Saint-Basile, Village Sud (Corporation municipale de) c. Ciment Québec Inc.

Saint-Basile, Village Sud (Corporation municipale de) c. Ciment Québec Inc.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1993-07-15
Recueil
[1993] 2 RCS 823
Numéro de dossier
22749
Juges
La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank
En appel de
Québec
Sujets
Droit municipal
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 22749
Contenu de la décision
Saint‑Basile, Village Sud (Corporation municipale de) c. Ciment Québec Inc., [1993] 2 R.C.S. 823
Ciment Québec Inc. Appelante
c.
Corporation municipale de Saint‑Basile, Village Sud Intimée
Répertorié: Saint‑Basile, Village Sud (Corporation municipale de) c. Ciment Québec Inc.
No du greffe: 22749.
1993: 23 février; 1993: 15 juillet.
Présents: Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Gonthier, McLachlin et Iacobucci.
en appel de la cour d'appel du québec
Droit municipal ‑‑ Évaluation foncière ‑‑ Immeubles non portés au rôle d'évaluation ‑‑ Interprétation de l'art. 65(1) de la Loi sur la fiscalité municipale, L.R.Q., ch. F‑2.1.
L'appelante est propriétaire d'un vaste complexe industriel où elle fabrique du ciment. Elle conteste devant le Bureau de révision de l'évaluation foncière («BREF») la valeur de l'unité d'évaluation de sa nouvelle usine et l'inscription de plusieurs immeubles faisant partie de cette usine au rôle d'évaluation pour les années 1981, 1982 et 1984. L'appelante soutient que la plupart de ces immeubles doivent être exclus du rôle parce qu'ils servent principalement à des fins de production industrielle. Le BREF accueille partiellement les plaintes de l'appelante et, en vertu du par. 1o de l'art. 65 de la Loi sur la fiscalité municipale, écarte du rôle certains immeubles faisant partie de l'usine. Le BREF est d'avis que l'exemption prévue au par. 1o de l'art. 65 s'applique non seulement aux biens mobiliers placés à perpétuelle demeure, mais aussi aux immeubles par nature qui sont des machines, des appareils et leurs accessoires utilisés principalement à des fins de production industrielle et qui n'ont pas pour objet d'assurer un service à un terrain ou à un bâtiment. La Cour provinciale infirme cette décision et conclut que l'exemption ne s'applique qu'aux seuls biens mobiliers placés à perpétuelle demeure, à l'exclusion des bâtiments au sens du Code civil. La cour souligne que si le législateur avait voulu donner au mot "bâtiment" du par. 1o de l'art. 65 un sens différent de celui du Code, il l'aurait fait expressément. La Cour d'appel confirme le jugement de la Cour provinciale.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli.
L'exemption prévue au par. 1o de l'art. 65 n'exclut pas de son champ d'application tous les bâtiments au sens du Code civil. Le texte de ce paragraphe, interprété et analysé dans le contexte d'énonciation qui lui est propre, commande avant tout d'examiner chaque immeuble ou partie d'immeuble composant une usine donnée dans le cadre concret de la production industrielle, et ce, sans égard à la nature de leur immobilisation. C'est le critère de la production industrielle qui constitue la pierre angulaire du par. 1o de l'art. 65 et non les catégories traditionnelles d'immobilisation du Code civil. Vu la définition du mot "immeuble" à l'art. 1 de la Loi, il est clair que l'alinéa introductif de l'art. 65 («Ne sont pas portés au rôle les immeubles suivants») ne fait pas de distinction entre les immeubles par nature et les objets mobiliers placés à perpétuelle demeure. De plus, les concepts de destination et d'utilisation qui ont été greffés aux termes «terrain» et «bâtiment» sont étrangers aux critères de l'immobilisation par nature en droit civil. Le sens des termes "terrain" et "bâtiment" doit donc être analysé en fonction du cadre législatif adopté par le législateur, lequel nuance et tempère les concepts du Code et se démarque des catégories traditionnelles du droit civil. Enfin, les termes «machine», «appareil» et «accessoires», qui ne font pas partie du vocabulaire propre au Code, peuvent englober dans le contexte du par. 1o de l'art. 65 toute une panoplie d'immeubles qui sont susceptibles d'être utilisés principalement à des fins de production industrielle.
En l'espèce, la démarche suivie par le BREF est conforme à la lettre et à l'esprit du par. 1o de l'art. 65. Premièrement, il a appliqué les termes «machine», «appareil» et «accessoires» dans le cadre complexe des éléments d'une production industrielle, et ce, sans égard au débat portant sur la nature de leur immobilisation au sens du Code civil, ce qui traduit la lettre de l'alinéa introductif. Deuxièmement, il a tenu compte du fait qu'un immeuble ou une partie d'immeuble peut être indissociable d'une machine où d'un appareil et assurer, par la même occasion, un service à un terrain ou à un bâtiment. Les termes «utilisés principalement à des fins de production industrielle» et «compte tenu de l'utilisation qui est faite de celui‑ci» commandent une telle lecture. La démarche du BREF découle du constat suivant: le par. 1o de l'art. 65 ne permet pas de conclure que tous les bâtiments ne peuvent jamais être exclus du rôle sous prétexte que certains bâtiments peuvent être desservis par des machines, des appareils ou leurs accessoires.
La Cour ne se prononce pas sur l'exactitude des conclusions factuelles du BREF.
Jurisprudence
Distinction d'avec les arrêts: Donohue Bros. c. Parish of St‑Étienne de la Malbaie, [1924] R.C.S. 511; Aluminium du Canada Ltée c. Village de Melocheville, [1973] R.C.S. 792; Richmond Pulp & Paper Co. of Canada c. Ville de Bromptonville, [1970] R.C.S. 453; arrêts mentionnés: Ville de Saint‑Romuald d'Etchemin c. Ultramar Canada Inc., [1985] C.P. 212, conf. [1980-1984] B.R.E.F. 883; Bélair c. Ville de Ste‑Rose (1922), 63 R.C.S. 526; Montreal Light, Heat & Power Consolidated c. City of Outremont (1932), 53 B.R. 133; Montreal Light, Heat & Power Consolidated c. City of Westmount, [1926] R.C.S. 515; Bell Telephone Co. of Canada c. Ville St‑Laurent (1935), 60 B.R. 101; St‑Romuald d'Etchemin (Cité de) c. Golden Eagle Canada Ltd., [1980] C.A. 74; Banque d'Hochelaga c. Waterous Engine Works Co. (1897), 27 R.C.S. 406; Sherbrooke (Cité de) c. Commissaires d'écoles de Sherbrooke, [1957] R.C.S. 476; Cablevision (Montréal) Inc. c. Sous‑ministre du Revenu du Québec, [1978] 2 R.C.S. 64; Lower St. Lawrence Power Co. c. Immeuble Landry Ltée, [1926] R.C.S. 655; Cie de papier Québec et Ontario Ltée c. Baie‑Comeau (Ville de), J.E. 89‑200.
Lois et règlements cités
Code civil du Bas‑Canada, art. 376.
Loi des cités et villes, S.R.Q. 1964, ch. 193, art. 488.
Loi sur la fiscalité municipale, L.R.Q., ch. F‑2.1, art. 1 «immeuble», 2, 31, 65, par. 1.
Loi sur la fiscalité municipale et modifiant certaines dispositions législatives, L.Q. 1979, ch. 72.
Loi sur l'évaluation foncière, L.Q. 1971, ch. 50, art. 1a) [rempl. 1978, ch. 59, art. 1], b), u), 8 [rempl. 1979, ch. 22, art. 65], 12 [mod. 1972, ch. 46, art. 4; mod. 1973, ch. 31, art. 8; mod. 1978, ch. 59, art. 4].
Doctrine citée
Bélanger, Louise. «L'évaluation des immeubles industriels au Québec: les hauts et les bas de l'article 65 par. 1 de la Loi sur la fiscalité municipale». Dans Développements récents en droit municipal. Formation permanente du Barreau du Québec. Cowansville: Yvon Blais, 1989, 151.
Pâquet, Jean‑M. «Les aspects juridiques». Dans La réforme de la fiscalité municipale. Formation permanente du Barreau du Québec, cours 51, 1980.
Poirier, Michel, et Jean‑Marie Lavoie. «La réforme de la fiscalité municipale: taxation et paiements de transfert» (1981), 12 R.D.U.S. 141.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Québec, [1991] R.J.Q. 2757, 41 Q.A.C. 128, qui a confirmé un jugement de la Cour provinciale, J.E. 88‑149, qui avait infirmé une décision du Bureau de révision de l'évaluation foncière du Québec, [1985] B.R.E.F. 471. Pourvoi accueilli.
Benoît Mailloux et Martin R. Gagné, pour l'appelante.
Paul Bégin et Suzanne Ouellet, pour l'intimée.
Le jugement de la Cour a été rendu par
//Le juge l'Heureux-Dubé//
Le juge L'Heureux-Dubé -- Le présent pourvoi porte sur l'interprétation du par. 65(1) de la Loi sur la fiscalité municipale, L.R.Q., ch. F-2.1 ("L.F.M."), auparavant L.Q. 1979, ch. 72. Plus précisément, il s'agit de déterminer si l'exemption de taxes, prévue par cette disposition, ne s'applique qu'aux seuls biens mobiliers tels que définis à l'art. 1 L.F.M., à l'exclusion des bâtiments au sens du Code civil.
La corporation municipale intimée prétend que les immeubles de l'appelante sont taxables tandis que l'appelante plaide que la plupart des installations composant sa nouvelle usine doivent être exclues du rôle d'évaluation foncière parce que servant principalement à des fins de production industrielle. Le processus de fabrication de ciment de l'appelante revêt donc une grande importance dans le présent litige.
I - Les faits
L'appelante Ciment Québec Inc. est propriétaire, dans les limites territoriales de la corporation municipale intimée, d'un terrain sur lequel est situé un vaste complexe industriel, composé d'une carrière de pierre et de deux usines. Les opérations de l'appelante consistent à extraire de la matière première de la carrière, à effectuer le concassage de la pierre extraite ainsi que le mélange de deux types de pierres extraites, l'une à haute et l'autre à basse teneur calcaire. Ses opérations comprennent également l'ajout d'éléments supplémentaires requis pour la production du ciment ainsi qu'un processus de cuisson, qui constitue l'étape finale de fabrication. Lorsque ce processus est terminé, la production de ciment est acheminée vers des entrepôts. La première usine est maintenant hors d'usage et ne fait pas l'objet du présent appel. La construction de la deuxième usine débuta en 1978 pour se terminer à la fin de l'année 1982. C'est cette dernière usine qui est au c{oe}ur du débat.
À cet égard, la preuve, non contestée à ce stade-ci des procédures, est à l'effet suivant. Contrairement à l'ancienne, les installations de cette nouvelle usine ne sont plus contenues dans une seule bâtisse recouverte par un seul toit, différentes étapes de production ayant plutôt été aménagées. Ainsi, un concasseur primaire, d'une pesanteur de 400 tonnes, entouré de fondations et de murs de béton, broie le matériel pour le réduire à un diamètre de cinq pouces et demi. Par la suite, cette pierre concassée, composée de pierre haute et de pierre basse, est acheminée vers des concasseurs secondaires par des convoyeurs d'une longueur d'environ 450 pieds. Ces convoyeurs sont supportés par des bases et structures d'acier. Les concasseurs secondaires broient à nouveau la pierre pour en arriver à un diamètre de deux pouces et demi. La structure des concasseurs supporte l'arrivée du convoyeur ainsi que les transformateurs, les centres de contrôle des moteurs et le système de lubrification des concasseurs.
Cette pierre concassée est acheminée, par la suite, vers le préhomogénéisateur, endroit où débute le mélange des pierres haute et basse. Le préhomogénéisateur est constitué de deux réservoirs ainsi que d'un système de dosage en dessous de ces réservoirs. Le revêtement du préhomogénéisateur maintient le taux d'humidité dans la matière en deçà de 6 pour 100, conformément aux exigences du procédé de production du ciment. Une autre étape de la chaîne de production industrielle est effectuée par le distributeur de pierre, lequel, grâce à un convoyeur aérien, distribue la pierre à quatre endroits différents. Ce convoyeur est supporté par une structure. Tout comme le préhomogénéisateur, le revêtement du distributeur de pierre empêche l'augmentation du taux d'humidité de la pierre au delà de 6 pour 100. Le revêtement permet également la récupération des poussières en suspension.
Avant de débuter la cuisson des matières premières, il est nécessaire de les réduire en fine poussière. Cette opération est effectuée par le moulin "Loesche". Des cyclones aménagés au-dessus du moulin servent ensuite à séparer la chaux de la poussière. Les poussières ainsi récupérées sont expédiées vers une pompe, qui les transporte ensuite vers l'homogénéisateur. Il existe, à proximité, des précipitateurs électrostatiques, lesquels filtrent les gaz chauds et récupèrent une grande quantité de poussière qui est réintroduite dans le procédé. L'homogénéisateur effectue un dernier mélange et uniformise la concentration du cru. Il est ensuite procédé à la cuisson de ce cru à l'aide de la tour de préchauffage. Une première étape de la cuisson consiste à faire retomber le cru en suspension à travers quatre cyclones; 60 pour 100 de la cuisson est effectué dans la tour de préchauffage, l'autre partie l'étant par le four rotatif, lequel fait monter la température qui était de 1000 degrés Celsius dans la tour de préchauffage à 1500 degrés Celsius.
Par suite de ces deux étapes de cuisson, le cru est transformé en "clinker" qui prend la forme de petites boulettes de zéro à quatre pouces de diamètre, lesquelles doivent être refroidies avant d'autres étapes de transformation. Avant de sortir du refroidisseur, le "clinker" est concassé à une dimension maximale de un pouce par le concasseur à "clinker" et est ensuite transporté par des convoyeurs vers la réserve à "clinker". Cette réserve constitue la dernière étape du procédé industriel avant d'arriver à l'entreposage. Elle constitue un coussin avant que le "clinker", auquel il est ajouté du gypse, entre dans les broyeurs à bille et, par la suite, dans les silos d'entreposage. Le revêtement de cette réserve sert également à récupérer les poussières.
Pour les périodes du 1er janvier 1981 au 31 décembre 1981, du 1er janvier 1982 au 31 décembre 1982 et pour l'exercice financier de l'année 1984, l'intimée porte à son rôle d'évaluation foncière, en totalité ou en partie, plusieurs immeubles faisant partie de la chaîne de production de ciment. Le 27 avril 1982, l'appelante conteste, par plainte déposée auprès du Bureau de révision de l'évaluation foncière du Québec ("BREF"), la valeur de l'unité d'évaluation ainsi que l'inscription au rôle des années 1981 et 1982 de certains immeubles. Le 4 avril 1984, l'appelante dépose une autre plainte auprès du BREF dans laquelle elle conteste la valeur de l'unité d'évaluation et l'inscription de certains immeubles au rôle de l'année 1984.
Par jugement en date du 29 août 1985, le BREF accueille en partie les plaintes de l'appelante et, en vertu du par. 65(1) L.F.M, écarte du rôle d'évaluation de l'intimée certains immeubles faisant partie de sa nouvelle usine. Le BREF réduit, en conséquence, la valeur de l'unité d'évaluation de l'usine de l'appelante pour les années 1981, 1982 et 1984.
Le 25 septembre 1985, l'intimée interjette appel de cette décision devant la Cour provinciale du Québec et l'appelante loge un appel incident. Par jugement en date du 30 novembre 1987, la Cour provinciale accueille l'appel de l'intimée et rejette l'appel incident de l'appelante. Elle rétablit les valeurs de l'unité d'évaluation de l'usine de l'appelante pour les rôles des années 1981 et 1982 au niveau fixé par les avis de modification du rôle émis par l'intimée et fixe à 10 231 902 $ la valeur de l'unité d'évaluation de l'usine pour l'année 1984.
Le 17 décembre 1987, l'appelante interjette appel de ce jugement devant la Cour d'appel du Québec. Par jugement unanime en date du 10 septembre 1991, la Cour d'appel rejette l'appel de l'appelante et confirme la décision de la Cour provinciale.
II - Les dispositions législatives
À l'époque pertinente, les art. 1 et 31 L.F.M. se lisaient ainsi:
1. Dans la présente loi, à moins que le contexte n'indique un sens différent, on entend par:
. . .
"immeuble": un immeuble par nature au sens du Code civil ou un objet mobilier placé à perpétuelle demeure par n'importe qui sur ou dans un immeuble par nature;
31. Sous réserve des dispositions de la présente loi, les immeubles situés dans le territoire d'une corporation municipale sont portés à son rôle.
Par ailleurs, le par. 65(1) disposait:
65. Ne sont pas portés au rôle les immeubles suivants:
1o une machine, un appareil et leurs accessoires utilisés principalement à des fins de production industrielle ou d'exploitation d'une ferme, ou destinés à être ainsi utilisés, et qui n'ont pas pour objet d'assurer un service à un terrain ou à un bâtiment, compte tenu de l'utilisation qui est faite de celui-ci ou à laquelle il est destiné;
III - Les jugements
Le Bureau de révision de l'évaluation foncière, [1985] B.R.E.F. 471
Après s'être référé à plusieurs décisions antérieures, le BREF examine la définition du mot "immeuble" prévue à l'art. 1 L.F.M. et note que la seule référence au Code civil se fait en regard des immeubles par nature. Il estime que le terme "immeuble" au sens de la Loi comprend, à tout le moins, les fonds de terre et les bâtiments au sens du Code civil mais que l'art. 1 L.F.M. "constitue une définition "originale" pour les fins d'une loi particulière et elle doit donc être perçue, interprétée et appliquée comme telle" (p. 485). Par ailleurs, le BREF note que le seul moment où la notion de "bâtiment" intervient dans le cadre du litige se situe au niveau de l'exception prévue au par. 65(1) L.F.M., où il faut se demander si, s'agissant d'une "machine, un appareil et leurs accessoires", ils ont pour objet d'assurer un service à un "bâtiment". Il réfère à l'affaire Ville de Saint-Romuald d'Etchemin c. Ultramar Canada Inc., [1985] C.P. 212, confirmant [1980-1984] B.R.E.F. 883, où le mot "bâtiment" tel qu'utilisé dans le par. 65(1) L.F.M. a été interprété selon son sens commun. Résumant le mécanisme d'application du par. 65(1) L.F.M., le BREF écrit (à la p. 489):
Dans la Loi sur la fiscalité municipale, notamment à son article 65, on retrouve donc les concepts suivants dont celui de bâtiment. Ils se regroupent, se complètent et se nuancent les uns les autres par les limitations qu'ils imposent entre eux, à leur propre compréhension. Donc:
1) l'unité d'évaluation regroupe l'ensemble d'éléments qui sont tous des immeubles,
2) les immeubles sont globalement, les immeubles par nature (terrains et bâtiments) et les objets mobiliers que la définition de l'article 1 L.F.M. vise. . .
3) les objets mobiliers visés à l'art. 1 L.F.M. sont les "machine, appareil et leurs accessoires" décrits à l'article 65 et les autres qui participent du concept de l'immeuble par destination mais que la Loi sur la fiscalité municipale a élargi.
Voilà pourquoi, au moment d'appliquer l'art. 65 L.F.M., il nous faut être conscient que des références à des lois générales et à des jugements qui reposent sur elles peuvent nous induire en erreur en nous faisant oublier les particularités qui font la subtilité de la Loi sur la fiscalité municipale qui est la loi que nous devons appliquer en l'espèce. [En italique dans l'original.]
Le BREF ajoute que le par. 65(1) L.F.M. établit des distinctions essentielles entre les mots "immeubles", "machine", "appareil", "accessoires", "terrain" et "bâtiment", ces distinctions n'existant pas comme telles dans le Code civil (à la p. 489):
Le contexte particulier dans lequel nous nous trouvons dans la Loi sur la fiscalité municipale est encore caractérisé davantage par le fait que son article 65 nous contraint à regarder le tout dans le cadre d'une production industrielle, ce qui déjà, nous transporte sur un plan tout à fait particulier et spécifique que la jurisprudence appliquant le Code civil ne considère pas toujours, à bon droit d'ailleurs. [En italique dans l'original.]
Par ailleurs, le BREF souligne que si les bâtiments au sens du Code civil doivent généralement être portés au rôle car ils sont des immeubles par nature, de tels bâtiments peuvent néanmoins constituer des "machines", "appareils" et "accessoires" au sens de l'art. 65 L.F.M., "perdant alors leur identification de bâtiment au profit de celle de machine etc... qui vient circonscrire, cerner, ou restreindre le sens du mot "bâtiment" dans la Loi sur la fiscalité municipale" (p. 490). (En italique dans l'original.) Tout en estimant que la Loi permet de considérer qu'un immeuble assurant un service à une machine ou à un appareil puisse en être l'accessoire et, simultanément, assurer un service à un terrain ou un bâtiment, le BREF rappelle les critères énoncés dans l'affaire Ultramar Canada Inc., précitée.
Appliquant ces critères aux 41 éléments inscrits au rôle d'évaluation de l'intimée pour les années 1981, 1982 et 1984, le BREF maintient la présence au rôle de 20 éléments qui sont des constructions de l'ancienne usine, celles-ci n'ayant pas été utilisées à des fins de production industrielle aux dates couvertes par les plaintes, leur destination n'ayant, par ailleurs, fait l'objet d'aucune preuve précise. Quant aux 21 éléments constituant la nouvelle usine, le BREF conclut que la plupart des constructions qui constituent ce complexe industriel sont utilisées, en totalité ou partiellement, pour la réalisation du processus de transformation de la matière première. Il exclut totalement du rôle 8 éléments constituant la nouvelle usine, en maintient 7 en totalité et en exclut 6 partiellement. Il réduit en conséquence la valeur de l'unité d'évaluation de la nouvelle usine de l'appelante pour les années 1981, 1982 et 1984.
La Cour provinciale (Québec, no 200-02-007252-853, le 30 novembre 1987), J.E. 88-149
Le juge Gagnon formule la question en litige comme suit (à la p. 3):
La question fondamentale qui fait l'objet du litige est la suivante: L'exclusion prévue à l'article 65(1) de la Loi sur la fiscalité municipale décrétant l'exclusion du rôle des machines, appareils et leurs accessoires lorsqu'ils sont utilisés ou destinés à être utilisés pour la production industrielle et qu'ils n'ont pas pour objet d'assurer un service à un terrain ou bâtiment, s'applique-t-elle à la totalité ou à une partie des constructions ou structures qui constituent le complexe industriel désigné sous le vocable de nouvelle usine par l'intimée. [En italique dans l'original.]
Après avoir résumé la décision du BREF et les arguments des parties, le juge Gagnon procède à un historique de la législation relative à l'imposition foncière de la machinerie. Il souligne ainsi que l'art. 65 L.F.M. est beaucoup plus restrictif que son prédécesseur, l'art. 12 de la Loi sur l'évaluation foncière, L.R.Q. 1977, ch. E-16 (auparavant L.Q. 1971, ch. 50). Selon lui, pour qu'un immeuble soit visé par l'exception prévue au par. 65(1) L.F.M. et exclu du rôle, trois conditions sont nécessaires (à la p. 27):
1. Ce doit être une machine, un appareil ou un accessoire d'une machine ou d'un appareil.
2. Cette machine, cet appareil ou cet accessoire doit être utilisé principalement à des fins de production industrielle ou d'exploitation d'une ferme ou destiné à être ainsi utilisé.
3. Cette machine, cet appareil ou cet accessoire ne doit pas avoir pour objet d'assurer un service à un terrain ou à un bâtiment.
Le juge Gagnon se réfère ensuite aux affaires Bélair c. Ville de Ste-Rose (1922), 63 R.C.S. 526, Montreal Light, Heat & Power Consolidated c. City of Outremont (1932), 53 B.R. 133 (C.P.), et Bell Telephone Co. of Canada c. Ville St-Laurent (1935), 60 B.R. 101 (C.P.), et note que les termes "machine", "appareil" et "accessoire" ne sont pas définis dans la Loi. Il pose alors la question suivante (à la p. 30):
Doit-on conclure que les machines et appareils dont la valeur ne peut être portée au rôle, pourraient être aussi bien des immeubles par nature que des biens meubles placés à perpétuelle demeure par n'importe qui sur un immeuble par nature?
Après avoir cité les définitions des termes "machine" "appareil" et accessoire" tirées du dictionnaire, le juge Gagnon rejette l'approche du BREF et fait état des par. 63(2) et 65(6) L.F.M. Selon lui, ces dispositions démontrent que si le législateur avait voulu donner au mot "bâtiment" du par. 65(1) un sens différent de celui du Code civil, il l'aurait fait expressément. Il estime donc que ce terme a le sens que lui donne l'art. 376 C.c., et que "les machines et appareils qui entrent dans le cadre de l'exception de l'article 65(1) et n'ont pas à être portés au rôle, sont des objets mobiliers attachés à perpétuelle demeure par n'importe qui à un immeuble par nature" (p. 34). Quant au terme "accessoire", le juge Gagnon est d'avis que ce mot vise une pièce non indispensable qui "peut être ajouté[e] à une machine ou à un appareil pour le rendre plus efficace, plus sécuritaire ou pour lui faire réaliser des travaux ou des transformations différentes dans le processus industriel" (p. 34). Il souligne que certains supports, socles ou bases de béton sur lesquels reposent des machines ou appareils peuvent être immeubles par nature ou des parties d'immeubles par nature mais qu'ils ne sauraient être, en même temps, des "accessoires" exemptés du rôle aux fins du par. 65(1) L.F.M., un immeuble par nature ne pouvant constituer l'accessoire d'un immeuble par destination.
Appliquant ces principes aux éléments composant l'unité d'évaluation de la nouvelle usine de l'appelante, le juge Gagnon rétablit les valeurs de l'unité d'évaluation de l'usine de l'appelante pour les rôles des années 1981 et 1982 au niveau fixé par les avis de modification du rôle émis par l'intimée et fixe à
10 231 902 $ la valeur de l'unité d'évaluation de l'usine pour l'année 1984.
La Cour d'appel, [1991] R.J.Q. 2757 (les juges Nichols, Tourigny et Chevalier)
Après avoir cité le par. 65(1) L.F.M., le juge Nichols, au nom de la cour, résume ainsi la décision du BREF (à la p. 2759):
Le B.R.E.F. a décidé que la plupart des éléments de l'unité d'évaluation étaient visés par cette exception. Selon lui, ce texte ne s'adresse pas seulement aux biens mobiliers devenus immeubles par destination mais également aux immeubles par nature lorsqu'il est démontré que ceux-ci servent principalement à la production industrielle et qu'ils n'ont pas pour objet d'assurer un service à un terrain ou un bâtiment.
Il procède à l'historique de la législation et rappelle la décision de la Cour d'appel dans l'affaire Cité de St-Romuald d'Etchemin c. Golden Eagle Canada Ltd., [1980] C.A. 74, afin d'illustrer le problème posé par la définition du mot "bâtiment" dans la Loi sur l'évaluation foncière. Il note que cette définition n'était pas celle du droit commun et qu'elle faisait en sorte que, même immeubles par nature, les seuls bâtiments taxables étaient ceux répondant à cette définition spécifique. À cet égard, le juge Nichols estime que le fait que la Loi sur la fiscalité municipale ne reprenne pas cette définition, et qu'elle consolide également les définitions que l'ancienne loi donnait des mots "immeuble" et "immeuble par destination" permet de saisir l'esprit de la nouvelle loi. Suite à une analyse des art. 31 et 32 L.F.M., le juge Nichols conclut que le mot "bâtiment" ne saurait y avoir un sens précis que la loi ne lui donne pas (à la p. 2763):
Puisque la définition du mot "immeuble" réfère au sens du Code civil du Bas Canada dans le cas d'un immeuble par nature et que l'article 376 du Code civil du Bas Canada inclut dans les immeubles par nature "(l)es fonds de terre et les bâtiments", il suit de toute évidence que le mot "bâtiment" utilisé à l'article 32 de la Loi sur la fiscalité municipale, ne peut, en l'absence de définition différente, se référer à autre chose qu'un "bâtiment" prévu à l'article 376, c'est-à-dire au bâtiment tel que connu en droit commun.
Le même mot ne peut avoir un sens différent lorsqu'on le retrouve à l'article 65 L.F.M.
Par ailleurs, le juge Nichols ne peut souscrire à la décision de la Cour provinciale dans l'affaire Ultramar Canada Inc., précitée, sur laquelle s'est appuyée le BREF. Selon lui, il n'est pas pertinent d'établir si un immeuble par nature peut devenir une machine ou si une machine peut devenir autre chose qu'un immeuble par destination. Il estime ainsi que le texte du par. 65(1) L.F.M. ne laisse aucune place à interprétation et que le mot "bâtiment" ne pourrait avoir un sens autre que celui qui découle de la définition du mot "immeuble", soit le sens qu'il a en droit commun. À cet égard, il écrit (à la p. 2765):
Si le législateur avait voulu que des bâtiments, immeubles par nature au sens du Code civil du Bas Canada, puissent devenir des machines et appareils ou des accessoires de ceux-ci aux fins de l'exception, il aurait fallu qu'il donne de ce mot une définition différente de celle du droit commun.
J'en conclus que le jugement de la Cour provinciale est bien fondé et que l'interprétation du B.R.E.F. est erronée.
En conséquence, la Cour d'appel maintient les conclusions de la Cour provinciale et rejette l'appel.
IV - La question en litige
La seule question en litige devant nous, comme devant les instances inférieures, consiste à déterminer si l'exemption prévue par le par. 65(1) L.F.M. ne s'applique qu'aux seuls biens mobiliers tels que définis à l'art. 1 L.F.M., à l'exclusion des bâtiments au sens du Code civil.
V - Analyse
À mon avis, lorsqu'il s'agit d'interpréter une disposition législative, il est utile de débuter par un examen, si bref soit-il, de son historique. En permettant de cerner la spécificité du par. 65(1) L.F.M., cette démarche replacera les jugements de la Cour d'appel et de la Cour provinciale dans le contexte qui leur est propre tout en éclairant les enjeux ici en cause.
a) L'historique
Avant l'adoption de la Loi sur l'évaluation foncière, L.Q. 1971, ch. 50, la Loi des cités et villes, S.R.Q. 1964, ch. 193, prévoyait que les machineries et accessoires étaient imposables. L'article 488 se lisait en partie ainsi:
488. Les immeubles imposables dans la municipalité comprennent les terrains, les constructions et les usines qui y sont érigées et toutes améliorations qui y ont été faites, de même que les machineries et accessoires qui sont immeubles par destination ou qui le seraient, s'ils appartenaient au propriétaire du fonds.
En vertu du deuxième alinéa, le conseil municipal pouvait décréter, par règlement, que "les machineries et accessoires qui sont immeubles par destination, ou qui le seraient s'ils appartenaient au propriétaire du fonds, ne sont pas des immeubles imposables dans la municipalité." Toutefois, les municipalités régies par le Code municipal ne jouissaient d'aucune latitude, les machineries n'étant pas des immeubles imposables sous son empire. Dans l'affaire Richmond Pulp & Paper Co. of Canada c. Ville de Bromptonville, [1970] R.C.S. 453, le juge Pigeon faisait état de la disparité existant entre ces deux régimes (à la p. 455):
Depuis 1959 toutefois, les municipalités régies par la Loi des cités et villes ont, en vertu de la modification édictée par l'art. 7 de la loi 7-8 Eliz. II, c. 19, le pouvoir de décréter par règlement que les machineries et accessoires "ne sont pas des immeubles imposables dans la municipalité". À ce sujet, il convient de signaler que ce n'est que sous le régime de la Loi des cités et villes que les machineries sont des immeubles imposables au Québec. Elles ne les sont pas en vertu du Code municipal et, pour la plupart, elles ne le sont pas non plus à Montréal y compris toute la région métropolitaine (Le Bureau métropolitain des écoles protestantes de Montréal c. Jenkins Bros. Ltd., [1967] R.C.S. 739).
En 1972, la Loi sur l'évaluation foncière venait soustraire aux conseils municipaux des cités et villes leur discrétion relative à l'imposition de la machinerie par le biais d'une uniformisation des règles d'évaluation foncière. En 1979, l'art. 8 se lisait ainsi:
8. Sauf dispositions contraires de la présente loi, tous les immeubles doivent être inscrits au rôle et ils doivent l'être à leur valeur réelle le premier janvier précédant le dépôt de ce rôle. Sous réserve des exemptions prévues dans la présente loi, les immeubles portés au rôle sont imposables.
Toutefois, l'art. 12 imposait l'obligation de ne pas porter au rôle certains immeubles, pour ensuite énoncer les exceptions. Cette disposition stipulait:
12. Ne sont pas portés au rôle les immeubles destinés ou utilisés principalement à des fins de recherche, de commerce, d'industrie, de prévention ou de réduction du bruit, de lutte contre la pollution de l'eau, de l'air ou du sol ou d'exploitation d'une ferme ou d'un boisé, sauf les suivants:
a) les terrains et les bâtiments à l'exclusion des bâtiments utilisés principalement pour la lutte contre la pollution du terrain sous-jacent;
b) les voies de communication non ferrées, pavées ou non, ainsi que les ponts, tunnels, clôtures et autres ouvrages qui en font partie;
c) les clôtures, trottoirs, drains et autres constructions d'aménagement du sol sauf si les immeubles sont situés sur une ferme ou un boisé visés à l'article 21;
d) les appareils, dispositifs, équipements et systèmes assurant le service d'un bâtiment et faisant corps avec lui, à l'exclusion de la machinerie et des équipements de manutention autres que les ascenseurs, monte-charge, escaliers roulants et trottoirs roulants;
e) les tours et antennes des stations de radiodiffusion et de télévision;
f) les autres immeubles faisant partie soit d'un réseau d'aqueduc ou d'égout, soit d'un réseau de transport ou de distribution de matière liquide ou solide, soit d'un réseau de transport de gaz d'une entreprise qui n'en fait pas la distribution au consommateur au Québec.
Par ailleurs, l'art. 1 définissait ainsi les termes suivants:
a) "immeuble": un immeuble par nature au sens du Code civil ou un immeuble par destination;
b) "immeuble par destination": un objet mobilier placé à perpétuelle demeure par n'importe qui sur ou dans un immeuble par nature;
. . .
u) "bâtiment": une construction destinée à loger des personnes, des animaux ou des choses;
Le 21 décembre 1979, le législateur québécois adoptait le projet de loi 57 sur la fiscalité municipale, la Loi sur la fiscalité municipale, L.R.Q., ch. F-2.1, introduite par la Loi sur la fiscalité municipale et modifiant certaines dispositions législatives, L.Q. 1979, ch. 72, prenant effet aux fins de tout exercice financier municipal à compter de celui de 1980. Tout en maintenant le principe de l'inscription au rôle de tous les immeubles (art. 31), la nouvelle loi est venue limiter les cas d'exceptions à la règle générale. Je reproduis l'art. 65 pour fins de commodité:
65. Ne sont pas portés au rôle les immeubles suivants:
1o une machine, un appareil et leurs accessoires utilisés principalement à des fins de production industrielle ou d'exploitation d'une ferme, ou destinés à être ainsi utilisés, et qui n'ont pas pour objet d'assurer un service à un terrain ou à un bâtiment, compte tenu de l'utilisation qui est faite de celui-ci ou à laquelle il est destiné;
2o le matériel roulant utilisé principalement à des fins d'industrie ou de transport, ou destiné à être ainsi utilisé;
3o le minerai au sens de la Loi sur les mines;
4o une galerie, un puits, une excavation, un tunnel ou l'équipement d'une mine souterraine ou à ciel ouvert;
5o une réserve de matière première dans une tourbière, une carrière ou une sablière;
6o une voie ferrée, un pont, un tunnel, une clôture ou un autre ouvrage qui en fait partie, destiné à l'exploitation d'une entreprise de chemin de fer, à l'exclusion du terrain qui sert d'assiette à un tel immeuble et d'une construction destinée à loger ou abriter des personnes, des animaux ou des choses;
7o un barrage, une estacade, une dalle ou un autre ouvrage destiné au flottage du bois ou à son acheminement vers une usine de sciage ou de transformation;
8o un chemin d'accès à une exploitation forestière ou minière.
D'autre part, la définition du mot "bâtiment" n'a pas été reprise dans le corps de l'art. 1. Cette disposition a, par ailleurs, intégré dans la définition du mot "immeuble" l'ancienne définition du terme "immeuble par destination" telle qu'elle était énoncée à l'al. b) de l'art. 1 de la Loi sur l'évaluation foncière:
1. Dans la présente loi, à moins que le contexte n'indique un sens différent, on entend par:
. . .
"immeuble": un immeuble par nature au sens du Code civil ou un objet mobilier placé à perpétuelle demeure par n'importe qui sur ou dans un immeuble par nature;
Ce bref aperçu historique appelle, à mes yeux, trois remarques. En premier lieu, il m'apparaît incontestable que le paragraphe introductif de l'art. 12 de la Loi sur l'évaluation foncière était d'application plus large que l'art. 65 L.F.M. Tout en excluant du rôle les immeubles destinés ou utilisés principalement à des fins d'industrie, il englobait également ceux utilisés ou destinés à des fins de recherche, de commerce, de prévention ou de réduction de bruit et de lutte contre la pollution. Le nouveau texte est donc plus restrictif au chapitre des exemptions (M. Poirier et J.-M. Lavoie, "La réforme de la fiscalité municipale: taxation et paiements de transfert" (1981), 12 R.D.U.S. 141, à la p. 156):
Au départ, il est important de noter que le premier paragraphe de l'article 12 de la Loi sur l'évaluation foncière portait sur des immeubles destinés ou utilisés à des fins de recherche, de commerce, d'industrie, de lutte à la pollution de l'eau, de l'air, du sol ou par le bruit de même que ceux servant à l'exploitation d'une ferme ou d'un boisé. Les dispositions pertinentes de l'article 65 de la Loi sur la fiscalité municipale sont restreintes à certains biens utilisés à des fins de production industrielle, d'exploitation d'une ferme ou de transport seulement. En second lieu, les nouvelles dispositions législatives inversent totalement les règles qui prévalaient antérieurement. En vertu de l'article 12 de la Loi sur l'évaluation foncière, il y avait non inscription en principe des immeubles destinés ou utilisés principalement à des fins de commerce, d'industrie, de lutte à la pollution ou d'exploitation d'une ferme ou d'un boisé sauf certaines exceptions prévues par la loi. En vertu des articles 31 et 65 de la Loi sur la fiscalité municipale, ces immeubles sont, en principe, portés au rôle sauf les exceptions expressément mentionnées à l'article 65 de la Loi. Il va de soi que ces changements entraînent l'assujettissement à l'impôt foncier de nombreux biens qui ne l'étaient pas auparavant. L'évaluateur inscrira ces immeubles au rôle d'évaluation et ces nouvelles inscriptions auront effet à compter du ler janvier 1980. [Je souligne.]
(Voir également J.-M. Pâquet, "Les aspects juridiques", dans Formation permanente du Barreau du Québec, cours 51, La réforme de la fiscalité municipale (1980), à la p. 29; L. Bélanger, "L'évaluation des immeubles industriels au Québec: les hauts et les bas de l'article 65 par. 1 de la Loi sur la fiscalité municipale", dans Développements récents en droit municipal (1989), 151, aux pp. 157 et 158.)
En revanche, une certaine continuité existe entre les lois successives. Ainsi, l'article 12 de la Loi sur l'évaluation foncière et le par. 65(1) L.F.M. réfèrent tous deux à la notion d'utilisation ou de destination principale des immeubles jouissant de l'exception, celle-ci n'englobant pas les immeubles assurant un service aux bâtiments. Contrairement à l'ancien texte de la Loi des cités et villes, ces deux articles excluent également du rôle d'évaluation la machinerie sans référer au terme "immeuble par destination", le par. 65(1) L.F.M. ajoutant le terme "appareil" aux mots "machine" et "accessoires". Par ailleurs, à l'instar de la Loi des cités et villes et de la Loi sur l'évaluation foncière, la Loi sur la fiscalité municipale définit l'objet mobilier placé à perpétuelle demeure en écartant l'exigence du droit civil que celui-ci soit placé à perpétuelle demeure et appartienne au propriétaire de l'immeuble par nature (Banque d'Hochelaga c. Waterous Engine Works Co. (1897), 27 R.C.S. 406; Bell Telephone Co. of Canada c. Ville St-Laurent, précité; Cité de Sherbrooke c. Commissaires d'écoles de Sherbrooke, [1957] R.C.S. 476, et Cablevision (Montréal) Inc. c. Sous-ministre du Revenu du Québec, [1978] 2 R.C.S. 64). Sous ce dernier angle, les lois successives s'écartent donc d'un critère qui est propre au d