine, la loi fédérale doit prévaloir lorsqu’il existe une incompatibilité véritable entre une loi fédérale et une loi provinciale, soit lorsque les effets d’une législation provinciale sont incompatibles avec une législation fédérale. Pour déterminer si un tel conflit existe, il faut d’abord et avant tout s’assurer que les lois qui se chevauchent sont valides indépendamment l’une de l’autre. Dans l’affirmative, le tribunal doit déterminer si leur application concurrente entraîne un conflit. En l’espèce, les dispositions contestées sont valides indépendamment l’une de l’autre. La seule question en litige est de savoir si leur application concurrente crée un conflit.
Il y a conflit dans l’une ou l’autre des deux situations suivantes, qui constituent les deux volets de l’analyse fondée sur la doctrine de la prépondérance : (1) il existe un conflit d’application parce qu’il est impossible de respecter les deux lois, ou (2) bien qu’il soit possible de respecter les deux lois, l’application de la loi provinciale entrave la réalisation de l’objet de la loi fédérale. Suivant la jurisprudence traitant du premier volet de l’analyse, il y a un véritable conflit d’application lorsqu’une loi dit « oui » et que l’autre dit « non ». Il s’agit de savoir si les deux lois peuvent coexister sans conflit, ou si les deux législations peuvent agir concurremment et les citoyens peuvent les respecter toutes les deux, sans violer l’une ou l’autre. L’examen qu’implique ce volet ne se limite pas au libellé ou au sens littéral des termes de la disposition en cause. Il convient plutôt d’interpréter les dispositions suivant la méthode moderne d’interprétation des lois. S’il n’y a aucun conflit selon le premier volet de l’analyse, il peut encore en exister un selon le second volet. Au second volet, la question est de savoir si l’application de la loi provinciale est compatible avec l’objet de la loi fédérale. L’effet de la loi provinciale peut empêcher la réalisation de l’objet de la loi fédérale, sans toutefois entraîner une violation directe de ses dispositions.
Sous le premier ou le second volet de l’analyse, le fardeau de la preuve incombe à la personne qui allègue l’existence du conflit. Conformément à la théorie du fédéralisme coopératif, la doctrine de la prépondérance est appliquée avec retenue. En l’absence d’une incompatibilité véritable, les tribunaux favorisent une interprétation de la loi fédérale permettant une application concurrente des deux lois. Il n’est ni nécessaire ni suffisant que la province ait eu l’intention d’empiéter sur la compétence fédérale. L’accent est plutôt mis sur l’effet de la loi provinciale. La détermination de l’effet de la loi provinciale nécessite un examen du fond de la loi et non de sa forme. La province ne peut faire indirectement ce qu’il lui est interdit de faire directement.
Le Parlement a adopté la LFI en vertu de sa compétence en matière de faillite et d’insolvabilité. La LFI vise deux objectifs : le partage équitable des biens du failli entre ses créanciers et la réhabilitation financière du failli. Le partage équitable des biens du failli est réalisé en obligeant les créanciers qui souhaitent faire valoir une réclamation prouvable en matière de faillite à participer à une seule procédure collective. La réhabilitation financière est réalisée en libérant le failli de toutes les réclamations prouvables en matière de faillite. Du point de vue des créanciers, l’ordonnance de libération a pour effet de les empêcher de contraindre le failli à payer leurs réclamations prouvables.
Les assemblées législatives provinciales ont le pouvoir de légiférer en matière de propriété et de droits civils. Ce pouvoir comprend notamment celui de réglementer la circulation et de fixer les conditions applicables aux permis de conduire et aux certificats d’immatriculation. La TSA est un régime législatif complet en matière de réglementation de la circulation. Une personne blessée lors d’un accident peut poursuivre en dommages‑intérêts. Si elle a gain de cause mais le conducteur non assuré ne paie pas, la victime peut demander à l’administrateur en vertu de la Motor Vehicle Accident Claims Act (« MVACA ») une indemnité correspondant au montant du jugement impayé et l’administrateur est alors subrogé dans les droits de la victime. L’article 102 de la TSA, lequel complète le programme régi par la MVACA, permet au registraire des véhicules automobiles de suspendre le permis de conduire et les certificats d’immatriculation du débiteur jusqu’à ce que la dette constatée par jugement soit payée ou que les versements périodiques en satisfaction du jugement soient effectués. Il s’agit, en substance, d’un mécanisme de recouvrement de créances. Comme la créance judiciaire en l’espèce constitue une réclamation prouvable en matière de faillite, l’art. 102 a pour objet et pour effet de suspendre les droits de conducteur du débiteur jusqu’au paiement d’une réclamation prouvable.
Les lois en cause offrent des réponses contradictoires à la question de savoir s’il existe une obligation exécutoire. Une loi prévoit que le failli est libéré de toute réclamation prouvable en matière de faillite et interdit aux créanciers d’en exiger le paiement, alors que l’autre loi fait fi de cette libération et permet le recours à un mécanisme de recouvrement de cette créance en excluant expressément la libération de faillite. Il s’agit là d’une véritable incompatibilité. Dans une affaire comme celle en l’espèce, l’analyse relative au conflit d’application ne saurait se limiter à la question de savoir si le débiteur peut se conformer aux deux lois en renonçant soit à la protection que lui offre la loi fédérale, soit au droit dont il bénéficie en vertu de la loi provinciale. À cet égard, la réaction du débiteur à la suspension de ses droits de conducteur n’est pas déterminante. Dans le cadre de l’analyse du conflit d’application en l’espèce, on ne peut faire abstraction du fait que, que le débiteur paie ou non, il reste que la province, en tant que créancier, le contraint quand même à payer une réclamation prouvable dont il a été libéré, ce qui va directement à l’encontre du par. 178(2) de la LFI . Sous le volet conflit d’application de l’analyse fondée sur la doctrine de la prépondérance, la question n’est pas non plus de savoir s’il est possible de s’abstenir d’appliquer la loi provinciale pour éviter le prétendu conflit avec la loi fédérale. Une telle approche viderait de tout son sens le premier volet de l’analyse fondée sur la doctrine de la prépondérance, car il est presque toujours possible d’éviter l’application d’une loi provinciale pour ne pas causer de conflit avec une loi fédérale. En outre, s’il est possible d’éviter un conflit d’application simplement en refusant d’appliquer la loi provinciale, on pourrait faire la même chose pour éviter toute entrave à la réalisation de l’objet fédéral sous le second volet de l’analyse fondée sur la doctrine de la prépondérance. En l’espèce, il n’est pas possible que la province applique l’art. 102 sans contrevenir au par. 178(2) . En fait, l’art. 102 crée, pour ce qui est des dettes dont le failli n’est pas libéré, une nouvelle catégorie de dettes qui ne figure pas au par. 178(1) de la LFI . En conséquence, la loi provinciale autorise la chose même qu’interdit la loi fédérale. Il en résulte un conflit d’application.
L’article 102 entrave aussi la réhabilitation financière du failli. L’écrasant fardeau de la réclamation de la province contre M constituait la principale raison de sa faillite. Si l’on permet que l’art. 102 s’applique en dépit de la libération de M, celui‑ci se voit privé de la possibilité de se réhabiliter que le Parlement a voulu lui donner. Si le Parlement avait voulu que les dettes constatées par jugement découlant d’accidents automobiles, ou les charges réglementaires en résultant, survivent à la faillite, il l’aurait indiqué expressément au par. 178(1) de la LFI , ce qu’il n’a pas fait. S’immiscer dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire du Parlement à cet égard outrepasse la compétence constitutionnelle de la province. Les droits de conducteur de M ne peuvent non plus servir de nouvelle contrepartie pour conclure un nouveau contrat exécutoire en vue du remboursement de la dette dont il a été libéré. M n’a pas à conclure un tel contrat pour recouvrer ses droits de conducteur, car la province n’a pas le pouvoir de l’en priver.
La TSA n’entrave cependant pas la réalisation de l’objet de la LFI que constitue le partage équitable des biens. La Cour a à maintes reprises mis en garde contre le fait de conférer à la doctrine de la prépondérance une portée trop large dès qu’il y a entrave à l’objectif fédéral. Il est toujours essentiel d’établir avec précision l’objet de la disposition de la loi fédérale en cause. S’il est clair que le par. 178(2) vise la réhabilitation financière du débiteur et que l’art. 102 entrave la réalisation de cet objet, on ne peut conclure que l’application du régime provincial dans le contexte de la présente affaire fait obstacle au partage équitable des biens.
La juge en chef McLachlin et la juge Côté : L’article 102 de la TSA entrave la réhabilitation financière du failli, qui est l’objectif du par. 178(2) de la LFI . Il est donc inopérant dans la mesure du conflit en raison de la doctrine de la prépondérance fédérale. Comme l’entrave à la réalisation d’un objectif fédéral suffit pour que s’applique la doctrine de la prépondérance fédérale, il n’est pas nécessaire de se prononcer sur l’objectif du partage équitable des biens.
Il n’y a aucun conflit opérationnel en l’espèce. L’analyse des juges majoritaires tranche avec la norme claire que la Cour a retenue en vue de déterminer, dans le cadre de l’analyse fondée sur la doctrine de la prépondérance fédérale, s’il existe un conflit opérationnel : l’impossibilité de se conformer aux deux lois en raison d’un conflit exprès. L’impossibilité de se conformer aux deux lois constitue la norme incontestée pour déterminer s’il existe un conflit opérationnel, et très peu de cas pourront satisfaire à cette norme. Dans la jurisprudence, l’impossibilité de se conformer aux deux lois est devenue synonyme de conflit opérationnel. L’exigence d’un conflit exprès est indissociable de l’impossibilité de se conformer aux deux lois. Pour que les deux lois entrent en conflit, chacune doit dire exactement le contraire de ce que dit l’autre. Un conflit moins direct ne suffit pas. En l’absence d’un conflit exprès, les deux lois sont réputées pouvoir coexister. La jurisprudence moderne rend inéluctable cette façon modérée d’aborder le conflit opérationnel. Une norme aussi élevée est conforme au fédéralisme coopératif. S’il est possible en pratique de respecter les deux lois en raison de leur libellé, alors le fédéralisme coopératif oblige le tribunal à conclure que les lois fédérale et provinciale sont compatibles, du moins à la première étape de l’analyse.
Les deux volets de l’analyse moderne de la doctrine de la prépondérance fédérale ont trait à deux formes de conflit différentes. La constatation d’un conflit opérationnel au premier volet de l’analyse n’entraînera pas nécessairement au second volet une conclusion que la réalisation d’un objet fédéral a été entravée. Le premier volet concerne une incompatibilité ressortissant à première vue des dispositions elles‑mêmes. Même une possibilité superficielle de se conformer aux deux lois suffit pour qu’un tribunal conclue à l’absence de conflit opérationnel. Si la loi fédérale est prohibitive, comme en l’espèce, il faut alors se demander ce qu’elle interdit exactement. Si la loi provinciale autorise la chose même qu’interdit la loi fédérale, il existe un conflit opérationnel. Dans de nombreux arrêts, la Cour a confondu les deux volets de l’analyse. Bien que la jurisprudence antérieure de notre Cour n’aide pas toujours à distinguer le premier volet du second, trois propositions s’en dégagent : (1) la norme applicable au premier volet est celle de l’impossibilité de se conformer aux deux lois en raison d’un conflit exprès, (2) la norme est élevée et ne devrait être appliquée qu’avec retenue, et dans très peu de cas seulement, et (3) les deux volets sont distincts et s’appliquent à des formes différentes de conflit.
Par conséquent, sous le premier volet, la question déterminante est de savoir si la loi provinciale laisse la possibilité de se conformer aux deux lois. L’application d’une norme élevée sous le premier volet signifie simplement que dans la plupart des cas, l’objet et les effets de la loi en cause devront être analysés sous le deuxième volet. Obliger les tribunaux à étudier la question au second volet comporte de nombreux avantages. Dans le contexte de l’analyse portant sur l’entrave à la réalisation de l’objet, la partie qui invoque l’intention du législateur fédéral doit établir cette intention. La cour peut analyser attentivement l’intention du Parlement et, si possible, interpréter la loi fédérale de manière à ce qu’elle n’entre pas en conflit avec la loi provinciale. L’application stricte de la norme de l’impossibilité ne rendra pas dénué de sens le premier volet de l’analyse de la doctrine de la prépondérance fédérale. Si la loi provinciale autorise ou exige l’accomplissement d’un acte que la loi fédérale interdit expressément, ou s’il s’agit d’un conflit direct plutôt qu’indirect, il existera un conflit opérationnel.
En l’espèce, il appert clairement des dispositions elles‑mêmes que le respect des deux textes de loi n’est pas impossible. Les dispositions en cause ne sont pas expressément en conflit; elles diffèrent de par leur contenu et les recours qu’elles offrent. L’une ne permet pas ce que l’autre interdit expressément. Aux termes de l’art. 178 de la LFI , un failli est libéré de toutes réclamations prouvables en matière de faillite. Cet article ne prévoit rien de plus. L’article 102 de la TSA ne fait pas revivre une réclamation éteinte en soi; si un débiteur choisit de ne pas conduire, la province ne peut tout simplement pas recouvrer sa créance. Il peut aussi choisir de payer volontairement la dette dont il a été libéré. Le failli demeure libéré au sens littéral du par. 178(2) de la LFI . Les deux lois visent des objets différents. En bout de ligne, l’obligation littérale de la loi fédérale est, à proprement parler, respectée. Il s’ensuit donc que les deux lois peuvent coexister sans conflit opérationnel, même en présence d’une entrave à l’objectif fédéral.
Jurisprudence
Citée par le juge Gascon
Distinction d’avec les arrêts : Rothmans, Benson & Hedges Inc. c. Saskatchewan, 2005 CSC 13, [2005] 1 R.C.S. 188; Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39, [2010] 2 R.C.S. 536; arrêts analysés : Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3; Husky Oil Operations Ltd. c. Ministre du Revenu national, [1995] 3 R.C.S. 453; Colombie‑Britannique (Procureur général) c. Lafarge Canada Inc., 2007 CSC 23, [2007] 2 R.C.S. 86; 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville), 2001 CSC 40, [2001] 2 R.C.S. 241; M & D Farm Ltd. c. Société du crédit agricole du Manitoba, [1999] 2 R.C.S. 961; arrêts mentionnés : Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217; Re the Initiative and Referendum Act, [1919] A.C. 935; Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161; Renvoi relatif à la Loi sur les valeurs mobilières, 2011 CSC 66, [2011] 3 R.C.S. 837; Canada (Procureur général) c. PHS Community Services Society, 2011 CSC 44, [2011] 3 R.C.S. 134; Marine Services International Ltd. c. Ryan (Succession), 2013 CSC 44, [2013] 3 R.C.S. 53; Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), 2000 CSC 31, [2000] 1 R.C.S. 783; Law Society of British Columbia c. Mangat, 2001 CSC 67, [2001] 3 R.C.S. 113; Sun Indalex Finance, LLC c. Syndicat des Métallos, 2013 CSC 6, [2013] 1 R.C.S. 271; Garland c. Consumers’ Gas Co., 2004 CSC 25, [2004] 1 R.C.S. 629; Smith c. The Queen, [1960] R.C.S. 776; Saskatchewan (Procureur général) c. Lemare Lake Logging Ltd., 2015 CSC 53; Banque de Montréal c. Hall, [1990] 1 R.C.S. 121; Banque de Montréal c. Marcotte, 2014 CSC 55, [2014] 2 R.C.S. 725; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; Québec (Procureur général) c. Canada (Ressources humaines et Développement social), 2011 CSC 60, [2011] 3 R.C.S. 635; Clarke c. Clarke, [1990] 2 R.C.S. 795; Procureur général du Canada c. Law Society of British Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307; O’Grady c. Sparling, [1960] R.C.S. 804; Deloitte Haskins and Sells Ltd. c. Workers’ Compensation Board, [1985] 1 R.C.S. 785; Century Services Inc. c. Canada (Procureur général), 2010 CSC 60, [2010] 3 R.C.S. 379; R. c. Fitzgibbon, [1990] 1 R.C.S. 1005; Schreyer c. Schreyer, 2011 CSC 35, [2011] 2 R.C.S. 605; Industrial Acceptance Corp. c. Lalonde, [1952] 2 R.C.S. 109; Vachon c. Commission de l’emploi et de l’immigration du Canada, [1985] 2 R.C.S. 417; Société de crédit commercial GMAC — Canada c. T.C.T. Logistics Inc., 2006 CSC 35, [2006] 2 R.C.S. 123; Ross c. Registraire des véhicules automobiles, [1975] 1 R.C.S. 5; Provincial Secretary of Prince Edward Island c. Egan, [1941] R.C.S. 396; Thomson c. Alberta (Transportation and Safety Board), 2003 ABCA 256, 232 D.L.R. (4th) 237; Terre‑Neuve‑et‑Labrador c. AbitibiBowater Inc., 2012 CSC 67, [2012] 3 R.C.S. 443; Ontario (Minister of Finance) c. Clarke, 2013 ONSC 1920, 115 O.R. (3d) 33; R. c. White, [1999] 2 R.C.S. 417; 407 ETR Concession Co. c. Canada (Surintendant des faillites), 2015 CSC 52; Gorguis c. Saskatchewan Government Insurance, 2011 SKQB 132, 372 Sask. R. 152, inf. par 2013 SKCA 32, 414 Sask. R. 5; Buchanan c. Superline Fuels Inc., 2007 NSCA 68, 255 N.S.R. (2d) 286; Miller, Re (2001), 27 C.B.R. (4th) 107; Lucar, Re (2001), 32 C.B.R. (4th) 270; Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121; Colombie‑Britannique c. Imperial Tobacco Canada Ltée, 2005 CSC 49, [2005] 2 R.C.S. 473; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3.
Citée par la juge Côté
Arrêts analysés : M & D Farm Ltd. c. Société du crédit agricole du Manitoba, [1999] 2 R.C.S. 961; Colombie‑Britannique (Procureur général) c. Lafarge Canada Inc., 2007 CSC 23, [2007] 2 R.C.S. 86; Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3; 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville), 2001 CSC 40, [2001] 2 R.C.S. 241; Husky Oil Operations Ltd. c. Ministre du Revenu national, [1995] 3 R.C.S. 453; arrêts mentionnés : Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161; Rothmans, Benson & Hedges Inc. c. Saskatchewan, 2005 CSC 13, [2005] 1 R.C.S. 188; Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39, [2010] 2 R.C.S. 536; Rio Hotel Ltd. c. Nouveau‑Brunswick (Commission des licences et permis d’alcool), [1987] 2 R.C.S. 59; NIL/TU,O Child and Family Services Society c. B.C. Government and Service Employees’ Union, 2010 CSC 45, [2010] 2 R.C.S. 696; Marine Services International Ltd. c. Ryan (Succession), 2013 CSC 44, [2013] 3 R.C.S. 53; Law Society of British Columbia c. Mangat, 2001 CSC 67, [2001] 3 R.C.S. 113; Québec (Procureur général) c. Canada (Ressources humaines et Développement social), 2011 CSC 60, [2011] 3 R.C.S. 635; Banque de Montréal c. Hall, [1990] 1 R.C.S. 121; Canada (Superintendent of Bankruptcy) c. 407 ETR Concession Company Ltd., 2013 ONCA 769, 118 O.R. (3d) 161; Sun Indalex Finance, LLC c. Syndicat des Métallos, 2013 CSC 6, [2013] 1 R.C.S. 271.
Lois et règlements cités
Legal Profession Act, S.B.C. 1987, c. 25, art. 1.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91 , 92 .
Loi sur l’aéronautique, L.R.C. 1985, c. A‑2 .
Loi sur l’examen de l’endettement agricole, L.R.C. 1985, c. 25 (2e suppl.).
Loi sur l’immigration, L.R.C. 1985, c. I‑2, art. 30, 69(1).
Loi sur la faillite et l’insolvabilité, L.R.C. 1985, c. B‑3, art. 69.3 , 69.4 , 72(1) , 121(1) , 136 , 137(1) , 139 , 140.1 , 141 , 172 , 178 .
Loi sur la protection des exploitations agricoles familiales, C.P.L.M., c. F15.
Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles, L.R.Q., c. P‑41.1.
Loi sur la responsabilité en matière maritime, L.C. 2001, c. 6 .
Loi sur le tabac, L.C. 1997, c. 13 .
Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, L.R.C. 1985, c. C‑36 .
Loi sur les sûretés mobilières, L.R.O. 1990, c. P.10.
Motor Vehicle Accident Claims Act, R.S.A. 2000, c. M‑22, art. 5(1), (2), (7).
Tobacco Control Act, S.S. 2001, c. T‑14.1.
Traffic Safety Act, R.S.A. 2000, c. T‑6, art. 54, 102, 103.
Doctrine et autres documents cités
Alberta. Legislative Assembly. Alberta Hansard, 3rd Sess., 24th Leg., April 12, 1999, p. 927.
Black’s Law Dictionary, 10th ed. by Bryan A. Garner, ed., St. Paul (Minn.), Thomson Reuters, 2014, « enforce », « release ».
Brun, Henri, Guy Tremblay et Eugénie Brouillet. Droit constitutionnel, 6e éd., Cowansville (Qc), Yvon Blais, 2014.
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Colvin, Eric. « Constitutional Law — Paramountcy — Duplication and Express Contradiction — Multiple Access Ltd. v. McCutcheon » (1983), 17 U.B.C. L. Rev. 347.
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POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta (les juges Berger, Watson et Slatter), 2014 ABCA 68, 91 Alta. L.R. (5th) 221, 569 A.R. 177, 370 D.L.R. (4th) 267, 9 C.B.R. (6th) 278, 64 M.V.R. (6th) 82, [2014] 4 W.W.R. 272, [2014] A.J. No. 155 (QL), 2014 CarswellAlta 225 (WL Can.), qui a confirmé une décision de la juge Moen, 2012 ABQB 644, 73 Alta. L.R. (5th) 44, 550 A.R. 257, 39 M.V.R. (6th) 21, [2012] A.J. No. 1094 (QL), 2012 CarswellAlta 1757 (WL Can.). Pourvoi rejeté.
Lillian Riczu, pour l’appelant.
R. Jeremy Newton, pour l’intimé.
Josh Hunter et Daniel Huffaker, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Alain Gingras, pour l’intervenante la procureure générale du Québec.
Richard M. Butler, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Thomson Irvine, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Peter Southey et Michael Lema, pour l’intervenant le Surintendant des faillites.
Version française du jugement des juges Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner et Gascon rendu par
Le juge Gascon —
I. Aperçu
[1] Au Canada, les gouvernements fédéral et provinciaux doivent adopter des lois qui relèvent de leurs sphères de compétence respectives. La Loi constitutionnelle de 1867 indique les matières qui relèvent de l’autorité législative exclusive de chaque ordre. Cependant, même lorsqu’il agit dans les limites de sa propre sphère de compétence, un ordre de gouvernement touche parfois à des matières relevant de la sphère de l’autre. Le chevauchement législatif en résultant peut, à l’occasion, entraîner un conflit entre des lois fédérales et provinciales par ailleurs valides. Dans le présent pourvoi, la Cour doit décider si un tel conflit existe et, dans l’affirmative, le résoudre.
[2] En l’espèce, le conflit allégué concerne, d’une part, le régime fédéral de la Loi sur la faillite et l’insolvabilité, L.R.C. 1985, c. B‑3 (« LFI »), et d’autre part, la Traffic Safety Act de l’Alberta, R.S.A. 2000, c. T‑6 (« TSA »). Il découle d’un accident de la route causé par l’intimé alors qu’il n’était pas assuré comme l’exige l’art. 54 de la TSA. La province de l’Alberta a indemnisé la personne blessée dans l’accident et a tenté de recouvrer l’indemnité auprès de l’intimé. Cependant, ce dernier a fait cession de ses biens et a par la suite été libéré. La LFI régit la faillite et précise qu’au moment de sa libération, l’intimé est libéré de toutes les dettes qui sont des réclamations prouvables en matière de faillite. La TSA régit la conduite d’un véhicule automobile, y compris les certificats d’immatriculation et les permis de conduire, et permet à la province de suspendre le permis de conduire et les certificats d’immatriculation de l’intimé jusqu’à ce qu’il paie le montant de l’indemnité.
[3] Par suite de sa faillite et de sa libération subséquente, l’intimé n’a pas payé intégralement le montant de l’indemnité; en conséquence, l’Alberta a suspendu ses certificats d’immatriculation et son permis de conduire. L’intimé a contesté cette suspension et a plaidé que la TSA entrait en conflit avec la LFI en ce qu’elle entravait la réalisation des objectifs de la faillite. En réponse, la province a nié l’existence d’un conflit puisque la TSA était de nature réglementaire et ne visait pas le recouvrement d’une dette ayant fait l’objet d’une libération. La Cour du Banc de la Reine et la Cour d’appel ont conclu à l’existence d’un conflit entre les lois fédérale et provinciale. S’appuyant sur la doctrine de la prépondérance fédérale, elles ont déclaré la disposition contestée de la TSA inopérante dans la mesure du conflit. Je souscris à la conclusion tirée par les tribunaux d’instance inférieure et je suis d’avis de rejeter le pourvoi.
II. Faits
[4] L’accident de la route causé par l’intimé s’est produit en 1989. En 1996, la personne blessée dans l’accident a obtenu contre l’intimé un jugement lui accordant la somme de 194 875 $. L’administrateur nommé en vertu de la Motor Vehicle Accident Claims Act, R.S.A. 2000, c. M‑22 (« MVACA »), a indemnisé la personne blessée du montant de la créance judiciaire et s’est vu céder la créance conformément à la MVACA. Au départ, l’intimé a pris avec l’administrateur des dispositions en vue de rembourser la dette par versements échelonnés. Quelques années plus tard toutefois, en janvier 2008, il a fait cession de ses biens. Il a inscrit la réclamation de l’administrateur dans son bilan. Nul ne conteste que la créance judiciaire cédée à l’administrateur constituait une réclamation prouvable en matière de faillite. Il s’agissait, de loin, de la plus grosse dette de l’intimé et elle était, en fait, à l’origine de ses déboires financiers. Au moment de la cession, la somme due à l’administrateur s’élevait à 195 823 $.
[5] En juin 2011, l’intimé a obtenu une libération absolue, à laquelle personne ne s’est opposé. En octobre de la même année, il a reçu du directeur du service de la surveillance et de l’aptitude des conducteurs une lettre l’avisant que, par application du par. 102(1) de la TSA, son permis de conduire et ses certificats d’immatriculation de véhicule seraient suspendus jusqu’au paiement de la somme due au titre de la créance judiciaire. Plus tard, en novembre, son avocat a reçu une autre lettre, cette fois du service des recouvrements relatifs aux accidents d’automobile, informant l’intimé qu’il [traduction] « demeure débiteur de la somme due en vertu du jugement obtenu contre lui [. . .] “[t]ant qu’[il] n’a pas satisfait au jugement et qu’[il] ne s’est pas libér[é] de l’obligation autrement que par une libération de faillite” » (d.a., par. 49). La lettre lui proposait de prendre de nouvelles dispositions en vue du paiement, à défaut de quoi la suspension de ses droits de conducteur serait maintenue.
[6] Devant cette situation, en mars 2012, l’intimé a demandé à la Cour du Banc de la Reine de surseoir à la suspension de ses droits de conducteur. Il a fait valoir qu’il avait été libéré de faillite et que l’art. 178 de la LFI empêchait l’administrateur de le contraindre à payer la dette constatée par jugement.
III. Historique judiciaire
A. Cour du Banc de la Reine de l’Alberta, 2012 ABQB 644, 73 Alta L.R. (5th) 44
[7] La juge Moen a d’abord conclu que, par l’effet de la libération, il n’y avait plus de créance servant de fondement à l’exécution du jugement (par. 21). À son avis, il s’agissait de savoir si la libération empêchait la province de suspendre les droits de conducteur de l’intimé en raison du non‑paiement de la dette constatée par jugement. Elle devait donc examiner l’application de la TSA et de la LFI et déterminer si les dispositions pertinentes entraient en conflit, entraînant ainsi l’application de la doctrine de la prépondérance. Selon la juge Moen, il pouvait exister un [traduction] « conflit d’application » dans les deux situations suivantes, à savoir lorsque (1) « le respect des deux lois devient incohérent ou impossible en raison d’un conflit direct avec une disposition expresse de la LFI », ou lorsque (2) « la TSA vise à faire obstacle, ou fait obstacle, à l’application des dispositions de la LFI ou à la réalisation de ses objectifs fondamentaux » (par. 30).
[8] La juge Moen a mis l’accent sur l’objet de la réhabilitation que favorise la LFI (par. 31). Elle a décrit l’objet de la TSA comme étant la [traduction] « protection de la sécurité publique par la réglementation de la circulation et des véhicules automobiles » (par. 33), et l’objet de l’art. 102 de la TSA comme étant d’« empêcher “les conducteurs irresponsables de continuer de bénéficier du droit de conduire [. . .] sans avoir à subir les conséquences normales de leur grande irresponsabilité” » (par. 34). Elle a établi une distinction entre les situations où l’objet de la suspension de permis est le recouvrement d’une créance et celles où elle vise la réglementation d’une conduite (par. 37‑42). Elle a conclu que le seul objet de l’art. 102 était le recouvrement d’une créance judiciaire. À son avis, la disposition n’a rien à voir avec la réglementation de l’inconduite de l’intimé (par. 43). Elle a donc estimé que les mesures prises par la province n’étaient pas de nature disciplinaire et constituaient plutôt « un mode de recouvrement de créances et une tentative déguisée de contourner les dispositions de la LFI » (par. 45). Cet « objet illégitime » de la TSA faisait naître un « conflit d’application » avec la LFI (par. 45). Elle a donc sursis au recouvrement de la créance judiciaire et à la suspension des droits de conducteur de l’intimé (par. 49), et elle a déclaré la TSA inopérante dans la mesure du conflit avec la LFI (par. 48).
B. Cour d’appel de l’Alberta, 2014 ABCA 68, 91 Alta L.R. (5th) 221
[9] S’exprimant au nom d’une cour unanime, le juge Slatter a décrit comme suit les deux types de conflit qui entraînent l’application de la doctrine de la prépondérance : (1) [traduction] « il est impossible de se conformer à la fois à la loi provinciale et à la loi fédérale », ou (2) « bien qu’il soit techniquement possible de se conformer aux deux lois, on peut à juste titre affirmer que l’application de la loi provinciale entrave la réalisation de l’objectif législatif du Parlement » (par. 10). Il a conclu que, parce que l’intimé pouvait se conformer aux deux lois en s’abstenant de conduire, il n’existait aucun conflit selon le premier volet de l’analyse (par. 10).
[10] Quant au second volet, le juge Slatter a décrit les deux objets de la LFI comme étant, premièrement, la répartition équitable, et deuxièmement, la réhabilitation. Il a fait remarquer que l’art. 178 énumère les dettes dont le failli n’est pas libéré à l’issue de la faillite, et qu’aucune de ces dettes ne correspond à une dette constatée par jugement pour des dommages résultant d’un accident d’automobile (par. 13‑15). Selon lui, si la libération du failli n’éteint pas les dettes, il reste que [traduction] « [q]uelle que soit la distinction conceptuelle que l’on puisse faire, elle est plutôt artificielle dans le présent contexte » puisque les créanciers ne sont plus en mesure de contraindre le failli à rembourser les dettes dont il a été libéré (par. 19). Le juge Slatter a rejeté l’argument de la province voulant que les droits de conducteur puissent servir de nouvelle contrepartie d’un contrat qui fait renaître une dette dont le failli a été libéré; une telle contrepartie n’est ni véritable ni compatible avec les principes qui sous‑tendent la LFI (par. 20‑21). Rejetant un autre des arguments de la province, il a estimé qu’il importe peu que les droits de conducteur ne constituent pas des biens du failli. La province ne peut retirer arbitrairement des droits de manière à entraver la réalisation des objets de la LFI (par. 23‑24).
[11] Le juge Slatter a fait observer que l’art. 102 de la TSA prévoit expressément qu’il s’applique nonobstant une libération de faillite. À son avis, il s’agit là d’un [traduction] « indice de l’existence potentielle d’un conflit d’application » (par. 39). Bien que l’art. 102 ne soit pas coercitif et que l’intimé puisse choisir de ne pas conduire, le juge Slatter a conclu qu’il n’en entrave pas moins la réalisation des objets de la LFI . L’un de ces objets consiste à faire en sorte que le failli libéré « n’ait pas à faire de tels “choix” » et puisse « aller de l’avant en étant libre de prendre des décisions économiques et personnelles indépendantes et sans entrave » (par. 43). Parce que l’art. 102 vise principalement le recouvrement de dettes et n’est aucunement lié à des considérations en matière de sécurité routière (par. 40 et 45‑47), il empêche le conducteur de repartir à neuf (par. 48‑49). Le juge Slatter a également conclu que l’art. 102 perturbe la répartition juste et équitable des biens entre les créanciers parce qu’il permet à la province de recouvrer des sommes en plus des dividendes habituellement versés aux créanciers (par. 50). Il a estimé que l’art. 102 entrave la réalisation des deux objets de la LFI et que les mots « autrement que par une libération de faillite » donnent lieu à un « conflit d’application » avec la LFI (par. 54).
IV. Question en litige
[12] La Juge en chef a formulé la question constitutionnelle suivante :
Le par. 102(2) de la Traffic Safety Act, R.S.A. 2000, c. T‑6, de l’Alberta est‑il inopérant du point de vue constitutionnel en raison de la doctrine de la prépondérance fédérale?
Bien que la question constitutionnelle, telle qu’elle a été formulée, ne vise que le par. 102(2), les instances inférieures et les observations des parties concernent l’article en entier. J’examinerai donc tous les aspects pertinents de l’art. 102.
V. Analyse
[13] Divers acteurs gouvernementaux ont pris part au présent différend. Sauf indication contraire, je désignerai la province de l’Alberta comme englobant ces d