Smith c. Alliance Pipeline Ltd.

Smith c. Alliance Pipeline Ltd.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2011-02-11
Référence neutre
2011 CSC 7
Recueil
[2011] 1 RCS 160
Numéro de dossier
33203
Juges
McLachlin, Beverley; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 33203
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Smith c. Alliance Pipeline Ltd., 2011 CSC 7, [2011] 1 R.C.S. 160
Date : 20110211
Dossier : 33203
Entre :
Vernon Joseph Smith
Appelant
et
Alliance Pipeline Ltd.
Intimée
- et -
Comité d’arbitrage, constitué en vertu de la Loi sur l’Office national de l’énergie ,
L.R.C. 1985, ch. N-7 , partie V
Intervenant
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell
Motifs de jugement :
(par. 1 à 77)
Motifs concordants :
(par. 78 à 111)
Le juge Fish (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, LeBel, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell)
La juge Deschamps
Smith c. Alliance Pipeline Ltd., 2011 CSC 7, [2011] 1 R.C.S. 160
Vernon Joseph Smith Appelant
c.
Alliance Pipeline Ltd. Intimée
et
Comité d’arbitrage, nommé en vertu de
la Loi sur l’Office national de l’énergie ,
L.R.C. 1985, ch. N‑7 , partie V Intervenant
Répertorié : Smith c. Alliance Pipeline Ltd.
2011 CSC 7
No du greffe : 33203.
2010 : 5 octobre; 2011 : 11 février.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Norme de contrôle — Expropriation d’un terrain par une compagnie de pipeline aux termes d’un contrat — Indemnisation partielle de la partie expropriée et constitution d’un comité d’arbitrage sur les pipelines en vertu de la Loi sur l’Office national de l’énergie — Action intentée devant la Cour du Banc de la Reine puis retirée par la compagnie — Dissolution du premier comité et constitution d’un second comité — Octroi par le second comité des frais afférents aux instances devant les deux comités et des dépens relatifs à l’action devant la cour — La norme de la décision raisonnable s’applique‑t‑elle à la décision du second comité sur les frais et dépens? — Loi sur l’Office national de l’énergie, L.R.C. 1985, ch. N‑7, art. 75 , 99(1) .
Droit administratif — Organismes et tribunaux administratifs — Compétence — Frais et dépens — Expropriation d’un terrain par une compagnie de pipeline aux termes d’un contrat — Indemnisation partielle de la partie expropriée et constitution d’un comité d’arbitrage sur les pipelines en vertu de la Loi sur l’Office national de l’énergie — Action intentée devant la Cour du Banc de la Reine puis retirée par la compagnie — Dissolution du premier comité et constitution d’un second comité — Octroi par le second comité des frais afférents aux instances devant les deux comités et des dépens relatifs à l’action devant la cour — Le tribunal administratif est‑il habilité à accorder ces frais et dépens? — Loi sur l’Office national de l’énergie, L.R.C. 1985, ch. N‑7, art. 75 , 99(1) .
En 1998, l’intimée, A, a obtenu de l’Office national de l’énergie l’autorisation de construire un pipeline traversant les terres agricoles de S. A a achevé la construction du pipeline en 1999, mais elle a négligé d’exécuter les travaux de bonification qu’elle s’était engagée à réaliser sur l’emprise le printemps suivant. S a effectué lui‑même les travaux. A n’a offert de payer qu’une partie des frais établis dans la facture qu’il avait soumise. S a déposé un avis d’arbitrage, et une audience a eu lieu devant le premier comité d’arbitrage sur les pipelines. Avant qu’une décision soit rendue, A a décidé de procéder à des travaux d’entretien sur l’emprise et a demandé à S la permission d’utiliser une parcelle de la propriété privée de ce dernier qui se trouvait à l’extérieur de l’emprise de la compagnie. S a demandé d’être indemnisé avant de donner son accord. En réaction, A a introduit une instance devant la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta pour réclamer notamment l’accès sans entrave à la terre de S et une ordonnance enjoignant au premier comité de ne pas rendre de décision tant que l’action intentée devant la Cour du Banc de la Reine ne serait pas tranchée. A a fini par se désister de l’action et par payer moins du quart des frais et débours que S avait jusque‑là engagés pour contester l’action. Entre-temps, la procédure d’arbitrage s’est enlisée parce qu’un des membres du premier comité avait été nommé juge. Un second comité d’arbitrage a été constitué et, dans son avis d’arbitrage modifié, S a demandé à être indemnisé des travaux de bonification qu’il avait effectués, des frais de l’instance qui s’était déroulée devant le premier comité, ainsi que de 16 222,57 $ à titre de dépens procureur‑client, soit le reste de ses frais de justice à la suite de l’action annulée devant la Cour du Banc de la Reine. Le second comité d’arbitrage lui a accordé une partie de ses frais afférents à l’instance s’étant déroulée devant le premier comité d’arbitrage ainsi que le reste de ses dépens procureur‑client relatifs à l’action et à la requête devant la Cour du Banc de la Reine. Lors de l’appel interjeté par A, la Cour fédérale a conclu que cette décision était raisonnable, mais, saisie à son tour d’un appel, la Cour d’appel fédérale a conclu que le second comité d’arbitrage avait commis une erreur.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli et la décision du second comité d’arbitrage est rétablie avec dépens en faveur de S devant toutes les juridictions sur la base procureur‑client.
La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell : Il ressort clairement de l’application du cadre analytique énoncé dans l’arrêt Dunsmuir que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable. Le second comité interprétait sa loi constitutive, ce qui entraîne généralement l’application de la norme de contrôle de la décision raisonnable. En outre, le comité interprétait le par. 99(1) de la Loi sur l’Office national de l’énergie (« LONE »), une disposition de sa loi constitutive portant sur l’adjudication des dépens. Les décisions à cet égard sont invariablement tributaires des faits et ont en règle générale un caractère discrétionnaire. Le texte de la loi concernée traduit la volonté du législateur de confier en exclusivité aux comités d’arbitrage la responsabilité de déterminer la nature et le montant des frais à accorder dans les litiges qu’ils sont tenus de trancher aux termes de la LONE . Lorsqu’ils s’acquittent de cette responsabilité, les comités doivent interpréter le par. 99(1) de manière à l’appliquer conformément au mandat que la loi leur confie. Ces considérations entrent toutes dans des catégories qui, d’après l’arrêt Dunsmuir, donnent généralement lieu à l’application de la norme de la raisonnabilité. Prises globalement, elles indiquent sans l’ombre d’un doute que c’est bien cette norme qui s’applique.
La décision contestée du second comité satisfait à cette norme. Le second comité a raisonnablement conclu que le par. 99(1) de la LONE l’autorisait à rendre les décisions qu’il a prises au sujet des frais et des dépens et qui sont contestées. Le raisonnement qu’a suivi le comité pour interpréter et appliquer cette disposition est cohérent. Il a reconnu qu’il avait accordé à S une indemnité supérieure à quatre‑vingt‑cinq pour cent de celle offerte par A, ce qui entraînait l’application du par. 99(1) . Le caractère raisonnable de la conclusion du second comité suivant laquelle il convient d’interpréter de façon large le par. 99(1) de la LONE s’accorde avec le libellé explicite de cette disposition, ainsi qu’avec son historique législatif, son objet manifeste et son contexte législatif. Qui plus est, cette interprétation est solidement ancrée dans le principe fondamental de l’indemnisation intégrale, lequel imprègne tant la LONE que le droit de l’expropriation en général.
Il est incontestable que S a effectivement engagé tous les frais que le comité a ordonné à la compagnie de lui payer. Le comité a conclu que ces frais avaient été entraînés par l’exercice du recours. Le comité a jugé, là encore de façon raisonnable, que les frais et les dépens engagés par S — tant devant les comités d’arbitrage que devant la Cour du Banc de la Reine — se rapportaient tous à une seule et même demande d’indemnité portant sur une seule et même expropriation effectuée par une seule et même autorité expropriante.
La décision faisant droit à l’appel et rétablissant la décision du second comité accorde également à S ses dépens devant toutes les juridictions sur la base procureur‑client. Dans le contexte du droit de l’expropriation actuel, où la loi permet d’accorder « tous les frais, notamment de procédure et d’évaluation », il ressort de la jurisprudence et de la doctrine canadiennes qu’il convient en règle générale d’adjuger les dépens sur la base procureur‑client. L’adjudication des dépens sur cette base s’accorde bien avec l’objet de la LONE . Seule une décision de ce genre est susceptible d’indemniser S aussi intégralement que faire se peut des sommes considérables — sans parler du temps — que ce dernier a dû consacrer à ce qui aurait dû être une procédure expéditive. Enfin, il ne convient pas d’obliger S à supporter les frais d’une affaire qui constitue manifestement une cause‑type pour A.
La juge Deschamps : Certes, nous convenons que la norme de contrôle appropriée en l’espèce est celle de la décision raisonnable et que la décision du second comité accordant à S les frais et dépens satisfaisait à cette norme. Or, il n’en va pas de même de la thèse selon laquelle l’interprétation par un décideur administratif de sa loi constitutive — en l’absence d’indices démontrant que ce dernier possède une connaissance approfondie de cette loi — commande la déférence sauf si la question soulevée est d’ordre constitutionnel, si elle revêt une importance capitale pour le système juridique ou si elle vise à délimiter les compétences respectives de tribunaux administratifs. Au contraire, les principes de droit administratif, la jurisprudence et la doctrine appuient l’argument selon lequel la déférence accordée à l’interprétation par un tribunal administratif de sa loi constitutive repose sur la nécessité de respecter l’intention du législateur de laisser certains décideurs administratifs trancher ces questions d’interprétation lorsqu’il existe une bonne raison de le faire. La plupart du temps, c’est parce que le décideur possède une expertise ou une expérience qui le place dans une meilleure position que les tribunaux judiciaires pour interpréter sa loi constitutive. Aucune présomption au sujet de l’expertise ou de l’expérience ne découle du simple fait qu’un décideur administratif interprète sa loi habilitante.
Dans l’arrêt Dunsmuir, diverses catégories de questions ont été dégagées de la jurisprudence pour permettre de déterminer la bonne norme de contrôle. Cependant, Dunsmuir reconnaît non pas une vaste catégorie de questions relatives à la loi constitutive, mais plutôt une catégorie fondée sur l’expertise ou l’expérience relative du décideur administratif. Faire preuve de déférence envers un décideur administratif simplement parce qu’il interprète sa loi constitutive et qu’il n’est saisi d’aucune question constitutionnelle ou question revêtant une importance capitale pour le système juridique ou visant à délimiter sa compétence par rapport à celle d’un autre tribunal administratif témoigne d’une démarche incomplète. Cette position purement formaliste fait abstraction de la raison énoncée dans la jurisprudence pour justifier la déférence à l’égard de l’interprétation par un tribunal administratif de sa loi constitutive, à savoir l’intention exprimée par le législateur de s’en remettre à l’expertise ou à l’expérience relative de l’organisme administratif en cause pour résoudre les questions d’interprétation soumises à ce dernier. Cette intention ne peut pas être présumée du seul fait que le législateur a créé l’organisme administratif en question. Si aucune autre catégorie de questions ne permet d’arrêter la norme de contrôle et en l’absence d’indices relatifs à la connaissance que possède le décideur de sa loi constitutive, la cour doit alors passer à la seconde étape de l’analyse établie dans l’arrêt Dunsmuir et tenir compte de facteurs contextuels.
En l’espèce, rien n’indique que le législateur requérait que le comité d’arbitrage ait une connaissance approfondie de sa loi constitutive, en l’occurrence la LONE . Les comités d’arbitrage sont des comités ad hoc, constitués en vertu de la LONE , et, bien qu’ils puissent y avoir des avocats en exercice dans leurs rangs, rien — dans le régime établi par la loi ou ailleurs — ne tend à indiquer qu’ils possèdent quelque expertise ou expérience particulière par rapport aux tribunaux judiciaires lorsqu’il s’agit d’interpréter la LONE . Bien que les décisions des comités d’arbitrage soient susceptibles de contrôle judiciaire sur une question de droit ou de compétence, il convient de signaler que le législateur a prévu la possibilité d’interjeter appel des décisions des comités devant la Cour fédérale. En l’espèce, il convient de faire montre de déférence envers le second comité, non pas parce qu’il interprétait sa loi constitutive, mais parce qu’il exerçait le pouvoir discrétionnaire que lui confère la LONE en matière d’adjudication de frais. Il a été reconnu dans Dunsmuir qu’en présence d’une question touchant au pouvoir discrétionnaire « la retenue s’impose habituellement d’emblée ». Ces considérations, et non le simple fait que le second comité interprétait sa loi constitutive, militent en faveur de la déférence en l’espèce.
Jurisprudence
Citée par le juge Fish
Arrêt appliqué : Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; arrêts mentionnés : Toronto (Ville) c. S.C.F.P., section locale 79, 2003 CSC 63, [2003] 3 R.C.S. 77; Celgene Corp. c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 1, [2011] 1 R.C.S. 3; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Re Conger Lehigh Coal Co. and City of Toronto, [1934] O.R. 35; Diggon‑Hibben, Ltd. c. The King, [1949] R.C.S. 712; Irving Oil Co. c. The King, [1946] R.C.S. 551; Régie des transports en commun de la région de Toronto c. Dell Holdings Ltd., [1997] 1 R.C.S. 32; Ian MacDonald Library Services Ltd. c. P.Z. Resort Systems Inc. (1987), 14 B.C.L.R. (2d) 273; Christian & Missionary Alliance c. Municipality of Metropolitan Toronto (1973), 3 O.R. (2d) 655; ATCO Gas and Pipelines Ltd. c. Alberta (Energy and Utilities Board), 2006 CSC 4, [2006] 1 R.C.S. 140; Danyluk c. Ainsworth Technologies Inc., 2001 CSC 44, [2001] 2 R.C.S. 460; Campbell River Woodworkers’ & Builders’ Supply (1966) Ltd. c. British Columbia (Minister of Transportation & Highways), 2004 BCCA 27, 22 B.C.L.R. (4th) 210; Thoreson c. Alberta (Minister of Infrastructure), 2007 ABCA 272, 79 Alta. L.R. (4th) 75; Town of Mahone Bay c. Lohnes (1983), 59 N.S.R. (2d) 68, conf. par (1983), 59 N.S.R. (2d) 65; Lohnes c. Town of Mahone Bay (1983), 28 L.C.R. 338; McKean c. Ontario (Ministry of Transportation) (2008), 94 L.C.R. 185; Bayview Builder’s Supply (1972) Ltd. c. British Columbia (Minister of Transportation & Highways), 1999 BCCA 320, 67 B.C.L.R. (3d) 312; Holdom c. British Columbia Transit, 2006 BCCA 488, 58 B.C.L.R. (4th) 207; Hill c. Nova Scotia (Attorney General) (No. 2) (1997), 155 D.L.R. (4th) 767 (C.S.C.); Foulis c. Robinson (1978), 92 D.L.R. (3d) 134.
Citée par la juge Deschamps
Arrêts mentionnés : Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Société Radio‑Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), [1995] 1 R.C.S. 157; Conseil de l’éducation de Toronto (Cité) c. F.E.E.E.S.O., District 15, [1997] 1 R.C.S. 487; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748; Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; Barrie Public Utilities c. Assoc. canadienne de télévision par câble, 2003 CSC 28, [2003] 1 R.C.S. 476; Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, 2003 CSC 19, [2003] 1 R.C.S. 226; Association des courtiers et agents immobiliers du Québec c. Proprio Direct inc., 2008 CSC 32, [2008] 2 R.C.S. 195; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339; Nolan c. Kerry (Canada) Inc., 2009 CSC 39, [2009] 2 R.C.S. 678; Celgene Corp. c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 1, [2011] 1 R.C.S. 3.
Lois et règlements cités
Alberta Rules of Court, Alta. Reg. 390/68, règle 601(2)d)(ii).
Loi de 1997 sur la Commission des services financiers de l’Ontario, L.O. 1997, ch. 28, art. 6(4), 7(2).
Loi modifiant la Loi sur l’Office national de l’énergie, L.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 80.
Loi sur l’Office national de l’énergie, L.R.C. 1970, ch. N‑6, art. 75 .
Loi sur l’Office national de l’énergie, L.R.C. 1985, ch. N‑7, art. 3 , 22(1) , 23(1) , 75 , 99(1) , 101 .
Loi sur la Cour suprême, L.R.C. 1985, ch. S‑26, art. 47 .
Loi sur les chemins de fer, L.R.C. 1970, ch. R‑2, art. 145 à 184, 186.
Doctrine citée
Boyd, Kenneth J. Expropriation in Canada : A Practitioner’s Guide. Aurora, Ont. : Canada Law Book, 1988.
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. VII, 1re sess., 32e lég., 6 mars 1981, p. 8006.
Canada. Commission de réforme du droit. Document de travail 9. L’expropriation. Ottawa : Information Canada, 1975.
Dyzenhaus, David. « The Politics of Deference : Judicial Review and Democracy », in Michael Taggart, ed., The Province of Administrative Law. Oxford : Hart Publishing, 1997, 279.
Jacobs, Laverne. « Developments in Administrative Law : The 2007‑2008 Term — The Impact of Dunsmuir » (2008), 43 S.C.L.R. (2d) 1.
Macaulay, Robert W., and James L. H. Sprague. Practice and Procedure Before Administrative Tribunals, vol. 3. Toronto : Carswell, 2004 (loose‑leaf updated 2010, release 8).
McLachlin, Beverley. « The Roles of Administrative Tribunals and Courts in Maintaining the Rule of Law » (1998), 12 C.J.A.L.P. 171.
Sullivan, Ruth. Sullivan on the Construction of Statutes, 5th ed. Markham, Ont. : LexisNexis, 2008.
Todd, Eric C. E. The Law of Expropriation and Compensation in Canada, 2nd ed. Scarborough, Ont. : Carswell, 1992.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (les juges Noël, Nadon et Pelletier), 2009 CAF 110, 389 N.R. 363, 42 C.E.L.R. (3d) 1, [2009] A.C.F. no 407 (QL), 2009 CarswellNat 5476, qui a infirmé une décision du juge O’Keefe, 2008 CF 12, 34 C.E.L.R. (3d) 138, 318 F.T.R. 100, [2008] F.C.J. No. 28 (QL), 2008 CarswellNat 1427, qui a confirmé une décision du second comité d’arbitrage sur les pipelines. Pourvoi accueilli.
Richard C. Secord, Meaghan M. Conroy et Yuk‑Sing Cheng, pour l’appelant.
Munaf Mohamed et Jillian Strugnell, pour l’intimée.
Personne n’a comparu pour l’intervenant le Comité d’arbitrage, nommé en vertu de la Loi sur l’Office national de l’énergie, L.R.C. 1985, ch. N‑7 , partie V.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, LeBel, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell rendu par
Le juge Fish —
I
[1] Le présent litige a germé dans la mince couche de fumier que l’appelant a épandu sur une bande de terrain lui appartenant, que l’intimée avait l’obligation de bonifier.
[2] L’intimée, qui avait obtenu un droit de passage dans le terrain en question aux termes d’un contrat d’expropriation, a fait défaut de bonifier les sols dans les délais prévus, contrairement à ce que stipulait le contrat, et elle a refusé d’indemniser intégralement l’appelant des travaux de bonification effectués par celui‑ci à sa place. Ce dernier a recouru à l’arbitrage prescrit par la loi, procédure censée assurer un règlement expéditif du litige.
[3] Les procédures qui ont suivi ont été tout sauf expéditives : deux audiences de comités d’arbitrage, une action devant la Cour du Banc de la Reine, un contrôle judiciaire et un appel. Après avoir englouti des milliers de dollars, l’appelant termine enfin aujourd’hui ce qui aurait dû être une procédure rapide pour obtenir une indemnisation intégrale.
[4] L’instance introduite devant le premier comité n’a pas abouti. Un second comité a été constitué. Ce comité a accordé à l’appelant les frais entraînés par l’exercice de ce recours. Il lui a également accordé la plus grande partie des frais de l’instance qui s’était déroulée devant le premier comité, ainsi que les dépens qu’il avait engagés pour contester l’instance connexe introduite par l’intimée devant la Cour du Banc de la Reine. Ces décisions ont été confirmées par la Cour fédérale au terme d’un contrôle judiciaire, mais annulées par la suite par la Cour d’appel fédérale.
[5] À mon avis, la décision du second comité devrait être rétablie. Comme nous le verrons, cette décision ne pouvait être révisée dans le cadre d’un contrôle judiciaire que si elle était jugée déraisonnable.
[6] J’estime au contraire que le comité a exposé sa décision de façon cohérente et que ses conclusions sont tout à fait compatibles avec les dispositions législatives qu’il était tenu d’appliquer, notamment l’art. 75 et le par. 99(1) de la Loi sur l’Office national de l’énergie, L.R.C. 1985, ch. N‑7 (« LONE »). L’article 75 exprime, sous forme de disposition législative, le principe bien établi de common law suivant lequel les propriétaires expropriés ont le droit d’être indemnisés intégralement « [de tous les] dommages qu’ils ont subis en raison de [l’expropriation] ». Dans le même ordre d’idées, le par. 99(1) confère au comité d’arbitrage un vaste pouvoir discrétionnaire pour déterminer les éléments connexes d’une telle indemnisation, lesquels comprennent « tous les frais [de l’exproprié], notamment de procédure et d’évaluation, que le comité estime avoir été entraînés par l’exercice du recours ».
[7] Je ne vois aucune raison d’intervenir dans l’application, par le comité, des dispositions susmentionnées et des autres dispositions pertinentes de la LONE aux faits qu’il a constatés.
[8] Pour les motifs qui précèdent, et pour ceux exposés ci‑après, je suis par conséquent d’avis de faire droit à l’appel et de rétablir la décision du comité d’arbitrage, le tout avec dépens sur la base procureur‑client devant toutes les juridictions.
II
[9] En 1998, l’intimée, Alliance Pipeline Ltd. (« Alliance »), a obtenu de l’Office national de l’énergie l’autorisation de construire un pipeline traversant les terres agricoles de l’appelant. Conformément à la LONE , les parties ont conclu des accords prévoyant la constitution de servitudes et le versement d’indemnités à l’égard des terrains expropriés. Elles ont également signé des décharges qui ne sont pas en litige dans le présent pourvoi.
[10] Alliance a achevé la construction du pipeline en 1999, mais elle a négligé d’exécuter les travaux de bonification qu’elle s’était engagée à réaliser sur l’emprise le printemps suivant, comme le jugeait nécessaire M. Smith. Celui‑ci a en conséquence effectué lui‑même les travaux puis soumis une facture de 9 829 $ à Alliance. Cette dernière ne lui a offert que 2 500 $.
[11] En août 2001, M. Smith a déposé un avis d’arbitrage en vertu de la partie V de la LONE . Une audience a eu lieu le 6 mai 2003 devant un comité d’arbitrage sur les pipelines composé de trois personnes (le « premier comité ») qui avait été constitué par le ministre des Ressources naturelles (« ministre »). Le premier comité a mis sa décision en délibéré.
[12] Au début de juin 2003, Alliance a décidé de procéder à des travaux d’entretien d’urgence sur l’emprise, pour donner suite aux recommandations que lui avait faites l’entreprise qu’elle avait chargée d’évaluer l’état des terrains en question l’année précédente (recommandations dont elle n’avait jusque‑là pas tenu compte). Pour pouvoir accéder à son emprise, Alliance a demandé à M. Smith la permission d’utiliser une parcelle de 100 pieds de la propriété privée de ce dernier qui se trouvait à l’extérieur de l’emprise de la compagnie. Contrarié par la réticence de l’intimée à payer les frais qu’il lui avait déjà réclamés, M. Smith a demandé d’être indemnisé avant de donner son accord. Au cours de la mésentente qui s’en est suivie, M. Smith a exprimé son exaspération envers les employés d’Alliance en tenant des propos coléreux et menaçants à leur endroit. Un agent foncier de la compagnie a prévenu la GRC, mais après avoir parlé à M. Smith, les policiers ont refusé de porter des accusations.
[13] Alliance a alors introduit une instance devant la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta. Dans sa déclaration, Alliance réclamait : (1) l’accès sans entrave à la terre de M. Smith; (2) un jugement déclaratoire portant que les décharges signées par les parties rendaient irrecevable la demande d’indemnisation dont M. Smith avait saisi le premier comité; et (3) une ordonnance enjoignant au premier comité de ne pas rendre de décision tant que l’action intentée devant la Cour du Banc de la Reine ne serait pas tranchée.
[14] Le 7 août 2003, Alliance a déposé un avis de requête dans lequel elle sollicitait deux injonctions provisoires : une première visant à suspendre la procédure se déroulant devant le premier comité, et une seconde obligeant M. Smith à lui donner accès à l’emprise. La juge Nation a rejeté la requête d’Alliance en octobre 2003 (2003 ABQB 843 (CanLII)) et a adjugé à M. Smith les dépens entre parties, qu’Alliance a payés (d.a., vol. III, p. 59‑62).
[15] Alliance a attendu un an et demi, c’est‑à‑dire jusqu’au 17 mars 2005, avant de se désister de l’action qu’elle avait intentée devant la Cour du Banc de la Reine et à l’égard de laquelle elle a payé 4 565,97 $ à titre de dépens entre parties à M. Smith, soit moins du quart des 20 788,54 $ en frais et débours que ce dernier avait jusque‑là engagés pour contester l’action.
[16] Entre-temps, la procédure d’arbitrage s’est enlisée. Le 1er février 2005, presque deux ans après l’audience mais avant qu’une décision ne soit rendue, les parties ont appris qu’un des trois membres du premier comité, M. John Gill, venait d’être nommé juge. Le premier comité a ainsi perdu son quorum, et les procédures engagées dans la présente affaire ainsi que dans 19 demandes connexes introduites contre Alliance ont de ce fait pris fin.
[17] Le ministre a constitué un nouveau comité d’arbitrage (le « second comité ») le 11 août 2005. Dans son avis d’arbitrage modifié, M. Smith a de nouveau demandé à être indemnisé des travaux de bonification qu’il avait effectués. Toutefois, il a également réclamé les frais de l’instance qui s’était déroulée devant le premier comité, ainsi que 16 222,57 $ à titre de dépens procureur‑client — soit le reste de ses frais de justice à la suite de la décision de la juge Nation.
III
[18] Au terme de cinq jours d’audience, le second comité a fait droit à la plupart des prétentions de M. Smith. Il lui a également accordé une partie de ses frais afférents à l’instance s’étant déroulée devant le premier comité ainsi que le reste de ses dépens relatifs à l’action et à la requête devant la Cour du Banc de la Reine, et ce, sur la base procureur‑client.
[19] Saisi de l’appel interjeté par Alliance à la Cour fédérale en vertu de l’art. 101 de la LONE , le juge O’Keefe a conclu que la décision du second comité d’adjuger une partie des frais engagés par M. Smith devant le premier comité était raisonnable. Il a également conclu que, comme M. Smith avait été contraint de se défendre contre l’action en Cour du Banc de la Reine pour protéger la demande qu’il avait soumise au comité, sa participation à cette action en justice faisait partie intégrante de sa demande d’indemnisation fondée sur la LONE , et qu’il était également raisonnable de lui adjuger les dépens en vertu du par. 99(1) (2008 CF 12, 34 C.E.L.R. (3d) 138).
[20] Saisie à son tour d’un appel interjeté par Alliance, la Cour d’appel fédérale a conclu que le second comité avait commis une erreur en adjugeant à M. Smith les frais associés à l’instance qui s’était déroulée devant le premier comité ainsi que les dépens de l’action intentée devant la Cour du Banc de la Reine (2009 CAF 110 (CanLII)). S’exprimant au nom de la Cour d’appel fédérale sur cette question, le juge Nadon a estimé qu’il n’était pas nécessaire de déterminer si la norme de contrôle appropriée était celle de la décision raisonnable ou celle de la décision correcte, puisqu’il aurait annulé la décision du second comité quelle que soit la norme de contrôle qu’il aurait appliquée.
[21] Dans ses brefs motifs concourants, le juge Pelletier a réprimandé Alliance pour ses tactiques dilatoires. Il a reproché à l’entreprise d’avoir demandé au premier comité « de s’abstenir de statuer sur la demande de M. Smith jusqu’à la conclusion de [l’action] » (par. 70) et d’avoir « fait obstruction à M. Smith en revenant à sa position antérieure et en intentant, comme elle l’a fait, une [action] devant la Cour du Banc de la Reine » (par. 72). À son avis, Alliance aurait pu et aurait dû laisser au premier comité le soin de trancher la question des décharges.
IV
[22] La principale question que devait trancher le second comité était celle de savoir si les « frais » visés au par. 99(1) de la LONE ne comprennent que les dépenses engagées par l’exproprié au cours de l’instance se déroulant devant le comité d’arbitrage. Le juge saisi de l’appel interjeté à la Cour fédérale par Alliance devait d’abord déterminer s’il fallait appliquer la norme de la décision correcte ou celle, moins exigeante, de la décision raisonnable dans son analyse de la décision du comité.
[23] Dans cette optique, je crois qu’il est important de réitérer que les longues analyses du passé, qui reposaient sur des formules toutes faites, ont depuis été remplacées par la démarche plus large et moins lourde exposée par notre Cour dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190.
[24] Suivant l’arrêt Dunsmuir :
. . . le processus de contrôle judiciaire se déroule en deux étapes. Premièrement, la cour de révision vérifie si la jurisprudence établit déjà de manière satisfaisante le degré de déférence correspondant à une catégorie de questions en particulier. En second lieu, lorsque cette démarche se révèle infructueuse, elle entreprend l’analyse des éléments qui permettent d’arrêter la bonne norme de contrôle. [par. 62]
Même lorsqu’il faut recourir à ces facteurs, il n’est pas nécessaire de tenir compte de chacun d’entre eux (par. 64).
[25] En conséquence, le juge qui procède au contrôle judiciaire peut utilement commencer son analyse en se demandant si l’objet de la décision soumise à son examen appartient à l’une des catégories mentionnées dans la liste non exhaustive figurant dans l’arrêt Dunsmuir. Suivant cette approche, la première étape suffira pour déterminer la norme de contrôle applicable en l’espèce.
[26] Selon l’arrêt Dunsmuir, les catégories énumérées ci‑après sont susceptibles de contrôle judiciaire soit selon la norme de la décision correcte soit selon celle de la décision raisonnable. La norme de la décision correcte s’applique : (1) aux questions constitutionnelles; (2) aux questions de « droit générales [qui sont] “à la fois, d’une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et étrangère[s] au domaine d’expertise de l’arbitre” » (Dunsmuir, par. 60, citant l’arrêt Toronto (Ville) c. S.C.F.P., section locale 79, 2003 CSC 63, [2003] 3 R.C.S. 77, par. 62); (3) aux questions portant sur la délimitation des compétences respectives de tribunaux spécialisés concurrents; (4) aux « question[s] touchant véritablement à la compétence ou à la constitutionnalité » (par. 58-61). En revanche, c’est généralement la norme de la décision raisonnable qui s’applique dans les cas suivants : (1) la question se rapporte à l’interprétation de la loi habilitante (ou « constitutive ») du tribunal administratif ou à « une loi étroitement liée à son mandat et dont il a une connaissance approfondie » (par. 54); (2) la question soulève à son tour des questions touchant les faits, le pouvoir discrétionnaire ou des considérations d’intérêt général; (3) la question soulève des questions de droit et de fait intimement liées (par. 51 et 53-54).
[27] Si j’applique ce cadre analytique au cas qui nous occupe, je suis convaincu que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable.
[28] En l’espèce, le comité interprétait sa loi constitutive. Suivant l’arrêt Dunsmuir, ce facteur entraîne généralement l’application de la norme de contrôle de la décision raisonnable (ibid. par. 54). Rien dans les présents motifs ou dans l’arrêt récent Celgene Corp. c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 1, [2011] 1 R.C.S. 3, ne représente une rupture avec les principes énoncés dans Dunsmuir.
[29] Tout doute qui pourrait subsister en l’espèce au sujet de l’applicabilité de la norme de la décision raisonnable peut aisément être résolu par d’autres considérations.
[30] Premièrement, le comité interprétait le par. 99(1) de la LONE , une disposition de sa loi constitutive portant sur l’adjudication des dépens. Les décisions à cet égard sont invariablement tributaires des faits et ont en règle générale un caractère discrétionnaire.
[31] Deuxièmement, considération plus particulière, le législateur a expressément laissé au comité une grande marge d'appréciation lui permettant « d’opter pour l’une ou l’autre des différentes solutions rationnelles acceptables » lorsqu’il est appelé à fixer les frais que les autorités expropriantes doivent payer (Dunsmuir, par. 47). Les seuls frais qui peuvent être accordés en vertu du par. 99(1) sont ceux « que le comité estime avoir été entraînés par l’exercice du recours ». Le texte de la loi traduit la volonté du législateur de confier en exclusivité aux comités d’arbitrage la responsabilité de déterminer la nature et le montant des frais à accorder dans les litiges qu’ils sont tenus de trancher aux termes de la LONE .
[32] Troisièmement, lorsqu’ils s’acquittent de cette responsabilité, les comités doivent interpréter le par. 99(1) de manière à l’appliquer conformément au mandat que la loi leur confie, un processus qui soulève fréquemment des questions dans lesquelles « le droit et les faits ne peuvent être aisément dissociés » (Dunsmuir, par. 51).
[33] Ces considérations entrent toutes dans des catégories qui, d’après l’arrêt Dunsmuir, donnent généralement lieu à l’application de la norme de la raisonnabilité. Prises globalement, elles indiquent sans l’ombre d’un doute que c’est bien cette norme qui s’applique.
[34] À l’inverse, il est évident que la présente affaire n’entre dans aucune des catégories qui, selon l’arrêt Dunsmuir, demandent l’application de la norme de la décision correcte. La décision du comité ne portait pas sur une question constitutionnelle ou sur une question de droit générale « d’une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et étrangère au domaine d’expertise de l’arbitre » (par. 60, citant l’arrêt Toronto (Ville) c. S.C.F.P., par. 62), et elle ne prétendait pas délimiter les compétences respectives de tribunaux spécialisés concurrents (Dunsmuir, par. 61).
[35] Alliance affirme néanmoins que la décision du comité d’arbitrage est assujettie à la norme de contrôle de la décision correcte, et ce, pour deux raisons : premièrement, parce qu’elle porte sur une véritable question de compétence; deuxièmement, parce qu’elle soulève une question de droit qui ne commande l’application d’aucune déférence.
[36] L’argument fondé sur la compétence est sans valeur. Les comités d’arbitrage constitués sous le régime de la LONE ont incontestablement « la faculté [. . .] de connaître » de la question de savoir si les « frais » visés au par. 99(1) ne comprennent que les frais faits au cours de l’instance qui se déroule devant eux, décision qui relève nettement des « pouvoirs dont le législateur [les] a investi[s] » (Dunsmuir, par. 59). À ce propos, je rappelle la mise en garde invitant les tribunaux judiciaires à « éviter de qualifier trop rapidement un point de question de compétence, et ainsi de l’assujettir à un examen judiciaire plus étendu, lorsqu’il existe un doute à cet égard » (le juge Dickson, dans Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227, p. 233, citée dans l’arrêt Dunsmuir, par. 35).
[37] Qualifier de question de droit la question soumise au juge saisi d’une demande de contrôle judiciaire n’aide pas davantage Alliance, étant donné que l’interprétation qu’un tribunal administratif fait de sa loi constitutive — la question en litige en l’espèce — entraîne en principe l’application de la norme de la décision raisonnable (Dunsmuir, par. 54), sauf lorsque la question soulevée est constitutionnelle, revêt une importance capitale pour le système juridique ou délimite la compétence du tribunal concerné par rapport à celle d’un autre tribunal spécialisé, ce qui n’est de toute évidence pas le cas dans le présent pourvoi.
[38] Sur cet aspect de l’affaire, Alliance soutient enfin que l’adoption de la norme de la décision raisonnable irait à l’encontre du principe de la primauté du droit, en mettant à l’abri du contrôle judiciaire les décisions contradictoires des comités d’arbitrage quant à l’interprétation appropriée du par. 99(1) de la LONE . Je ne partage pas les craintes de l’intimée. Dans l’arrêt Dunsmuir, la Cour a affirmé qu’une question de droit qui ne revêt pas une importance capitale pour le système juridique « peut justifier l’application de la norme de la raisonnabilité » (par. 55), ajoutant qu’« [i]l n’y a rien d’incohérent dans le fait de trancher certaines questions de droit [en fonction de cette norme] » (par. 56; voir également l’arrêt Toronto (Ville) c. S.C.F.P., par. 71).
[39] D’ailleurs, même avant l’arrêt Dunsmuir, la norme de la décision raisonnable a toujours « [reposé] sur l’idée qu’une disposition législative peut donner lieu à plus d’une interprétation valable, et un litige, à plus d’une solution », de telle sorte que « la cour de révision doit se garder d’intervenir lorsque la décision administrative a un fondement rationnel » (Dunsmuir, par. 41).
[40] Pour les motifs qui ont été exposés, la norme applicable en l’espèce est celle de la décision raisonnable et non celle de la décision correcte. Je vais maintenant examiner sous cet éclairage la question de savoir si la décision contestée du second comité satisfait à cette norme.
V
[41] Comme je l’ai mentionné au départ, la question décisive dans le présent appel est celle de savoir si le second comité pouvait raisonnablement conclure que le par. 99(1) de la LONE l’autorisait à rendre les décisions qu’il a prises au sujet des frais et des dépens et qui sont contestées.
[42] Le paragraphe 99(1) dispose :
99. (1) [Frais] Si l’indemnité accordée par le comité d’arbitrage est supérieure à quatre‑vingt‑cinq pour cent de celle qu’elle offre, la compagnie paie tous les frais, notamment de procédure et d’évaluation, que le comité estime avoir été entraînés par l’exercice du recours.
[43] Le raisonnement qu’a suivi le comité pour interpréter et appliquer cette disposition est cohérent. Pour octroyer à M. Smith les frais contestés, le comité a tout d’abord reconnu qu’il avait accordé à ce dernier une indemnité supérieure à quatre‑vingt‑cinq pour cent de celle offerte par Alliance, ce qui entraînait l’application du par. 99(1) . Après avoir fait état d’une source l’autorisant effectivement à agir