Complexe Enviro Progressive Ltée c. Canada (Transports)

Complexe Enviro Progressive Ltée c. Canada (Transports)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2018-12-21
Référence neutre
2018 CF 1299
Numéro de dossier
T-191-17
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20181221
Dossier : T-191-17
Référence : 2018 CF 1299
Ottawa (Ontario), le 21 décembre 2018
En présence de monsieur le juge Gascon
ENTRE :
COMPLEXE ENVIRO PROGRESSIVE LTÉE
demanderesse
et
LE MINISTRE DES TRANSPORTS ET LA PROCUREURE GÉNÉRALE DU CANADA
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu
[1] La demanderesse, la société Complexe Enviro Progressive Ltée [CEPL], est une entreprise qui exploite un lieu d’enfouissement technique [LET] sur le territoire de la ville de Terrebonne [LET de Lachenaie]. CEPL s’adresse à la Cour pour demander le contrôle judiciaire d’une décision rendue en date du 13 janvier 2017 par un préposé du ministère des Transports [Délégué du Ministre], M. Justin Bourgault [Décision]. Aux termes de sa Décision, le Délégué du Ministre a refusé de donner suite à une mise en demeure dans laquelle CEPL demandait au ministre des Transports [Ministre] de reconsidérer une décision qu’il avait prise le 31 octobre 2016. Dans cette décision d’octobre 2016, le Ministre avait approuvé, suite à une consultation publique menée entre février et avril de la même année, la relocalisation des activités de l’ancien aéroport de la ville de Mascouche et le projet d’aménagement d’un nouvel aérodrome sur un site qui se rapprocherait d’environ 1,6 kilomètre du terrain où CEPL exploite le LET de Lachenaie.
[2] Dans sa mise en demeure envoyée le 8 décembre 2016, CEPL attaquait la décision du Ministre approuvant le nouvel aérodrome projeté. Incidemment, les arguments développés par CEPL dans cette mise en demeure étaient étroitement similaires à ceux qui se retrouvent aujourd’hui dans la demande de contrôle judiciaire dont la Cour est maintenant saisie. Dans sa demande, CEPL recherche notamment des ordonnances de la Cour déclarant la Décision déraisonnable et invalide, et enjoignant au Ministre de renverser sa décision d’octobre 2016 et de s’opposer à l’aménagement de tout aérodrome à moins de huit (8) kilomètres du LET de Lachenaie opéré par CEPL. Au soutien de sa demande, CEPL allègue qu’en autorisant l’aménagement du nouvel aérodrome, le Ministre aurait abdiqué ses prérogatives en matière de sécurité aérienne, notamment quant à la gestion de la faune aviaire vivant à proximité de l’aérodrome projeté parmi laquelle figurent un grand nombre de goélands (une situation que CEPL qualifie de « péril aviaire »). CEPL soutient que la Décision serait également déraisonnable en raison du fait que le Ministre n’aurait pas tenu compte des éléments factuels dont il disposait ni des orientations que son propre ministère aurait élaborées relativement au risque aviaire et aux normes de distance sécuritaire avec un LET.
[3] Les deux défendeurs, le Ministre et la procureure générale du Canada, s’opposent à la demande de CEPL. Ils relèvent d’abord que le recours logé par CEPL confond allègrement la Décision du Délégué du Ministre de janvier 2017 et la décision du Ministre d’octobre 2016. Or, disent les défendeurs, CEPL n’a pas présenté de demande de contrôle judiciaire de la décision du Ministre d’octobre 2016 et elle ne peut, sous le couvert d’une demande de contrôle judiciaire de la Décision du Délégué du Ministre, contester indirectement la décision du Ministre qui avait permis l’aménagement du nouvel aérodrome.
[4] Les défendeurs soumettent aussi que la lettre du Délégué du Ministre se contentait de fournir des informations générales au sujet du risque aviaire et expliquait comment cet élément avait été effectivement pris en compte dans la décision du Ministre d’octobre 2016. Selon eux, la Décision de janvier 2017 exprime le jugement exercé par le Délégué du Ministre à l’effet qu’il n’y avait pas lieu de saisir le Ministre de la mise en demeure envoyée par CEPL et d’enclencher le processus de reconsidération souhaité par elle. Les défendeurs soutiennent que cette détermination est raisonnable, qu’elle représente l’exercice valide d’un pouvoir discrétionnaire par le Délégué du Ministre, et qu’elle est d’autant plus justifiée que CEPL n’a soumis, à l’appui de sa mise en demeure, aucun élément nouveau ni aucune prétention qu'elle n’avait pas déjà portés à l’attention du Ministre dans le cadre de la consultation publique ayant mené à l’approbation du projet de nouvel aérodrome.
[5] Pour les motifs qui suivent, la demande de contrôle judiciaire déposée par CEPL doit échouer. En effet, la Décision qui fait l’objet du recours logé par CEPL ne peut être que la détermination faite en janvier 2017 par le Délégué du Ministre, à l’effet qu’il n’y avait pas lieu de saisir le Ministre de la mise en demeure de CEPL et d’enclencher le processus de reconsidération souhaité. À tous égards, cette Décision du Délégué du Ministre se justifie au regard des faits et du droit et elle possède les attributs de justification, de transparence et d’intelligibilité propres aux décisions raisonnables. Elle appartient aux issues possibles et acceptables dans les circonstances, et il n’y a par conséquent aucun motif pour justifier l’intervention de la Cour. Par ailleurs, dans la mesure où le recours de CEPL viserait à attaquer indirectement la décision du Ministre d’octobre 2016, il n’est pas fondé.
II. Contexte
A. Les faits
[6] Au début de l’année 2016, un projet pour l’aménagement d’un nouvel aérodrome dans les villes de Mascouche et de Terrebonne débute afin de pallier à la cessation imminente des activités de l’aéroport régional de Mascouche, dont la fermeture est prévue pour novembre 2016. Les promoteurs du nouvel aérodrome sont la Corporation de l’aéroport de Mascouche et la société canadienne 9105425 Canada Association [Promoteurs]. L’emplacement de l’aérodrome projeté se situe à l’intérieur d’un rayon de huit (8) kilomètres du LET de Lachenaie et à moins de deux (2) kilomètres de l’ancien aéroport de Mascouche, qui a été lui-même en opération pendant plus de 40 ans.
[7] Le projet d’aérodrome fait l’objet de vives oppositions de la part d’intervenants provenant de la communauté avoisinante. Un litige portant sur l’applicabilité de diverses lois et règlements québécois d’ordre environnemental au projet de construction de l’aérodrome s’est d’ailleurs retrouvé devant la Cour supérieure du Québec, qui a éventuellement déclaré constitutionnellement inapplicable l’article 22 de la Loi sur la qualité de l’environnement, RLRQ c Q-2 [Loi sur la qualité de l’environnement] visant à imposer l’obtention d’un certificat d’autorisation pour l’établissement du nouvel aérodrome.
[8] En raison des fortes oppositions locales contre le projet d’aménagement du nouvel aérodrome, le Ministre institue un processus de consultation publique aux termes d’un arrêté ministériel qu’il émet en mars 2016, conformément au paragraphe 4.32(1) de la Loi sur l’aéronautique, LRC 1985, c A-2 [Loi sur l’aéronautique] (il s’agissait à l’époque de l’article 4.31, dont seule la numérotation a été modifiée). Cet arrêté ministériel interdit entre autres l’aménagement de tout aérodrome sur le site projeté avant la clôture de la consultation publique et la remise au Ministre d’un rapport portant sur les enjeux exposés par celle-ci. Plus précisément, l’arrêté ministériel exige que, suite aux renseignements qui seront reçus lors de la consultation publique, le Ministre devra aviser si l’aménagement de l’aérodrome projeté peut débuter ou non.
[9] La consultation publique se déroule du 17 février au 27 avril 2016, sous la direction des Promoteurs. Il en résulte un rapport intitulé « Consultations Aérodrome – Relocalisation des activités de l’aéroport de Mascouche et développement et amélioration de l’aérodrome Terrebonne / Mascouche » [Rapport], lequel se compose d’un rapport sommaire et d’un rapport détaillé. Après l’analyse du Rapport et la revue des différents enjeux liés au projet, le Ministre décide, le 31 octobre 2016, de permettre l’aménagement du nouvel aérodrome.
[10] Dans le cadre de la consultation publique, CEPL présente des observations dans un argumentaire daté d’avril 2016. Les observations de CEPL portent essentiellement sur la présence de ses installations à proximité du nouvel aérodrome envisagé et sur le risque aviaire lié au projet. Le LET de Lachenaie exploité par CEPL se situe en effet sur le territoire de la ville de Terrebonne, à quelques kilomètres à peine du nouvel aérodrome envisagé, et il répond à plus du tiers des besoins d’enfouissement de matières résiduelles de la Communauté métropolitaine de Montréal [CMM]. Par ailleurs, CEPL prévoit des projets d’agrandissement jugés nécessaires afin de desservir les usagers de son LET et de continuer à répondre aux besoins d’enfouissement jusqu’à la fin de l’année 2030.
[11] Dans ses soumissions, CEPL note qu’il est bien établi que les LET attirent les goélands, lesquels sont abondants dans la région. Or, selon CEPL, malgré le succès de ses mesures de contrôle prises pour empêcher les goélands de s’alimenter au LET de Lachenaie (telles que l’utilisation de la fauconnerie, de pistolets à balle sifflante, de canons de propane, etc.), les goélands vivent toujours en périphérie du LET et se trouvent ainsi dans l’axe des pistes proposées pour le nouvel aérodrome. D’après CEPL, l’aérodrome projeté créerait donc un danger que la faune aviaire entre en collision avec les aéronefs qui seront en phase d’approche ou de décollage et qui survoleront le LET de Lachenaie sur une certaine distance. Or, si les aéronefs tombent au sol, ils présenteraient alors un risque pour la sécurité des travailleurs du LET ainsi que pour les installations et équipements de CEPL. CEPL identifie également une série de risques pouvant découler de l’aménagement d’un nouvel aérodrome à proximité du LET, par exemple : 1) le risque de rupture du système de captage de biogaz et présence d’un milieu pouvant devenir explosif; 2) le risque de percuter les câbles électriques des pylônes d’Hydro-Québec se trouvant sur la propriété de CEPL; 3) le risque de percuter le système de traitement du « lixiviat »; 4) le risque de percuter les tours de lavage et de raffinage du système de traitement de biogaz pour la production de gaz naturel vert de qualité pipeline; et 5) le risque de percuter le front de déchets où il y a achalandage de camions.
B. La décision du Ministre d’octobre 2016
[12] La décision du Ministre du 31 octobre 2016 approuvant l’aménagement du nouvel aérodrome repose sur une longue « Note pour le Ministre des Transports » [Note] assortie de plusieurs annexes, et qui précède la signature officielle du Ministre. La Note a pour objet de recommander au Ministre d’aviser les Promoteurs que l’aménagement de l’aérodrome projeté peut débuter, et recense les principaux faits sous-jacents au Rapport. On y lit notamment que de nombreux intervenants (parmi lesquels figure CEPL) avaient manifesté publiquement leur mécontentement face au projet. Entre autres, de nombreuses correspondances avaient été adressées à Transports Canada [TC] par les maires de Mascouche et de Terrebonne, le gouvernement du Québec et la CMM en vue d’exposer leurs préoccupations quant à l’impact du projet sur l’environnement et le bruit, l’incertitude des gains économiques en résultant, ainsi que la protection des bois et des corridors forestiers métropolitains. La Note indique que ces préoccupations ont été à l’origine de l’arrêté ministériel du 4 mars 2016 interdisant l’aménagement de l’aérodrome avant que ne soit menée la consultation publique sur le projet et que le Rapport reflétant les observations et objections reçues soit émis.
[13] La Note recommande que le Ministre approuve le projet, étant donné que, d’une part, l’exploitation prévue pourra s’effectuer en toute sécurité et que, d’autre part, le projet engendrera des bénéfices économiques pour le secteur de l’aviation en général. La Note souligne en outre que cette recommandation s’harmonise avec le mandat principal de TC d’assurer la sécurité tout en favorisant le progrès de l’aéronautique sur le territoire canadien. Dans l’analyse de l’incidence sociale, environnementale et économique du projet d’aérodrome, la Note indique que le projet est dans l’intérêt public pour plusieurs raisons, dont notamment : 1) l’impact plus limité du nouvel aérodrome par rapport à l’aéroport existant situé à moins de deux (2) kilomètres, puisque les opérations aériennes envisagées y seront moins élevées; 2) la possibilité d’exploiter l’aérodrome sans compromettre la sécurité aérienne ou celle du public; et 3) les multiples mesures d’atténuation proposées par les Promoteurs pour répondre aux préoccupations soulevées par les communautés affectées, au niveau tant du bruit que de l’environnement.
[14] En novembre 2016, le Délégué du Ministre informe donc les Promoteurs que le Ministre ne s’oppose pas à l’aménagement du nouvel aérodrome et que, par conséquent, cet aménagement peut débuter. Mécontente de cette décision, CEPL envoie, en date du 8 décembre 2016, sa mise en demeure à laquelle sont jointes exactement les mêmes observations qu’elle avait soumises en avril 2016 dans le cadre de la consultation publique sur le projet d’aménagement. La lettre de mise en demeure est adressée à M. Bourgault, en sa qualité de mandataire du Ministre, et demande que le Ministre reconsidère sa position et qu'il s’oppose à l’aménagement de tout aérodrome à moins de huit (8) kilomètres du LET de Lachenaie.
C. La Décision du Délégué du Ministre de janvier 2017
[15] Dans la Décision du 13 janvier 2017 adressée aux avocats de CEPL, le Délégué du Ministre prend d’abord acte de la mise en demeure de CEPL. Le Délégué précise ensuite que les distances entre un aérodrome et les lieux d’élimination de matières résiduelles et les autres types d’endroits mentionnés dans le document de TC « Un ciel à partager – Guide de l’industrie de l’aviation à l’intention des gestionnaires de la faune – TP13549» [Guide] sont des recommandations et non des règlements. Il souligne que le type et la portée de telles activités varient d’un endroit à l’autre, et qu’il n’existe pas de règle absolue pour en éliminer l’impact. Le Délégué du Ministre poursuit en ajoutant que le risque aviaire évoqué par CEPL varie en fonction du type d’aéronefs qui utilisent l’aérodrome. Or, selon le Délégué, le risque est moindre pour les petits et lents appareils propulsés par des moteurs à piston, tels que ceux que l’on retrouvera à l’aérodrome projeté, que pour les appareils rapides à turboréacteurs.
[16] Dans sa lettre, le Délégué du Ministre indique aussi que, lorsque des terrains avoisinant un aérodrome font l’objet d’utilisations pouvant attirer la faune, les exploitants de l’aérodrome sont responsables de prendre les mesures appropriées pour mitiger, le cas échéant, les effets négatifs en élaborant des programmes de gestion efficaces. Le Délégué note également que l’aérodrome proposé est situé à moins de deux (2) kilomètres de l’ancien aéroport de Mascouche qui, en plus de 40 ans d’opération, n’a jamais connu de problématique causée par les activités fauniques. Enfin, le Délégué du Ministre souligne le fait que la décision du Ministre est issue d’un processus décisionnel dans lequel, entre autres, la proximité du LET de Lachenaie exploité par CEPL a été examinée.
[17] Aux dires de CEPL, cette Décision du Délégué du Ministre fait notamment ressortir les points suivants : 1) le fait que le Ministre s’en remet aux exploitants de l’aérodrome projeté pour prendre les mesures appropriées afin d’atténuer les effets négatifs des activités aéronautiques sur la faune aviaire; 2) le fait que le processus décisionnel ayant mené à la décision du Ministre comprenait entre autres l’évaluation de la proximité du LET de Lachenaie; et 3) le fait que l'aérodrome projeté sera situé à moins de deux (2) kilomètres de l’ancien aéroport de Mascouche où les activités fauniques n’ont pas soulevé de problèmes. CEPL ajoute que la Décision du Délégué du Ministre constitue en fait, de par son silence sur la reconsidération demandée par CEPL, une confirmation que le Ministre la refuse puisqu’en bout de ligne, le Ministre ne change pas sa position au sujet de l’aménagement de l’aérodrome projeté et ne s’oppose pas à ce que cet aménagement soit situé à une distance de moins de huit (8) kilomètres du LET de Lachenaie.
D. L’ordonnance du 6 juillet 2017
[18] D’entrée de jeu, les défendeurs ont fait valoir que la lettre du 13 janvier 2017 de M. Bourgault ne constituait pas une « décision » pouvant faire l’objet d’un contrôle judiciaire et que, partant, il n’y avait aucun dossier certifié à communiquer à CEPL. Dans une ordonnance émise le 6 juillet 2017, le protonotaire Morneau a rejeté la position des défendeurs et a plutôt conclu que la Décision rendue en janvier 2017 par le Délégué du Ministre « constitue et contient implicitement par son silence une décision de refuser la reconsidération demandée » (para 15). De plus, le protonotaire Morneau a également déterminé que cette lettre de M. Bourgault devait être considérée comme une décision révisable pouvant faire l’objet d’une demande de contrôle judiciaire devant cette Cour. Enfin, le protonotaire Morneau ordonnait aux défendeurs de signifier tout document qui était devant le décideur au moment de la Décision.
E. Le cadre législatif et les dispositions pertinentes
[19] La Loi sur l’aéronautique est la principale loi régissant l’aviation au Canada et est au cœur du présent litige. Cette loi vise à promouvoir l’aéronautique au pays, à atténuer les risques liés à la sûreté et à la sécurité de l’aviation, et à protéger les voyageurs. Le Ministre est chargé de son application ainsi que de l’ensemble de la réglementation en matière d’aéronautique, dont le principal instrument est le Règlement de l’aviation canadien, DORS/96-433 [Règlement]. Afin de ne pas alourdir inutilement le texte, les articles pertinents de la Loi sur l’aéronautique et du Règlement sont reproduits dans leur totalité à l’Annexe I jointe aux présents motifs. Le paragraphe 4.32(1), auquel le Ministre a eu recours en l’espèce, permet au Ministre de prendre un arrêté ministériel s’il estime que l’aménagement d’un aérodrome « risque de compromettre la sécurité aérienne ou n’est pas dans l’intérêt public ». On peut aussi mentionner le paragraphe 4.72(1) qui dispose que le Ministre peut prendre « des mesures pour la sûreté aérienne ». L’article 4.9 autorise pour sa part le gouverneur en conseil à adopter des règlements en ce qui concerne notamment les consultations que doivent mener les promoteurs d’aérodromes ou encore l’interdiction de l’usage de l’espace aérien ou d’aérodromes.
[20] En 2014, des modifications avaient été apportées à la Loi sur l’aéronautique pour doter le Ministre de pouvoirs accrus afin de gérer plus efficacement le développement de l’aéronautique au Canada. C’est dans ce contexte qu’est apparu le paragraphe 4.32(1), aux termes duquel le Ministre s’est vu conférer le pouvoir d’interdire, par voie d’arrêté ministériel, l’aménagement ou l’agrandissement d’un aérodrome ou un changement à son exploitation s’il estime que cela risque de compromettre la sécurité aérienne ou n’est pas dans l’intérêt public.
[21] Pour sa part, le Règlement est un volumineux document lourd de plusieurs centaines d’articles, qui comporte diverses dispositions et exigences visant notamment la sécurité aérienne. Il définit entre autres la différence entre un « aéroport » et un « aérodrome », un aéroport étant un aérodrome ayant reçu un certificat et qui se trouve dès lors assujetti à des exigences plus nombreuses et plus strictes. Le Règlement précise les obligations qui incombent à chaque type d’installation, notamment au niveau de la planification et de la gestion de la faune. Une section complète du Règlement traite ainsi de la planification et de la gestion de la faune aux « aéroports » ainsi que des exigences quant au plan de gestion de la faune que doivent élaborer les exploitants d’aéroports.
[22] En sus de la Loi sur l’aéronautique et du Règlement, TC dispose d’autres textes réglementaires ainsi que de différentes normes et politiques qui visent entre autres à promouvoir la sécurité et la sûreté aérienne, et à atténuer les risques relatifs au réseau de transport aérien et à la sécurité des Canadiens. TC publie aussi d’autres documents tels que des guides et des circulaires afin d’informer et d’aider les intervenants du milieu de l'aéronautique, le public et les autres tiers concernés par la mise en application des règles et leur compréhension. CEPL a référé à plusieurs d’entre eux dans ses soumissions devant cette Cour. J’y reviendrai plus loin.
F. La norme de contrôle
[23] Les deux parties conviennent que la norme de la décision raisonnable s’applique en l’espèce puisque les points en litige dans la présente demande de contrôle judiciaire sont des questions mixtes de faits et droit, et que la Décision du Délégué du Ministre que CEPL cherche à faire invalider relève d’un pouvoir discrétionnaire (Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9 [Dunsmuir] aux para 51, 53; Henri c Canada (Procureur général), 2016 CAF 38 au para 16; Byfield c Canada (Procureur général), 2018 CF 216 au para 9; Rotor Maxx Support Ltd c Canada (Transports), 2018 CF 97 au para 35).
[24] Lorsque la norme de contrôle est celle de la décision raisonnable, la Cour doit faire preuve de déférence et se garder de substituer sa propre opinion à celle du décideur, pourvu que la décision en cause soit justifiée, transparente et intelligible, et qu’elle appartienne « aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » (Dunsmuir au para 47). Les motifs d’une décision sont considérés raisonnables « s’ils permettent à la cour de révision de comprendre le fondement de la décision du tribunal et de déterminer si la conclusion fait partie des issues possibles acceptables » (Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62 [Newfoundland Nurses] au para 16). Dans la mesure où le processus et les résultats respectent les principes de justification, de transparence et d’intelligibilité, et que la décision est appuyée par des preuves acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit, la Cour doit s’abstenir de remplacer la décision rendue par sa propre perspective d’un résultat préférable (Newfoundland Nurses au para 17). En d’autres termes, dans le cadre d’un contrôle judiciaire, l’obligation d’une cour de révision est de « veiller à la légalité de l’action administrative » faisant l’objet du recours (Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c Canada (Procureur général), 2018 CSC 31 [CCDP] au para 40).
[25] La norme de la décision raisonnable loge à l’enseigne de la déférence et commande la retenue envers le décideur, car elle « repose sur le choix du législateur de confier à un tribunal administratif spécialisé la responsabilité d’appliquer les dispositions législatives, ainsi que sur l’expertise de ce tribunal en la matière » (Edmonton (Ville) c Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd, 2016 CSC 47 au para 33; CCDP au para 40; Dunsmuir au para 49). Dans le cadre d’un examen du caractère raisonnable d’une décision, lorsqu’une question mixte de fait et de droit relève directement de l’expertise d’un décideur, « la cour de révision a pour tâche d’exercer une surveillance à l’égard de l’approche utilisée par le tribunal dans le contexte de la décision prise dans son ensemble. Son rôle n’est pas d’imposer l’approche de son choix » (CCDP au para 57). En l’espèce, la Loi sur l’aéronautique est la principale loi que le Ministre (et par ricochet, son Délégué) doit appliquer et mettre en œuvre; son interprétation et son application relèvent donc du champ d’expertise fondamental du Ministre. Dans de telles circonstances, la Cour doit afficher une grande déférence à l’égard des conclusions factuelles et de l’évaluation de la preuve tirées par le Ministre et son Délégué.
[26] La question devant la Cour n’est donc pas de savoir si un autre résultat ou une autre interprétation aurait pu être possible. La question est de savoir si la conclusion tirée par le Délégué du Ministre fait partie des issues possibles acceptables dans les circonstances. Le fait qu’il pourrait y avoir d’autres interprétations plausibles et qu’une d’entre elles pourrait soutenir une conclusion plus favorable à CEPL n’implique pas que celle retenue par le Délégué du Ministre n’était pas raisonnable. En fait, la norme de la décision raisonnable reconnaît qu’il peut légitimement y avoir de multiples issues possibles, même lorsque celles-ci ne correspondent pas à la solution optimale que la cour de révision aurait pu elle-même retenir (CCDP au para 55).
[27] Par ailleurs, la Décision du Délégué du Ministre constitue la manifestation d’une fonction gouvernementale essentiellement administrative exercée dans le cours normal des activités de TC, soit une détermination que la question soulevée par CEPL n’atteignait pas le seuil d’un enjeu devant être soumis au Ministre. Comme les défendeurs l’ont fait valoir à juste titre, en tant qu’acte pris en vertu d’un pouvoir discrétionnaire, la décision de ne pas saisir le Ministre de la demande de reconsidération de CEPL ne peut être considérée comme déraisonnable que si son auteur a agi à des fins contraires à l’esprit de la loi, s’il s’est fondé sur des considérations non pertinentes, ou s’il a agi de mauvaise foi ou de façon arbitraire (Comeau’s Sea Foods Ltd c Canada (Ministre des Pêches et Océans), [1997] 1 RCS 12 au para 36; Maple Lodge Farms c Gouvernement du Canada, [1982] 2 RCS 2 [Maple Lodge Farms] aux pp 7-8; Première Nation Waycobah c Canada (Procureur général), 2011 CAF 191 [Waycobah] aux para 12, 19).
III. Analyse
[28] CEPL soutient que la Décision du Délégué du Ministre est déraisonnable et doit être annulée par la Cour, et ce pour deux raisons. D’une part, en permettant au projet de nouvel aérodrome d’aller de l’avant, le Ministre aurait abdiqué ses prérogatives en matière de sécurité aérienne et, plus précisément, quant à la gestion de la faune aviaire à proximité de l’aérodrome projeté. Selon CEPL, la réglementation actuellement en place serait insuffisante pour assurer la sécurité aérienne vu les risques posés par le péril aviaire au LET de Lachenaie et, en permettant simplement aux exploitants de l’aérodrome de mitiger ces risques par les moyens qu’ils jugeront efficaces, le Ministre aurait refusé d’exercer le pouvoir de prendre des « mesures de sécurité » que lui confère le paragraphe 4.72(1) de la Loi sur l’aéronautique, plus précisément quant à la gestion de la faune aviaire. D’autre part, CEPL avance que la Décision est également déraisonnable en ce que le Ministre n’aurait pas tenu compte des éléments factuels dont il disposait ni des orientations de son propre ministère relativement à la norme de distance sécuritaire avec un LET.
[29] Je ne suis pas d’accord et je ne partage pas les prétentions de CEPL. L’exercice, par le Délégué du Ministre, de son pouvoir administratif et discrétionnaire de ne pas soumettre la mise en demeure de CEPL au Ministre pour décision, s’articule autour d’un contexte factuel particulier qui ne fait pas intervenir des questions de droit. En vertu de la norme de la décision raisonnable, la Cour ne peut donc intervenir que si le Délégué du Ministre a tiré une conclusion inacceptable ne pouvant se justifier au regard des faits et du droit. Ce n’est pas le cas ici.
A. La décision en cause est celle du Délégué du Ministre
[30] Je m’arrête un instant pour rappeler que, comme l’a confirmé le protonotaire Morneau dans son ordonnance de juillet 2017, la décision qui fait l’objet du présent contrôle judiciaire est la Décision du Délégué du Ministre de janvier 2017 refusant de saisir le Ministre de la demande de reconsidération faite par CEPL dans sa mise en demeure de décembre 2016. Malgré les prétentions initiales des défendeurs voulant que la Décision ne soit somme toute qu’une simple « lettre de courtoisie », le protonotaire Morneau a tranché la question dans son ordonnance : la lettre de janvier 2017 doit être vue comme la décision révisable au cœur de la présente demande de contrôle judiciaire de CEPL.
[31] Puisque c’est la Décision du Délégué du Ministre qui fait l’objet du recours de CEPL, seuls la conclusion et les motifs s’y trouvant sont en cause. Ainsi, le présent contrôle judiciaire ne porte pas sur la décision du Ministre d’octobre 2016 par laquelle le Ministre autorise le projet d’un nouvel aérodrome à Mascouche/Terrebonne. Il importe de le souligner car, dans ses soumissions et ses représentations tant écrites qu’orales devant cette Cour, CEPL confond les deux décisions. En effet, pour appuyer ses prétentions à l’effet que la Décision du Délégué du Ministre serait déraisonnable, CEPL réfère en fait souvent à la décision du Ministre du 31 octobre 2016, se trouvant ainsi à attaquer indirectement cette décision. D’ailleurs, outre ses conclusions sur le caractère déraisonnable de la Décision du Délégué du Ministre, CEPL demande également : que la Cour ordonne au Ministre de reconsidérer la position exprimée dans sa décision d’octobre 2016 relativement au projet d’aménagement de l’aérodrome; qu’elle ordonne au Ministre de prendre un arrêté en vertu du paragraphe 4.32(1) de la Loi sur l’aéronautique afin d’interdire le projet d’aménagement de l’aérodrome; et qu’elle ordonne au Ministre de s’opposer à l’aménagement de tout aérodrome à moins de huit (8) kilomètres du LET de Lachenaie. Ainsi, lorsque CEPL se plaint que, malgré ses représentations et sa mise en demeure, le Ministre a refusé et refuse toujours d’intervenir pour interdire l’aménagement de l’aérodrome projeté et/ou de tout autre aérodrome à une distance minimale du LET de Lachenaie, il est manifeste que CEPL ne vise pas tant la Décision du Délégué du Ministre de janvier 2017 en regard de sa mise en demeure que tout le processus décisionnel ayant mené à la décision du Ministre à la fin octobre 2016.
[32] Or, ce n’est pas là l’enjeu de la demande de contrôle judiciaire de CEPL. Il est clair que CEPL ne peut pas, par le biais d’un recours contre la Décision du Délégué du Ministre, attaquer la décision préalable du Ministre rendue en octobre 2016 et demander des remèdes à l’encontre de cette décision. CEPL n’a pas demandé le contrôle judiciaire de cette décision du Ministre et a plutôt opté pour déposer une demande de reconsidération de celle-ci.
[33] À tout événement, si tant est que l’objet de la demande de contrôle judiciaire de CEPL et la décision qui en est la source devaient réellement être la décision du Ministre d’octobre 2016, cette demande aurait de toute façon été prescrite aux termes de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7 [LCF]. En effet, CEPL avait connaissance de la décision du Ministre depuis le début novembre 2016, soit plus de trois (3) mois avant le dépôt de sa demande de contrôle judiciaire effectué le 10 février 2017. Or, le paragraphe 18.1(2) de la LCF est clair: une demande de contrôle judiciaire doit être présentée dans les 30 jours suivant la première communication de la décision faisant l’objet du contrôle judiciaire. J’ajoute qu’aucune demande de prorogation de délai n’a été présentée ou formulée par CEPL au sujet de la décision du Ministre d’octobre 2016 et du processus décisionnel y ayant mené.
[34] Certes, dans sa mise en demeure de décembre 2016, CEPL avait argumenté que la décision du Ministre d’octobre 2016 ignorait complètement l’argumentaire transmis par CEPL, sans aucune justification ni aucune explication. En réponse, le Délégué du Ministre tente d’éclaircir, dans la Décision de janvier 2017, le processus qui a mené à la décision prise en octobre 2016, et écrit notamment : 1) que le Guide ne contient que des recommandations et non des règlements; 2) que le risque aviaire varie selon le contexte et que le risque est comparativement moindre en l’espèce; 3) que les exploitants de l’aérodrome seront responsables de mettre en place des programmes de mitigation du risque aviaire, au besoin; 4) que, par ailleurs, la proximité du site projeté au LET de Lachenaie a déjà été prise en considération lors du processus décisionnel; et 5) que le site projeté est très proche de l’ancien site, où il n’a d’ailleurs jamais eu d’incident du type allégué par CEPL. Ce faisant, je conviens que le Délégué du Ministre traite du contexte qui avait mené à la recommandation positive du Ministre. Mais ce n’est pas pour autant cette décision initiale du Ministre qui fait l’objet de la demande de contrôle judiciaire logée par CEPL.
B. La Décision du Délégué du Ministre fait écho au cadre législatif en place et est raisonnable
[35] Il ressort de la Décision que le Délégué du Ministre y a implicitement déterminé qu’il n’y avait pas lieu de référer la mise en demeure de CEPL au Ministre et de déclencher le processus de reconsidération souhaité par CEPL. Le Ministre, je le rappelle, n’a donc pas été saisi comme tel de la demande de reconsidération de CEPL, ne s’est pas lui-même prononcé sur cette demande et n’a bien sûr pas reconsidéré sa décision d’octobre 2016. Pour les raisons qui suivent, je suis satisfait que rien dans le dossier n’autorise à conclure qu’en rendant sa Décision en janvier 2017, le Délégué du Ministre aurait exercé son pouvoir discrétionnaire de façon déraisonnable.
[36] D’une part, le cadre législatif en place n’impose aucune obligation au Ministre de déclencher une procédure de reconsidération en regard d’une décision liée à un arrêté ministériel pris en vertu du paragraphe 4.32(1) de la Loi sur l’aéronautique, ni n’établit de processus particulier devant être suivi pour ce faire. De la même manière, la Loi sur l’aéronautique ne prévoit pas non plus de droit pour CEPL de demander une reconsidération de la décision du Ministre rendue le 31 octobre 2016. CEPL n’a d’ailleurs référé la Cour à aucune disposition appuyant ou suggérant l’inverse.
[37] Cette situation est différente de ce que la Loi sur l’aéronautique prévoit à d’autres de ses dispositions. Ainsi, l’article 7 concerne le danger pour la sécurité ou la sûreté aérienne, et le paragraphe 7(1) prévoit que le Ministre peut suspendre un document d’aviation canadien lorsqu’il y a un danger immédiat ou probable pour la sécurité ou la sûreté aérienne. Or, le paragraphe 7(3) prévoit expressément un recours en révision d’une telle décision émise par le Ministre. A contrario, un tel recours n’existe pas dans le cadre d’une décision liée à un arrêté ministériel pris en vertu du paragraphe 4.32(1) de la Loi sur l’aéronautique, comme c’est le cas ici pour la décision du Ministre.
[38] Puisque CEPL ne disposait pas d’un droit à une reconsidération ou à un réexamen de la décision prise par le Ministre en octobre 2016 permettant de débuter l’aménagement de l’aérodrome projeté, le Délégué du Ministre n’avait pas à saisir le Ministre de la demande de reconsidération de CEPL ni à recommander un réexamen à ce dernier. Il relève des préposés de TC comme le Délégué du Ministre de déterminer l’opportunité de transmettre au Ministre une demande comme celle de CEPL. Le Délégué du Ministre exerce alors son pouvoir discrétionnaire lorsqu’il évalue une demande de réexamen et détermine s’il y a lieu de procéder au réexamen ou plutôt de refuser de le faire (Borovic c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2016 CF 939 aux para 15, 17). Dans le cas de CEPL, le Délégué du Ministre a exercé son pouvoir discrétionnaire conformément à ce que prévoit la Loi sur l’aéronautique en décidant que, compte tenu de l’ensemble des circonstances, il n’y avait pas lieu d’exercer son pouvoir discrétionnaire de recommander la reconsidération souhaitée par CEPL. En l’absence d’une obligation légale imposant un devoir de reconsidération de la décision prise en vertu du paragraphe 4.32(1) de la Loi sur l’aéronautique, il est manifeste que la Décision du Délégué du Ministre de ne pas en saisir le Ministre constitue un exercice raisonnable de son pouvoir discrétionnaire.
[39] Je peux comprendre les inquiétudes de CEPL et ses préoccupations quant au péril aviaire, mais cela ne rend pas la Décision déraisonnable ni ne justifie l’intervention de la Cour. Rien dans le dossier ne montre ou même ne suggère que le Délégué du Ministre aurait agi de façon déraisonnable ou arbitraire ou qu’il se soit fondé sur des considérations non-pertinentes en concluant comme il l’a fait.
[40] D’autre part, il n’existe ici aucun contexte factuel ni aucune circonstance qui aurait pu créer une obligation pour le Ministre de procéder à une reconsidération de sa décision d’octobre 2016, ou qui aurait pu motiver le Délégué du Ministre à saisir le Ministre de la demande de CEPL. Il est indéniable que, dans cette affaire, CEPL a eu amplement l’occasion de faire valoir son point de vue et ses observations sur le péril aviaire lors de la consultation publique menée suite à l’arrêté ministériel. Comme le Rapport et la Note le démontrent avec éloquence, les observations et les représentations de CEPL ont été considérées par le Ministre dans le cadre du processus décisionnel. Rien n’indique ou ne permet d’inférer que ces représentations n’ont pas été prises en compte par le Ministre dans le cadre de sa décision. Or, CEPL n’a soumis aucun élément ou fait nouveau au soutien de sa demande de reconsidération envoyée au Délégué du Ministre. Incidemment, les observations jointes à sa mise en demeure du 8 décembre 2016 sont entièrement identiques à celles que CEPL avait déjà soumises en avril 2016 et portées à l’attention du Ministre dans le cadre du processus de consultation publique ayant mené à la décision du 31 octobre 2016. Strictement rien n’y a été ajouté.
[41] Compte tenu de l’absence d’éléments nouveaux soumis par CEPL, rien n’autorise à conclure qu’en rendant sa Décision, le Délégué du Ministre aurait exercé son pouvoir discrétionnaire de façon déraisonnable eu égard au contexte factuel en cause. Aussi, tant le cadre législatif que le contexte factuel démontrent que la Décision du Délégué du Ministre est raisonnable et s’inscrit dans le spectre des issues possibles et acceptables au regard des faits et du droit.
C. Les motifs invoqués par CEPL ne démontrent pas que la Décision du Délégué du Ministre est déraisonnable
[42] J’aborde maintenant les deux arguments mis de l’avant par CEPL pour convaincre la Cour de déclarer déraisonnable et invalide la Décision du Délégué du Ministre.
[43] Au premier abord, les deux reproches formulés par CEPL ne semblent aucunement viser la lettre du 13 janvier 2017 du Délégué du Ministre, bien que CEPL les présente dans ses soumissions comme étant des éléments qui justifieraient d’invalider cette Décision. En fait, la mise en demeure transmise par CEPL et à laquelle répond le Délégué du Ministre dans sa Décision somme le Ministre de reconsidérer sa décision d’octobre 2016 et d’interdire l’aménagement de l’aérodrome projeté. La demande de contrôle judiciaire de CEPL fait donc ressortir que le recours de CEPL possède en fait tous les attributs d’une attaque déguisée à l’endroit de la décision du Ministre, sous le couvert d’une demande de reconsidération. Les griefs de CEPL relatifs à l’abdication des prérogatives du Ministre en matière de sécurité aérienne et au manquement de tenir compte d’éléments factuels et d’orientations ministérielles visent assurément et avant tout le bien-fondé de la décision du Ministre d’octobre 2016. Cela dit, je reconnais que, dans sa Décision, le Délégué du Ministre a fourni certaines informations générales au sujet du risque aviaire et a expliqué en quoi cet élément a été pris en compte dans le contexte de la décision du Ministre. On pourrait donc y voir le reflet d’un certain chevauchement entre les motifs de la décision du Ministre d’octobre 2016 et ceux sous-jacents à la Décision du Délégué du Ministre de janv