R. c. Lippé

R. c. Lippé
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1990-12-05
Recueil
[1991] 2 RCS 114
Numéro de dossier
22072
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley
En appel de
Québec
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 22072
Contenu de la décision
R. c. Lippé, [1991] 2 R.C.S. 114
Le procureur général du Québec Appelant
c.
Linda Lippé, Jean‑Pierre Paradis, Serge Robitaille,
Yvon Deblois, Martin Lapierre, Gérard Gagnon,
Georges Malenfant, André Lessard, Karl Berger,
Antonio Lamonde et Éric Desbiens Intimés
et
Le procureur général de l'Ontario,
la M.R.C. de la Jacques‑Cartier et
la municipalité de Fossambault‑sur‑le‑Lac Intervenants
et
Me Gilles Charest, ès qualités et al.
(Cour municipale de Loretteville),
Me Alain Turgeon, ès qualités et al.
(Cour municipale de Beauport),
Me Jean‑Pierre Gignac, ès qualités et al.
(Cour municipale de Charlesbourg),
Me Pierre Nadeau, ès qualités et al.
(Cour municipale de Vanier),
Me Marc Jessop, ès qualités et al.
(Cour municipale de Ste‑Foy) Mis en cause
Répertorié: R. c. Lippé
No du greffe: 22072.
1990: 5 décembre*.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory et McLachlin.
en appel de la cour d'appel du québec
Droit constitutionnel -- Charte des droits -- Tribunal indépendant et impartial -- Cours municipales -- Impartialité institutionnelle -- Portée de l'indépendance judiciaire -- Le système des cours municipales du Québec permet aux juges à temps partiel de continuer à pratiquer le droit -- Le système des cours municipales viole-t-il l'art. 11d) de la Charte canadienne des droits et libertés ? -- Critère applicable à l'impartialité institutionnelle -- Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19, art. 608, 608.1.
Libertés publiques -- Loi provinciale sur les droits de la personne ‑‑ Tribunal indépendant et sans préjugés -- Cours municipales -- Impartialité institutionnelle -- Portée de l'indépendance judiciaire -- Le système des cours municipales du Québec permet aux juges à temps partiel de continuer à pratiquer le droit -- Le système des cours municipales viole-t‑il l'art. 23 de la Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12 -- Critère applicable à l'impartialité institutionnelle -- Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19, art. 608, 608.1.
Les intimés ont été accusés de diverses infractions aux règlements municipaux et au Code de la sécurité routière. Ils ont présenté des requêtes en évocation et en délivrance de brefs de certiorari et de prohibition devant la Cour supérieure, alléguant que certaines dispositions de la Loi sur les cités et villes et de la Loi sur les cours municipales violaient leur droit à un procès équitable devant un tribunal indépendant et impartial qui leur est conféré par l'al. 11d) de la Charte canadienne des droits et libertés , et leur droit à une audition impartiale devant un tribunal indépendant et qui ne soit pas préjugé que leur reconnaît l'art. 23 de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec. La Cour supérieure a conclu que le système des cours municipales ne respectait pas les normes d'indépendance et d'impartialité ou d'absence de préjugés des tribunaux imposées par les deux Chartes et elle a accueilli les requêtes. La Cour d'appel à la majorité a confirmé ce jugement et, à la demande des intimés, a déclaré inopérants les art. 608 et 608.1 de la Loi sur les cités et villes pour le motif qu'ils violaient l'al. 11d) de la Charte canadienne . Les juges formant la majorité ont décidé que ces dispositions, qui permettaient aux juges municipaux à temps partiel de continuer à exercer leur profession d'avocat, pouvaient raisonnablement amener une personne bien informée à craindre que le droit que lui confère l'al. 11d) ne soit pas suffisamment garanti. Les articles 608 et 608.1 ne pouvaient pas être sauvegardés en vertu de l'article premier de la Charte canadienne . La Cour d'appel ne s'est pas penchée sur l'art. 23 de la Charte québécoise. Ce pourvoi vise à déterminer si, en vertu du régime légal en vigueur dans la province de Québec, les juges municipaux (à l'exception de ceux qui siègent à Montréal, Laval et Québec) constituent un "tribunal indépendant et impartial" ou un "tribunal indépendant et qui ne soit pas préjugé". La contestation porte sur la structure des cours municipales qui permet aux juges à temps partiel de continuer à pratiquer le droit.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli.
Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Gonthier et McLachlin: Le système québécois des juges municipaux à temps partiel autorisés à pratiquer le droit ne porte pas atteinte à la garantie d'impartialité judiciaire prévue à l'al. 11d) de la Charte canadienne et à l'art. 23 de la Charte québécoise. Les aspects relatifs au statut des juges municipaux qui continuent d'exercer leur profession, contestés en l'espèce, peuvent être considérés comme se rapportant à l'impartialité institutionnelle et il est souscrit à l'analyse effectuée à cet égard par le juge en chef Lamer.
Même si la portée précise de l'"indépendance judiciaire" n'est pas en cause dans ce pourvoi, il importe de saisir la portée de ce principe si on veut assurer la pleine protection de l'"impartialité judiciaire". Un tribunal indépendant au sens de l'al. 11d) de la Charte canadienne et de l'art. 23 de la Charte québécoise doit être indépendant aussi bien vis‑à‑vis du gouvernement que vis‑à‑vis des parties au litige.
Le juge en chef Lamer et les juges Sopinka et Cory: La question litigieuse en l'espèce ne porte pas sur l'"indépendance judiciaire". Le contenu du principe de l'indépendance judiciaire doit se déterminer en fonction de notre tradition constitutionnelle et il se limite à l'indépendance vis‑à‑vis du gouvernement. La notion de "gouvernement" désigne non seulement les pouvoirs exécutif et législatif, mais aussi toute personne ou tout organisme capable d'exercer des pressions sur les juges en vertu de pouvoirs émanant de l'État, y compris toute personne et tout organisme au sein de la magistrature investis de certains pouvoirs sur les juges. Puisque la question soumise à notre Cour ne soulève aucune allégation à l'égard des rapports entre l'État (y compris le Barreau du Québec), et les cours municipales, il est présumé qu'il est satisfait aux trois critères applicables à l'indépendance judiciaire que notre Cour a exposés dans l'arrêt Valente.
La question en litige dans ce pourvoi devrait être décrite comme visant l'"impartialité institutionnelle". Tout comme l'exigence d'indépendance judiciaire, l'exigence d'impartialité judiciaire comporte un aspect individuel aussi bien qu'institutionnel et les deux aspects sont englobés par la garantie constitutionnelle d'un "tribunal indépendant et impartial". Par conséquent, qu'un juge particulier ait ou non entretenu des idées préconçues ou des préjugés, si le système est structuré de façon à susciter une crainte raisonnable de partialité sur le plan institutionnel, il n'est pas satisfait à l'exigence d'impartialité. L'apparence d'impartialité est importante pour assurer la confiance du public dans le système.
Le fait que les juges sont juges à temps partiel ne soulève pas en soi une crainte raisonnable de partialité sur le plan institutionnel, mais certaines activités ou professions qu'ils exercent peuvent être incompatibles avec leurs fonctions de juges et soulever pareille crainte de partialité. En l'espèce, le système québécois des cours municipales, qui permet aux juges à temps partiel de continuer à pratiquer le droit, satisfait aux exigences de l'impartialité institutionnelle prévue à l'al. 11d) de la Charte canadienne et à l'art. 23 de la Charte québécoise. Même si la pratique du droit est intrinsèquement incompatible avec les fonctions d'un juge parce qu'elle soulève, dans un grand nombre de cas, une crainte raisonnable de partialité dans l'esprit d'une personne parfaitement informée, une étude attentive des garanties législatives existantes, et en particulier des garanties contre les possibilités de conflits d'intérêts, montre que les risques de partialité ont été réduits au minimum. L'immunité judiciaire, le serment prêté par les juges, le Code de déontologie auquel ils sont assujettis et les restrictions exposées à l'art. 608.1 de la Loi sur les cités et villes se combinent tous pour atténuer la crainte de partialité. Il s'ensuit qu'une personne raisonnablement bien informée, qui connaît parfaitement le système des cours municipales du Québec, y compris toutes les garanties qu'il comporte, ne devrait pas éprouver de crainte de partialité dans un grand nombre de cas. Bien qu'il puisse être vrai qu'un juge ne sera pas toujours conscient de l'existence d'un conflit d'intérêts, cette possibilité peut faire l'objet d'un examen cas par cas.
Jurisprudence
Citée par le juge Gonthier
Arrêts mentionnés: Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673; Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56; Sirros v. Moore, [1975] 1 Q.B. 118; Morier c. Rivard, [1985] 2 R.C.S. 716; Cour Eur. D. H., affaire Ringeisen, arrêt du 16 juillet 1971, série A no 13; Cour Eur. D. H., affaire Le Compte, Van Leuven et De Meyere, arrêt du 23 juin 1981, série A no 43; Cour Eur. D. H., affaire Piersack, arrêt du 1er octobre 1982, série A no 53; Cour Eur. D. H., affaire Campbell et Fell, arrêt du 28 juin 1984, série A no 80.
Citée par le juge en chef Lamer
Arrêts mentionnés: Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673; R. c. Braconnier, [1988] R.J.Q. 981; Tessier c. Paquet, [1988] R.J.Q. 2553; MacBain c. Lederman, [1985] 1 C.F. 856; Sethi c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1988] 2 C.F. 552; Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56; Committee for Justice and Liberty c. Office national de l'énergie, [1978] 1 R.C.S. 369; MacKeigan c. Hickman, [1989] 2 R.C.S. 796.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 11d), 32 .
Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12, art. 23 [mod. 1982, ch. 17, art. 42].
Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C‑46 , partie XXVII.
Code de déontologie des juges municipaux du Québec, R.R.Q. 1981 ‑‑ Supplément, p. 1272.
Code de la sécurité routière, L.R.Q., ch. C‑24.2.
Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C‑25, art. 234.
Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, 213 R.T.N.U. 223, art. 6(1).
Loi sur certains aspects du statut des juges municipaux, L.Q. 1988, ch. 74.
Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19, art. 605, 606.1 [aj. 1988, ch. 74, art. 2], 607 [rempl. idem, art. 3], 607.1 [idem], 608 [idem], 608.1 [idem], 609.1 [idem], 615.1 [aj. idem, art. 5].
Loi sur les cours municipales, L.R.Q., ch. C‑72, art. 2 [mod. 1982, ch. 32, art. 78], 7.1 [mod. 1982, ch. 2, art. 40; mod. ch. 32, art. 80], 7.3 [mod. 1982, ch. 2, art. 40].
Loi sur les privilèges des magistrats, L.R.Q., ch. P‑24, art. 1 [mod. 1982, ch. 32, art. 117; mod. 1988, ch. 21, art. 116].
Loi sur les tribunaux judiciaires, L.R.Q., ch. T‑16, art. 261, 262 [mod. 1980, ch. 11, art. 99; mod. 1988, ch. 21, art. 57; mod. ch. 74, art. 8], 263 à 281.
Doctrine citée
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Blache, Pierre. "L'impartialité et l'indépendance selon les articles 7 et 11d de la Charte canadienne ". Dans Développements récents en droit administratif, vol. 2. Formation permanente du Barreau du Québec. Cowansville, Qué.: Éditions Yvon Blais Inc., 1989, 55.
Déclaration universelle sur l'Indépendance de la Justice, adoptée à la Première conférence mondiale sur l'Indépendance de la Justice, Montréal, 10 juin 1983, dans Shimon Shetreet et Jules Deschênes, éd., Judicial Independence: The Contemporary Debate, Dordrecht, The Netherlands, Martinus Nijhoff Publishers, 1985.
Garant, Patrice. "La justice municipale au regard des chartes: quelques observations au lendemain de la grande réforme" (1991), 36 R.D. McGill 39.
Greene, Ian. "The Doctrine of Judicial Independence Developed by the Supreme Court of Canada" (1988), 26 Osgoode Hall L.J. 177.
Keable, Jean F. "Les tribunaux administratifs et organismes de régulation et les exigences de la Charte en matière d'indépendance et d'impartialité (art. 23, 56.1 de la Charte québécoise)". Dans Application des Chartes des droits et libertés en matière civile. Formation permanente du Barreau du Québec. Cowansville, Qué.: Éditions Yvon Blais Inc., 1988, 251.
Pépin, Gilles. "L'indépendance des tribunaux administratifs et l'article 23 de la Charte des droits et libertés de la personne" (1990), 50 R. du B. 766.
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Shetreet, Shimon. Judges on Trial: A Study of the Appointment and Accountability of the English Judiciary. Amsterdam, North‑Holland Publishing Co., 1976.
Shetreet, Shimon. "Judicial Independence: New Conceptual Dimensions and Contemporary Challenges". In Shimon Shetreet and Jules Deschênes, eds., Judicial Independence: The Contemporary Debate, Dordrecht, The Netherlands, Martinus Nijhoff Publishers, 1985.
Singhvi, L. M. "Independence of Justice in the World". Allocution prononcée lors de la session inaugurale du Colloque national sur la Justice: Indépendance et Imputabilité. Institut canadien de l'administration de la Justice. Montréal, 15 au 17 octobre 1987.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Québec, [1990] R.J.Q. 2200, 60 C.C.C. (3d) 34, 80 C.R. (3d) 1, 31 Q.A.C. 161, qui a confirmé un jugement de la Cour supérieure, [1989] R.J.Q. 2372, 48 M.P.L.R. 123. Pourvoi accueilli.
Jean‑Yves Bernard, Claude Bouchard et Marise Visocchi, pour l'appelant.
Paul Larochelle, Pierre Béliveau et Maurice Dussault, pour l'intimée Lippé.
Herman Bédard, pour les autres intimés.
W. J. Blacklock et Rebecca Regenstreif, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.
Claude Jean, pour les intervenantes la M.R.C. de la Jacques‑Cartier et la municipalité de Fossambault‑sur‑le‑Lac.
//Le juge en chef Lamer//
Les motifs du juge en chef Lamer et des juges Sopinka et Cory ont été rendus par
Le juge en chef Lamer ‑‑ Ce pourvoi porte sur le sens qu'il convient de donner au concept d'un "tribunal indépendant et impartial" ou "tribunal indépendant et qui ne soit pas préjugé" que l'on trouve, respectivement, à l'al. 11d) de la Charte canadienne des droits et libertés et à l'art. 23 de la Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12. Plus particulièrement, on a demandé à notre Cour de décider si, en vertu du régime légal en vigueur dans la province de Québec, les juges municipaux (à l'exception de ceux qui siègent à Montréal, Laval et Québec) constituent un "tribunal indépendant et impartial" ou un "tribunal indépendant et qui ne soit pas préjugé". Nul ne prétend qu'un juge municipal particulier ne possède pas l'impartialité et l'indépendance nécessaires à l'exercice des fonctions judiciaires; la contestation porte plutôt sur la structure des cours municipales qui permet aux juges à temps partiel de continuer à pratiquer le droit.
Ce pourvoi a été entendu le 5 décembre 1990. Étant donné le caractère urgent de la situation, jugement a été rendu à ce moment, les motifs devant suivre plus tard. Cette Cour a accueilli le pourvoi à l'unanimité et a maintenu le système des cours municipales, concluant qu'il ne violait ni l'al. 11d) de la Charte canadienne ni l'art. 23 de la Charte québécoise.
Les faits
Le 20 avril 1989, les intimés ont présenté des requêtes en évocation et en délivrance de brefs de certiorari et de prohibition devant le juge Viens de la Cour supérieure du Québec. Les intimés ont soutenu que certaines dispositions de la Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19, et de la Loi sur les cours municipales, L.R.Q., ch. C‑72, violaient leur droit à un procès équitable devant un tribunal indépendant et impartial qui leur est conféré par l'al. 11d) de la Charte canadienne , et leur droit à une audition impartiale devant un tribunal indépendant et qui ne soit pas préjugé que leur reconnaît l'art. 23 de la Charte québécoise.
Le juge Viens a décidé de se prononcer expressément sur la requête de Linda Lippé pour ensuite appliquer ses conclusions à cet égard aux autres affaires. Madame Lippé a été accusée d'avoir contrevenu aux règlements municipaux en exécutant des travaux de construction sans permis à Fossambault‑sur‑le‑Lac, une municipalité qui relevait de la compétence de la Cour Municipale de Loretteville. Les autres intimés ont été accusés de diverses infractions aux règlements municipaux et au Code de la sécurité routière, L.R.Q., ch. C‑24.2
Le 29 juin 1989, le juge Viens accueillait les 12 requêtes, déclarant que les juges des cours municipales (de Loretteville, Beauport, Charlesbourg, Vanier et Ste‑Foy) n'avaient pas compétence pour se prononcer sur les infractions. À son avis, le système des cours municipales ne respectait pas les normes d'indépendance et d'impartialité ou d'absence de préjugés des tribunaux imposées à l'al. 11d) de la Charte canadienne et à l'art. 23 de la Charte québécoise: [1989] R.J.Q. 2372. Le procureur général du Québec en a appelé de cette décision.
Le juge Viens n'a pas déclaré inopérantes les dispositions législatives concernant les juges municipaux, les intimés n'ayant pas sollicité cette réparation. La Cour d'appel a permis à ces derniers d'ajouter cette requête avant qu'elle ne se penche sur le fond de l'appel interjeté contre la décision du juge Viens.
Le 13 septembre 1990, la Cour d'appel à la majorité a déclaré inopérants les art. 608 et 608.1 de la Loi sur les cités et villes pour le motif qu'ils violaient l'al. 11d) de la Charte canadienne : [1990] R.J.Q. 2200, 60 C.C.C. (3d) 34, 80 C.R. (3d) 1, 31 Q.A.C. 161 (ci-après cité au R.J.Q.). Les juges formant la majorité ont décidé que ces dispositions, qui permettaient aux juges municipaux à temps partiel de continuer à exercer leur profession d'avocat, pouvaient raisonnablement amener une personne bien informée à craindre que son droit à un procès devant un tribunal indépendant et impartial, prévu à l'al. 11d) , ne soit pas suffisamment garanti. Ces dispositions ne pouvaient pas être sauvegardées en vertu de l'article premier. La Cour d'appel ne s'est pas penchée sur l'art. 23 de la Charte québécoise.
Le juge Tourigny, qui était dissidente, s'est dite d'avis que l'indépendance des juges municipaux les ferait paraître impartiaux aux yeux d'une personne raisonnable et bien informée.
Les dispositions législatives en cause
Bien que plusieurs aspects du système des cours municipales aient été contestés devant la Cour supérieure du Québec, un seul de ces aspects est attaqué devant notre Cour. Les dispositions législatives contestées dans ce pourvoi permettent aux juges municipaux à temps partiel de continuer à pratiquer le droit, sous certaines réserves:
Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19
608. Malgré toute disposition contraire, l'acceptation de la charge et l'exercice de la fonction ne rendent pas le juge municipal inhabile à exercer sa profession d'avocat devant une cour de justice, mais ils le rendent inhabile à exercer sa profession devant toute cour municipale autre que celles de Laval, de Montréal et de Québec.
608.1. Le juge municipal est tenu, outre les règles de conduite et les devoirs imposés par le code de déontologie adopté en vertu de l'article 261 de la Loi sur les tribunaux judiciaires (chapitre T‑16), de respecter les règles suivantes:
1o Il ne peut, même indirectement, être partie à un contrat avec une municipalité sur le territoire de laquelle la cour municipale a juridiction, sauf, compte tenu des adaptations nécessaires, les cas prévus à l'article 305 de la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités (chapitre E‑2.2), ni conseiller une personne qui négocie un tel contrat;
2o Il ne peut, même indirectement, accepter de représenter une municipalité, un membre du conseil municipal, un employé qui n'est pas un salarié au sens du Code du travail (chapitre C‑27) ou un policier d'une municipalité sur le territoire de laquelle la Cour municipale a juridiction ou, encore, accepter d'agir contre eux;
3o Il ne peut entendre une cause lorsqu'un avocat avec lequel il exerce sa profession est partie à un contrat prévu au paragraphe 1o ou a accepté soit de représenter une municipalité ou une personne visée au paragraphe 2o, soit d'agir contre eux;
4o Il ne peut entendre une cause portant sur une question pareille à celle dont il s'agit dans une autre cause où il représente l'une des parties;
5o Il doit, quant à toute cause dont il est saisi, déclarer par écrit versé au dossier, non seulement les causes valables de récusation qu'il connaît en sa personne et prévues à l'article 234 du Code de procédure civile (chapitre C‑25), mais également celles qui lui sont indirectes et qui sont liées soit au fait qu'il représente une partie, soit aux activités d'une personne avec laquelle il exerce sa profession.
Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12
23. Toute personne a droit, en pleine égalité, à une audition publique et impartiale de sa cause par un tribunal indépendant et qui ne soit pas préjugé, qu'il s'agisse de la détermination de ses droits et obligations ou du bien‑fondé de toute accusation portée contre elle.
Charte canadienne des droits et libertés
11. Tout inculpé a le droit:
. . .
d) d'être présumé innocent tant qu'il n'est pas déclaré coupable, conformément à la loi, par un tribunal indépendant et impartial à l'issue d'un procès public et équitable;
Les jugements des tribunaux d'instance inférieure
La Cour supérieure du Québec
Divers aspects du régime législatif établissant le système des cours municipales ont été contestés devant la Cour supérieure du Québec, qui allaient au‑delà des questions constitutionnelles soulevées dans le présent pourvoi. En ce qui concerne l'ensemble de sa structure, le juge Viens a conclu que le système des cours municipales ne possédait pas les garanties objectives d'indépendance judiciaire exigées par notre Cour dans l'arrêt Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673: l'inamovibilité, la sécurité financière et l'indépendance institutionnelle.
Il a reconnu que des modifications avaient été apportées depuis les décisions R. c. Braconnier, [1988] R.J.Q. 981 (C.S.), et Tessier c. Paquet, [1988] R.J.Q. 2553 (C.S.), dans lesquelles on a statué que les cours municipales ne possédaient pas les garanties d'indépendance judiciaire exigées à l'al. 11d) de la Charte canadienne . Par suite de l'adoption de la Loi sur certains aspects du statut des juges municipaux, L.Q. 1988, ch. 74, l'art. 606.1 de la Loi sur les cités et villes prévoit désormais qu'un "juge municipal est nommé durant bonne conduite" et que "[l]es règles prévues par la Loi sur les tribunaux judiciaires (chapitre T‑16) et relatives à la destitution d'un juge s'appliquent aux juges municipaux".
En raison de ces deux modifications, le juge Viens a concédé que les juges peuvent être considérés comme étant inamovibles et qu'en ce sens, ils remplissent la première condition de l'arrêt Valente, précité. Toutefois, un examen plus approfondi des dispositions législatives pertinentes, comme l'art. 609.1 de la Loi sur les cités et villes (qui permet à une municipalité d'abolir une cour municipale), révèle que les juges municipaux sont loin d'être ". . . à l'abri de toute intervention discrétionnaire ou arbitraire de la part de l'exécutif ou de l'autorité responsable pour ces nominations" (p. 2375).
Bien que l'art. 605 de la Loi sur les cités et villes précise que le conseil municipal ne peut abolir une cour municipale qu'avec l'assentiment du ministre des Affaires municipales et du ministre de la Justice, aucun critère légal ne vient limiter l'exercice de ce pouvoir. La Loi permet donc à l'exécutif d'abolir les cours municipales et, ainsi, de faire obstacle aux juges d'une façon purement discrétionnaire ou arbitraire. Les juges municipaux ne sont pas vraiment "inamovibles". Par conséquent, en dépit des récentes améliorations apportées à la Loi, les cours municipales ne sont toujours pas les "tribunaux indépendants" requis par l'al. 11d) de la Charte canadienne ou par l'art. 23 de la Charte québécoise.
Le juge Viens a ensuite donné d'autres exemples de dispositions législatives qui, en accordant effectivement à l'exécutif le pouvoir discrétionnaire et arbitraire de révoquer les juges, soulèvent aussi des doutes sur l'indépendance des cours municipales: section II de la Loi sur les cours municipales, art. 2, 7.1. et 7.3. Parce qu'une municipalité mécontente des décisions d'une certaine cour municipale pourrait soustraire son territoire à la juridiction de cette cour, les municipalités ont donc le pouvoir d'influer sur le salaire et l'inamovibilité des juges municipaux.
Pour ce qui est de la question particulière soulevée dans le présent pourvoi, le juge Viens s'est montré d'accord avec les intimés pour dire que, puisque les art. 608 et 608.1 de la Loi sur les cités et villes permettaient aux juges municipaux de rester membres du Barreau du Québec et de poursuivre la pratique de leur profession tout en siégeant en qualité de juges, les juges en question n'étaient pas perçus comme impartiaux ou sans préjugés.
Bien que l'on ait amélioré la Loi au moyen de l'art. 608.1 depuis les arrêts Braconnier et Tessier, précités (dans lesquels on a conclu que la nomination des juges à temps partiel ne garantissait pas leur impartialité), le juge Viens a statué qu'une personne raisonnable pourrait tout de même douter de l'impartialité d'un juge qui continuerait de pratiquer le droit tout en étant juge à temps partiel. Quiconque comparaît devant une cour municipale a droit à la même garantie d'impartialité que la personne qui comparaît devant toute autre cour.
Parce que les cours municipales ne respectaient pas les normes d'indépendance et d'impartialité ou d'absence de préjugés imposées à l'al. 11d) de la Charte canadienne et à l'art. 23 de la Charte québécoise, le juge Viens a statué qu'elles n'avaient pas compétence à l'égard des accusations portées contre les intimés et il a accueilli toutes les requêtes en évocation et en délivrance de brefs de certiorari et de prohibition.
La Cour d'appel du Québec
Le juge Proulx
Pour des motifs de procédure, le juge Proulx a rejeté les prétentions des intimés selon lesquelles les art. 605 et 609.1 de la Loi sur les cités et villes (permettant à une municipalité d'abolir une cour municipale) ne respectaient pas l'exigence d'"indépendance" prévue à l'al. 11d) . Bien que Mme Lippé et les autres intimés aient été autorisés à modifier leurs actes de procédure, ils n'ont pas demandé que ces dispositions soient déclarées inopérantes. Par conséquent, la question ne pouvait être traitée comme une question constitutionnelle. En raison de ce problème de procédure et de l'absence de preuve que les droits conférés à Mme Lippé et aux autres intimés par l'al. 11d) avaient été violés par l'abolition réelle d'une cour municipale, le juge Proulx a statué que la conclusion du juge de première instance sur ce point ne saurait être justifiée.
Quant à la question des art. 2 à 7.3 de la Loi sur les cours municipales (qui permettent aux municipalités de soustraire leur territoire à la juridiction d'une cour municipale donnée), Mme Lippé et les autres intimés n'ont pas non plus demandé que ces dispositions soient déclarées inopérantes. Ils ont plutôt soutenu que, selon le droit municipal, la municipalité de Jacques‑Cartier n'avait pas l'autorité nécessaire pour soumettre son territoire à la juridiction d'une autre cour municipale. Parce que l'argument d'ordre constitutionnel n'a pas été avancé, le juge Proulx a refusé de le traiter bien qu'il ait dit, en passant, que s'il avait été saisi de la question, il aurait conclu à l'absence de violation de la Constitution. Étant donné sa conclusion à l'égard de la troisième question, il n'a pas jugé nécessaire d'examiner le moyen des intimés fondé sur le droit municipal.
Pour ce qui est de la question du statut à temps partiel des juges municipaux (prévu aux art. 607, 607.1, 608 et 608.1 de la Loi sur les cités et villes), les intimés ont demandé que ces dispositions soient déclarées inopérantes pour le motif qu'elles violaient les garanties d'indépendance et d'impartialité judiciaires contenues dans la Charte canadienne et la Charte québécoise. Le juge Proulx a conclu que la structure des cours municipales qui permet la nomination de juges à temps partiel respectait les trois critères énoncés dans l'arrêt Valente, précité. Il a cependant ajouté que le fait que le système garantit l'indépendance collective ou administrative ne signifie pas qu'il garantit l'"indépendance" individuelle prise au sens de "l'état d'esprit". Il a aussi conclu que, même si personne ne soulevait la question de la partialité individuelle, il pourrait y avoir perception de partialité structurelle. La perception décisive est celle qu'aurait une personne raisonnable et bien informée (à la p. 2218):
La bonne foi se présume et je suis convaincu qu'un juge municipal qui a prêté serment de remplir "impartialement et honnêtement" ses devoirs et qui est soumis à un code de déontologie ne violerait pas ce serment et qu'il se récuserait dans les situations qui lui paraîtraient donner naissance à une appréhension raisonnable de partialité. Mais est‑ce là la norme? Je ne le crois pas. La personne raisonnable ne peut pas être rassurée du seul fait que le juge puisse se récuser quand bon lui semble; de nombreux conflits peuvent échapper au juge qui est de bonne foi tout autant qu'un justiciable non informé.
La présence d'un conflit d'intérêts potentiel est loin de manquer de réalisme ou de sens pratique.
Il y a bien l'article 608.1, qui prévoit des causes spécifiques et générales de récusation. Mais cela peut‑il assurer une personne raisonnable que le juge, avocat hier, avocat demain et juge le surlendemain, peut donner la pleine mesure de justice, bref la même justice qu'un juge qui se consacre exclusivement aux affaires judiciaires?
À son avis, les exigences constitutionnelles ne devraient pas être moins strictes à l'égard des cours municipales simplement parce que leurs décisions sont susceptibles d'appel. Les justiciables ont droit à une décision rendue par un tribunal impartial dès la première instance. Mentionnant la vaste compétence des cours municipales, qui s'étend même aux affaires criminelles, il a pris soin d'établir une distinction entre sa décision dans cette affaire et la situation où les avocats président d'autres organismes qui rendent des décisions judiciaires ou quasi judiciaires. Les normes applicables à l'impartialité peuvent différer selon qu'il s'agit d'un tribunal administratif ou d'une cour de justice.
En statuant que la structure des avocats juges à temps partiel violait l'al. 11d) , il a tiré la conclusion suivante (aux pp. 2220 et 2221):
Appliquant également dans ce cas le test de la perception d'une personne raisonnable et bien informée, je suis d'avis que le statut d'avocat‑juge du juge municipal laissera toujours entrevoir la possibilité raisonnable qu'il ne pourra pas toujours agir avec la liberté et le détachement requis.
Comment la personne raisonnable et bien informée percevrait‑elle ces situations plus litigieuses ou difficiles où le juge répond de sa décision devant l'opinion publique parfois insatiable, où l'indépendance judiciaire doit se manifester davantage par le courage de résister à l'opinion publique et d'ainsi veiller à la primauté du droit et aux intérêts des parties en cause?
Dans ces situations, un public bien informé croirait que bien inconsciemment, l'avocat juge s'inquiéterait de sa pratique si sa décision allait dans un sens plutôt que l'autre. [En italique dans l'original.]
Bien que le juge Proulx ait conclu que l'"accès à la justice et une gestion efficace de la justice" constituaient une préoccupation urgente et réelle et que, par conséquent, ils respectaient le premier volet du critère énoncé dans l'arrêt Oakes, il a statué que les mesures législatives en cause ne satisfaisaient pas au critère de la proportionnalité.
Bien qu'il ait douté de l'existence même d'un lien rationnel entre la loi et son objectif, il a décidé la question de la proportionnalité eu égard aux deuxième et troisième volets du critère: l'atteinte minimale et l'appréciation de l'objectif en fonction des moyens choisis pour le réaliser. Étant donné l'importance du droit constitutionnel en jeu, le juge Proulx ne pouvait comprendre comment une société libre et démocratique pourrait accepter qu'un tribunal qui n'est ni indépendant ni impartial constitue une "limite raisonnable". La loi ne saurait respecter le critère de la proportionnalité que si les juges à temps partiel étaient absolument nécessaires. Par conséquent, cet aspect de l'appel a été rejeté et les art. 608 et 608.1 de la Loi sur les cités et villes ont été déclarés inopérants pour le motif qu'ils violaient l'al. 11d) de la Charte canadienne .
Le juge Tourigny (dissidente)
Le juge Tourigny a conclu que les mesures législatives en cause satisfaisaient aux exigences d'"indépendance" et d'"impartialité" et que, par conséquent, il n'y avait aucune violation de l'al. 11d) . Tout d'abord, elle s'est dite d'accord avec le juge Proulx pour affirmer que les dispositions remplissaient les trois conditions de l'"indépendance" judiciaire énoncées dans l'arrêt Valente, précité. Elle a toutefois rejeté sa notion d'"indépendance individuelle" qui s'étend au‑delà des critères exposés dans l'arrêt Valente, précité. À son avis, le membre d'un tribunal collectivement ou institutionnellement indépendant est nécessairement individuellement "indépendant" (à la p. 2227):
Je ne peux me convaincre qu'un membre d'un tribunal collectivement indépendant ne soit pas individuellement indépendant.
Elle a préféré examiner, sous l'angle de l'impartialité, la crainte que le juge à temps partiel qui exerce la profession d'avocat puisse être perçu comme n'ayant pas le "détachement requis". Tout en reconnaissant la difficulté de différencier le concept de l'indépendance et de celui de l'impartialité, elle a conclu que l'indépendance judiciaire était l'un des facteurs qui servent à garantir l'impartialité judiciaire (à la p. 2227):
Au fond [. . .] l'on doit garantir aux justiciables que les juges jouissent de tout le détachement de quelque forme d'influence que ce soit qui pourrait, directement ou indirectement, teinter leurs décisions. C'est là l'objectif à atteindre et [. . .] l'indépendance judiciaire, telle que définie dans l'arrêt Valente, est la condition sine qua non à cet objectif, qui est finalement un objectif d'impartialité complète et totale. Vue sous cet angle, l'indépendance judiciaire serait le premier palier de l'impartialité en ce qu'elle assurerait l'impartialité des juges collectivement face aux pouvoirs exécutif et législatif.
Le juge Tourigny a, en ce qui concerne la question de l'impartialité, souligné de nouveau qu'il n'y avait, en l'espèce, aucune allégation de partialité réelle de la part d'un juge. La question était plutôt de savoir si le système lui‑même donnait lieu à une crainte raisonnable de partialité (aux pp. 2228 et 2229):
Comme je l'ai dit précédemment, il s'agirait ici d'une absence d'impartialité qui résulterait non pas des faits ou des circonstances données, dans une affaire donnée, mais bien de la structure elle‑même.
Si, eu égard à la distinction que semble faire le juge Le Dain et que j'ai déjà citée, la partialité semble être un élément qui ne peut s'évaluer abstraitement, sans tenir compte de personne donnée, de contexte donné, d'affaire donnée, il n'en demeure pas moins cependant que la jurisprudence canadienne a déjà eu l'occasion de se pencher sur l'application possible d'une forme d'appréhension de partialité collective ou institutionnelle.
Après avoir cité, en exemple, les affaires MacBain c. Lederman, [1985] 1 C.F. 856 (C.A.), et Sethi c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1988] 2 C.F. 552 (C.A.), qui sont des arrêts récents dans lesquels (selon l'interprétation du juge Tourigny) il a été statué que des tribunaux ne satisfaisaient pas à l'exigence d'"impartialité" essentiellement par manque d'indépendance, elle a conclu (à la p. 2231):
Avec égards, il me semble clair que, lorsqu'il s'agit d'appréhension de partialité de l'ensemble d'un organisme ou d'un tribunal, ce sont les composantes mêmes de l'indépendance judiciaire qu'il faut examiner. L'indépendance dont il s'agit, à mon avis, est essentiellement celle définie par le juge Le Dain dans l'affaire Valente et qui porte atteinte à l'ensemble des membres d'une cour, parce qu'ils sont membres de cette cour et que la structure même de cette dernière, le mode de nomination de ses membres ou un quelconque défaut dans le processus prévu à la loi qui la constitue sont tels qu'ils génèrent l'appréhension de partialité.
Appliquant à notre affaire les principes que j'ai tenté de dégager des arrêts canadiens en ce domaine, je ne puis me convaincre que le système des juges municipaux québécois souffre d'un tel défaut d'indépendance qu'il entraînerait, chez la personne raisonnablement renseignée, une crainte de partialité.
Elle a aussi fait observer que les juges municipaux ont prêté serment et sont tenus d'observer des règles et des lignes directrices. Pour ces motifs, elle a conclu que le système était suffisant pour inspirer le respect et pour paraître indépendant et impartial.
Le juge Rothman (qui a souscrit aux motifs du juge Proulx)
Le juge Rothman a rejeté l'argument historique voulant que des juges à temps partiel participent depuis des années à l'administration de la justice et que, par conséquent, ce système soit adéquat. Depuis l'avènement de la Charte canadienne , les normes de justice, d'impartialité et d'indépendance ont changé. Il a aussi souligné la vaste compétence des cours municipales, pour conclure (à la p. 2233):
[traduction] Les juges municipaux ont compétence pour instruire de nombreuses affaires pénales et quelques affaires criminelles qui peuvent sérieusement porter atteinte aux droits et même à la liberté de ceux qui doivent comparaître devant eux. La société a le droit de s'attendre à ce qu'ils soient libres de toute apparence de partialité ou de conflit d'intérêts. Dans notre monde contemporain, j'estime que c'est là une norme difficile à respecter pour le juge qui pratique le droit, sert les intérêts de clients, gagne et perd des causes et fait, de jour avec d'autres avocats, les compromis nécessaires pour régler des causes, tout en exerçant des fonctions judiciaires le soir. Et cela est particulièrement difficile, à mon avis, dans de petites collectivités.
Les questions en litige
Le Juge en chef a formulé, le 1er octobre 1990, les questions constitutionnelles suivantes:
1.Les articles 608 et 608.1 de la Loi sur les cités et villes (L.R.Q., ch. C‑19) prévoyant que l'acceptation de la charge et l'exercice de la fonction de juge municipal ne rendent pas un tel juge inhabile à exercer sa profession d'avocat devant une cour de justice sauf devant toute cour municipale autre que celles de Laval, de Montréal et de Québec, et édictant des règles et des devoirs quant à sa conduite, sont‑ils incompatibles avec l'al. 11d) de la Charte canadienne des droits et libertés ?
2.Dans l'hypothèse où la Cour répond par l'affirmative à la première question, les art. 608 et 608.1 de la Loi sur les cités et villes peuvent‑ils se justifier dans le cadre de l'article premier de la Charte canadienne des droits et libertés ?
Le système des cours municipales
Les cours municipales ont, au Québec