Power Workers Union c. Canada (Procureur général)

Power Workers Union c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2022-01-21
Référence neutre
2022 CF 73
Numéro de dossier
T-1222-21
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20220121
Dossier : T‑1222‑21
Référence : 2022 CF 73
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 21 janvier 2021
En présence de monsieur le juge Gleeson
ENTRE :
POWER WORKERS UNION, SOCIETY OF UNITED PROFESSIONALS, THE CHALK RIVER NUCLEAR SAFETY OFFICERS ASSOCIATION, FRATERNITÉ INTERNATIONALE DES OUVRIERS EN ÉLECTRICITÉ, SECTION LOCALE 37, CHRIS DAMANT, PAUL CATAHNO, SCOTT LAMPMAN, GREG MACLEOD, MATTHEW STEWARD ET THOMAS SHIELDS
demandeurs
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, ONTARIO POWER GENERATION, BRUCE POWER, SOCIÉTÉ D’ÉNERGIE DU NOUVEAU‑BRUNSWICK ET LABORATOIRES NUCLÉAIRES CANADIENS
défendeurs
ORDONNANCE ET MOTIFS
I. Aperçu
[1] La Commission canadienne de sûreté nucléaire [la CCSN] est chargée de réglementer l’utilisation de l’énergie et des matières nucléaires au Canada. Dans l’exécution de ce mandat, la CCSN a publié, en janvier 2021, un document d’orientation faisant partie des documents d’application de la réglementation, intitulé REGDOC‑2.2.4 : Aptitude au travail, tome II : Gérer la consommation d’alcool et de drogues, version 3 [le RegDoc‑2.2.4, ou RegDoc]. Le RegDoc oblige tous les titulaires de permis exploitant des sites nucléaires à sécurité élevée de catégorie 1 à mettre en œuvre un processus de dépistage de la présence d’alcool ou de drogues chez les travailleurs dans certaines situations déterminées.
[2] Les défenderesses, Ontario Power Generation, Bruce Power, la Société d’énergie du Nouveau–Brunswick et les Laboratoires Nucléaires Canadiens exploitent la totalité des installations nucléaires de catégorie 1 autorisées qui sont réglementées par la CCSN [collectivement, les titulaires de permis, ou les employeurs].
[3] Diverses circonstances appellent l’obligation de procéder à un dépistage : notamment, les travailleurs occupant un poste essentiel sur le plan de la sûreté doivent se soumettre à des tests effectués aléatoirement, tandis que les candidats et les personnes transférées à un tel poste doivent se soumettre au test comme condition d’affectation. Dans ce dernier cas, on parle de test de dépistage préalable à l’affectation. Suivant la directive donnée par la CCSN, l’obligation d’effectuer des tests aléatoires de dépistage des travailleurs occupant un poste essentiel sur le plan de la sûreté s’applique à compter du 22 janvier 2022. Quant aux tests de dépistage préalable à l’affectation, ils sont exigés depuis le 22 juillet 2021.
[4] Les syndicats représentant les travailleurs occupant un poste essentiel sur le plan de la sûreté – la Power Workers’ Union [la PWU], la Society of United Professionals [la Society], la Chalk River Nuclear Safety Officers Association [la CRNSOA] et la Fraternité internationale des ouvriers en électricité, section locale 37 [la FIOE, section locale 37] – et les membres de ces syndicats touchés par ces mesures – Chris Damant, Paul Catanho, Thomas Shields, Matthew Stewart, Scott Lampman et Greg MacLeod – [collectivement, les syndicats ou les demandeurs], allèguent que le prélèvement d’échantillons de substances corporelles pour les besoins des tests aléatoires de dépistage ou du dépistage préalable à l’affectation est contraire à la jurisprudence en matière d’arbitrage du droit du travail et aux articles 7, 8 et 15 de la Charte canadienne des droits et libertés, partie 1 de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.‑U.), 1982, c 11 [la Charte]. Les demandeurs ont déposé une demande de contrôle judiciaire de la directive de la CCSN.
[5] En attendant que soit définitivement tranchée la demande de contrôle judiciaire, les demandeurs ont sollicité, par voie de requête présentée le 4 janvier 2022, une injonction interlocutoire provisoire :
portant sursis d’application des dispositions contestées du RegDoc;
interdisant à la CCSN d’obliger les titulaires de permis à mettre en œuvre un processus de dépistage d’alcool et de drogues au travail en vertu des dispositions contestées du RegDoc à titre de condition de leur permis;
interdisant aux titulaires de permis de mettre en œuvre le dépistage d’alcool et de drogues au travail en vertu des dispositions contestées du RegDoc;
adjugeant les dépens de la requête aux demandeurs;
accordant toute autre réparation que la Cour estimera juste.
[6] Je suis d’avis d’accueillir la requête en sursis des demandeurs. D’abord, après m’être penché sur le fond de l’affaire, je suis convaincu que les questions qu’elle soulève ne sont ni frivoles ni vexatoires. Les demandeurs ont établi l’existence d’une question sérieuse à trancher d’après ce critère peu exigeant.
[7] Je suis persuadé que les demandeurs ont établi l’existence d’un préjudice irréparable. Le dépistage d’alcool et de drogues suppose de procéder au prélèvement d’échantillons de substances corporelles mettant en jeu d’importants intérêts en matière de respect de la vie privée. Compte tenu des circonstances, je suis convaincu que les tests de dépistage effectués sans motifs raisonnables peuvent porter déraisonnablement atteinte à ces intérêts. Si les demandeurs devaient obtenir gain de cause dans la demande principale, le préjudice ne pourrait être intégralement réparé par l’adjudication de dommages‑intérêts.
[8] Qu’un sursis soit accordé ou refusé, il peut en résulter un inconvénient pour l’une ou l’autre des parties. En l’espèce, après pondération des intérêts en cause et étant donné que la CCSN est responsable selon la loi de la sûreté et de la sécurité des installations et activités nucléaires au Canada, j’ai conclu que la prépondérance des « inconvénients » favorise les demandeurs.
II. Contexte
A. Cadre législatif
[9] La CCSN est un tribunal administratif indépendant constitué en 2000 en vertu de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires, LC 1997, c 9 [la LSRN]. La LSRN définit la Commission par référence à l’ensemble de l’organisation. En réalité, la CCSN est formée à la fois du personnel travaillant au sein de la CCSN et d’un tribunal administratif indépendant : la Commission.
[10] L’article 9 de la LSRN habilite la Commission, d’une part, à réglementer la production et l’utilisation de l’énergie nucléaire afin que le niveau de risque inhérent à ces activités demeure acceptable pour la santé et la sécurité des personnes et afin de protéger l’environnement et d’assurer la sécurité de l’énergie nucléaire au Canada; et d’autre part, à informer objectivement le public sur les plans scientifique ou technique ou en ce qui concerne la réglementation du domaine de l’énergie nucléaire. Ses compétences comprennent la sûreté et la sécurité des installations nucléaires du Canada :
9. La Commission a pour mission :
a) de réglementer le développement, la production et l’utilisation de l’énergie nucléaire ainsi que la production, la possession et l’utilisation des substances nucléaires, de l’équipement réglementé et des renseignements réglementés afin que :
(i) le niveau de risque inhérent à ces activités tant pour la santé et la sécurité des personnes que pour l’environnement, demeure acceptable,
(ii) le niveau de risque inhérent à ces activités pour la sécurité nationale demeure acceptable,
(iii) ces activités soient exercées en conformité avec les mesures de contrôle et les obligations internationales que le Canada a assumées;
b) d’informer objectivement le public — sur les plans scientifique ou technique ou en ce qui concerne la réglementation du domaine de l’énergie nucléaire — sur ses activités et sur les conséquences, pour la santé et la sécurité des personnes et pour l’environnement, des activités mentionnées à l’alinéa a).
9. The objects of the Commission are
(a) to regulate the development, production and use of nuclear energy and the production, possession and use of nuclear substances, prescribed equipment and prescribed information in order to
(i) prevent unreasonable risk, to the environment and to the health and safety of persons, associated with that development, production, possession or use,
(ii) prevent unreasonable risk to national security associated with that development, production, possession or use, and
(iii) achieve conformity with measures of control and international obligations to which Canada has agreed; and
(b) to disseminate objective scientific, technical and regulatory information to the public concerning the activities of the Commission and the effects, on the environment and on the health and safety of persons, of the development, production, possession and use referred to in paragraph (a).
[11] Toutes les personnes exploitant des installations nucléaires doivent le faire en conformité avec le permis délivré par la CCSN (LSRN, alinéa 26e)). La CCSN délivre, renouvelle, modifie ou remplace un permis uniquement s’il est démontré que l’installation nucléaire a compétence pour exercer les activités visées par le permis d’une manière qui protège l’environnement, préserve la santé et la sécurité des personnes, maintient la sécurité nationale et respecte de manière satisfaisante les obligations internationales du Canada (LSRN, paragraphe 24(4)).
[12] Les permis peuvent être assortis des conditions que la CCSN estime nécessaires à l’application de la LSRN (LSRN, paragraphe 24(5)). Pour conserver leur permis, les titulaires doivent en respecter les conditions, lesquelles peuvent varier. Sur chaque permis délivré par la CCSN, il est indiqué que son titulaire est tenu de mener ses activités en conformité avec le « fondement d’autorisation », qui prévoit les exigences et conditions dont est assorti le permis au moyen de divers documents, notamment les documents de réglementation. La CCSN peut ainsi aborder la réglementation de l’industrie nucléaire avec souplesse et en disposant de la faculté de l’adapter aux avancées scientifiques, à l’expérience pratique et à l’évolution des obligations internationales (voir l’affidavit Hunter, aux paragraphes 15‑19).
[13] Les articles 12 et 17 du Règlement général sur la sûreté et la réglementation nucléaires, DORS/2000‑202, précisent les obligations des titulaires de permis et des travailleurs. Par exemple, le titulaire de permis doit veiller « à ce qu’il y ait suffisamment de travailleurs qualifiés pour exercer l’activité autorisée en toute sécurité » et le travailleur doit prendre « toutes les précautions raisonnables pour veiller à sa propre sécurité et à celle des personnes se trouvant sur les lieux de l’activité autorisée, à la protection de l’environnement et du public ainsi qu’au maintien de la sécurité des installations nucléaires et des substances nucléaires » (alinéas 12(1)a) et 17e)).
[14] Aux termes de l’alinéa 3d.1) du Règlement sur les installations nucléaires de catégorie I, DORS/2000‑204, la demande de permis visant une installation nucléaire de catégorie 1 doit exposer le programme de performance humaine proposé pour l’activité visée, y compris les mesures qui seront prises pour assurer l’aptitude au travail des travailleurs.
[15] Les titulaires de permis mettent en œuvre les dispositions du RegDoc‑2.2.4 dans le cadre de ce programme de performance humaine. À l’issue de sa mise en œuvre conformément au calendrier établi à cette fin par la CCSN, le RegDoc devient partie intégrante du fondement d’autorisation de chaque titulaire de permis (affidavit Hunter, aux paragraphes 30‑32).
B. REGDOC‑2.2. 4 : Aptitude au travail, tome II : Gérer la consommation d’alcool et de drogues, version 3
[16] Nul ne conteste l’objet du RegDoc. Celui‑ci vise à renforcer les programmes et politiques d’aptitude au travail actuellement en vigueur dans les installations nucléaires à sécurité élevée de catégorie 1, en application du principe de « défense en profondeur ».
[17] Le principe de défense en profondeur est un concept indissociable de l’industrie nucléaire. Il consiste à mettre en place de multiples mesures de protection afin d’assurer le fonctionnement sécuritaire d’une installation et d’éviter qu’une défaillance d’origine humaine ou mécanique n’entraîne un incident.
[18] Les demandeurs conviennent qu’il s’agit d’un principe incontournable, mais ils affirment que les mesures prévoyant le dépistage aléatoire et le dépistage préalable à l’affectation pour les postes essentiels sur le plan de la sûreté sont exagérément envahissantes en plus d’être inutiles, compte tenu de la rigueur des programmes d’aptitude au travail déjà en place dans toutes les installations nucléaires de catégorie 1.
(a) L’élaboration du RegDoc
[19] En 2009, la CCSN a déterminé qu’il y avait lieu d’expliquer plus amplement la notion d’aptitude au travail aux titulaires de permis. En 2012, elle a donc amorcé des consultations publiques sur l’aptitude au travail en lien avec la consommation d’alcool et de drogues. Ce processus s’est échelonné sur 120 jours. En novembre 2015, la CCSN a publié une première version du projet de RegDoc. La publication du document a été suivie de consultations publiques qui ont duré quatre mois. Puis, afin de donner suite aux observations reçues, la CCSN a modifié le projet de RegDoc, notamment en restreignant les tests de dépistage d’alcool ou de drogues faits aléatoirement ou préalablement à l’affectation aux seuls travailleurs occupant un poste essentiel sur le plan de la sûreté.
[20] Le personnel de la CCSN a apporté d’autres modifications au RegDoc à l’issue de sa présentation pour approbation à la réunion publique de la CCSN qui a eu lieu le 17 août 2017. La direction générale de la délivrance des permis de la CCSN a ordonné que les composantes sur la consommation d’alcool et de drogues soient séparées des considérations relatives aux aptitudes médicales, psychologiques et physiques; elle a aussi demandé la liste complète des publications scientifiques examinées. En novembre 2017, la CCSN a approuvé et publié le RegDoc avec ces dernières modifications. En janvier 2018, la CCSN a publié une deuxième version du document comportant des changements mineurs d’ordre administratif.
[21] En 2018, le gouvernement du Canada a légalisé le cannabis à usage récréatif et un peu plus tard la même année, il a approuvé le recours au dépistage de drogue par voie orale pour les contrôles routiers. À la demande des titulaires de permis, la CCSN a reporté la mise en œuvre du RegDoc afin d’analyser ces changements et d’entreprendre un processus de consultation publique. Le projet final a fait l’objet d’une présentation et de discussions avec les titulaires de permis et les syndicats dans le cadre d’une rencontre publique organisée par la CCSN. En novembre 2020, la CCSN a approuvé la troisième version du RegDoc, qu’elle a publiée en janvier 2021, en donnant aux titulaires de permis la directive de mettre en œuvre les nouvelles mesures au plus tard en juillet 2021, à l’exception des tests aléatoires visant les travailleurs occupant un poste essentiel sur le plan de la sûreté, pour lesquels l’échéance a été fixée à janvier 2022.
(b) Les tests obligatoires de dépistage de l’alcool et des drogues
[22] Le RegDoc exige que les titulaires de permis mènent des tests de dépistage d’alcool et de drogues pour les travailleurs occupant des postes essentiels ou importants sur le plan de la sûreté dans cinq situations. Trois de ces situations ne sont pas contestées par les demandeurs : le dépistage pour des motifs raisonnables, le dépistage à la suite d’un incident et le dépistage de suivi de la consommation d’alcool et de drogues lors d’un retour au travail, après confirmation d’un trouble lié à l’usage d’une substance et avant que le travailleur ne réintègre son poste. Les travailleurs tenus de se soumettre aux tests de dépistage de ces catégories sont ceux qui occupent un poste essentiel ou important sur le plan de la sûreté.
[23] Les deux autres situations sont celles visées par le présent litige. Les tests de dépistage préalables à l’affectation visent les candidats retenus pour un poste essentiel sur le plan de la sûreté et les travailleurs transférés à un tel poste, et ils constituent une condition d’affectation. Les tests aléatoires de dépistage sont exigés uniquement pour les travailleurs occupant un poste essentiel sur le plan de la sûreté. Le nombre de tests réalisés annuellement doit être égal à 25 pour cent de la population des travailleurs d’une installation. Immédiatement après avoir subi un test de dépistage, une personne devient admissible à un autre test. Le RegDoc donne les indications suivantes sur ces deux catégories de tests :
5.1 Tests de dépistage d’alcool et de drogues préalables à l’affectation
Les titulaires de permis devront exiger que tous les candidats à un poste essentiel sur le plan de la sûreté (voir la section 4.1, puces 1 et 2) qui ont réussi les étapes précédentes du concours se soumettent à des tests de dépistage d’alcool et de drogues, en tant que condition d’emploi. Les personnes transférées à un poste essentiel sur le plan de la sûreté (voir la section 4.1, puces 1 et 2) seront également tenues de se soumettre à un test de dépistage d’alcool et de drogues préalable à l’affectation.
5.5 Tests aléatoires de dépistage d’alcool et de drogues
Les titulaires de permis devront exiger que tous les travailleurs occupant un poste essentiel sur le plan de la sûreté (voir la section 4.1, puces 1 et 2) se soumettent à des tests aléatoires de dépistage d’alcool et de drogues. Le processus d’échantillonnage qu’utilisent les titulaires de permis pour sélectionner ces travailleurs qui devront se soumettre à un test aléatoire de dépistage devra faire en sorte que le nombre de tests aléatoires de dépistage réalisés au moins tous les 12 mois soit égal à au moins 25 % de la population de travailleurs visée.
Les titulaires de permis devront élaborer des procédures et des pratiques permettant de s’assurer que le test aléatoire de dépistage est administré d’une manière qui fournit l’assurance raisonnable que les personnes ne sont pas en mesure de prédire le moment où les échantillons seront prélevés.
La mise en œuvre et l’exécution des tests aléatoires de dépistage devront prendre en compte les éléments suivants :
1. veiller à ce que toutes les personnes de la population soumise aux tests de dépistage aient une probabilité égale d’être sélectionnées et soumises aux tests
2. exiger que les personnes se trouvant à l’extérieur du site au moment de la sélection pour le test de dépistage, ou celles qui se trouvent sur le site, mais qui, pour de bonnes raisons, ne sont pas disponibles en vue de subir le test de dépistage au moment de leur sélection, soient soumises au test de dépistage dans les plus brefs délais lorsque le donneur et les personnes chargées du prélèvement des échantillons sont tous disponibles pour recueillir les échantillons à analyser et sans préavis à la personne sélectionnée pour le test de dépistage
3. prévoir qu’une personne ayant subi un test de dépistage soit à nouveau admissible à un autre test de dépistage non annoncé, et ce de façon immédiate
(c) Postes essentiels sur le plan de la sûreté
[24] Le RegDoc reconnaît deux catégories de postes essentiels sur le plan de la sûreté. La première catégorie est formée des travailleurs accrédités en vertu du Règlement sur les installations nucléaires de catégorie 1, à l’exception des spécialistes en radioprotection accrédités. Ces employés agissent directement sur la sûreté et la sécurité d’une installation nucléaire. Sont regroupés dans cette catégorie les opérateurs de réacteur, les opérateurs « de la tranche 0 » (qui opèrent les panneaux de contrôle dans les centrales nucléaires comportant plusieurs groupes réacteurs) et les chefs de quart de salle de commande et de centrale [collectivement, les opérateurs].
[25] La deuxième catégorie de postes essentiels sur le plan de la sûreté est formée de la sous‑catégorie des agents de sécurité nucléaire composant la force d’intervention pour la sécurité nucléaire [la FISN]. Ces agents armés sont affectés aux sites à sécurité élevée.
(d) Le processus de dépistage de drogues
[26] Le RegDoc précise que le prélèvement d’échantillons et les tests de dépistage doivent être réalisés par des personnes indépendantes et des laboratoires accrédités. L’installation peut opter pour le dépistage dans l’urine ou dans les sécrétions orales, ou encore combiner ces méthodes.
[27] Qu’ils soient positifs, altérés ou invalides, les résultats des tests de dépistage confirmés en laboratoire ne sont pas remis directement aux employeurs, mais à un médecin examinateur compétent chargé de les vérifier par le responsable indépendant du prélèvement d’échantillons. Le médecin examinateur traitera confidentiellement du résultat avec le travailleur donneur de l’échantillon afin de déterminer s’il peut être la conséquence de la prise légitime de médicaments. L’occasion est donnée au travailleur d’expliquer le résultat au médecin examinateur, qui détermine ensuite s’il sera signalé au titulaire de permis comme un résultat négatif, un résultat positif vérifié, un échantillon falsifié ou une substitution d’échantillons.
[28] Des dispositions sont prévues pour le prélèvement d’un deuxième échantillon ou la division de l’échantillon prélevé. Ainsi, dans les 72 heures de la réception d’un résultat positif vérifié, le travailleur peut demander au laboratoire accrédité de son choix de procéder à l’analyse de l’autre échantillon. Si cette deuxième analyse donne un résultat négatif confirmé, c’est ce résultat qui sera retenu.
[29] Le RegDoc établit des seuils de concentration pour l’alcool et les drogues, dont le cannabis. Le résultat d’un test de dépistage de drogues sera considéré comme positif si l’analyse en laboratoire permet de déterminer que les seuils de concentration sont atteints ou dépassés à la suite de l’examen ou du rapport du médecin examinateur.
[30] Le RegDoc n’oblige pas le titulaire de permis à licencier le travailleur qui présente un résultat positif vérifié ou à lui imposer des sanctions disciplinaires. Toutefois, ce travailleur doit être retiré de son poste et se soumettre à une évaluation obligatoire de la toxicomanie.
C. Historique de la procédure
[31] Les employeurs ont mis au point une politique conjointe de mise en œuvre du RegDoc. Cette politique conjointe, intitulée Fitness for Duty : Policy on Managing Alcohol and Drug Use [la politique des employeurs], prévoit des mesures pour le dépistage de drogues chez les travailleurs occupant un poste essentiel ou important sur le plan de la sûreté, conformément aux exigences du RegDoc, mais elle va plus loin en imposant certains tests de dépistage d’alcool et de drogues à des catégories d’employés non visés par le RegDoc. Les syndicats ont contesté par voie de grief la politique des employeurs.
[32] Les griefs ont été renvoyés à l’arbitrage. En juin 2021, l’arbitre Eli Gedalof a entendu les parties ainsi que le procureur général du Canada [le PGC], qui comparaissait en qualité d’intervenant, au sujet de la requête en injonction provisoire des syndicats, qui sollicitaient notamment un sursis à la mise en œuvre des mesures de dépistage aléatoire et de dépistage préalable à l’affectation prévues dans la politique des employeurs jusqu’au règlement de leurs griefs.
D. La décision de l’arbitre
[33] Dans la décision qu’il a rendue en juillet 2021, l’arbitre Gedalof a fait sien l’argument avancé par le PGC en concluant qu’il n’avait pas compétence pour accorder aux syndicats une injonction provisoire visant des obligations prévues dans le RegDoc. Il a conseillé aux syndicats de s’adresser à la Cour fédérale. En revanche, l’arbitre Gedalof a suspendu la [TRADUCTION] « mise en œuvre de la politique des employeurs, pour ce qui concerne l’application des mesures de dépistage d’alcool et de drogues pour motifs raisonnables ou à la suite d’un incident aux travailleurs du secteur nucléaire qui ne sont pas visés par le RegDoc ». (Power Workers’ Union et al c Ontario Power Generation et al, 2021 CanLII 65284 (ON LA), au para 130 [Power Workers’ Union])
[34] Eu égard à la demande de sursis à l’imposition de tests de dépistage d’alcool et de drogues aux travailleurs non visés par le RegDoc, l’arbitre Gedalof a appliqué le critère à trois volets servant à déterminer s’il y a lieu d’accorder la mesure provisoire sollicitée.
[35] Les parties ont reconnu qu’il y avait une question sérieuse à trancher. Concernant la question du préjudice irréparable, l’arbitre Gedalof a conclu que le droit d’une personne à la protection de ses échantillons de substances corporelles et des renseignements personnels éventuellement contenus dans ces échantillons se situait à l’extrémité supérieure du continuum du droit au respect de la vie privée et que le préjudice susceptible d’être causé par des tests qui seraient ultérieurement déclarés inacceptables serait irréparable. L’arbitre Gedalof a par ailleurs conclu que la prépondérance des inconvénients favorisait l’octroi du sursis, car les employeurs n’ont pas démontré que l’impossibilité de mettre en œuvre les tests avant le prononcé d’une décision sur le fond de l’affaire entraînerait un préjudice important.
III. La preuve produite dans le cadre de la présente demande
[36] La présente requête a donné lieu à la présentation de dossiers volumineux. Les demandeurs ont déposé neuf affidavits qui, avec les pièces qui les accompagnent, totalisent plus de 4000 pages. Les employeurs ont déposé 11 affidavits qui représentent, avec les pièces, au‑delà de 3000 pages; quant au procureur général du Canada, il a déposé un affidavit unique qui comporte néanmoins plus de 1900 pages avec les pièces.
[37] Malgré le volume considérable d’éléments de preuve, les faits litigieux semblent peu nombreux. Toutes les parties s’entendent pour dire que la sûreté est d’une importance capitale pour l’exploitation d’installations nucléaires et que la philosophie de travail au sein des installations exploitées par les employeurs est imprégnée d’une culture de la sécurité. On ne constate aucun désaccord de taille concernant la nature du travail effectué par les employés qui occupent un poste essentiel sur le plan de la sûreté, les conséquences potentiellement graves que risquerait d’entraîner un incident lié à l’exécution de telles fonctions et, plus généralement, la nécessité de surveiller étroitement les employés dans l’exécution de leurs fonctions et d’appliquer une politique rigoureuse en matière d’aptitude au travail.
[38] Je remarque que la preuve par affidavit dont je dispose est en grande partie redondante, car les parties y ont inclus des éléments de preuve traitant de chacune des deux catégories de travailleurs occupant un poste essentiel sur le plan de la sûreté pour chacun des employeurs. Comme on peut s’y attendre, les détails diffèrent d’un employeur à l’autre mais, de façon générale, la preuve converge sur tous les aspects importants. Par conséquent, je me propose d’en faire la synthèse afin de mettre en contexte l’analyse qui suivra.
[39] La preuve des demandeurs offre une description des politiques et pratiques sur l’aptitude au travail qui permettent actuellement de cerner les préoccupations en la matière, y compris en cas de soupçon de facultés affaiblies chez un travailleur, et de prendre des mesures d’intervention. Les opérateurs et les membres de la FISN sont soumis à des mesures de sécurité strictes qui autorisent le personnel de sécurité à observer les travailleurs occupant un poste essentiel sur le plan de la sûreté au moment où ils se présentent au travail et pénètrent dans les locaux; de même, à chaque changement d’équipe de travail, ils doivent suivre des protocoles comportant des exposés de relève détaillés. Pour les uns comme pour les autres, le ratio superviseur/employés est élevé, et tous ces travailleurs sont tenus de travailler la plupart du temps en équipe. Avant d’exécuter une tâche non courante, les opérateurs tiennent une séance d’information sur le travail à faire. Les membres de la FISN assistent en équipe à des séances d’information obligatoires et ils sont surveillés lors du chargement et du déchargement de tout système d’armes. De plus, dans toutes les installations, le personnel d’encadrement suit un programme de formation qui lui enseigne à remarquer les signes de changements de comportement comportant un risque pour la sûreté, dont ceux liés à l’effet de l’alcool et d’une drogue. La preuve révèle qu’il existe des programmes d’aide aux employés soutenus par les employeurs, programmes qui reconnaissent que la consommation abusive d’alcool et de drogues constitue un trouble exigeant un traitement et des aménagements pour soutenir l’employé visé. Ces programmes contribuent à déstigmatiser la situation et à inciter l’employé à révéler tout problème pouvant avoir une incidence sur son aptitude au travail, dont l’abus d’alcool et de drogues.
[40] La preuve des demandeurs décrit elle aussi les conséquences du RegDoc. Selon cette preuve, la présence au travail avec facultés affaiblies est incompatible avec la façon dont les employés affectés à des postes essentiels sur le plan de la sûreté voient et accomplissent leur travail. L’idée selon laquelle les tests aléatoires de dépistage seraient nécessaires pour dissuader les employés de se présenter au travail en ayant les facultés affaiblies est pour eux une insulte, puisqu’ils ont à cœur d’assurer la sûreté du lieu de travail pour eux‑mêmes et leurs collègues. Selon les avis exprimés dans la preuve, les employés éprouveront des craintes et de l’anxiété devant l’éventualité d’un faux positif qui les forcerait à établir que leurs facultés n’étaient pas affaiblies; par ailleurs, cela pourrait modifier leurs comportements en dehors du travail en les incitant à éviter certains aliments, voire certains médicaments en vente libre ou délivrés sur ordonnance. Les tests obligeront également les employés à divulguer certains renseignements personnels d’ordre médical à des personnes qu’ils n’ont pas choisies afin de tenter d’expliquer un résultat positif.
[41] La preuve des demandeurs comprend un rapport d’expert produit par M. Olaf Drummer, expert‑conseil en toxicologie médico‑légale. Dans son affidavit, M. Drummer déclare qu’à son avis, en l’absence de preuve de comportement ou rendement déficient, les tests de dépistage dans l’urine ou les sécrétions orales et les seuils de concentration ne permettent pas d’évaluer avec exactitude le degré d’affaiblissement des facultés d’une personne, en raison des nombreux facteurs influençant la concentration de drogues et de métabolites dans le corps humain. Cela est particulièrement vrai dans le cas des analyses d’urine. Par ailleurs, M. Drummer atteste qu’il n’existe pas de consensus, à l’échelle mondiale, quant aux seuils de concentration qu’il convient de fixer pour la plupart des drogues, que ces seuils visent plus communément à détecter la consommation antérieure de drogues plutôt que le degré actuel d’affaiblissement des facultés et que le seuil établi par le RegDoc pour le dépistage de cannabis dans les sécrétions orales est bas, ce qui comporte le risque d’entraîner des résultats non négatifs pendant une durée beaucoup plus longue que celle de l’effet aigu de la substance. Enfin, M. Drummer affirme que les benzodiazépines ne devraient pas être visées par le régime de dépistage prévu par le RegDoc en raison des difficultés particulières liées au contrôle de cette famille de drogues.
[42] La preuve des employeurs établit qu’un processus rigoureux est appliqué pour les travailleurs qui aspirent à un poste de l’une des deux catégories de postes essentiels sur le plan de la sûreté. Le travailleur doit compter deux années d’expérience en centrale ou un minimum de deux années d’études dans un domaine scientifique ou technologique avant d’entreprendre la formation de trois années permettant de devenir opérateur. La preuve montre que le taux d’échec pour ce programme est élevé, et ce, dans l’ensemble des installations. À la Société d’énergie du Nouveau–Brunswick, par exemple, environ 40 pour cent des candidats ne réussissent pas le processus d’accréditation. Avant l’affectation, les travailleurs qui aspirent à un poste d’opérateur doivent également subir des examens médicaux qui comprennent une évaluation de la consommation d’alcool et de drogues ainsi que des tests d’aptitude sur mesure portant sur l’utilisation sûre de leur matériel.
[43] Le candidat à la FISN suit une formation tactique de base de trois mois sur le métier d’opérateur. Les membres de la FISN doivent obtenir des attestations confirmant leur aptitude au travail sur les plans médical, physique et psychologique. En outre, ils doivent se soumettre à des vérifications approfondies de leurs antécédents. Le plan de formation de la FISN et les normes minimales comportent d’autres éléments qui relèvent du renseignement classifié, mais il est évident que les candidats à la FISN sont triés sur le volet et très bien formés.
[44] La preuve des employeurs révèle aussi que les Laboratoires Nucléaires Canadiens appliquent une politique sur le dépistage de l’alcool et des drogues depuis 2014. Cette politique assujettit l’ensemble des travailleurs à des tests de dépistage pour des motifs raisonnables, à la suite d’un incident ou comme mesure de suivi et elle continue de s’appliquer, sauf dans la mesure où elle a été remplacée par le RegDoc relativement aux travailleurs occupant un poste essentiel ou important sur le plan de la sûreté. La CRNSOA n’a pas déposé de grief à l’encontre de cette politique.
[45] Finalement, la preuve des employeurs comprend deux rapports d’expertise. Dans le premier rapport, son auteure, médecin et médecin examinatrice, explique que les tests de dépistage dans l’urine et les sécrétions orales ne permettent pas véritablement de dire s’il y a affaiblissement des facultés, mais ils aident à établir le risque probable d’affaiblissement. Elle affirme que les seuils de concentration établis dans le RegDoc sont comparables à ceux utilisés pour le dépistage de l’alcool et des drogues dans la plupart des autres lieux de travail à risque ou à contraintes sur le plan de la sûreté au Canada et ajoute que les seuils fixés pour les cannabinoïdes et les benzodiazépines sont appropriés. Le second rapport d’expertise est celui d’un toxicologue qui affirme que, bien souvent, les superviseurs ne savent pas ou ne remarquent pas que les facultés d’un travailleur sont affaiblies. Selon lui, les protocoles prévus dans le RegDoc et les seuils de concentration qui y sont fixés sont bien conçus et ils sont complets.
[46] La preuve du PGC comprend des rapports commandés à des tiers lors de l’élaboration du RegDoc. Ces rapports concluent que les programmes d’aptitude au travail en vigueur dans les installations nucléaires de catégorie 1 étaient divers et que les observations des superviseurs et des pairs ne sont pas toujours des méthodes fiables pour reconnaître les signes d’affaiblissement des facultés. Selon les explications données dans la preuve du PGC, la méthode d’analyse urinaire imposée par le RegDoc a été choisie en raison de son efficacité et celle du dépistage dans les sécrétions orales a été retenue comme méthode secondaire parce que le court intervalle à l’intérieur duquel elle permet de contrôler la présence de drogues correspond plus étroitement à la durée de l’altération des facultés par les drogues. La preuve du PGC expose par ailleurs les raisons qui expliquent le choix des valeurs arrêtées pour les seuils de concentration au‑delà desquels un résultat est considéré comme positif. Ainsi, l’objectif derrière ces seuils est de cibler la durée des effets aigus d’une substance.
[47] La preuve du PGC montre également qu’avant l’élaboration du RegDoc, les programmes d’aptitude au travail des employeurs n’étaient pas conformes aux attentes et critères internationaux. L’Agence internationale de l’énergie atomique a conseillé au Canada de mettre en œuvre un processus de dépistage aléatoire de l’alcool et des drogues chez les personnes qui pénètrent dans les zones protégées en vue de s’assurer qu’elles sont en mesure d’exécuter leurs fonctions en toute sécurité. Les États‑Unis et la Finlande disposent d’un régime réglementaire assujettissant les travailleurs des centrales nucléaires à des tests aléatoires de dépistage de l’alcool et des drogues. Des tests de ce type sont également réalisés dans les centrales nucléaires du Royaume‑Uni et de la Suède, bien qu’ils ne procèdent pas d’exigences réglementaires.
IV. Question préliminaire : admissibilité de l’affidavit Hunter
[48] À titre préliminaire, les demandeurs font valoir, dans leurs observations écrites, que l’affidavit souscrit par Lynda Hunter, spécialiste des facteurs humains et organisationnels à la CCSN, et déposé par le PGC, n’est pas admissible en preuve. Selon les syndicats, l’affidavit vise à l’évidence à exposer des motifs supplémentaires en faveur de l’adoption du RegDoc par la CCSN.
[49] Le PGC affirme que l’objection des demandeurs est sans fondement. L’information contenue dans l’affidavit Hunter nous offre d’importants renseignements généraux et éléments de contexte sur l’élaboration et l’approbation du RegDoc par la CCSN. Cette information figure en partie dans le dossier certifié du tribunal, et le reste est accessible au public.
[50] Lorsqu’une partie requérante sollicite une injonction ou un sursis, elle soulève des questions liées à l’intérêt public et au préjudice susceptible d’être occasionné par l’octroi ou le refus de la mesure sollicitée. La portée de ces questions dépasse celle des questions soulevées dans l’instance principale et le juge des requêtes doit prendre en considération la preuve se rapportant à ces questions – preuve qui est recevable – pour décider s’il doit accorder la mesure demandée (Unifor, Local 707A c Suncor Energy Inc, 2018 ABCA 75, aux para 9 et 10 [Suncor 2018]; voir également les motifs dissidents du juge Slatter, qui déclare, aux para 28 et 29, que [TRADUCTION] « le juge en son cabinet a l’obligation d’examiner attentivement tous les éléments de preuve au dossier qui portent sur les volets du critère [relatifs au préjudice irréparable et à la prépondérance des inconvénients] »).
[51] Dans leurs observations orales, les demandeurs ont expliqué qu’après avoir eu la possibilité de prendre connaissance des observations des défendeurs, les réserves qu’ils entretenaient par rapport à l’affidavit ont été considérablement atténuées. Les avocats des demandeurs ont néanmoins fait remarquer que l’auteure de l’affidavit étant membre du personnel de la CCSN, elle n’était donc pas la décideuse désignée par la loi. Il faut donc en tenir compte dans l’examen des préoccupations qu’elle expose relativement à l’élaboration ou à la mise en œuvre du RegDoc, et la Cour ne doit pas perdre de vue ce fait si elle décide de s’appuyer sur l’affidavit.
[52] Puisque les demandeurs ont pour l’essentiel retiré leur objection, j’ai tenu compte de l’affidavit Hunter. Dans le même temps, j’ai aussi tenu compte des réserves exprimées par les demandeurs.
V. Le critère et les principes directeurs à appliquer
[53] Comme le rappelle le juge John Norris dans la décision Gray c Canada (Procureur général), 2020 CF 1037 [Gray], l’injonction interlocutoire est une réparation extraordinaire en equity. La décision d’accorder ou de refuser cette réparation relève d’un pouvoir discrétionnaire et doit être prise en tenant compte de l’ensemble des circonstances pertinentes (au para 49, citant R c Société Radio‑Canada, 2018 CSC 5, au para 27).
[54] L’injonction interlocutoire vise à préserver l’objet du litige principal, de sorte qu’une réparation efficace sera possible si la partie requérante obtient gain de cause (Gray, au para 48, citant Google Inc c Equustek Solutions Inc, 2017 CSC 34, au para 24 [Equustek]).
[55] Pour obtenir une injonction interlocutoire, la partie requérante doit démontrer (1) qu’il existe une question sérieuse à juger; (2) qu’e