Delisle c. Canada (Sous-procureur général)

Delisle c. Canada (Sous-procureur général)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1999-09-02
Recueil
[1999] 2 RCS 989
Numéro de dossier
25926
Juges
L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel
En appel de
Québec
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 25926
Contenu de la décision
Delisle c. Canada (Sous-procureur général), [1999] 2 R.C.S. 989
Gaétan Delisle Appelant
c.
Le procureur général du Canada Intimé
et
L’Alliance de la Fonction publique du Canada,
l’Association canadienne des policiers,
la Fédération des enseignantes et des enseignants
de l’Ontario et le Congrès du travail du Canada Intervenants
Répertorié: Delisle c. Canada (Sous-procureur général)
No du greffe: 25926.
1998: 7 octobre; 1999: 2 septembre.
Présents: Les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci, Major et Bastarache.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Liberté d’association -- Agent de la GRC contestant la constitutionnalité de mesures législatives soustrayant les membres de la GRC à l’application de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique et à la partie I du Code canadien du travail -- Agent de la GRC alléguant que les mesures législatives contestées empêchent la formation d’une association d’employés indépendante pour les membres de la GRC et encouragent les pratiques déloyales de travail -- Les mesures législatives contestées portent-elle atteinte à la liberté d’association? -- Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2d) -- Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P‑35, art. 2 «fonctionnaire» e) -- Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L-2, art. 6 .
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Liberté d’expression -- Agent de la GRC contestant la constitutionnalité de mesures législatives soustrayant les membres de la GRC à l’application de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique et à la partie I du Code canadien du travail -- Agent de la GRC alléguant que les mesures législatives contestées empêchent la formation d’une association d’employés indépendante pour les membres de la GRC -- Les mesures législatives contestées portent-elle atteinte à la liberté d’expression? -- Charte canadienne des droits et libertés, art. 2b) -- Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P‑35, art. 2 «fonctionnaire» e) -- Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L-2, art. 6 .
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Droits à l’égalité -- Agent de la GRC contestant la constitutionnalité de mesures législatives soustrayant les membres de la GRC à l’application de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique et à la partie I du Code canadien du travail -- Agent de la GRC alléguant que les mesures législatives contestées empêchent la formation d’une association d’employés indépendante pour les membres de la GRC -- Les mesures législatives contestées portent-elle atteinte aux droits à l’égalité? -- Charte canadienne des droits et libertés, art. 15(1) -- Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P‑35, art. 2 «fonctionnaire» e) -- Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L-2, art. 6 .
L’appelant est membre de la GRC et président d’une association informelle créée dans le but de défendre les intérêts en matière d’emploi des membres de la GRC au Québec. Il a déposé une requête en sa qualité personnelle devant la Cour supérieure, en vue de faire déclarer inopérants l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique («LRTFP»), ainsi que l’art. 6 du Code canadien du travail , pour le motif qu’ils contrevenaient aux al. 2d) et 2b), et au par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés . L’alinéa e) soustrait expressément les membres de la GRC à l’application de la LRTFP et l’art. 6 du Code canadien du travail prévoit que la partie I du Code ne s’applique pas aux employés de Sa Majesté du chef du Canada. Sa requête a été rejetée et la Cour d’appel a confirmé cette décision.
Arrêt (les juges Cory et Iacobucci sont dissidents): Le pourvoi est rejeté. L’alinéa e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la LRTFP et l’art. 6 du Code canadien du travail sont constitutionnels.
Les juges Gonthier, McLachlin, Major et Bastarache: La liberté d’association garantie par l’al. 2d) de la Charte ne comprend pas le droit de former un type particulier d’association défini par une loi particulière. Seuls la formation d’une association indépendante de travailleurs et l’exercice collectif des droits légitimes de ses membres sont protégés par l’al. 2d) . Le respect de la liberté d’association n’exige donc pas en l’espèce que l’appelant soit admis au régime de la LRTFP, ni à aucun autre régime, puisque l’al. 2d) protège les membres de la GRC contre les interférences de la direction visant à nuire à la formation d’une association de travailleurs. Il n’existe aucune obligation générale pour le gouvernement de fournir un cadre particulier pour l’exercice des droits collectifs de ses employés.
Ni l’objet, ni les effets de l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» ne violent l’al. 2d) de la Charte . En l’absence d’ambiguïté quant au sens d’une disposition, c’est l’ensemble du texte législatif, avant tout, qui permet d’en déterminer l’objet. Ceci signifie non pas que le contexte global doit être ignoré, mais que le contexte est avant tout législatif. L’article 2 se lit à la lumière des autres dispositions de la loi et du régime juridique dont il constitue le cadre. Sachant que le contexte législatif indique que la loi a pour objet de régir les relations du travail dans le secteur public, dans le cadre d’un régime de négociation collective et de représentation syndicale des travailleurs, et compte tenu des diverses présomptions de légalité applicables, notamment la présomption de validité, il est impossible de conclure que l’objet de la loi porte atteinte à l’al. 2d) . L’exclusion des membres de la GRC vise simplement à ne pas leur accorder de statut sous le régime de la LRTFP, soit la représentation syndicale et tout ce qu’elle entraîne (ce qui ne viole pas la liberté d’association de l’appelant), et non à les empêcher de former une association indépendante de travailleurs. Une telle association jouit de protections analogues à celles qui sont prévues aux art. 6, 8 et 9 de la LRTFP directement en vertu de l’ al. 2d) de la Charte .
Quant aux effets de l’al. e), le fait que l’appelant ne puisse pas invoquer la protection de la LRTFP n’a pas d’incidence sur la liberté d’association dont il bénéficie en vertu de la Charte . Les libertés fondamentales protégées par l’art. 2 de la Charte n’imposent pas d’obligation positive de protection ou d’inclusion au Parlement ni au gouvernement, sauf peut-être dans des circonstances exceptionnelles qui ne sont pas invoquées en l’espèce. Il n’y a pas de violation de l’al. 2d) lorsque certains groupes de travailleurs sont exclus d’un régime syndical particulier. La capacité de former une association indépendante et d’exercer les activités protégées existe en dehors de tout cadre législatif. Si des pratiques de travail déloyales sont employées par la direction de la GRC dans le but de nuire à la formation d’une association, ou si la réglementation interne de la GRC vise un tel but ou a un tel effet, l’appelant ou tout autre personne ayant intérêt pour agir peut contester directement ces pratiques et ces règles en invoquant l’al. 2d) , la GRC faisant partie du gouvernement au sens du par. 32(1) de la Charte .
L’exclusion des membres de la GRC du régime de la LRTFP ne porte pas atteinte à la liberté d’expression garantie par l’al. 2b) de la Charte . Le raisonnement applicable à la question de la liberté d’association est aussi applicable aux arguments relatifs à la liberté d’expression. Sauf dans des circonstances exceptionnelles, la liberté d’expression n’impose qu’une obligation de non-ingérence au législateur et de ce fait, l’exclusion des membres de la GRC du régime de la LRTFP ne saurait violer la liberté d’expression. Il ne s’agit pas ici d’un de ces cas exceptionnels où le gouvernement a une obligation positive d’agir en vue de donner un sens véritable à la liberté d’expression. Le message de solidarité que l’appelant désire exprimer par une association existe indépendamment de toute forme de reconnaissance officielle. Dans la situation actuelle, ce message est le même qu’il soit exprimé par une association reconnue par le régime de la LRTFP ou non. Enfin, même si l’exclusion des membres de la GRC du régime de la LRTFP avait pour effet de rendre la transmission de ce message moins efficace, ceci ne violerait pas l’al. 2b) .
L’exclusion des membres de la GRC du régime de la LRTFP ne porte pas atteinte aux droits à l’égalité garantis par l’art. 15 de la Charte . Bien que la loi ait pour effet d’imposer un traitement différent à l’appelant, privant celui-ci et les autres membres de la GRC d’un avantage accordé à la plupart des autres employés de la fonction publique, cette distinction n’est pas fondée sur un ou plusieurs des motifs énumérés à l’art. 15 ou sur un motif démontré analogue à ceux-ci. Plus encore, cette distinction n’est pas discriminatoire. Une personne raisonnable dans la position de l’appelant jugerait que c’est parce que les membres de la GRC exercent une fonction cruciale dans le maintien de l’ordre que le législateur les a distingués des autres employés de la fonction publique. Que cette perception soit exacte ou non, elle ne porte pas atteinte à la dignité de l’appelant et elle ne repose pas sur une caractéristique attribuée de manière stéréotypée au groupe des policiers.
Le juge L’Heureux-Dubé: Il y a accord général avec les motifs majoritaires. Puisque la Charte s’applique à la direction de la GRC conformément à l’art. 32 , toute mesure, tout règlement ou toute règle qui a pour objet ou pour effet d’empêcher les membres de la GRC de former une association d’employés contrevient à l’al. 2d) de la Charte et peut faire l’objet d’une contestation fondée sur la Constitution. Dans les cas où l’employeur fait partie du gouvernement, les protections prévues aux art. 6, 8 et 9 de la LRTFP se reflètent donc dans la liberté d’association garantie par la Charte . Lorsque, comme c’est le cas en l’espèce, la Constitution elle‑même interdit les activités qui, selon le demandeur, portent atteinte à ses libertés d’association et d’expression, le gouvernement n’est pas tenu d’agir pour inclure des travailleurs dans un régime particulier. De plus, étant donné que l’al. 2d) garantit l’exercice collectif des droits que les individus peuvent légalement exercer, sous réserve de l’article premier de la Charte , la direction de la GRC ne peut pas refuser de reconnaître le droit d’un employé d’être représenté par une association d’employés dans ses rapports légitimes avec l’employeur.
Même si l’existence d’un objet invalide est suffisante pour que l’on puisse conclure à une violation d’un droit garanti par la Charte , la preuve soumise ne démontre pas que l’exclusion des membres de la GRC du régime de la LRTFP visait à empêcher la formation d’associations d’employés indépendantes, mais indique plutôt que cette exclusion découlait de la volonté de ne pas accorder aux membres de la GRC tous les droits prévus par la LRTFP et de ne pas leur donner accès aux réparations particulières qu’elle contient. On ne saurait non plus conclure, en l’espèce, que l’exclusion a pour effet de porter atteinte à la liberté d’association ou d’expression en encourageant des acteurs gouvernementaux à se livrer à des pratiques déloyales de travail, parce que de telles pratiques sont interdites en vertu de la liberté d’association garantie par la Charte . Tant les sources intrinsèques que les sources extrinsèques sont admissibles et importantes pour déterminer l’objet et les effets d’une mesure législative.
Enfin, l’existence d’une violation du par. 15(1) de la Charte n’a pas été démontrée en l’espèce. Il n’a pas été établi que, prise dans son contexte, cette distinction législative indique que les membres de la GRC ont moins de valeur ou encore sont moins utiles ou moins dignes de considération que les autres fonctionnaires.
Les juges Cory et Iacobucci (dissidents): Le présent pourvoi ne porte ni sur le droit de faire la grève ni sur celui de négocier collectivement. Il s’agit en l’espèce de savoir si la mesure législative en cause porte atteinte à la liberté fondamentale des employés de s’associer de façon informelle pour défendre leurs intérêts communs en tant qu’employés. Il ressort nettement de la jurisprudence de notre Cour que l’al. 2d) de la Charte protège cette liberté. La liberté d’association revêt une importance fondamentale dans une société démocratique. La capacité des employés, qui constituent un groupe vulnérable dans notre société, de former une association d’employés et d’y adhérer a un lien décisif avec leur bien‑être sur les plans économique et émotionnel. Une loi qui a pour objet ou pour effet d’entraver la formation d’associations d’employés contrevient donc manifestement à l’al. 2d) de la Charte .
L’alinéa e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la LRTFP a pour résultat immédiat de soustraire les membres de la GRC à l’application de la LRTFP, qui se voient ainsi privés des protections qu’elle accorde, notamment le droit essentiel, énoncé à l’art. 6 , de participer aux activités d’une organisation syndicale, ainsi que les interdictions essentielles de pratiques déloyales de travail, énoncées aux art. 8 et 9. Aucune autre loi n’offre ces protections aux membres de la GRC. Ceux-ci se voient littéralement réserver un traitement différent. Le principal élément à considérer, en examinant l’objet visé par le législateur en excluant les membres de la GRC du régime de la LRTFP, est la raison de la décision d’exclure. Si l’objet visé par le législateur en excluant un groupe d’employés particulier du régime d’une loi en matière de travail était d’empêcher la formation d’associations, il est inacceptable compte tenu de l’al. 2d) de la Charte . Dans le présent pourvoi, l’exclusion explicite des membres de la GRC du régime de la LRTFP soulève donc la possibilité que l’objet de l’exclusion soit invalide. Compte tenu de la présomption de constitutionnalité, cette interprétation possible de l’objectif législatif doit être évitée à moins qu’il n’existe une preuve établissant, selon la prépondérance des probabilités, que tel est l’objet probable.
La présente affaire est l’un des rares cas où il faut conclure que l’objet que le législateur visait en adoptant une disposition législative viole la Charte . En adoptant l’al. e), le législateur a voulu assurer que les membres de la GRC, pris individuellement, restent vulnérables à l’ingérence de la direction dans leurs activités associatives, de manière à éviter les conséquences peu souhaitables qui, craignait-on, résulteraient des associations d’employés de la GRC — la menace apparente de conflit de loyautés chez les membres de ce corps policier. L’idée qui sous‑tendait l’imposition de ces restrictions était que les membres de la GRC pourraient éventuellement désobéir aux ordres de leurs supérieurs s’ils étaient à la fois membres d’un syndicat et d’une institution quasi militaire, et qu’ils seraient incapables d’exercer leurs fonctions de manière impartiale et efficace lorsque viendrait le temps de réprimer les actes illégaux d’autres travailleurs ou, à plus forte raison, en cas de conflit de travail les touchant. L’objet invalide de l’al. e) ressort de nombreuses sources concernant l’historique législatif de cette disposition et le contexte dans lequel elle a été adoptée, y compris, plus particulièrement, les décrets mettant en œuvre la politique de longue date du gouvernement fédéral consistant à empêcher la syndicalisation de la GRC, les énoncés concluants au sujet de l’objet de l’al. e), ainsi que les arguments de l’intimé et les opinions exprimées dans les rapports d’expert qu’il a déposés en l’espèce. En fait, l’intimé a, dans son argumentation et la preuve d’expert présentées au procès, admis que l’objet visé par le législateur était d’empêcher la formation d’associations. Il est aussi particulièrement révélateur que l’on n’ait soumis aucune preuve indiquant que l’un des autres objets possibles était celui réellement visé par le législateur.
Enfin, une cour peut, lorsque cela est indiqué, se référer aux effets d’une mesure législative pour en déduire l’objet. En particulier, lorsque les effets de la mesure législative contestée sont contraires à l’objet invalide allégué par l’auteur d’une demande fondée sur la Charte , la cour devrait évaluer soigneusement la preuve avant de conclure que cet objet est vraiment invalide. En l’espèce, on n’a soumis aucune preuve que la mesure législative en cause a des effets bénéfiques pour les membres de la GRC. Ceux‑ci continuent plutôt d’être assujettis à des pratiques qui seraient probablement interdites, à titre de pratiques déloyales de travail, par la LRTFP.
La question des obligations et droits positifs ne se pose pas dans le présent pourvoi. La demande de l’appelant n’est pas fondée sur l’opinion que le législateur est tenu de le protéger contre l’intervention de la direction, ou de promouvoir la formation d’associations de membres. C’est l’objet invalide de l’al. e), et non pas la revendication de droits positifs, qui constitue le fondement de sa demande.
L’alinéa e) satisfait à la première étape de l’examen fondé sur l’article premier. En dépit de l’objet inacceptable plus particulier de l’al. e), son objectif général de maintenir un corps policier national stable est suffisamment important pour justifier la suppression d’une liberté garantie par la Constitution. Si une mesure législative contestée a deux objectifs, dont l’un est urgent et réel dans le cadre d’une société libre et démocratique, et l’autre contraire à la Charte , cette mesure législative satisfait à la première étape de l’examen fondé sur l’article premier. Il est plus conforme au cadre général de l’examen fondé sur l’article premier de considérer l’existence du deuxième objectif, qui est celui‑là invalide, comme faisant partie du contexte qui sous‑tend l’analyse de la proportionnalité, à la deuxième étape de l’examen fondé sur l’article premier.
L’alinéa e) ne satisfait pas à la deuxième étape de l’examen fondé sur l’article premier et ne constitue donc pas une limite raisonnable à la liberté d’association. On ne satisfait pas à l’élément du lien rationnel que comporte le critère de la proportionnalité. Une partie de la preuve soumise n’étaye pas l’existence d’un lien de causalité entre l’objectif législatif en cause et les moyens employés pour l’atteindre. Elle appuie plutôt la conclusion contraire, à savoir que les moyens choisis causent le mal même auquel on cherche à remédier: l’exclusion des membres de la GRC de l’ensemble du régime de la LRTFP dans le but de maintenir un corps policier national stable peut, en réalité, contribuer à créer les conflits de travail que l’on cherche justement à éviter. Vu qu’il est tout aussi probable que l’al. e) cause le préjudice social même auquel il est censé s’attaquer, tout au moins dans ces circonstances limitées, l’intimé n’a pas établi l’existence d’un lien rationnel entre l’exclusion des membres de la GRC de l’ensemble de la LRTFP et le maintien d’une GRC stable et fiable. Si le lien rationnel examiné dans le cadre de l’analyse de la proportionnalité fondée sur l’article premier doit avoir un rôle à jouer, ce doit être au moins dans des cas comme la présente affaire où l’État cherche à porter atteinte à des libertés garanties par la Charte dans un contexte où cette façon d’agir risque d’aggraver le préjudice social auquel on cherche à remédier.
Même si l’intimé avait établi l’existence d’un lien rationnel, l’al. e) ne satisfait pas à l’élément de l’atteinte minimale que comporte le critère de la proportionnalité. Même si dans bien des cas, voire la plupart des cas, on jugera opportun de s’en remettre au législateur pour ce qui est de déterminer la meilleure façon d’atteindre l’équilibre fragile entre les intérêts des travailleurs, ceux du patronat et ceux du public, la retenue judiciaire n’est pas un refus de procéder à une analyse fondée sur la Constitution et n’est pas non plus nécessairement appropriée dans tous les cas. L’analyse des facteurs contextuels applicables à la question de l’opportunité de la retenue judiciaire mène à la conclusion qu’aucun de ceux-ci ne favorise, en l’espèce, la retenue judiciaire envers le législateur. En premier lieu, on ne saurait guère affirmer que l’exclusion totale d’une catégorie d’employés d’un régime complet de relations du travail établit un équilibre délicat entre les intérêts des travailleurs, ceux du patronat et ceux du public canadien. En deuxième lieu, l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la LRTFP n’est pas conçu pour protéger un groupe vulnérable dans la société canadienne. Même s’il est vrai qu’il est vulnérable aux effets préjudiciables d’une grève de la police, le public en général n’est pas un groupe vulnérable au sens de la jurisprudence de notre Cour relative à l’article premier. En troisième lieu, vu que la preuve soumise appuie dans une certaine mesure l’opinion que la mesure réparatrice choisie par le législateur pour maintenir un corps policier national stable peut, en réalité, contribuer à créer les conflits de travail que l’on cherche justement à éviter, il n’est pas opportun de s’en remettre au choix du législateur. Il faut se livrer à un examen plus rigoureux de la question de la justification. Enfin, compte tenu de l’importance des associations d’employés dans la société canadienne, la valeur sociale et morale de l’activité réprimée par l’al. e) est très élevée et ne justifie pas l’adoption d’une méthode fondée sur la retenue judiciaire pour analyser les justifications possibles de cet alinéa.
L’exclusion des membres de la GRC de l’ensemble du régime de la LRTFP ne restreint pas la liberté d’association de l’appelant aussi peu qu’il est raisonnablement possible de le faire afin de réaliser l’objectif de la mesure législative en cause. La loi actuelle n’est pas soigneusement adaptée pour établir un équilibre entre les libertés que la Charte garantit aux membres de la GRC et l’intérêt qu’a la société à disposer d’un service de police efficace. La même politique gouvernementale pourrait être mise en œuvre au moyen d’une approche législative qui ne restreindrait pas autant les libertés fondamentales garanties par la Charte , en limitant la capacité des membres de la GRC de négocier collectivement. En sanctionnant la liberté des membres de la GRC de former une association ou un syndicat, le Parlement suivrait l’exemple donné par les législatures provinciales au Canada et par plusieurs ressorts étrangers comparables. Il agirait d’une manière conforme à l’engagement international du Canada de protéger la liberté d’association.
Bien qu’il ne soit pas nécessaire d’étudier le troisième élément du critère de la proportionnalité, il est de toute façon peu probable que l’al. e) serait jugé proportionnel à cette étape de l’examen. L’exclusion des membres de la GRC de l’application des protections fondamentales en matière d’association que confère la LRTFP a peu ou n’a pas d’effets bénéfiques démontrables qui ne pourraient pas exister au moyen d’une exclusion moins draconienne. Ses effets négatifs, tant sur le plan symbolique que sur le plan concret, sont graves et touchent au cœur même de la protection conférée par l’al. 2d) de la Charte .
Pour mettre fin à l’ingérence, sanctionnée par l’al. e), dans les tentatives des membres de la GRC d’exercer des droits fondamentaux en matière d’association, la réparation appropriée en l’espèce consisterait à le déclarer invalide pour le motif qu’il est contraire à la Charte . Compte tenu de l’importance de s’assurer que les membres de la GRC ne puissent pas faire la grève, il y a lieu de suspendre pour un an la déclaration d’invalidité de l’al. e) afin de permettre au Parlement d’adopter une loi modificative s’il le juge nécessaire.
Vu la conclusion tirée relativement à la demande de l’appelant fondée sur l’al. 2d) , il n’est nécessaire d’aborder ni l’al. 2b) ni le par. 15(1) de la Charte . De même, en raison de la conclusion concernant la LRTFP, aucun commentaire n’est fait sur la constitutionnalité de l’art. 6 du Code canadien du travail .
Jurisprudence
Citée par le juge Bastarache
Arrêts appliqués: Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; AFPC c. Canada, [1987] 1 R.C.S. 424; SDGMR c. Saskatchewan, [1987] 1 R.C.S. 460; Institut professionnel de la Fonction publique du Canada c. Territoires du Nord-Ouest (Commissaire), [1990] 2 R.C.S. 367; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497; Corbiere c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1999] 2 R.C.S. 203; arrêts mentionnés: Office canadien de commercialisation des œufs c. Richardson, [1998] 3 R.C.S. 157; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; R. c. Gladue, [1999] 1 R.C.S. 688; Bande indienne des Opetchesaht c. Canada, [1997] 2 R.C.S. 119; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679; Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493; Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995; Assoc. des femmes autochtones du Canada c. Canada, [1994] 3 R.C.S. 627; Ramsden c. Peterborough (Ville), [1993] 2 R.C.S. 1084.
Citée par le juge L’Heureux-Dubé
Arrêts mentionnés: Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313.
Citée par les juges Cory et Iacobucci (dissidents)
Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; AFPC c. Canada, [1987] 1 R.C.S. 424; SDGMR c. Saskatchewan, [1987] 1 R.C.S. 460; Institut professionnel de la Fonction publique du Canada c. Territoires du Nord-Ouest (Commissaire), [1990] 2 R.C.S. 367; Atkins c. City of Charlotte, 296 F. Supp. 1068 (1969); Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211; McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229; Machtinger c. HOJ Industries Ltd., [1992] 1 R.C.S. 986; Wallace c. United Grain Growers Ltd., [1997] 3 R.C.S. 701; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554; R. c. Zundel, [1992] 2 R.C.S. 731; R. c. Gladue, [1999] 1 R.C.S. 688; Delisle c. Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada (1990), 39 F.T.R. 217; Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995; Eldridge c. Colombie-Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624; Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Dagenais c. Société Radio-Canada, [1994] 3 R.C.S. 835; Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877; M. c. H., [1999] 2 R.C.S. 3; RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau-Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825; Royal Oak Mines Inc. c. Canada (Conseil des relations du travail), [1996] 1 R.C.S. 369; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; National Labor Relations Board c. Jones & Laughlin Steel Corp., 301 U.S. 1 (1937); Amalgamated Utility Workers (C.I.O.) c. Consolidated Edison Co. of New York, 309 U.S. 261 (1940); Thomas c. Collins, 323 U.S. 516 (1945); Lontine c. VanCleave, 483 F.2d 966 (1973).
Lois et règlements cités
Cal. Gov’t Code § 3508 (West 1995).
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b), d), 15(1) , 32(1) .
Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L-2, art. 6 [auparavant art. 109(4) ], 8, 94 [mod. 1998, ch. 26, art. 42], 96.
Code de déontologie, DORS/88-361, partie III, art. 39 [mod. DORS/94-219, art. 15], 41.
Consignes du Commissaire (Programme des représentants divisionnaires des relations fonctionnelles) [adoptées en vertu de l’art. 21(2) de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, L.R.C. (1985), ch. R-10 ], art. 3(2) .
Convention (no 87) concernant la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 67 R.T.N.U. 17, art. 2, 3.
Déclaration universelle des droits de l’homme, A.G. Rés. 217 A (III), Doc. A/810 N.U., à la p. 71 (1948), art. 23(4).
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52 .
Loi sur les relations de travail au Parlement, L.R.C. (1985), ch. 33 (2e suppl .).
Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-35, art. 2 «fonctionnaire» e), «organisation syndicale», 6, 8(1), (2), 9(1), 28, 35, 37, 41, 91.
Loi sur les relations industrielles et sur les enquêtes visant les différends du travail, S.C. 1948, ch. 54.
Mich. Stat. Ann. § 17.455(2) (Supp. 1999).
N.Y. Civil Service Law § 200 (Consol. 1995).
Pacte international relatif aux droits civils et politiques, 999 R.T.N.U. 171, art. 22(2).
Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, 993 R.T.N.U. 3, art. 8.
Rules and Regulations for the Government and Guidance of the Royal Canadian Mounted Police Force of Canada, (1945) 79 Gazette du Canada 1577, art. 31a).
Tex. Loc. Gov’t Code Ann. §§ 143.303, 174.002 (West Supp. 1999).
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Doctrine citée
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POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec, [1997] R.J.Q. 386, 144 D.L.R. (4th) 301, [1997] A.Q. no 189 (QL), qui a confirmé un jugement de la Cour supérieure, [1990] R.J.Q. 234. Pourvoi rejeté, les juges Cory et Iacobucci sont dissidents.
James R. K. Duggan, pour l’appelant.
Claude Joyal, Raymond Piché, Michel Pépin, Winston Fogarty et Stéphane Perrault, pour l’intimé.
Andrew Raven et David Yazbeck, pour l’intervenante l’Alliance de la Fonction publique du Canada.
Julius H. Grey et Valérie Marcas, pour l’intervenante l’Association canadienne des policiers.
Howard Goldblatt et Vanessa Payne, pour l’intervenante la Fédération des enseignantes et des enseignants de l’Ontario.
Steven Barrett et Vanessa Payne, pour l’intervenant le Congrès du travail du Canada.
Version française des motifs rendus par
//Le juge L’Heureux-Dubé//
1 Le juge L’Heureux-Dubé — J’ai pris connaissance des motifs conjoints des juges Cory et Iacobucci, ainsi que de ceux du juge Bastarache. Je partage l’opinion du juge Bastarache qu’il y a lieu de rejeter le pourvoi, et je souscris de manière générale à ses motifs. J’estime que, de la façon dont l’appelant a présenté sa demande, il n’a pas démontré que l’exclusion des membres de la GRC du régime de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P‑35 («LRTFP »), porte atteinte aux droits que lui garantit la Charte , en empêchant ou en entravant la formation d’une association d’employés indépendante.
2 L’appelant a prétendu que l’exclusion du régime de la mesure législative en cause a pour effet de le priver de protection contre les pratiques déloyales de travail, et qu’il est donc permis à la direction de la GRC de concevoir des structures et des règles ou de se livrer à des pratiques qui nuisent à la formation d’associations d’employés indépendantes. Son avocat a précisé qu’il ne réclamait rien de plus que le droit de bénéficier des protections que la LRTFP accorde contre l’ingérence de l’employeur.
3 Je suis d’accord avec le juge Bastarache que, puisque la Charte canadienne des droits et libertés s’applique à la direction de la GRC conformément à l’art. 32 de la Charte , toute mesure, tout règlement ou toute règle qui a pour objet ou pour effet d’empêcher les membres de la GRC de former une association d’employés contrevient à l’al. 2d) de la Charte et peut faire l’objet d’une contestation fondée sur la Constitution. Dans les cas où l’employeur fait partie du gouvernement, les protections prévues aux art. 6 , 8 et 9 de la LRTFP se reflètent donc dans la liberté d’association garantie par la Charte . De plus, étant donné que l’al. 2d) garantit l’exercice collectif des droits que les individus peuvent légalement exercer, sous réserve de l’article premier de la Charte , la direction de la GRC ne peut pas refuser de reconnaître le droit d’un employé d’être représenté par une association d’employés dans ses rapports légitimes avec l’employeur. J’ajouterais que la jurisprudence existante des conseils des relations du travail, concernant les pratiques déloyales de travail, peut être fort utile à une cour pour évaluer des demandes et déterminer les réparations appropriées lorsqu’il est allégué, en vertu de l’al. 2d), que des politiques ou pratiques gouvernementales nuisent à la formation ou au maintien d’associations d’employés. Pour trancher le présent pourvoi, il est essentiel de tenir compte du fait que l’appelant possède déjà les droits qu’il réclame, en vertu de la liberté d’association garantie par la Charte .
4 Comme l’expliquent les juges Cory et Iacobucci, les mesures visant à décourager ou à empêcher la formation d’associations d’employés à la GRC ne datent pas d’hier. Toutefois, ces mesures ne sont plus légales en raison de l’adoption de la Charte qui garantit la liberté d’association. Selon moi, si des pratiques, des règlements ou des structures comme le Programme des représentants divisionnaires des relations fonctionnelles sont contestés et jugés contraires à l’al. 2d) , les arguments des juges Cory et Iacobucci concernant l’article premier sont convaincants.
5 En toute déférence, je ne puis être d’accord avec les conclusions tirées par les juges Cory et Iacobucci quant à l’objectif législatif. À mon avis, la preuve soumise ne démontre pas que la GRC a été exclue du régime de la LRTFP pour d’autres raisons que le fait qu’on estimait que ce régime particulier, qui comportait des droits à la négociation collective ainsi qu’un mode déterminé de règlement des griefs et d’autres plaintes par la Commission des relations de travail dans la fonction publique, ne conviendrait pas aux membres de la GRC. Dans le paragraphe qui précède celui qui traite des motifs de l’exclusion de la GRC du régime de la mesure législative en cause, le Rapport du Comité préparatoire des négociations collectives dans la fonction publique (1965) précise ce qui suit (à la p. 28):
Le Comité préparatoire estime qu’il y aurait lieu de prendre des mesures pour que, sauf dans quelques cas d’exception bien déterminés, tous les employés du gouvernement fédéral (au sens le plus large de cette expression) aient accès à un régime de négociations collectives. [Je souligne.]
Le rapport analyse ensuite les motifs de l’exclusion des membres de la GRC du régime, soulignant la nature particulière de leurs fonctions. De même, relativement à l’application du régime, le Comité préparatoire fait la recommandation suivante (à la p. 29):
Le Comité préparatoire recommande que, sous réserve des exceptions qui suivent, le régime de négociations collectives et d’arbitrage de la fonction publique soit applicable à tous les éléments de la fonction publique . . . [Je souligne.]
Il inclut ensuite les membres de la GRC parmi les exceptions. J’estime donc que le rapport ne démontre pas que l’exclusion visait à empêcher la formation d’associations d’employés indépendantes, mais qu’il indique plutôt que cette exclusion découlait de la volonté de ne pas accorder aux membres de la GRC tous les droits prévus par la mesure législative en question et de ne pas leur donner accès aux réparations particulières qu’elle contient. Je ne peux pas non plus conclure, en l’espèce, que l’exclusion a pour effet de porter atteinte à la liberté d’association ou d’expression en encourageant des acteurs gouvernementaux à se livrer à des pratiques déloyales de travail, parce que de telles pratiques sont interdites en vertu de la liberté d’association garantie par la Charte .
6 Je souscris aux motifs des juges Cory et Iacobucci quant à leur analyse de l’importance de la liberté d’association et de la vulnérabilité inhérente des travailleurs. Il faut toujours tenir compte du contexte unique des relations du travail lorsqu’il s’agit de demandes fondées sur la Constitution dans ce domaine, et la liberté d’association doit être interprétée en fonction de la nature et de l’importance des associations de travailleurs en tant qu’institutions œuvrant pour l’amélioration des conditions de travail et pour la protection de la dignité et des intérêts collectifs des travailleurs dans un aspect fondamental de leur vie: l’emploi. De même, l’analyse contextuelle fondée sur la Charte doit également tenir compte de la nécessité traditionnelle de l’intervention gouvernementale pour rendre exécutoires les droits d’association des travailleurs. Je suis d’accord avec mes collègues que tant les sources intrinsèques que les sources extrinsèques sont admissibles et importantes pour déterminer l’objet et les effets d’une mesure législative, et je souscris à leurs observations sur le fait que l’existence d’un objet invalide est suffisante pour que l’on puisse conclure à une violation d’un droit garanti par la Charte .
7 Je reconnais que la Charte ne fournit aucune protection contre l’ingérence de l’employeur qui ne fait pas partie du gouvernement. Dans un tel cas, il pourrait être démontré que l’exclusion sélective d’un groupe de travailleurs de l’application de protections légales contre les pratiques déloyales de travail a pour objet ou pour effet d’encourager les employeurs du secteur privé à faire obstacle aux associations d’employés. Il se peut également qu’il y ait une obligation positive de la part des gouvernements de fournir une protection législative contre les pratiques déloyales de travail ou une forme quelconque de reconnaissance officielle en vertu de la législation en matière de travail, en raison de la vulnérabilité inhérente des employés aux pressions exercées par la direction et du pouvoir de nature privée qu’ont les employeurs de nuire à la formation et à l’administration des syndicats, lorsq