Najafi c. Canada (Sécurité public et Protection civile)

Najafi c. Canada (Sécurité public et Protection civile)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2013-08-16
Référence neutre
2013 CF 876
Numéro de dossier
IMM-3103-12
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20130816
Dossier : IMM‑3103‑12
Référence : 2013 CF 876
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 16 août 2013
En présence de madame la juge Gleason
ENTRE :
BEHZAD NAJAFI
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Le demandeur est un citoyen iranien d’origine kurde. Il est arrivé au Canada en 1999 et a présenté une demande d’asile, qui a été accueillie. Il n’a toutefois pas obtenu le statut de résident permanent parce que le défendeur a demandé qu’il soit interdit de territoire en vertu de l’article 34 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27 [la LIPR ou la Loi].
[2] Plus précisément, le 5 mars 2010, le défendeur a établi un rapport conformément au paragraphe 44(1) de la Loi qu’il a présenté le 2 mars 2011 à la Section de l’immigration de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié [la SPR], en vue de faire déclarer le demandeur interdit de territoire du fait de sa participation aux activités du Parti démocratique kurde d’Iran [le KDPI]. Le défendeur affirmait qu’il existait des motifs raisonnables de croire que M. Najafi était membre du KDPI et que le KDPI était l’auteur d’actes visant « au renversement par la force » du gouvernement iranien, ce qui emportait interdiction de territoire du demandeur au Canada par application des alinéas 34(1)b) et 34(1)f) de la LIPR.
[3] Dans une décision datée du 8 mars 2012, la SPR a donné gain de cause au défendeur et a déclaré M. Najafi interdit de territoire après avoir conclu qu’il existait des motifs raisonnables de croire qu’il était membre du KDPI et que le KDPI avait été l’auteur d’actes visant au renversement de deux gouvernements iraniens par la force. La SPR a par conséquent déclaré M. Najafi interdit de territoire au Canada et a pris une mesure d’expulsion contre lui.
[4] Dans la présente demande de contrôle judiciaire, M. Najafi affirme que la décision de la SPR devrait être annulée pour l’une ou l’autre des trois raisons suivantes :
i. La SPR a commis une erreur en tenant notamment compte dans son interprétation du terme « membre » à l’alinéa 34(1)f) de la LIPR de sa participation aux activités du KDPI au Canada. Le demandeur affirme que, ce faisant, la SPR a violé son droit à la liberté d’association et son droit à la liberté d’expression qu’il tire des alinéas 2d) et 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, qui constitue l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.‑U.), 1982, c 11 [la Charte], étant donné que le KDPI est une organisation légale au Canada;
ii. La SPR a commis une erreur dans son interprétation de l’expression « renversement par la force » à l’alinéa 34(1)b) de la LIPR parce que le demandeur affirme que les actes d’agression commis par le KDPI contre le gouvernement iranien étaient autorisés par le droit international, étant donné qu’ils constituaient un recours justifié à la force par un peuple opprimé exerçant son droit à l’autodétermination. M. Najafi soutient que la LIPR doit être interprétée conformément au droit international et que, par conséquent, il est incorrect de faire reposer une déclaration d’interdiction de territoire sur le recours à une force reconnue comme étant légitime par le droit international;
iii. La SPR a commis une erreur en concluant que M. Najafi était membre du KDPI, étant donné que la preuve démontrait qu’il avait très peu participé aux activités de cet organisme et qu’il n’en avait jamais été officiellement membre.
[5] Le demandeur affirme que la norme de contrôle de la décision correcte s’applique aux deux premières erreurs susmentionnées, tandis que la norme de la décision raisonnable s’applique à la dernière erreur reprochée.
[6] En revanche, le défendeur affirme que c’est la norme de contrôle de la décision raisonnable qui s’applique à chacune des erreurs reprochées et que l’interprétation que la Commission a faite des termes « membre » et « renversement par la force » était raisonnable, tout comme sa conclusion que les liens que le demandeur entretenait avec le KDPI étaient suffisants pour qu’on puisse conclure qu’il était « membre » de cette organisation au sens de l’article 34 de la LIPR. Plus précisément, le défendeur affirme que le rejet, par la SPR, des moyens invoqués par le demandeur sur le fondement de la Charte était raisonnable, qu’il n’était pas nécessaire que la SPR recoure au droit international pour interpréter l’article 34 de la LIPR, qu’en tout état de cause, les principes de droit international ne sanctionnent pas le recours à la force par le KDPI, et que la SPR pouvait raisonnablement parvenir aux conclusions factuelles qu’elle a tirées au sujet de l’appartenance du demandeur au KDPI.
[7] Pour les motifs qui suivent, je suis arrivée à la conclusion que la décision de la SPR devrait être confirmée parce que la SPR a déterminé, à juste titre, que les droits que le demandeur tire de la Charte n’avaient pas été violés, a estimé de façon raisonnable que le demandeur était ou avait été membre du KDPI, et a jugé de façon raisonnable que le KDPI était l’instigateur d’actes visant au « renversement par la force » de gouvernements iraniens. En ce qui concerne l’argument du demandeur relatif au droit international, je ne crois pas que la SPR a commis une erreur en concluant qu’il n’était pas nécessaire de recourir au droit international ou de s’écarter de l’interprétation de l’article 34 de la LIPR établie par la jurisprudence. Par conséquent, pour les motifs exposés ci‑dessous, la présente demande sera rejetée.
I. Contexte législatif
[8] Comme le moyen que le demandeur tire de la Charte repose en partie sur les conséquences d’une déclaration d’interdiction de territoire faite en vertu de la Loi et que la thèse du défendeur en ce qui concerne l’inapplicabilité du droit international repose sur le libellé de l’article 34 de la Loi, il est nécessaire d’examiner les dispositions pertinentes de la Loi. L’article 34 joue à cet égard un rôle crucial, étant donné qu’il énumère les motifs permettant d’interdire quelqu’un de territoire en raison du fait qu’il est membre d’une organisation qui a commis des actes visant au renversement d’un gouvernement par la force. Durant toute la période en cause dans la présente demande, cet article était ainsi libellé :
Sécurité
34. (1) Emportent interdiction de territoire pour raison de sécurité les faits suivants :
a) être l’auteur d’actes d’espionnage ou se livrer à la subversion contre toute institution démocratique, au sens où cette expression s’entend au Canada;
b) être l’instigateur ou l’auteur d’actes visant au renversement d’un gouvernement par la force;
c) se livrer au terrorisme;
d) constituer un danger pour la sécurité du Canada;
e) être l’auteur de tout acte de violence susceptible de mettre en danger la vie ou la sécurité d’autrui au Canada;
f) être membre d’une organisation dont il y a des motifs raisonnables de croire qu’elle est, a été ou sera l’auteur d’un acte visé aux alinéas a), b) ou c).
Exception
(2) Ces faits n’emportent pas interdiction de territoire pour le résident permanent ou l’étranger qui convainc le ministre que sa présence au Canada ne serait nullement préjudiciable à l’intérêt national.
Security
34. (1) A permanent resident or a foreign national is inadmissible on security grounds for
(a) engaging in an act of espionage or an act of subversion against a democratic government, institution or process as they are understood in Canada;
(b) engaging in or instigating the subversion by force of any government;
(c) engaging in terrorism;
(d) being a danger to the security of Canada;
(e) engaging in acts of violence that would or might endanger the lives or safety of persons in Canada; or
(f) being a member of an organization that there are reasonable grounds to believe engages, has engaged or will engage in acts referred to in paragraph (a), (b) or (c).
Exception
(2) Paragraphs (1)(b) and (c) do not apply in the case of a permanent resident or a foreign national who satisfies the Minister that their presence in Canada would not be detrimental to the national interest.
[9] L’article 34 est un des articles qui peut être invoqué pour interdire quelqu’un de territoire au Canada. Parmi les autres dispositions qui permettent de faire cette déclaration, mentionnons l’article 35, qui prévoit qu’emporte interdiction de territoire pour atteinte aux droits humains ou internationaux le fait de s’être rendu complice de violations des droits de la personne, et les articles 36 et 37, qui prévoient qu’emporte interdiction de territoire pour grande criminalité le fait d’avoir été impliqué dans des activités de grande criminalité ou de criminalité organisée. Ainsi que le juge de Montigny l’a fait observer dans le jugement Stables c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2011 CF 1319, au paragraphe 14 [Stables], « [l]es dispositions de la LIPR relatives à l’interdiction de territoire (articles 34, 35 et 37) visent à assurer la protection de la société canadienne en facilitant le renvoi des résidents permanents ou des étrangers qui constituent un danger pour la société en raison de leur conduite ».
[10] L’interdiction de territoire de M. Najafi ne l’a pas rendu passible d’une expulsion immédiate du Canada. Parce qu’il a obtenu le statut de réfugié, M. Najafi ne peut être expulsé en Iran tant que le ministre défendeur (ou l’un de ses délégués), après avoir mis en balance les risques auxquels le demandeur serait exposé s’il devait retourner en Iran, n’a pas émis, en vertu de l’alinéa 115(2) de la LIPR, un avis selon lequel le demandeur « ne devrait pas être présent au Canada », en raison « de la nature et de la gravité de ses actes passés » ou en raison du « danger » que sa présence au Canada constituerait « pour la sécurité du Canada ».
[11] Cela étant dit, la déclaration d’interdiction de territoire n’est pas sans conséquence pour M. Najafi. Ainsi, il n’a pas le droit d’obtenir la résidence permanente selon les mêmes modalités que les autres réfugiés au sens de la Convention. Pour obtenir le statut de résident permanent au Canada, il faut en effet qu’une exemption ministérielle lui soit accordée. Celle‑ci s’obtient en présentant au ministre, en vertu de l’article 25 de la Loi, une demande fondée sur des raisons d’ordre humanitaire, ou en présentant une demande de dispense ministérielle en vertu du paragraphe 34(2) de la Loi (à la suite des modifications apportées le 19 juin 2013 à la LIPR, la Loi traite de la dispense ministérielle au paragraphe 42.1(1)). Les parties s’entendent sur le fait que le délai moyen de traitement d’une demande fondée sur des raisons d’ordre humanitaire se situe présentement entre 32 et 40 mois et qu’il faut en moyenne attendre entre cinq et huit ans pour que soit traitée une demande de dispense ministérielle. L’article 25 et le paragraphe 42.1(1) de la LIPR ne confèrent pas à M. Najafi un droit à l’exemption ministérielle, mais le ministre est tenu d’exercer son pouvoir discrétionnaire en vertu de ces dispositions dans le respect des valeurs consacrées par la Charte, comme nous le verrons plus en détail plus loin.
[12] En tant que personne protégée ne disposant pas du statut de résident permanent, M. Najafi ne peut présenter une demande de citoyenneté ni parrainer d’autres membres de sa famille qui souhaiteraient obtenir la résidence permanente (voir l’article 13 de la LIPR). Ses droits de travailler, d’étudier et d’entrer au Canada et d’en sortir diffèrent également de ceux qui sont reconnus aux résidents permanents. Pour pouvoir travailler ou étudier au Canada, il doit demander un permis (voir le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002‑227 [le Règlement], art. 206 et 212). Si on l’autorise à travailler, on lui attribuera un numéro d’assurance sociale commençant par un « 9 » (ce qui permet de l’identifier facilement comme personne n’ayant pas le statut de résident permanent et n’ayant pas la citoyenneté canadienne), et s’il est autorisé à étudier, M. Najafi doit payer les frais de scolarité exigés des étudiants internationaux. Pour pouvoir voyager en tant que personne protégée, il doit obtenir un titre de voyage et l’autorisation de Citoyenneté et Immigration Canada de revenir au Canada (LIPR, par. 52(1); Règlement, alinéa 39c))[1].
[13] Ainsi, bien qu’une déclaration d’interdiction de territoire n’emporte pas automatiquement l’expulsion de M. Najafi, elle a néanmoins des répercussions négatives sur lui.
II. Prétentions fondées sur la Charte
[14] Avec ce contexte à l’esprit, il est maintenant possible d’aborder la première question, en l’occurrence, celle de savoir si la décision de la SPR viole les droits garantis par la Charte à M. Najafi.
A. Fondement des prétentions
[15] Comme nous l’avons déjà fait observer, M. Najafi affirme que la décision de la SPR viole à la fois sa liberté d’expression et sa liberté d’association, parce que les conséquences susmentionnées découlent uniquement de son association avec le KDPI. Il signale que le KDPI n’est pas une organisation terroriste ou criminelle, mais bien un groupe parfaitement légal au Canada, ce que le défendeur ne conteste pas.
[16] M. Najafi affirme que, comme le KDPI est une organisation légale, la présente espèce se distingue de toutes les affaires dans lesquelles des prétentions analogues fondées sur la Charte ont été rejetées, étant donné que, contrairement à lui, les demandeurs étaient, dans les affaires en question, membres d’organisations terroristes ou criminelles, alors que le KDPI n’est ni l’un ni l’autre (les affaires qui, selon M. Najafi, doivent être distinguées de la présente sont les affaires Stables; Suresh c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1, [2002] 1 RCS 3 [Suresh]; et Al Yamani c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF 1457, 304 FTR 222 [Al Yamani 2]). M. Najafi ajoute que, bien qu’il eût peut‑être été permis à la SPR de faire reposer sa déclaration d’interdiction de territoire sur ses actions en Iran (étant donné que la Charte n’a aucune portée extraterritoriale), la SPR, en se fondant sur son implication au sein du KDPI au Canada, a violé les droits que la Charte lui reconnaît, parce que le simple fait qu’il était associé au KDPI – une organisation parfaitement légale – a mené à la privation d’avantages importants que la LIPR reconnaît aux autres réfugiés. Le demandeur ajoute que la SPR est tenue de se conformer à la Charte, et que sa décision y contrevient dans la mesure où elle a fait reposer sa déclaration d’interdiction de territoire sur les liens légaux qu’il entretenait avec le KDPI au Canada. Le demandeur affirme que cette conclusion erronée est susceptible de contrôle selon la norme de contrôle de la décision correcte.
[17] M. Najafi se fonde principalement sur la décision rendue par notre Cour dans l’affaire Al Yamani c Canada (Solliciteur général), [1996] 1 CF 174, 103 FTR 105 (C.F. 1re inst.) [Al Yamani 1] pour appuyer cette prétention fondée sur la Charte. Dans cette affaire, le juge MacKay a estimé que la décision du Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité et le décret pris en vertu de la loi antérieure à la LIPR violaient la liberté d’association de M. Al Yamani, étant donné que la mesure d’expulsion prise contre lui reposait uniquement sur son association avec le Front populaire de la libération de la Palestine [FPLP], un organisme affilié à l’Organisation de libération de la Palestine.
[18] Les dispositions en litige dans cette affaire – les alinéas 19(1)e) et 19(1)g) de la Loi sur l’immigration, LRC 1985, c I‑2 – sont quelque peu semblables à l’alinéa 34(1)f) de la LIPR. Elles étaient ainsi libellées :
19. (1) Les personnes suivantes appartiennent à une catégorie non admissible:
[…]
e) celles dont il y a des motifs raisonnables de croire qu’elles:
[…]
(iv) soit sont membres d’une organisation dont il y a des motifs raisonnables de croire qu’elle:
(A) soit commettra des actes d’espionnage ou de subversion contre des institutions démocratiques, au sens où cette expression s’entend au Canada,
(B) soit travaillera ou incitera au renversement d’un
gouvernement par la force,
(C) soit commettra des actes de terrorisme.
[…]
g) celles dont on peut penser, pour des motifs raisonnables, qu’elles commettront des actes de violence de nature à porter atteinte à la vie ou à la sécurité humaines au Canada, ou qu’elles appartiennent à une organisation susceptible de commettre de tels actes ou qu’elles sont susceptibles de prendre part aux activités illégales d’une telle organisation;
[…]
19. (1) No person shall be granted admission who is a member of any of the following classes:
[…]
(e) persons who there are reasonable grounds to believe
[…]
(iv) are members of an organization that there are reasonable grounds to believe will
(A) engage in acts of espionage or subversion against democratic government, institutions or processes, as they are understood in Canada,
(B) engage in or instigate the subversion by force of any government, or
(C) engage in terrorism;
[…]
(g) persons who there are reasonable grounds to believe will engage in acts of violence that would or might endanger the lives or safety of persons in Canada or are members of or are likely to participate in the unlawful activities of an organization that is likely to engage in such acts of violence;
[…]
[19] Pour conclure que les anciennes dispositions de la Loi sur l’immigration violaient la liberté d’association de M. Al Yamani, le juge MacKay a écrit ce qui suit (au paragraphe 94) :
[…] en prévoyant ultimement l’expulsion des résidents permanents qui appartiennent à une organisation sans définition étroite, la loi porte atteinte effectivement à la liberté des résidents permanents de s’associer à d’autres personnes dans le cadre d’organisations. Il arrive souvent que ces personnes, du moins celles qui viennent d’arriver au pays, conservent des liens avec des organisations associées à leur patrie d’origine, dont beaucoup peuvent avoir des antécédents violents, mais qui poursuivent des objectifs divers, comme on a vu que c’était le cas du FPLP en l’espèce. Le fait d’exposer tous les résidents permanents au risque d’être expulsés à cause de leur appartenance à ce genre d’organisations enfreint selon moi leur liberté d’association.
[20] Le demandeur invite la Cour à tirer une conclusion semblable en l’espèce. Toutefois, comme nous le verrons plus en détail plus loin, la décision Al Yamani 1 a été supplantée par la jurisprudence ultérieure de la Cour suprême du Canada et de notre Cour.
B. Analyse
i. Liberté d’expression
[21] Pour ce qui est tout d’abord de l’allégation de violation du droit à la liberté d’expression garanti à l’alinéa 2b) de la Charte, il est possible de disposer de cette prétention rapidement, étant donné que M. Najafi ne l’a pas invoqué devant la SPR, ce qui, en soi, en justifie le rejet (Stables, au paragraphe 30; Toussaint c Canada (Conseil canadien des relations du travail), 160 NR 396, au paragraphe 6, 42 ACWS (3d) 288 (CAF); Poirier c Canada (Ministre des Anciens combattants), 58 DLR (4th) 475, au paragraphe 16, [1989] 3 CF 233, 96 NR 34 (CAF)).
[22] Qui plus est, même si l’on ne rejetait pas cette prétention, il est peu probable que les activités que M. Najafi a exercées au sein du KDPI au Canada – qui, selon ce qu’il affirme, sont les seules activités qui méritent d’être protégées par la Charte – constituent le type d’expression visée par la liberté d’expression garantie par la Charte. À cet égard, dans l’arrêt Irwin Toy Ltd c Québec (Procureur général), [1989] 1 RCS 927, la Cour suprême du Canada a expliqué que les activités expressives auxquelles l’alinéa 2b) de la Charte s’applique sont celles qui « tentent de transmettre une signification ». Il est peu probable que les activités exercées par M. Najafi au sein du KDPI au Canada entreraient dans cette catégorie, étant donné qu’il a expliqué que l’organisation en question était une association sociale et culturelle et qu’il participait à ses activités dans le but de rencontrer d’autres personnes d’origine ethnique kurde. On voit mal en quoi ces activités auraient un contenu expressif. D’ailleurs, c’est précisément ce que le juge McKay a conclu dans l’affaire Al Yamani 1, dans laquelle il a jugé qu’une prétention semblable ne donnait pas lieu à l’application de l’alinéa 2b) de la Charte.
ii. Suite donnée par la SPR à l’allégation de violation de la liberté d’association
[23] Pour ce qui est de l’allégation de violation de sa liberté d’association, M. Najafi a effectivement formulé cette prétention devant la SPR, qui l’a rejetée. À cet égard, la SPR a jugé que la déclaration d’interdiction de territoire n’emportait pas de conséquences suffisamment négatives pour M. Najafi pour constituer une violation de son droit à la liberté d’association garantie par l’alinéa 2d) de la Charte. La SPR a expliqué qu’il en était ainsi parce qu’il était fort peu probable que le ministre émette un avis de danger en vertu du paragraphe 115(2) de la Loi, étant donné que, d’après la preuve, M. Najafi n’avait eu aucun comportement susceptible de donner lieu à la formulation d’un tel avis. La SPR a par conséquent conclu qu’il était peu probable que M. Najafi soit expulsé. Quant aux inconvénients découlant du fait que M. Najafi n’avait que la qualité de personne à protéger – par opposition au statut de résident permanent – la SPR a rappelé que M. Najafi avait la possibilité de demander une dispense ministérielle en vertu du paragraphe 34(2) de la LIPR et qu’il avait de bonnes chances de l’obtenir, de sorte que nul ne pouvait présumer que l’interdiction de territoire aurait pour lui des répercussions défavorables importantes. La SPR a par conséquent estimé qu’il n’y avait pas eu d’atteinte à sa liberté d’association du fait que la déclaration d’interdiction reposait en partie sur ses activités légales au Canada.
[24] Pour déterminer s’il y a lieu de confirmer la décision de la SPR sur ce point, il faut tout d’abord déterminer la norme de contrôle applicable et, en second lieu, examiner la décision de la SPR en fonction de cette norme.
iii. Norme de contrôle applicable à la conclusion de la SPR sur la Charte
[25] Comme nous l’avons déjà souligné, le défendeur affirme que la norme de contrôle de la décision raisonnable est celle qui s’applique à l’examen que la SPR a fait de la prétention de M. Najafi fondée sur la Charte. À l’appui de cet argument, le défendeur invoque l’arrêt récent, rendu par la Cour suprême du Canada dans l’affaire Doré c Barreau de Québec, 2012 CSC 12, [2012] 1 RCS 395 [Doré], dans lequel la juge Abella, qui écrivait au nom de la Cour, a estimé que la norme de contrôle de la décision raisonnable était celle qui devait s’appliquer à l’examen de la prétention de M. Doré que la décision du Comité de discipline du Barreau du Québec violait son droit à la liberté d’expression. Dans cette affaire, le Comité avait sanctionné M. Doré pour avoir écrit une lettre outrancière à un juge et avait suspendu son droit de pratique durant 21 jours. Pour rendre sa décision, le Conseil a exercé le pouvoir discrétionnaire que lui conférait la loi régissant la profession d’avocat au Québec, qui lui imposait l’obligation d’encadrer la profession et lui permettait d’infliger des sanctions lorsqu’il l’estimait nécessaire en cas de défaut d’un avocat de respecter les normes professionnelles applicables.
[26] La juge Abella a commencé son analyse en faisant observer qu’en tant que tribunal administratif, le Conseil était tenu d’agir « de manière compatible avec les valeurs sous‑jacentes à l’octroi d’un pouvoir discrétionnaire, y compris les valeurs consacrées par la Charte » (au paragraphe 24). Elle a ensuite examiné le cadre analytique à appliquer par la juridiction de révision à la violation de la Charte alléguée par M. Doré ainsi que la norme de contrôle à appliquer par la Cour pour appliquer ce cadre.
[27] S’agissant du cadre analytique, la juge Abella a fait observer que le critère habituel proposé par l’arrêt R c Oakes, [1986] 1 RCS 103 [Oakes], pour déterminer si une atteinte prima facie à la Charte était justifiée en vertu de l’article premier de la Charte (appelé le « critère de l’arrêt Oakes ») convenait peu lorsque le contrôle concerne une décision discrétionnaire plutôt qu’un argument suivant lequel une disposition législative porte atteinte à la Charte. Le critère de l’arrêt Oakes exige que l’on applique quatre critères pour déterminer si ce qui constitue une atteinte prima facie à un droit garanti par la Charte est néanmoins acceptable en tant que « limite raisonnable dont la justification peut se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique » et, partant, permise en vertu de l’article premier de la Charte. En premier lieu, le tribunal doit se demander si la loi contestée vise un objectif valide suffisamment important (ou suffisamment « urgent et réel ») pour justifier la suppression d’un droit garanti par la Charte. Deuxièmement, le tribunal doit se demander s’il existe un lien rationnel entre la loi contestée et l’objectif valable en question. Troisièmement, le tribunal est appelé à se demander si les moyens adoptés par le législateur pour atteindre l’objectif valide en question portent le moins possible atteinte aux droits en question. Enfin, les effets de la loi en cause ne doivent pas avoir une gravité disproportionnée sur les personnes qu’elle vise (arrêt Oakes, aux paragraphes 138, 139 et 140).
[28] Dans l’arrêt Doré, la juge Abella a écarté l’analyse qui précède en faveur d’une approche moins structurée lorsqu’une décision discrétionnaire administrative qui porterait atteinte aux droits qu’une personne tire de la Charte est en cause. Elle a estimé, à cet égard, que plutôt que d’appliquer le critère de l’arrêt Oakes, le tribunal administratif devait mettre en balance les valeurs consacrées par la Charte avec les objectifs législatifs reconnus par la loi qu’il est appelé à appliquer. Pour ce faire, le tribunal administratif doit d’abord déterminer les objectifs de la loi et ensuite se demander « comment protéger au mieux la valeur en jeu consacrée par la Charte compte tenu des objectifs visés par la loi » (au paragraphe 56).
[29] La juge Abella a expliqué que, lors du contrôle judiciaire de ce type de décision discrétionnaire, la juridiction de révision doit appliquer la norme de la décision raisonnable et se demander si, selon cette norme, « la décision est le fruit d’une mise en balance proportionnée des droits et des valeurs en cause protégés par la Charte, [ce qui] requiert d’intégrer l’“esprit” de l’article premier dans la révision judiciaire » (au paragraphe 57). Lorsqu’elle applique la norme de la décision raisonnable, la juridiction de révision est tenue de déterminer si la décision du tribunal administratif « se situe à l’intérieur d’une gamme de mesures raisonnables » ou « appartient aux issues possibles acceptables » (au paragraphe 56).
[30] Le défendeur soutient que l’analyse qui précède s’applique à l’appréciation de la décision rendue par la SPR au sujet de la prétention fondée sur la Charte invoquée par M. Najafi. Je ne suis pas de cet avis, parce que j’estime que le cadre proposé par la juge Abella dans l’arrêt Doré ne s’applique qu’aux décisions discrétionnaires des tribunaux administratifs – lesquelles doivent tenir compte des valeurs consacrées par la Charte) – et qu’il ne s’applique pas lorsqu’ils sont appelés à rendre des décisions sur le fond au sujet des droits garantis par la Charte. Je suis de cet avis pour deux raisons.
[31] Premièrement, dans l’arrêt Doré, la juge Abella affirme invariablement que les décisions administratives auxquelles s’applique le cadre qu’elle propose sont les décisions administratives discrétionnaires. Il n’y a donc rien dans cet arrêt qui justifierait d’étendre la portée de l’application de ce cadre d’analyse pour le faire entrer en jeu lorsque les tribunaux administratifs se prononcent sur le fond d’une prétention fondée sur la Charte.
[32] Deuxièmement, il est de jurisprudence constante que lorsqu’un tribunal administratif est appelé, non pas à rendre une décision discrétionnaire, mais à statuer sur le fond d’une prétention fondée sur la Charte (par ex. dans le cas où il est soutenu que la loi est invalide parce qu’elle porte atteinte à un droit garanti par la Charte), la norme de contrôle de la décision correcte est celle qui s’applique au contrôle judiciaire de cette décision. C’est ce que la juge Abella a reconnu dans l’arrêt Doré, dans lequel elle a dit, en se fondant sur l’arrêt Dunsmuir c Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 RCS 190 [Dunsmuir], qu’« il ne fait aucun doute que la décision d’un tribunal administratif au sujet de la constitutionnalité d’une loi s’examine suivant la norme de la décision correcte (Dunsmuir, par. 58) » (Doré, au paragraphe 43).
[33] Récemment, dans l’arrêt Saskatchewan (Human Rights Tribunal) c Whatcott, 2013 CSC 11 [Whatcott], qui a été rendu après l’arrêt Doré, le juge Rothstein, qui exprimait l’opinion unanime de la Cour suprême, a appliqué la norme de contrôle de la décision correcte à la décision dans laquelle le tribunal des droits de la personne de la Saskatchewan a conclu que les dispositions du Saskatchewan Human Rights Code relatives aux propos haineux ne portaient pas atteinte à la liberté d’expression de M. Whatcott.
[34] L’analyse proposée dans l’arrêt Doré ne s’applique donc pas aux décisions non discrétionnaires dans lesquelles les tribunaux administratifs se prononcent sur une prétention fondée sur la Charte. En pareil cas, la norme applicable est celle de la décision correcte.
[35] Pour ce qui est par conséquent de la présente affaire, pour déterminer si la SPR a rendu une décision discrétionnaire ou non, il faut tenir compte de la nature des pouvoirs que la LIPR confère à la SPR sur le plan décisionnel ainsi que du type de décision que la SPR a rendue en l’espèce.
[36] Dans le premier cas, le libellé du paragraphe 34(1) de la Loi démontre bien que la SPR n’est par chargée de rendre des décisions discrétionnaires, mais plutôt de rendre des décisions sur le fond. Si le demandeur d’asile répond aux définitions prévues par la Loi, la SPR doit prendre une mesure d’expulsion : elle n’a aucune latitude à cet égard (voir la LIPR, à l’alinéa 45d)). Le rôle que joue la SPR est donc entièrement différent de celui confié au ministre par le paragraphe 34(2) (maintenant le paragraphe 42.1(1) de la Loi) : à la différence de la SPR, le ministre exerce un pouvoir discrétionnaire qui lui est conféré par la Loi et ses décisions sont par conséquent assujetties à la norme de contrôle de la décision raisonnable en vue de vérifier si elles sont conformes à la Charte au sens de l’arrêt Doré, alors que les décisions de la SPR ne sont pas assujetties à cette norme.
[37] En second lieu, en raison du moyen invoqué par M. Najafi devant la SPR, cette dernière était appelée à se prononcer sur les droits que M. Najafi tire de la Charte plutôt qu’à exercer un pouvoir discrétionnaire. M. Najafi soutenait qu’il ne pouvait être considéré comme un « membre » du KDPI au sens du paragraphe 34(1) de la LIPR du fait de ses activités au Canada parce qu’une telle conclusion porterait atteinte aux droits reconnus par la Charte. Sur le plan conceptuel, une telle prétention ne peut être distinguée de l’argument que les dispositions législatives sont invalides parce qu’elles ont une portée trop large : dans les deux cas, l’argument est le même, en l’occurrence que les droits que la Charte garantis au demandeur empêchent d’appliquer à ce dernier la définition énoncée dans la Loi. La SPR n’a aucune latitude à cet égard : ou bien le demandeur possède les droits dont il se réclame ou bien il ne les possède pas.
[38] Ainsi, tant en raison de la nature des fonctions assignées à la SPR par la LIPR que de la nature de la question qu’elle était appelée à décider en l’espèce, la décision rendue par la SPR sur la prétention de M. Najafi fondée sur la Charte n’était pas une décision discrétionnaire. Il découle de la discussion qui précède que, vu cette conclusion, la norme de contrôle de la décision correcte est celle qui s’applique à cet aspect de la décision de la SPR.
iv. Liberté d’association
[39] Pour ce qui est du bien‑fondé de la prétention fondée sur la Charte, comme nous l’avons déjà fait observer, M. Najafi table surtout sur le jugement Al Yamani 1 pour affirmer que la décision de la SPR a porté atteinte à sa liberté d’association. Le défendeur a cherché en vain à me convaincre qu’il existe une distinction importante entre le libellé de la Loi sur l’immigration et celui de la LIPR. Le défendeur soutient toutefois également que le jugement Al Yamani 1 a été supplanté par la jurisprudence ultérieure, notamment par l’arrêt Suresh de la Cour suprême du Canada et par la décision subséquente rendue par la juge Snider dans l’affaire Al Yamani 2. Le défendeur affirme en outre que l’application du paragraphe 34(1) de la LIPR à M. Najafi ne viole pas la liberté d’association de ce dernier, étant donné qu’il n’a pas été empêché d’adhérer au KDPI, mais que la seule conséquence qu’a entraîné le fait qu’il était membre de cette association a été la perte de la possibilité d’obtenir la résidence permanente aux mêmes conditions que les autres demandeurs d’asile. Le défendeur soutient, en se fondant sur le Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 RCS 313 [Renvoi relatif à la PSERA] et sur l’arrêt R c Advance Cutting & Coring Ltd, 2001 CSC 70, [2001] 3 RCS 209 [Advance Cutting & Coring], que la liberté d’association a seulement pour effet de protéger le droit des individus d’adhérer à un organisme en vue de poursuivre collectivement des objectifs communs, ajoutant que l’article 34 de la LIPR n’empêchait aucunement M. Najafi de devenir membre du KDPI.
[40] Je ne suis pas d’accord avec le dernier point avancé par le défendeur, et ce, pour deux raisons. En premier lieu, la définition étroite de la liberté d’association proposée par la Cour suprême du Canada dans le Renvoi relatif à la PSERA et dans l’arrêt Advance Cutting & Coring a été abandonnée par la Cour suprême dans ses décisions ultérieures. Plus précisément, dans les arrêts Dunmore c Ontario (Procureur général), 2001 CSC 94, [2001] 3 RCS 1016 [Dunmore], Health Services and Support – Facilities Subsector Bargaining Assn c Colombie‑Britannique, 2007 CSC 27, [2007] 2 RCS 391 [BC Health Services], et Ontario (Procureur général) c Fraser, 2011 CSC 20, [2011] 2 RCS 3 [Fraser], la Cour suprême a jugé que la liberté d’association vise non seulement le simple droit d’une personne d’adhérer à une association et de participer à ses activités, mais également celui de participer à certaines des activités collectives de l’association elle‑même, telles les négociations collectives. En second lieu, la suppression d’avantages conférés par une loi – par opposition à l’infliction d’une sanction pénale dont l’objet est l’acte d’association – risque fort de constituer une violation de l’alinéa 2d) de la Charte. D’ailleurs, les violations constatées dans les affaires Dunmore et BC Health Services découlaient du fait que l’on avait privé les intéressés des avantages que la loi reconnaissait à d’autres personnes. Par conséquent, le second argument du défendeur est mal fondé.
[41] On ne peut toutefois en dire autant du premier argument du défendeur, étant donné qu’il affirme avec raison que le jugement Al Yamani 1 a été supplanté par la jurisprudence ultérieure. À cet égard, il ne fait nul doute que l’arrêt Suresh de la Cour suprême du Canada empêche M. Najafi de prétendre que les droits qu’il tire de l’alinéa 2d) de la Charte ont été violés. Dans l’arrêt Suresh, la Cour a déclaré dans les termes les plus nets que la liberté d’association ne s’étendait pas à la protection de l’acte consistant à adhérer ou à appartenir à une organisation qui se livre à des actes de violence, en faisant observer que « […] l’art. 2 de la Charte ne protège pas les formes d’expression ou d’association violentes » (au paragraphe 107).
[42] Dans cet arrêt, la Cour a également examiné et carrément rejeté une prétention semblable à celle de M. Najafi en ce qui concerne la légalité de ses actes au Canada. M. Suresh a soutenu qu’il n’avait fait rien d’autre que de recueillir des fonds au Canada, une activité parfaitement légale. La Cour suprême a balayé cet argument du revers de la main en estimant que la protection constitutionnelle n’était pas justifiée, compte tenu des activités violentes auxquelles s’adonnait l’organisation pour laquelle M. Suresh avait collecté des fonds. L’organisation en question était les Tigres de libération de l’Eelam tamoul (les TLET), un groupe considéré comme une association terroriste par le Service canadien du renseignement de sécurité. Qui plus est, la Cour avait fait observer qu’une disposition semblable au paragraphe 34(2) de la LIPR en vertu de laquelle le ministre, dans la mesure où il exerce son pouvoir en conformité avec la constitution, serait empêché d’expulser un tel individu palliait la portée excessive des dispositions d’exclusion, que l’on pouvait interpréter comme s’étendant aux personnes qui adhèrent de bonne foi à une organisation terroriste sans être au courant de ses activités. La Cour a déclaré à cet égard (au paragraphe 110) :
Nous croyons que le législateur n’avait pas l’intention d’inclure dans la catégorie de personnes suspectes décrite à l’art. 19 celles qui, en toute innocence, apportent une contribution à des organisations terroristes ou en deviennent membres. Cette interprétation trouve appui dans la disposition édictée à la fin de l’art. 19, qui exclut des catégories décrites à l’art. 19 les personnes qui « convainquent le ministre que leur admission ne serait nullement préjudiciable à l’intérêt national ». L’article 19 doit donc être considéré comme ayant pour effet de permettre à un réfugié de prouver que le fait qu’il continue de résider au Canada ne sera pas préjudiciable au Canada, malgré la preuve qu’il est associé à une organisation terroriste ou qu’il en est membre. Un réfugié peut ainsi établir que l’association avec le groupe terroriste qu’on lui reproche avait un caractère innocent. En pareil cas, la ministre exercerait son pouvoir discrétionnaire en conformité avec la Constitution en concluant que le réfugié n’appartient pas à la catégorie — visée à l’art. 19 — de personnes susceptibles d’expulsion pour des raisons de sécurité nationale.
[43] Après le prononcé de l’arrêt Suresh de la Cour suprême, la juge Snider a été saisie, dans l’affaire Al Yamani 2, d’une demande de contrôle judiciaire présentée par M. Al Yamani relativement à une mesure d’exclusion ultérieure qui avait été prise cette fois en vertu du paragraphe 34(1) de la LIPR. (Cette affaire avait été entendue à la suite de la décision favorable rendue par le juge MacKay dans l’affaire Al Yamani 1 relativement à la demande de contrôle judiciaire de la première décision, dont nous avons déjà discuté).
[44] Devant la juge Snider, M. Al Yamani a formulé des arguments semblables à ceux invoqués par M. Najafi en l’espèce. Il affirmait que son interdiction de territoire portait atteinte à son droit à la liberté d’association (et à la liberté d’expression), de même qu’à son droit de participer à l’exercice du droit à l’autodétermination du peuple palestinien, en faisant valoir que « […] le droit à l’autodétermination jouit d’une protection internationale, et qu’on reconnaît internationalement le droit d’appartenir à une organisation qui promeut une telle autodétermination, même lor