R. c. Sparrow

R. c. Sparrow
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1990-05-31
Recueil
[1990] 1 RCS 1075
Numéro de dossier
20311
Juges
Dickson, Robert George Brian; McIntyre, William Rogers; Lamer, Antonio; Wilson, Bertha; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit constitutionnel
Droit des autochtones
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 20311
Contenu de la décision
R. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S. 1075
Ronald Edward Sparrow Appelant
c.
Sa Majesté la Reine Intimée
et
La Fraternité des Indiens du Canada / Assemblée
des premières nations, la B.C. Wildlife Federation,
la Steelhead Society of British Columbia, la Pacific
Fishermen's Defence Alliance, Northern Trollers'
Association, la Pacific Gillnetters' Association,
la Gulf Trollers' Association, la Pacific Trollers'
Association, la Prince Rupert Fishing Vessel Owners'
Association, la Fishing Vessel Owners' Association
of British Columbia, la Pacific Coast Fishing Vessel
Owners' Guild, la Prince Rupert Fishermen's Cooperative
Association, la Co‑op Fishermen's Guild, Deep
Sea Trawlers' Association of B.C., le Fisheries
Council of British Columbia, le Syndicat
des pêcheurs et travailleurs assimilés,
le procureur général de l'Ontario,
le procureur général du Québec,
le procureur général de la Colombie‑Britannique,
le procureur général de la Saskatchewan,
le procureur général de l'Alberta
et le procureur général de Terre‑Neuve Intervenants
répertorié: r. c. sparrow
No du greffe: 20311.
1988: 3 novembre; 1990: 31 mai.
Présents: Le juge en chef Dickson et les juges McIntyre*, Lamer, Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé et Sopinka.
en appel de la cour d'appel de la colombie-britannique
Droit constitutionnel -- Droits ancestraux -- Droits de pêche -- Indien reconnu coupable d'avoir pêché avec un filet plus long que celui autorisé par le permis de la bande -- La restriction quant à la longueur du filet est‑elle incompatible avec l'art. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 ? -- Loi constitutionnelle de 1982, art. 35(1) , 52(1) -- Loi sur les pêcheries, S.R.C. 1970, ch. F‑14, art. 34 -- Règlement de pêche général de la Colombie‑Britannique, DORS/84‑248, art. 4, 12, 27(1), (4).
Indiens -- Droits ancestraux -- Droits de pêche -- Interprétation -- Indien reconnu coupable d'avoir pêché avec un filet plus long que celui autorisé par le permis de la bande -- La restriction quant à la longueur du filet est‑elle incompatible avec l'art. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 ?
En 1984, l'appelant a été accusé, en vertu de la Loi sur les pêcheries, d'avoir pêché avec un filet dérivant plus long que celui autorisé par le permis de pêche de subsistance de la bande indienne à laquelle il appartenait. Il a reconnu les faits à l'origine de l'infraction, mais il a soutenu en défense qu'il exerçait un droit ancestral existant de pêcher et que la restriction imposée dans le permis de la bande quant à la longueur du filet était invalide pour cause d'incompatibilité avec le par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 .
L'appelant a été déclaré coupable. Le juge de première instance a conclu qu'on ne pouvait revendiquer un droit ancestral à moins que celui‑ci ne soit étayé par un traité particulier, et que le par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 ne s'appliquait donc pas. Un appel devant la Cour de comté a été rejeté pour des motifs semblables. La Cour d'appel a statué que les conclusions de fait du juge de première instance étaient insuffisantes pour justifier un acquittement. Son arrêt fait l'objet d'un pourvoi et d'un pourvoi incident. La question constitutionnelle soumise à la Cour est de savoir si la restriction imposée dans le permis de pêche de la bande quant à la longueur des filets est incompatible avec le par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 .
Arrêt: Le pourvoi et le pourvoi incident sont rejetés. La question constitutionnelle doit être renvoyée en première instance afin de recevoir une réponse conformément à l'analyse exposée dans les présents motifs.
Le paragraphe 35(1) s'applique aux droits qui existaient au moment de l'entrée en vigueur de la Loi constitutionnelle de 1982 ; il ne vient pas rétablir des droits éteints. Un droit ancestral existant ne saurait être interprété de façon à englober la manière précise dont il était réglementé avant 1982. L'expression "droits ancestraux existants" doit recevoir une interprétation souple de manière à permettre à ces droits d'évoluer avec le temps.
Le ministère public ne s'est pas acquitté de son fardeau de prouver l'extinction du droit. Un droit ancestral n'est pas éteint du seul fait que son exercice fasse l'objet d'une réglementation très minutieuse en vertu de la Loi sur les pêcheries. Ni la Loi sur les pêcheries ni ses règlements d'application détaillés ne font état d'une intention claire et expresse de mettre fin au droit ancestral des Indiens de pêcher. Ces permis de pêche constituaient simplement une façon de contrôler les pêcheries et non de définir des droits sous‑jacents. La politique historique de Sa Majesté ne permet pas d'éteindre le droit ancestral existant en l'absence d'intention claire en ce sens ni ne permet en soi de délimiter ce droit. La nature de règlements gouvernementaux ne saurait être déterminante quant au contenu et à la portée d'un droit ancestral existant. La politique gouvernementale peut toutefois réglementer l'exercice de ce droit, mais cette réglementation doit être conforme au par. 35(1) .
Le paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 procure, tout au moins, un fondement constitutionnel solide à partir duquel des négociations ultérieures peuvent être entreprises et accorde aux autochtones une protection constitutionnelle contre la compétence législative provinciale. Son importance va toutefois au‑delà de ces effets fondamentaux. La méthode à adopter pour l'interpréter est dérivée des principes généraux d'interprétation constitutionnelle, des principes relatifs aux droits ancestraux et des objets sous‑jacents à la disposition constitutionnelle elle‑même.
Il y a lieu d'interpréter le par. 35(1) en fonction de l'objet qu'il vise. Une interprétation généreuse et libérale s'impose étant donné que cette disposition vise à confirmer les droits ancestraux. La disposition n'est pas assujettie à l'article premier de la Charte canadienne des droits et libertés . Cependant, toute loi ou tout règlement portant atteinte aux droits ancestraux des autochtones ne sera pas automatiquement inopérant en vertu de l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 . Un texte législatif qui touche l'exercice de droits ancestraux sera valide s'il satisfait au critère applicable pour justifier une atteinte à un droit reconnu et confirmé au sens du par. 35(1) .
Le paragraphe 35(1) n'autorise pas explicitement les tribunaux à apprécier la légitimité d'une mesure législative gouvernementale qui restreint des droits ancestraux. L'expression "reconnaissance et confirmation" comporte cependant la responsabilité qu'a le gouvernement d'agir en qualité de fiduciaire à l'égard des peuples autochtones et implique ainsi une certaine restriction à l'exercice du pouvoir souverain. Les pouvoirs législatifs fédéraux subsistent, y compris le droit de légiférer relativement aux Indiens en vertu du par. 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 , mais ces pouvoirs doivent être rapprochés du par. 35(1) . Le pouvoir fédéral doit être concilié avec l'obligation fédérale et la meilleure façon d'y parvenir est d'exiger la justification de tout règlement gouvernemental qui porte atteinte à des droits ancestraux.
Le critère de la justification exige qu'un objectif législatif soit réalisé d'une manière qui préserve l'honneur de Sa Majesté et qui soit conforme aux rapports contemporains uniques, fondés sur l'histoire et les politiques, qui existent actuellement entre la Couronne et les peuples autochtones du Canada. La mesure dans laquelle une loi ou un règlement a un effet sur un droit ancestral existant doit être examinée soigneusement de manière à assurer la reconnaissance et la confirmation de ce droit. Le paragraphe 35(1) ne constitue pas une promesse d'immunité contre la réglementation gouvernementale dans la société contemporaine, mais il représente un engagement important de la part de la Couronne. En effet, le gouvernement se voit imposer l'obligation de justifier toute mesure législative qui a un effet préjudiciable sur un droit ancestral protégé par le par. 35(1) .
La première question à poser est de savoir si la loi en question a pour effet de porter atteinte à un droit ancestral existant. L'analyse commence par un examen des caractéristiques ou des attributs du droit en question. Les droits de pêche ne sont pas des droits de propriété au sens traditionnel. Il s'agit de droits qui appartiennent à un groupe et qui sont en harmonie avec la culture et le mode de vie de ce groupe. Les tribunaux doivent prendre soin d'éviter d'appliquer les concepts traditionnels de propriété propres à la common law en tentant de saisir la nature "sui generis" des droits ancestraux. S'il est impossible de donner une définition simple des droits de pêche, il est crucial de se montrer ouvert au point de vue des autochtones eux‑mêmes quant à la nature des droits en cause.
Pour déterminer si les droits de pêche ont subi une atteinte constituant une violation à première vue du par. 35(1) , on doit poser certaines questions. La restriction est‑elle déraisonnable? Le règlement est‑il indûment rigoureux? Le règlement refuse‑t‑il aux titulaires du droit le recours à leur moyen préféré de l'exercer? C'est au particulier ou au groupe qui conteste la mesure législative qu'il incombe de prouver qu'il y a eu violation à première vue.
En l'espèce, le règlement serait jugé constituer une atteinte à première vue si on concluait qu'il impose une restriction néfaste à l'exercice par les autochtones de leur droit de pêcher à des fins de subsistance. La question en litige n'exige pas simplement qu'on examine si la prise autorisée de poissons a été réduite au‑dessous de ce qui est requis pour subvenir aux besoins alimentaires et rituels raisonnables. Le critère nécessite plutôt qu'on se demande si, de par son objet ou son effet, la restriction imposée quant à la longueur des filets porte atteinte inutilement aux intérêts protégés par le droit de pêche.
Si on conclut à l'existence d'une atteinte à première vue, l'analyse porte ensuite sur la question de la justification. Ce critère comporte deux étapes. En premier lieu, il faut se demander s'il existe un objectif législatif régulier. À ce stade, la cour se demanderait si l'objectif visé par le Parlement en autorisant le ministère à adopter des règlements en matière de pêche est régulier. Serait également examiné l'objectif poursuivi par le ministère en adoptant le règlement en cause. La justification fondée sur "l'intérêt public" est si vague qu'elle ne fournit aucune ligne directrice utile et si large qu'elle est inutilisable comme critère applicable pour déterminer si une restriction imposée à des droits constitutionnels est justifiée. La justification de la conservation et de la gestion des ressources ne soulève cependant aucune controverse.
Si on conclut à l'existence d'un objectif législatif régulier, on passe au second volet de la question de la justification: l'honneur de Sa Majesté lorsqu'Elle transige avec les peuples autochtones. Les rapports spéciaux de fiduciaire et la responsabilité du gouvernement envers les autochtones doivent être le premier facteur à examiner en déterminant si la mesure législative ou l'action en cause est justifiable. Il doit y avoir un lien entre la question de la justification et l'établissement de priorités dans le domaine de la pêche. La reconnaissance et la confirmation des droits ancestraux, prévues dans la Constitution, peuvent donner lieu à des conflits avec les intérêts d'autrui étant donné la nature limitée de la ressource.
On a besoin de lignes directrices qui permettront de résoudre les problèmes de répartition de ressources qui surgissent dans le domaine des pêcheries. Dans l'établissement des priorités suite à la mise en {oe}uvre de mesures de conservation valides, il faut accorder la priorité absolue à la pêche par les Indiens à des fins de subsistance.
La norme de justification à respecter est susceptible d'imposer un lourd fardeau à Sa Majesté. Toutefois, la politique gouvernementale relativement à la pêche en Colombie‑Britannique commande déjà, et ce, indépendamment du par. 35(1) , que, dans l'attribution du droit de prendre du poisson, le droit des Indiens de pêcher à des fins d'alimentation ait la priorité sur les intérêts d'autres groupes d'usagers. Le paragraphe 35(1) exige que Sa Majesté assure que Ses règlements respectent cette attribution de priorité et garantit que les plans de conservation et de gestion réservent aux peuples autochtones un traitement qui assure que leurs droits sont pris au sérieux.
Il y a, dans l'analyse de la justification, d'autres questions à aborder selon les circonstances de l'enquête. Il s'agit notamment des questions de savoir si, en tentant d'obtenir le résultat souhaité, on a porté le moins possible atteinte à des droits, si une juste indemnisation est prévue en cas d'expropriation et si le groupe d'autochtones en question a été consulté au sujet des mesures de conservation mises en {oe}uvre. Cette énumération n'est pas exhaustive.
Jurisprudence
Arrêts appliqués: Jack c. La Reine, [1980] 1 R.C.S. 294; Attorney‑General for Canada v. Attorney‑General for Ontario, [1898] A.C. 700; Nowegijick c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 29; Guerin c. La Reine, [1984] 2 R.C.S. 335; R. v. Taylor and Williams (1981), 34 O.R. (2d) 360; arrêts examinés: R. v. Denny (1990), 9 W.C.B. (2d) 438, appel de la Nouvelle‑Écosse, 5 mars 1990, inédit; R. v. Hare and Debassige (1985), 20 C.C.C. (3d) 1 (C.A. Ont.); R. v. Eninew, R. v. Bear (1984), 12 C.C.C. (3d) 365 (C.A. Sask.), conf. (1983), 7 C.C.C. (3d) 443 (B.R. Sask.); distinction d'avec l'arrêt: R. v. Derriksan (1976), 71 D.L.R. (3d) 159 (C.S.C.); arrêts mentionnés: Calder v. Attorney-General of British Columbia (1970), 74 W.W.R. 481 (C.A.C.-B.), conf. [1973] R.C.S. 313; Attorney‑General for Ontario v. Bear Island Foundation (1984), 49 O.R. (2d) 353 (H.C.); Re Steinhauer and The Queen (1985), 15 C.R.R. 175 (B.R. Alb.); Martin v. The Queen (1985), 17 C.R.R. 375 (B.R.N.-B.); R. v. Agawa (1988), 28 O.A.C. 201; St. Catherine's Milling and Lumber Co. v. The Queen (1888), 14 App. Cas. 46 (C.P.); Baker Lake (Hamlet) c. Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, [1980] 1 C.F. 518 (D.P.I.); R. v. Wesley, [1932] 2 W.W.R. 337; Prince and Myron v. The Queen, [1964] R.C.S. 81; R. c. Sutherland, [1980] 2 R.C.S. 451; Simon c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 387; Johnson v. M'Intosh (1823), 8 Wheaton 543 (S.C.É.‑U.); Canadien Pacifique Ltée c. Paul, [1988] 2 R.C.S. 654; Pasco v. Canadian National Railway Co., [1986] 1 C.N.L.R. 35 (C.S.C.‑B.); Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721; Kruger c. La Reine, [1978] 1 R.C.S. 104.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 33 .
Conditions de l'adhésion de la Colombie‑Britannique, L.R.C. (1985), app. II, no 10, art. 13.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(12) , (24) , 109 .
Loi constitutionnelle de 1930.
Loi constitutionnelle de 1982, art. 35(1) , 52(1) .
Loi de l'extension des frontières de Québec, 1912, S.C. 1912, ch. 45.
Loi sur les pêcheries, S.R.C. 1970, ch. F-14, art. 34, 61(1).
Proclamation royale de 1763, L.R.C. (1985), app. II, no 1.
Règlement de pêche général de la Colombie‑Britannique, DORS/84‑248, art. 4, 12(1), (2), 27(1), (4).
Wildlife Act, S.B.C. 1966, ch. 55.
Doctrine citée
Canada. Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien. En toute justice: Une politique des revendications des autochtones: revendications globales. Ottawa: 1981.
Canada. Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien. La politique indienne du gouvernement du Canada. Ottawa: 1969.
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Little Bear, Leroy. "A Concept of Native Title," [1982] 5 Can. Legal Aid Bul. 99.
Lyon, Noel. "An Essay on Constitutional Interpretation" (1988), 26 Osgoode Hall L.J. 95.
McNeil, Kent. "The Constitutional Rights of the Aboriginal People of Canada" (1982), 4 Supreme Court L.R. 218.
Pentney, William. "The Rights of the Aboriginal Peoples of Canada in the Constitution Act, 1982 , Part II, Section 35: The Substantive Guarantee" (1988), 22 U.B.C. L. Rev. 207.
Sanders, Douglas. "Pre-existing Rights: The Aboriginal Peoples of Canada", in Gérald A. Beaudoin and Ed Ratushny, eds., The Canadian Charter of Rights and Freedoms , 2nd ed. Toronto: Carswells, 1989.
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Slattery, Brian. "The Hidden Constitution: Aboriginal Rights in Canada" (1984), 32 Am. J. of Comp. Law 361.
Slattery, Brian. "Understanding Aboriginal Rights" (1987), 66 R. du B. can. 727.
POURVOI et POURVOI INCIDENT contre un arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique (1986), 9 B.C.L.R. (2d) 300, 36 D.L.R. (4th) 246, [1987] 2 W.W.R. 577, qui a accueilli l'appel interjeté contre un jugement du juge Lamperson de la Cour de comté, [1986] B.C.W.L.D. 599, qui avait rejeté l'appel d'une déclaration de culpabilité prononcée par le juge Goulet de la Cour provinciale. Pourvoi et pourvoi incident rejetés. La question constitutionnelle doit être renvoyée en première instance afin de recevoir une réponse conformément à l'analyse exposée dans les présents motifs.
Marvin R. V. Storrow, c.r., Lewis F. Harvey et Joanne Lysyk, pour l'appelant.
Thomas R. Braidwood, c.r., et James E. Dorsey, pour l'intimée.
Harry A. Slade, Arthur Pape et Louise Mandell, pour l'intervenante la Fraternité des Indiens du Canada / Assemblée des premières nations.
Christopher Harvey, pour les intervenants la B.C. Wildlife Federation, la Steelhead Society of British Columbia, la Pacific Fishermen's Defence Alliance, Northern Trollers' Association, la Pacific Gillnetters' Association, la Gulf Trollers' Association, la Prince Rupert Fishing Vessel Owners' Association, la Fishing Vessel Owners' Association of British Columbia, la Pacific Coast Fishing Vessel Owners' Guild, la Prince Rupert Fishermen's Cooperative Association, la Co-op Fishermen's Guild et la Deep Sea Trawlers' Association of B.C.
J. Keith Lowes, pour l'intervenant le Fisheries Council of British Columbia.
Ian Donald, c.r., pour l'intervenant le Syndicat des pêcheurs et travailleurs assimilés.
J. T. S. McCabe, c.r., et Michel Hélie, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.
René Morin et Robert Décary, c.r., pour l'intervenant le procureur général du Québec.
E. Robert A. Edwards, c.r., et Howard R. Eddy, pour l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Kenneth J. Tyler et Robert G. Richards, pour l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Robert J. Normey, pour l'intervenant le procureur général de l'Alberta.
S. Ronald Stevenson, pour l'intervenant le procureur général de Terre-Neuve.
//Le Juge en chef et le juge La Forest//
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le Juge en chef et le juge La Forest -- Le présent pourvoi nous oblige à examiner pour la première fois la portée du par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 et à indiquer la force qu'il peut avoir en tant que promesse faite aux peuples autochtones du Canada. Le paragraphe 35(1) , qui se trouve à la partie II de cette loi sous la rubrique "Droits des peuples autochtones du Canada", porte:
35. (1) Les droits existants ‑- ancestraux ou issus de traités ‑- des peuples autochtones du Canada sont reconnus et confirmés.
Le contexte de ce pourvoi est une allégation de violation des conditions du permis de pêche de subsistance des Musqueams, lesquelles conditions sont fixées par la Loi sur les pêcheries, S.R.C. 1970, ch. F-14, et par ses règlements d'application. La question est de savoir si le pouvoir du Parlement de réglementer la pêche est maintenant restreint par le par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 et, plus précisément, de savoir si la restriction imposée dans le permis quant à la longueur du filet est incompatible avec cette disposition.
Les faits
L'appelant, un membre de la bande indienne des Musqueams, a été accusé en vertu du par. 61(1) de la Loi sur les pêcheries d'avoir pêché avec un filet dérivant plus long que celui autorisé par le permis de pêche de subsistance de la bande indienne. L'infraction remonte au 25 mai 1984 alors que l'appelant pêchait dans le passage Canoe qui fait partie de la zone visée par le permis de la bande. Le permis, délivré pour une période d'un an à compter du 31 mars 1984, établissait un certain nombre de restrictions dont celle qui prévoyait que les filets dérivants ne devaient pas avoir plus de 25 brasses de longueur. L'appelant a été trouvé en possession d'un filet qui avait 45 brasses de longueur. Il a toujours reconnu les faits à l'origine de l'infraction, mais il a soutenu en défense qu'il exerçait un droit ancestral existant de pêcher et que la restriction imposée dans le permis de la bande quant à la longueur du filet était incompatible avec le par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 et, par conséquent, invalide.
Les décisions des tribunaux d'instance inférieure
Le juge Goulet qui a entendu l'affaire en Cour provinciale a d'abord mentionné une affaire très semblable survenue avant l'adoption de la Charte , savoir l'arrêt R. v. Derriksan (1976), 71 D.L.R. (3d) 159 (C.S.C.), où notre Cour a conclu que le droit ancestral de pêcher était régi par la Loi sur les pêcheries et ses règlements d'application. Il a ensuite exprimé l'avis qu'il était lié par l'arrêt Calder v. Attorney General of British Columbia (1970), 74 W.W.R. 481 (C.A.C.‑B.), dans lequel on avait conclu qu'une personne ne peut revendiquer un droit ancestral à moins que celui‑ci ne soit étayé par un traité, une proclamation, un contrat ou un autre document particulier, une position qui n'a pas été contredite en raison des opinions partagées des membres de notre Cour qui ont confirmé l'arrêt ([1973] R.C.S. 313). Le paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 ne s'appliquait donc pas. Le droit invoqué en l'espèce n'était pas fondé sur un traité ou un autre document, mais on a affirmé qu'il était exercé par les Musqueams depuis des temps immémoriaux, bien avant la venue des colons européens sur le continent. Le juge a donc déclaré l'appelant coupable et jugé qu'il n'était pas nécessaire d'examiner la preuve à l'appui de l'existence d'un droit ancestral.
Le juge Lamperson de la Cour de comté de Vancouver, [1986] B.C.W.L..D. 599, a rejeté l'appel pour des motifs semblables.
La Cour d'appel de la Colombie‑Britannique (1986), 9 B.C.L.R. (2d) 300, a conclu que les tribunaux d'instance inférieure avaient commis une erreur en décidant qu'ils étaient liés par l'arrêt Calder, précité, de la Cour d'appel et que l'appelant ne pouvait invoquer un droit de pêche ancestral. Depuis le jugement de la Cour suprême du Canada, l'arrêt de la Cour d'appel ne lie plus personne. La cour a également distingué les faits de l'affaire Calder de ceux du présent pourvoi.
La cour a ensuite examiné les autres questions soulevées par les parties. Se fondant sur la conclusion du juge de première instance que M. Sparrow pêchait dans un territoire ancien de la tribu où ses ancêtres avaient pêché "depuis des temps immémoriaux", la cour a affirmé que, compte tenu des autres circonstances, cet élément aurait dû conduire à la conclusion que M. Sparrow exerçait un droit ancestral existant. Elle a rejeté la prétention de Sa Majesté que le droit n'existait plus en raison de son [TRADUCTION] "extinction par règlement". Un droit ancestral peut toujours exister même s'il est réglementé. La cour a également rejeté des arguments textuels selon lesquels l'art. 35 tenait simplement d'un préambule et elle a conclu que le droit de pêche invoqué par l'appelant pouvait bénéficier d'une protection constitutionnelle.
Il fallait donc alors déterminer si cette protection allait jusqu'à interdire la réglementation (par opposition à l'extinction qui n'a pas été soulevée en l'espèce) de l'exercice de ce droit. De l'avis de la cour, le pouvoir général de réglementer les périodes, les lieux et les méthodes de pêche, y compris la pêche en vertu d'un droit ancestral, existait toujours. Le Parlement a conservé le pouvoir de réglementer les pêcheries et de contrôler les terres réservées aux Indiens en vertu des par. 91(12) et (24) respectivement de la Loi constitutionnelle de 1867 . Une réglementation raisonnable était nécessaire pour assurer la gestion et la conservation judicieuses des ressources et les règlements pris en application de la Loi sur les pêcheries restreignent le droit de tous, y compris les Indiens. La cour fait remarquer, à la p. 330:
[TRADUCTION] Le paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 n'a pas pour but de révoquer le pouvoir que possède le Parlement en vertu des par. 12 ou 24. Le pouvoir de réglementer les pêcheries, y compris l'accès des Indiens aux pêcheries, existe toujours, sous réserve seulement de la nouvelle garantie constitutionnelle que les droits ancestraux existants le 17 avril 1982 ne peuvent être supprimés.
La cour a rejeté les arguments selon lesquels la réglementation de la pêche constituait un aspect inhérent du droit de pêche ancestral et que cette réglementation devait être restreinte aux mesures de conservation nécessaires. Ce droit avait toujours été réglementé et continuait de l'être. Voici comment la cour s'exprime, à la p. 331:
[TRADUCTION] Le droit ancestral des Musqueams était, sous réserve de mesures de conservation, de prendre du poisson à des fins d'alimentation et aux fins rituelles de la bande. À l'origine, le droit était réglementé, bien que autoréglementé. Il a continué d'être réglementé et, le 17 avril 1982, c'était un droit réglementé. Ce droit n'a jamais été figé et sa forme a toujours été fonction des circonstances de son existence. S'il faut protéger les intérêts des Indiens et des autres Canadiens en matière de pêcheries, une réglementation raisonnable s'impose toujours pour assurer la gestion et la conservation judicieuses des ressources.
La cour a poursuivi en précisant ce droit encore davantage. C'était un droit lié à un objet et non à une méthode particulière. Essentiellement, il s'agissait d'un droit de pêche lié à la subsistance et aux activités connexes traditionnelles de la bande:
[TRADUCTION] Le droit ancestral n'est pas de prendre du poisson d'une manière particulière ou au moyen d'un filet d'une longueur particulière. C'est le droit de prendre du poisson à des fins d'alimentation. L'étendue de ce droit devrait être interprétée libéralement en faveur des Indiens. Ainsi, l'expression "à des fins de subsistance" ne devrait pas être restreinte à la survie. Il en est ainsi plus particulièrement parce que, selon la tradition et la culture des Musqueams, on consomme du saumon à l'occasion de cérémonies rituelles et le poisson ne sert pas seulement à la consommation familiale quotidienne.
La cour a ajouté que la nature de ce droit n'avait pas changé depuis l'adoption de la Loi constitutionnelle de 1982 . Ce qui a changé, c'est que le droit de pêche des Indiens à des fins d'alimentation peut maintenant bénéficier d'une priorité sur les intérêts d'autres groupes qui font usage du poisson et que ce droit, en raison du par. 35(1) , ne peut être éteint.
Selon la Cour d'appel, les conclusions de fait du juge de première instance étaient insuffisantes pour justifier un acquittement. Soulignant que la déclaration de culpabilité était fondée sur une conception erronée du droit applicable et ne pouvait être maintenue, la cour a fait d'autres remarques sur l'existence de contradictions non résolues dans la preuve, y compris sur la question de savoir si les conditions de pêche devaient être modifiées pour réduire les prises à un niveau suffisant pour répondre aux demandes raisonnables de nourriture ainsi qu'à des fins de conservation.
Le pourvoi
L'autorisation de pourvoi devant cette Cour a ensuite été demandée et accordée. Le 24 novembre 1987, on a formulé la question constitutionnelle suivante:
La limite de la longueur des filets contenue dans le permis de pêche de subsistance des Indiens de la bande des Musqueams, délivré le 30 mars 1984 conformément au Règlement de pêche général de la Colombie‑Britannique et à la Loi sur les pêcheries, S.R.C. 1970, ch. F‑14, est‑elle incompatible avec le par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 ?
L'appelant se pourvoit devant nous pour le motif que, selon lui, la Cour d'appel a commis une erreur (1) en décidant que le par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 ne protège les droits ancestraux que lorsque ceux‑ci sont exercés à des fins d'alimentation et permet une réglementation restrictive de ces droits lorsque [TRADUCTION] "cela est raisonnablement justifié comme nécessaire pour la gestion et la conservation judicieuses des ressources ou dans l'intérêt public", et (2) en refusant de conclure que la limite de la longueur des filets imposée dans le permis de pêche de subsistance de la bande était incompatible avec le par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 .
Sa Majesté intimée a formé un pourvoi incident pour le motif que la Cour d'appel aurait commis une erreur en décidant que le droit ancestral n'avait pas été éteint avant le 17 avril 1982, date d'entrée en vigueur de la Loi constitutionnelle de 1982 , et, en particulier, en décidant, en fait et en droit, que l'appelant détenait le droit ancestral de pêcher à des fins de subsistance. Subsidiairement, l'intimée a allégué que la Cour d'appel a commis une erreur dans ses conclusions concernant la portée du droit ancestral de pêcher à des fins de subsistance et la mesure dans laquelle ce droit peut être réglementé, plus particulièrement, en décidant que le droit ancestral comprenait le droit de pêcher à des fins rituelles et sociales de la bande et que la bande bénéficiait d'une priorité, garantie par la Constitution, sur les droits d'autres gens qui s'adonnent à la pêche. Selon l'intimée, le par. 35(1) n'invalidait pas les mesures législatives adoptées à des fins de conservation et de gestion des ressources, de santé et de sécurité publiques et d'autres intérêts publics primordiaux comme les besoins raisonnables des autres groupes qui font usage du poisson. Enfin, elle a soutenu qu'on n'aurait pas dû annuler la déclaration de culpabilité ni ordonner la tenue d'un nouveau procès parce que l'appelant n'a pas prouvé, de façon suffisante à première vue, que la réduction de la longueur des filets avait porté atteinte de façon déraisonnable à son droit en l'empêchant de répondre à ses besoins en matière de pêche pour fins d'alimentation. Selon l'intimée, la Cour d'appel a commis une erreur en déplaçant le fardeau de la preuve de manière à l'imposer à Sa Majesté avant que l'appelant n'ait présenté une preuve suffisante à première vue.
La Fraternité des Indiens du Canada / Assemblée des premières nations est intervenue à l'appui de l'appelant. Les procureurs généraux de la Colombie‑Britannique, de l'Ontario, du Québec, de la Saskatchewan, de l'Alberta et de Terre‑Neuve ont appuyé l'intimée tout comme l'ont fait la B. C. Wildlife Federation et autres, le Fisheries Council of British Columbia et le Syndicat des pêcheurs et travailleurs assimilés.
Le système de réglementation
L'article 34 de la Loi sur les pêcheries confère au gouverneur en conseil de larges pouvoirs de réglementation en matière de pêcheries, dont les plus pertinents en l'espèce sont ceux reproduits aux alinéas suivants de cet article:
34. . . .
a) concernant la gestion et la surveillance judicieuses des pêches côtières et des pêches de l'intérieur;
b) concernant la conservation et la protection du poisson;
c) concernant la prise, le chargement, le débarquement, la manutention, le transport, la possession et l'écoulement du poisson;
. . .
e) concernant l'utilisation des appareils et accessoires de pêche;
f) concernant la délivrance, la suspension et l'annulation des permis et baux;
g) concernant les modalités et conditions auxquelles un permis ou un bail doit être délivré;
Le fait de contrevenir à la Loi et à ses règlements d'application constitue une infraction aux termes du par. 61(1) et c'est en vertu de ce paragraphe que l'appelant a été accusé.
Dans l'exercice de son pouvoir de réglementation, le gouverneur en conseil a adopté le Règlement de pêche général de la Colombie‑Britannique, DORS/84-248. En vertu de ce règlement (art. 4), il est notamment interdit de pêcher sans permis, et encore, seulement dans les secteurs, aux heures et de la façon prévus par la Loi ou ses règlements d'application. Cette disposition interdit également d'acheter, de vendre et d'échanger du poisson autre que celui pris légalement en vertu d'un permis de pêche commerciale. L'article 4 prévoit:
4. (1) Sauf disposition contraire de la Loi, de ses règlements d'application concernant les pêches visées par le présent règlement, ou de la loi dite Wildlife Act de la Colombie‑Britannique, il est interdit à quiconque de pêcher sans détenir un permis, délivré en vertu de l'un des règlements ou lois précités.
(2) Il est interdit, dans les eaux de la province ou les eaux des pêcheries canadiennes de l'océan Pacifique, de pêcher une espèce de poisson en dehors des heures et des secteurs autorisés par la Loi ou ses règlements d'application concernant les pêches visées par le présent règlement.
(3) Il est interdit au propriétaire d'un bateau d'exploiter ou de permettre à quiconque d'exploiter le bateau en contravention du présent règlement.
(4) Il est interdit à quiconque d'avoir en sa possession, sans excuse légitime, du poisson qui a été pris ou obtenu d'une manière non conforme à la Loi ou à ses règlements d'application concernant les pêches visées par le présent règlement.
(5) Il est interdit à quiconque d'acheter, de vendre, d'échanger ou de tenter d'acheter, de vendre ou d'échanger du poisson ou des parties de poisson, autre que du poisson pris légalement aux termes d'un permis de pêche commerciale délivré par le Ministre ou le Minister of Environment de la Colombie‑Britannique.
Le Règlement prévoit que des permis peuvent être délivrés à un Indien ou à une bande "aux seules fins de l'alimentation de l'Indien ou de sa famille ou de celle de la bande", et que seul un Indien peut avoir en sa possession du poisson pris en vertu d'un tel permis. Les paragraphes 27(1) et (4) du Règlement prévoient:
27. (1) Aux fins du présent article, "permis de pêche de subsistance des Indiens" désigne un permis délivré par le Ministre à un Indien ou à une bande aux seules fins de l'alimentation de l'Indien ou de sa famille ou de celle de la bande.
. . .
(4) Il est interdit à quiconque sauf un Indien d'avoir en sa possession du poisson pris en vertu d'un permis de pêche de subsistance des Indiens.
Comme dans le cas des autres permis délivrés en vertu de la Loi, l'art. 12 du Règlement prévoit que ces permis peuvent faire l'objet de restrictions concernant les espèces et les quantités de poisson qui peuvent être prises, les lieux où le poisson peut être pris et les périodes pendant lesquelles il peut l'être, la façon dont le poisson doit être marqué et, qui plus est en l'espèce, le type d'engins et d'équipement qui peuvent être utilisés. L'article 12 se lit ainsi:
12. (1) Sous réserve du présent règlement et des autres règlements établis en vertu de la Loi relativement aux pêches visées par le présent règlement, un permis délivré en vertu du présent règlement peut indiquer, aux fins de la gestion et de la surveillance judicieuses de ces pêches,
a) quelles espèces et quelles quantités de poisson peuvent être prises;
b) dans quelles eaux et pendant quelle période la pêche peut être pratiquée;
c) quel type et quelle quantité d'engins et d'équipement de pêche peuvent être utilisés et de quelle façon ils doivent l'être;
d) de quelle façon le poisson pris et gardé à des fins éducatives ou scientifiques doit être gardé en captivité ou exposé;
e) de quelle façon le poisson pris et gardé doit être marqué et transporté; et
f) de quelle façon les données à caractère scientifique ou concernant les prises doivent être soumises.
(2) Il est interdit à quiconque pêche en vertu d'un permis visé au paragraphe (1) de déroger aux conditions de ce permis.
Conformément à ces pouvoirs, le 31 mars 1984, on a délivré à la bande indienne des Musqueams un permis de pêche de subsistance comme on le faisait depuis 1978 [TRADUCTION] "pour pêcher le saumon aux fins de leur alimentation et de celle de leurs familles" dans des secteurs dont celui où l'infraction reprochée a été commise, les eaux de Ladner Reach et du passage Canoe décrites dans le permis. Le permis comportait des restrictions quant à la période de pêche et quant au type d'engins à utiliser, notamment [TRADUCTION] "Un filet dérivant de vingt‑cinq (25) brasses de longueur".
L'appelant a été surpris en train de pêcher dans les eaux décrites précédemment au moyen d'un filet dérivant de plus de 25 brasses. Il ne conteste pas ce fait, mais soutient plutôt qu'il n'a commis aucune infraction parce qu'il exerçait alors un droit ancestral existant qui a été reconnu et confirmé par le par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 .
Analyse
Nous aborderons en premier lieu le sens de l'expression droits ancestraux "existants" ainsi que le contenu et la portée du droit de pêche des Musqueams. Nous examinerons ensuite le sens des mots "reconnus et confirmés" et l'effet du par. 35(1) sur le pouvoir réglementaire du Parlement.
"Existants"
Il ressort clairement du mot "existants" que les droits auxquels s'applique le par. 35(1) sont ceux qui existaient au moment de l'entrée en vigueur de la Loi constitutionnelle de 1982 . D'où il s'ensuit que cette loi ne vient pas rétablir des droits éteints. Un certain nombre de tribunaux ont adopté le point de vue que le terme "existants" signifie "qui étaient exercés en 1982": R. v. Eninew (1983), 7 C.C.C. (3d) 443 (B.R. Sask.), à la p. 446, conf. (1984), 12 C.C.C. (3d) 365 (C.A. Sask.) Voir également les arrêts Attorney-General for Ontario v. Bear Island Foundation (1984), 49 O.R. (2d) 353 (H.C.); R. v. Hare and Debassige (1985), 20 C.C.C. (3d) 1 (C.A. Ont.); Re Steinhauer and The Queen (1985), 15 C.R.R. 175 (B.R. Alb.); Martin v. The Queen (1985), 17 C.R.R. 375 (B.R.N.‑B.); R. v. Agawa (1988), 28 O.A.C. 201.
De plus, un droit ancestral existant ne saurait être interprété de façon à englober la manière précise dont il était réglementé avant 1982. L'idée que le droit a été figé de cette façon aurait pour effet d'introduire dans la Constitution un ensemble de règlements disparates. Voici ce que le juge Blair de la Cour d'appel affirme à ce sujet dans l'arrêt Agawa, précité, à la p. 214:
[TRADUCTION] Certains auteurs ont soulevé un autre problème qui ne peut être ignoré. Le Règlement de pêche de l'Ontario comporte des règles détaillées qui varient d'une région à l'autre dans la province. Le règlement précise notamment les saisons et les méthodes de pêche, les espèces de poisson qui peuvent être prises et le nombre de prises. Des dispositions détaillées du même genre s'appliquent en vertu de règlements de pêche comparables en vigueur dans d'autres provinces. Ces dispositions détaillées pourraient être constitutionnalisées si l'on décidait que les droits existants issus de traités et mentionnés au par. 35(1) étaient ceux qui subsistaient après avoir été réglementés à l'époque de l'entrée en vigueur de la Loi constitutionnelle de 1982 .
Comme le souligne le juge Blair, la doctrine tend à étayer la conclusion que le mot "existants" signifie "non éte