Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College

Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1990-12-06
Recueil
[1990] 3 RCS 570
Numéro de dossier
20800
Juges
Dickson, Robert George Brian; Wilson, Bertha; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 20800
Contenu de la décision
Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570
Douglas College Appelant
c.
Douglas/Kwantlen Faculty Association Intimée
et
Le procureur général du Canada et le
procureur général de la Saskatchewan Intervenants
répertorié: douglas/kwantlen faculty assn. c. douglas college
No du greffe: 20800.
1989: 18, 19 mai; 1990: 6 décembre.
Présents: Le juge en chef Dickson* et les juges Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier et Cory.
en appel de la cour d'appel de la colombie‑britannique
Droit constitutionnel -- Charte des droits -- Applicabilité de la Charte -- Gouvernement -- Le collège communautaire fait‑il partie du "gouvernement" avec la conséquence que ses politiques sont sujettes à révision en vertu de la Charte? -- Dans l'affirmative, la politique de retraite obligatoire est‑elle une "loi"? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 15 , 32 .
Droit constitutionnel -- Charte des droits -- Droits à l'égalité ‑‑ Égalité devant la loi -- Discrimination fondée sur l'âge -- Retraite obligatoire à 65 ans -- La politique de retraite obligatoire est‑elle une "loi"? -- Dans l'affirmative, y a‑t‑il violation de l'art. 15(1) de la Charte ? -- Charte canadienne des droits et libertés, art. 15 , 32 .
Droit constitutionnel -- Tribunal compétent -- Grief -- Décision préliminaire d'un arbitre sur la constitutionnalité d'une disposition -- Est‑ce un tribunal compétent? -- A‑t‑il compétence sur ce grief? -- Charte canadienne des droits et libertés, art. 15 , 24(1) .
Le Douglas College est un des collèges d'un système d'enseignement post‑secondaire créé en Colombie‑Britannique par la College and Institute Act. Sur désignation, un collège devient une personne morale et est à toutes fins pratiques un mandataire de la Couronne ne pouvant exercer ses pouvoirs qu'à ce titre. Il est assujetti à un contrôle direct et important du ministre. Son conseil est nommé par le lieutenant‑gouverneur en conseil à titre amovible et son budget annuel est soumis à l'approbation du ministre. Le ministre a le pouvoir d'établir des politiques ou d'émettre des directives concernant l'enseignement et la formation post‑secondaires, d'offrir des services jugés nécessaires, d'approuver tous les règlements du conseil et d'accorder les fonds nécessaires.
La convention collective, qui était régie par le Labour Code et était entrée en vigueur après l'avènement de la Charte canadienne des droits et libertés , prévoit la retraite obligatoire à 65 ans (article 4.04 ). Deux membres de la faculté qui devaient prendre leur retraite bientôt ont déposé un grief contestant l'article 4.04 qui, selon eux, viole le par. 15(1) de la Charte . L'arbitre nommé conformément à la convention collective a conclu dans une décision préliminaire que le collège était un mandataire de la Couronne assujetti à la Charte et que toute mesure prise par lui, y compris la convention collective, constitue une "loi" au sens du par. 15(1) de la Charte . Cette décision préliminaire n'a pas examiné la question de savoir si l'article 4.04 de la convention collective était justifié en vertu de l'article premier ou de savoir s'il était interdit à l'association de prétendre aux avantages de la Charte . Un appel à la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique a été rejeté.
Les questions constitutionnelles auxquelles la Cour doit répondre sont de savoir (1) si la Charte s'applique à la négociation et à l'administration de la disposition sur la retraite dans la convention collective; (2) si cette disposition ou son application constitue la "loi" au sens de ce terme au par. 15(1) de la Charte ; (3) si le conseil d'arbitrage nommé pour résoudre un grief contestant la constitutionnalité de cette disposition est un tribunal compétent aux termes du par. 24(1) de la Charte ; (4) si le conseil d'arbitrage peut connaître d'un tel grief.
Les procureurs généraux du Canada et de la Saskatchewan sont intervenus.
Arrêt: Le pourvoi est rejeté.
Le juge en chef Dickson et les juges La Forest et Gonthier: Le collège est un mandataire de la Couronne établi par le gouvernement pour mettre en {oe}uvre une politique gouvernementale. Dans la forme et dans les faits, il fait simplement partie de l'appareil gouvernemental. Le gouvernement peut permettre au conseil du collège d'exercer un certain pouvoir discrétionnaire, mais il nomme les membres du conseil à titre amovible et de plus peut en tout temps réglementer le fonctionnement du collège par loi. Dans l'exécution de ses fonctions, le collège exécute des actes gouvernementaux. Les actions du collège dans la négociation et l'application de la convention collective sont celles du gouvernement aux fins de l'art. 32 de la Charte . Sa situation est très différente de celle des universités qui gèrent leurs propres affaires.
Pour les raisons examinées dans l'arrêt McKinney c. L'Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 000 la convention collective est une loi. Elle a été conclue par un mandataire du gouvernement en application des pouvoirs qui lui étaient conférés par une loi dans la poursuite d'une politique gouvernementale. Même si l'association intimée a donné son accord à la convention collective, cela ne change rien au fait que le gouvernement l'a conclue en vertu d'un pouvoir conféré par la loi et qu'elle était ainsi une mesure gouvernementale. On ne peut tolérer que le gouvernement poursuive des politiques qui violent les droits reconnus par la Charte au moyen de contrats et d'ententes conclus avec d'autres personnes ou organismes.
Le pouvoir d'un tribunal lui vient du mandat conféré par la loi. La compétence d'un tribunal établi par une loi doit se trouver dans une loi et s'étend non seulement à l'objet du litige et aux parties, mais également à la réparation demandée. Dans l'exercice du mandat conféré par la loi, un tribunal a le pouvoir de se prononcer sur la validité constitutionnelle d'une loi qu'il est appelé à appliquer. Lorsqu'un tribunal fait ce qu'il a le pouvoir de faire en vertu de la loi, il a non seulement le pouvoir d'interpréter les dispositions législatives pertinentes, mais aussi celui de décider si la loi a été adoptée validement. La Constitution du Canada rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit. S'il conclut que la loi qu'on lui demande d'appliquer est invalide, un tribunal doit la traiter comme si elle était inopérante en vertu du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 .
L'arbitre avait compétence sur les parties, sur l'objet du litige et la réparation demandée. En vertu de l'art. 98 du Labour Code, l'arbitre a le pouvoir exprès de régler définitivement tout différend qui naît de la convention collective et il dispose de modes de réparation variés à cette fin, y compris le pouvoir d'interpréter et d'appliquer toute loi visant à régir les relations de travail. Le terme "loi" à l'art. 98 inclut la Charte . Ici, le grief n'est pas fondé uniquement sur les clauses de la convention collective, mais s'appuie aussi sur l'application du par. 15(1) de la Charte .
La présente espèce est compliquée parce que la décision de l'arbitre était une décision "préliminaire" qui ne portait que sur sa compétence et la question de savoir si la convention collective ou la politique de retraite obligatoire pouvait être considérée comme une "loi" aux fins de la Charte . Cependant, le redressement demandé était une réparation en vertu de l'art. 98. La clause de retraite obligatoire est invalide et un arbitre, nonobstant toute disposition de la convention collective en sens contraire, peut déclarer inapplicable une clause "contestée" d'une convention collective.
La pratique qui consiste à soumettre à un tribunal une question constitutionnelle plutôt que de demander initialement le contrôle judiciaire est assez naturelle dans le contexte d'aujourd'hui et ne contrevient pas au concept du partage des pouvoirs. Même si les pratiques informelles d'un tribunal peuvent ne pas être tout à fait adaptées aux questions constitutionnelles, la pratique comporte des avantages évidents. D'abord, la Constitution doit être respectée et tout citoyen, lorsqu'il comparaît devant des organismes décisionnels établis pour se prononcer sur ses droits et ses devoirs, devrait pouvoir faire valoir les droits et libertés garantis par la Constitution. De plus, un tribunal spécialisé peut de façon expéditive et peu coûteuse faire le tri des faits et établir un dossier pour le bénéfice d'un tribunal d'appel. Cette compétence spécialisée peut être d'une aide inestimable en matière d'interprétation constitutionnelle.
Puisque l'arbitre, dans sa décision préliminaire, n'a pas examiné les questions de savoir si la violation du par. 15(1) était justifiée en vertu de l'article premier ou si l'association était irrecevable à invoquer ces droits constitutionnels ou était réputée y avoir renoncé, notre Cour n'a pas été appelée à trancher ces questions.
Il est inutile d'examiner si l'arbitre était un "tribunal compétent" au sens du par. 24(1) .
Les juges Wilson et L'Heureux‑Dubé: Le conseil arbitral nommé par les parties en vertu du Labour Code a compétence, en application du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 , pour se prononcer sur la question constitutionnelle soulevée par le grief. Il n'est donc pas nécessaire de déterminer si le conseil est un "tribunal compétent" au sens du par. 24(1) de la Charte . Il est préférable de ne pas se prononcer sur la question de savoir si un tribunal peut avoir cette compétence même en l'absence de dispositions précises dans la loi habilitante et dans la convention collective. La Charte s'applique au Douglas College et l'art. 15 s'applique à l'article contesté de la convention collective.
Les critères pertinents pour déterminer si une entité est assujettie à la Charte sont de savoir (1) si la branche législative, exécutive ou administrative du gouvernement exerce un contrôle général sur l'entité en question; (2) si l'entité exerce une fonction gouvernementale traditionnelle ou une fonction qui, de nos jours, est considérée comme une responsabilité de l'État; et (3) si l'entité agit conformément au pouvoir que la loi lui a expressément conféré en vue d'atteindre un objectif que le gouvernement cherche à promouvoir dans le plus grand intérêt public.
Le collège fait partie du gouvernement aux fins de l'art. 32 de la Charte compte tenu du fait qu'il est un mandataire de la Couronne établi, subventionné et largement contrôlé par le gouvernement, ainsi que du fait qu'il exécute une fonction gouvernementale dans l'intérêt public. Le collège n'est pas un organisme autonome mais fait plutôt partie de "l'appareil gouvernemental" et, contrairement aux universités, il n'a pas perdu une indépendance historique lorsque le gouvernement a décidé d'intervenir. Ses actions sont donc assujetties à l'art. 15 de la Charte . Il n'est pas nécessaire que le gouvernement exerce un contrôle direct sur l'application de l'article 4.04 .
Une interprétation fondée sur l'objet des diverses dispositions de la Charte dans lesquelles figurent les termes "loi", ou "règle de droit" peut conduire à des interprétations différentes de ces termes dans le contexte de ces dispositions. Il n'est pas nécessaire de conclure à l'existence d'une "loi" pour qu'intervienne le par. 15(1) . Si, cependant, il faut qu'une "loi" soit en cause avant d'appliquer l'art. 15 , cette loi existe dans la convention collective et, en particulier, à l'article 4.04 . De manière subsidiaire, une autre "loi" semblable peut être trouvée dans la loi habilitante du collège qui contient une disposition conférant expressément au conseil le pouvoir de mettre fin aux contrats de travail. Par conséquent, la négation alléguée d'égalité résultait d'une "loi" ou d'une conduite pouvant faire l'objet d'une réparation en droit, et la première exigence du par. 15(1) est satisfaite.
Le juge Sopinka: Le juge Sopinka est d'accord avec la position adoptée par le juge La Forest à l'exception de sa conclusion que la convention collective dans la présente espèce est une "loi" au sens de l'art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés . Il ne faut pas écarter la nature consensuelle des politiques en cause lorsqu'il s'agit de décider si elles constituent une "loi".
La Charte a été conçue pour protéger l'individu du pouvoir coercitif de l'État et non contre ses propres actes volontaires dans ses contacts avec les entités de l'État. Quoique le mot "loi" ne se limite pas à l'activité législative, il doit y avoir un élément de contrainte, même dans une "activité" gouvernementale pour que celle‑ci puisse être qualifiée de "loi". Cet élément d'imposition ou d'exigence de la part de l'État distingue la "loi" des droits et obligations volontairement assumés.
Le juge Cory: Le juge Cory souscrit aux motifs du juge Wilson concernant l'application à la présente situation du critère qu'elle a formulé dans l'arrêt McKinney. Ce critère fournit un moyen de déterminer si une entité fait partie du gouvernement auquel la Charte s'applique. À tous autres égards, il souscrit aux motifs du juge La Forest.
Jurisprudence
Citée par le juge La Forest
Distinction d'avec les arrêts: McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 000; Harrison c. Université de la Colombie‑Britannique, [1990] 3 R.C.S. 000; arrêts examinés: Canada c. Vincer, [1988] 1 C.F. 714; Re Shewchuk and Ricard; Attorney General of British Columbia (1986), 28 D.L.R. (4th) 429; Zwarich c. Canada (Procureur général), [1987] 3 C.F. 253; arrêts mentionnés: Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863; Terminaux portuaires du Québec Inc. c. Association des Employeurs maritimes (1988), 89 N.R. 278; Poirier c. Canada (Ministre des Affaires des anciens combattants), [1989] 3 C.F. 233; Re Blainey and Ontario Hockey Association (1986), 54 O.R. (2d) 513, autorisation de pourvoi refusée, [1986] 1 R.C.S. xii; Cuddy Chicks Ltd. v. Ontario (Labour Relations Board) (1989), 62 D.L.R. (4th) 125; Re Nash and The Queen (1982), 70 C.C.C. (2d) 490; Canada (Procureur général) c. Druken, [1989] 2 C.F. 24; Tétreault‑Gadoury c. Canada (Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada), [1989] 2 C.F. 245; Moore v. British Columbia (1988), 50 D.L.R. (4th) 29; Canada (Attorney General) v. Alli (1988), 51 D.L.R. (4th) 555; Gerrard v. Saskatoon (City) (1987), 44 D.L.R. (4th) 767; Canada (Procureur général) v. Sirois (1988), 90 N.R. 39; Supermarchés Jean Labrecque Inc. c. Flamand, [1987] 2 R.C.S. 219; Taylor (David) & Son Ltd. v. Barnett, [1953] 1 All E.R. 843; Re Windsor Airline Limousine Services Ltd. and Ontario Taxi Association 1688 (1980), 117 D.L.R. (3d) 400; R. v. Ontario Labour Relations Board, Ex parte Dunn (1963), 39 D.L.R. (2d) 346; Northern Telecom Canada Ltd. c. Syndicat des travailleurs en communication du Canada, [1983] 1 R.C.S. 733; Four B Manufacturing Ltd. c. Travailleurs unis du vêtement d'Amérique, [1980] 1 R.C.S. 1031; Conseil canadien des relations du travail c. Paul L'Anglais Inc., [1983] 1 R.C.S. 147; Procureur général du Canada c. Law Society of British Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307; Fraser c. Commission des relations du travail dans la Fonction publique, [1985] 2 R.C.S. 455; Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714; Southern Pacific Transportation Co. v. Public Utilities Commission, 18 Cal.3d 308 (1976).
Citée par le juge Wilson
Distinction d'avec l'arrêt: McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 000; arrêt mentionné: Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145.
Citée par le juge Sopinka
Arrêt appliqué: McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 000; arrêt mentionné: Re Ontario English Catholic Teachers Association and Essex County Roman Catholic School Board (1987), 58 O.R. (2d) 545.
Citée par le juge Cory
Arrêt appliqué: McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 000.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 15(1) , 24(1) , 32 .
Child Paternity and Support Act, R.S.B.C. 1979, ch. 49.
College and Institute Act, R.S.B.C. 1979, ch. 53, art. 2(1), (2), 3, 5(1), (2), 6, 7, 12, 12(1)(c), 17, 29(1), 53(1), 61.
Compensation Stabilization Act, S.B.C. 1982, ch. 32, art. 2.1, 9, 14, 15, 16.
Financial Administration Act, S.B.C. 1981, ch. 15.
Financial Information Act, R.S.B.C. 1979, ch. 131 [abr. & rempl. S.B.C. 1985, ch. 8].
Industrial Relations Act, R.S.B.C. 1979, ch. 212.
Industrial Relations Reform Act, 1987 S.B.C. 1987, ch. 24.
Labour Code, R.S.B.C. 1979, ch. 12, art. 98.
Loi canadienne sur les droits de la personne, S.C. 1976‑77, ch. 33.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 96 .
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52(1) .
Loi de 1971 sur l'assurance-chômage, S.C. 1970-71-72, ch. 48.
Loi de 1973 sur les allocations familiales, S.C. 1973‑74, ch. 44.
Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e supp.), ch. 10, art. 28.
Public Service Labour Relations Act, R.S.B.C. 1979, ch. 346, art. 1(1).
Doctrine citée
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POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique (1988), 21 B.C.L.R. (2d) 175, 49 D.L.R. (4th) 749, [1988] 2 W.W.R. 718, 40 C.R.R. 226, qui a rejeté un appel d'une décision arbitrale de B. H. McColl, c.r., sur une question préliminaire relativement à la constitutionnalité d'une disposition d'une convention collective. Pourvoi rejeté.
Thomas D. Schiller et Colin G. M. Gibson, pour l'appelant.
Leo McGrady et John J. Steeves, pour l'intimée.
Duff Friesen, c.r., et Virginia McRae Lajeunesse, pour l'intervenant le procureur général du Canada.
Robert G. Richards, pour l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Version française du jugement du juge en chef Dickson et des juges La Forest et Gonthier rendu par
//Le juge La Forest//
LE JUGE LA FOREST ‑‑ Il s'agit en l'espèce de déterminer si une disposition d'une convention collective conclue entre un mandataire de la Couronne et l'association intimée, un syndicat représentant des employés du collège, qui oblige ces employés à prendre leur retraite à 65 ans, viole le par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés parce qu'elle prive les employés du droit à l'égalité sans discrimination fondée sur l'âge. Cette grande question reste encore à déterminer. Le présent pourvoi traite uniquement de diverses questions préliminaires, quoique importantes, dont notamment celle de savoir si la Charte s'applique à cet organisme et si la convention collective est une "loi" aux fins du par. 15(1) , que voici:
15. (1) La loi ne fait acception de personne et s'applique également à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race, l'origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l'âge ou les déficiences mentales ou physiques.
Ces questions ont aussi été examinées dans l'arrêt McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 000, rendu en même temps que celui‑ci. Cependant le présent pourvoi soulève en outre la question importante de la compétence d'un arbitre nommé de se prononcer sur ces questions lorsqu'il est saisi d'un grief présenté par deux employés qui contestent la décision de les mettre à la retraite en vertu de la disposition de la convention collective déjà mentionnée.
Les faits
Le Douglas College, comme d'autres collèges et institutions, a été créé en application de la College and Institute Act, R.S.B.C. 1979, ch. 53, pour offrir un enseignement et une formation post‑secondaires en Colombie‑Britannique. La Loi permet au lieutenant-gouverneur en conseil de désigner les collèges et les régions qu'ils doivent desservir (par. 5(1)). Sur désignation, un collège devient une personne morale (par. 5(2)) et, à toutes fins pratiques, un mandataire de la Couronne ne pouvant exercer ses pouvoirs qu'à ce titre (par. 53(1)).
Les affaires du collège sont gérées et dirigées par un conseil de sept membres, tous nommés par le lieutenant‑gouverneur en conseil à titre amovible (art. 6). Le ministre exerce toutefois un contrôle direct et important sur le collège en vertu des art. 2 et 3. Ainsi, le ministre peut établir des politiques ou émettre des directives concernant l'enseignement et la formation post‑secondaires et offrir des services jugés nécessaires. Il approuve tous les règlements du conseil et accorde les fonds nécessaires ‑‑ au cours de l'année civile 1985‑1986, par exemple, 83 p. 100 du budget de fonctionnement. Le collège présente un budget annuel au ministre. En résumé, le collège est simplement un organisme délégué par l'intermédiaire duquel le gouvernement fournit un système d'éducation post‑secondaire dans la province comme le montre à l'évidence sa qualité de mandataire de la Couronne. Le collège est dans une situation très différente des universités, comme l'université de la Colombie‑Britannique visée dans l'arrêt Harrison c. Université de la Colombie‑Britannique, [1990] 3 R.C.S. 000, rendu en même temps que celui‑ci, qui, bien que largement dépendante du financement du gouvernement, gère ses propres affaires; voir également l'arrêt McKinney c. Université de Guelph, précité.
Bien que les relations de travail des mandataires de la Couronne soient généralement régies par la Public Service Labour Relations Act, R.S.B.C. 1979, ch. 346, par. 1(1), ce n'est pas le cas du collège. En vertu de l'art. 53 de sa loi constitutive, sa convention collective est régie par l'Industrial Relations Act, R.S.B.C. 1979, ch. 212 (le Labour Code à l'époque pertinente). Le collège est un employeur et l'association intimée un "syndicat" aux fins de cette loi. L'association a été accréditée comme l'agent négociateur exclusif de l'unité de négociation composée des enseignants et du personnel de la bibliothèque du collège. Conformément à la Loi, le collège et l'association ont conclu plusieurs conventions collectives qui évidemment lient aussi tous les employés. La convention en cause, entrée en vigueur en mai 1985, s'appliquait du 1er avril 1983 au 31 mars 1987. Il faut noter que la convention est entrée en vigueur après l'adoption de la Charte .
Cette convention collective contenait une clause (article 4.04) qui prévoyait la retraite obligatoire à 65 ans:
[TRADUCTION]
4.04 Le membre de la faculté qui occupe un poste à temps plein à titre permanent prend sa retraite le 31 août suivant son 65e anniversaire de naissance.
En fait, la même clause se retrouvait dans cinq conventions collectives, signées avant ou après l'entrée en vigueur de la Charte .
Enfin, il convient de mentionner la Compensation Stabilization Act, S.B.C. 1982, ch. 32, qui s'appliquait à l'appelant de 1982 à 1987. Comme son titre l'indique, cette loi visait à restreindre et stabiliser les taux d'indemnisation versés ou prévus par des [TRADUCTION] "employeurs du secteur public" désignés à leurs employés ou à leur avantage (art. 2.1). Un commissaire nommé en vertu de la Loi avait notamment le pouvoir d'examiner les [TRADUCTION] "régimes d'indemnisation", y compris les clauses des conventions collectives pour veiller à ce que les directives établies conformément à cette loi soient respectées. Si le commissaire constatait qu'un régime d'indemnisation ne respectait pas les directives, il pouvait soit demander aux parties de le renégocier, soit ordonner son assujettissement à la réglementation (art. 9, 14 , 15 , 16 ).
Tous les ans, de 1982 à 1985, le commissaire a examiné les "régimes d'indemnisation" contenus dans les conventions collectives négociées par l'appelant et l'intimée. L'article 4.04 de la convention collective n'a jamais été soumis spécifiquement ou séparément à l'examen du commissaire. Cependant, la convention collective dans son ensemble, y compris l'article 4.04, a été présentée au commissaire. Il faut ajouter que la Loi n'est plus en vigueur.
Les procédures découlent d'un grief présenté par deux membres de la faculté qui devaient prendre leur retraite le 31 août 1986. Ils ont contesté l'article 4.04 qui, selon eux, viole le par. 15(1) de la Charte . Conformément à l'art. 15.03 de la convention collective, un arbitre a été nommé pour se prononcer sur la question. L'alinéa 15.03d)(i) définit sa compétence de la façon suivante:
[TRADUCTION] 15.03 . . .
d) . . .
(i)Sous réserve des pouvoirs conférés à un arbitre ou au conseil d'arbitrage en vertu de la Partie 6 du Code du travail de la Colombie‑Britannique, l'arbitre peut interpréter et appliquer les dispositions de la convention dans les limites nécessaires à la détermination du grief dont il est saisi. Il ne peut ajouter, supprimer ou modifier quoi que ce soit dans les dispositions de la convention ou rendre des décisions incompatibles avec les dispositions de la convention.
Comme l'indique l'al. 15.03d)(i), cette disposition doit être lue en corrélation avec l'art. 98 de la Partie VI du Labour Code de l'époque et, plus précisément, l'al. g), qui revêt une importance particulière. L'article 98 se lit ainsi:
[TRADUCTION] 98. Aux fins de l'article 92, le conseil d'arbitrage a le pouvoir de régler définitivement tout différend qui naît de la convention collective et, sans limiter la généralité de ce qui précède, il peut
a)rendre une ordonnance fixant l'indemnité pour le préjudice ou la perte subis par l'employeur, le syndicat ou toute autre personne par suite de la violation de la convention collective et ordonner à une partie de verser à une autre la totalité ou une partie de l'indemnité;
b)ordonner à l'employeur de réintégrer l'employé congédié en violation de la convention collective;
c)ordonner à l'employeur ou au syndicat de rescinder ou de rectifier une mesure disciplinaire prise envers un employé en violation de la convention collective;
d)décider que le congédiement ou la mesure disciplinaire est excessif compte tenu de toutes les circonstances de l'affaire et y substituer les mesures justes et équitables;
e)remédier, à des conditions justes et raisonnables, aux violations des délais ou des autres exigences procédurales établies dans la convention collective;
f)rejeter une demande ou un grief, ou refuser de régler un différend lorsque, de l'avis du conseil d'arbitrage, l'auteur de la demande, du grief ou du règlement demandé, a abusé des délais et que ceux‑ci ont causé préjudice à l'autre partie; et
g)interpréter et appliquer toute loi visant à régir les relations de travail des personnes liées par une convention collective, nonobstant toute incompatibilité de ses dispositions avec celles de la convention collective. [Je souligne.]
L'historique judiciaire
La sentence arbitrale
Dans sa décision préliminaire, l'arbitre a conclu que le collège, [TRADUCTION] "créé par une loi provinciale qui non seulement l'établit et le régit, mais le réglemente aussi", est un mandataire de la Couronne. Par conséquent, la Charte s'applique et toute mesure prise en exécution des pouvoirs que lui confère la législature constitue une "loi" au sens du par. 15(1) de la Charte . Les dispositions de la convention, dans la mesure où elles portent sur des questions traitées par la Charte , peuvent être invalidées si elles lui portent atteinte.
L'arbitre a conclu en outre que la convention collective entre les parties n'est pas une entente privée mais constitue une loi ou une réglementation d'un mandataire du gouvernement. Par conséquent, la Charte s'applique. Dans cette décision préliminaire, il n'a pas traité des deux autres principales questions litigieuses, c'est‑à‑dire, si l'article 4.04 de la convention collective relevait de "limites . . . raisonnables" prescrites par "une règle de droit" au sens de l'article premier de la Charte ou si l'association pouvait prétendre ou non aux avantages de la Charte .
La Cour d'appel
La Cour d'appel de la Colombie‑Britannique a rejeté l'appel. La cour a conclu que la mesure prise par l'appelant en insérant une disposition sur la retraite obligatoire dans la convention collective est de nature gouvernementale. À cet égard, la cour a fait observer que le contrôle exercé par le gouvernement sur les affaires du collège en général, en plus de son approbation de la convention collective en vertu de la Compensation Stabilization Act, ne justifiait aucune autre conclusion. La convention collective devait être considérée non pas comme une question de régie interne entre les parties mais comme le résultat de l'exercice d'un pouvoir gouvernemental. Par conséquent, la Charte s'appliquait.
Ayant souligné que la signification de "loi" à l'art. 15 de la Charte et "règle de droit" au par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 n'avait pas été examinée par notre Cour, la Cour d'appel, compte tenu des circonstances de cette affaire, a décidé qu'il suffisait de définir le terme "loi" comme [TRADUCTION] "comprenant une règle ou un système de règles formulées par le gouvernement et imposées à l'ensemble ou à une partie de la société" (p. 184). La loi, selon la Cour d'appel, pouvait être établie par un organisme exerçant un pouvoir gouvernemental. Le fait que la convention collective n'entre en vigueur que sur approbation du commissaire en vertu de la Compensation Stabilization Act, [TRADUCTION] "l'écarte du domaine des ententes négociées entre particuliers et la place dans le domaine de la loi, et l'assujettit donc à l'examen prévu au par. 15(1) de la Charte " (p. 184).
De l'avis de la Cour d'appel, l'arbitre, en décidant que la disposition de la convention collective sur la retraite obligatoire portait atteinte au par. 15(1) , avait compétence pour déclarer inopérante la disposition contestée de la convention en application du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 . Elle a donc jugé inutile d'examiner le par. 24(1) de la Charte .
Une demande d'autorisation de pourvoi a été présentée à notre Cour. L'autorisation a été accordée et les questions constitutionnelles suivantes ont été formulées:
1.La Charte canadienne des droits et libertés s'applique‑t‑elle à la négociation et à l'administration de la disposition sur la retraite dans la convention collective liant l'appelant et l'intimée?
2.Cette disposition ou son application constitue‑t‑elle la "loi" au sens de ce terme au par. 15(1) de la Charte ?
3.Un conseil d'arbitrage nommé par les parties en vertu de la convention collective pour résoudre un grief contestant la constitutionnalité de cette disposition est‑il un tribunal compétent aux termes du par. 24(1) de la Charte ?
4.Un conseil d'arbitrage peut‑il connaître d'un tel grief?
Les procureurs généraux du Canada et de la Saskatchewan sont intervenus.
L'application de la Charte
On peut rapidement répondre à la première question constitutionnelle. Comme sa loi constitutive l'indique clairement, le collège est un mandataire de la Couronne établi par le gouvernement pour mettre en {oe}uvre une politique gouvernementale. Bien que le gouvernement puisse permettre au conseil du collège d'exercer un certain pouvoir discrétionnaire, il n'en demeure pas moins que les membres du conseil sont nommés à titre amovible par le gouvernement et que celui‑ci peut en tout temps réglementer le fonctionnement du collège par loi. En résumé, il fait simplement partie de l'appareil gouvernemental tant dans la forme que dans les faits. Par conséquent, dans l'exécution de ses fonctions, le collège exécute des actes gouvernementaux, et je ne vois aucune raison de ne pas inclure dans cela les mesures prises envers les personnes qu'il embauche pour exécuter ces fonctions. Son statut est tout à fait différent de celui des universités dans les pourvois connexes McKinney c. Université de Guelph et Harrison c. Université de la Colombie‑Britannique, précités, qui, bien qu'elles soient considérablement réglementées et subventionnées par le gouvernement, sont essentiellement des organismes autonomes. Par conséquent, les actions du collège dans la négociation et l'application de la convention collective entre le collège et l'association sont celles du gouvernement aux fins de l'art. 32 de la Charte . Par conséquent, la Charte s'applique à ces activités.
J'adopte cette conclusion indépendamment de l'application d'autres lois gouvernementales, telle la Compensation Stabilization Act, qui régissent le "secteur public", y compris des organismes comme les universités qui ne font pas partie du gouvernement; voir l'arrêt Harrison c. Université de la Colombie‑Britannique. J'ai déjà décrit la Compensation Stabilization Act. Avec égards, je ne crois pas qu'une loi prévoyant que certains organismes doivent se conformer aux directives en matière d'indemnisation, aux fins de stabiliser et de restreindre les indemnisations dans certains organismes qui relèvent ou non du gouvernement, fasse des organismes assujettis à ce régime des organismes du gouvernement ou fasse de leurs règlements négociés dans le cadre d'une telle loi des mesures du gouvernement. Comme je l'ai dit dans l'arrêt McKinney c. Université de Guelph, le fait qu'un organisme soit fortement réglementé et subventionné par le gouvernement ne suffit pas à lui seul à en faire une partie de l'appareil gouvernemental. À mon avis, le collège fait cependant partie de l'appareil gouvernemental pour les motifs déjà exposés.
La convention collective est‑elle une "loi"?
Pour les raisons examinées dans l'arrêt McKinney c. Université de Guelph, précité, je suis d'avis que la convention collective est une loi. Elle a été conclue par un mandataire du gouvernement en application des pouvoirs qui lui étaient conférés par une loi dans la poursuite d'une politique gouvernementale. Même si l'association intimée a donné son accord à la convention collective, cela ne change rien au fait que le gouvernement l'a conclue en vertu d'un pouvoir conféré par la loi et qu'elle était ainsi une mesure gouvernementale. On ne peut tolérer que le gouvernement poursuive des politiques qui violent les droits reconnus par la Charte au moyen de contrats et d'ententes conclus avec d'autres personnes ou organismes. Le moyen est transparent si l'on pense à un contrat gouvernemental qui établirait une discrimination fondée sur la race plutôt que sur l'âge. Il se peut que l'âge soit une justification rationnelle d'une convention qui écarterait certains droits et qui pourrait donner lieu aux moyens de défense de renonciation ou d'irrecevabilité ou encore que l'âge puisse constituer dans certaines circonstances une limite raisonnable en vertu de l'article premier. Cependant, ces questions n'ont pas été soulevées devant le conseil ou les tribunaux d'instance inférieure et je m'abstiens d'ajouter d'autres commentaires à leur sujet.
La compétence de l'arbitre
Observations préliminaires
J'examine maintenant les troisième et quatrième questions constitutionnelles. Par souci de commodité, je les cite de nouveau:
3.Un conseil d'arbitrage nommé par les parties en vertu de la convention collective pour résoudre un grief contestant la constitutionnalité de cette disposition est‑il un tribunal compétent aux termes du par. 24(1) de la Charte ?
4.Un conseil d'arbitrage peut‑il connaître d'un tel grief?
Le paragraphe 24(1) de la Charte , mentionné dans la troisième question constitutionnelle, parle d'une demande à un "tribunal compétent" lorsqu'il y a eu violation ou négation des droits reconnus par la Charte . Il se lit ainsi:
24. (1) Toute personne, victime de violation ou de négation des droits ou libertés qui lui sont garantis par la présente charte, peut s'adresser à un tribunal compétent pour obtenir la réparation que le tribunal estime convenable et juste eu égard aux circonstances.
Bien qu'il ne soit pas mentionné dans les questions constitutionnelles, le par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 , qui prévoit que la Constitution rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit, est également pertinent. Il se lit ainsi:
52. (1) La Constitution du Canada est la loi suprême du Canada; elle rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit.
La Cour d'appel a refusé de se prononcer sur la question de savoir si l'arbitre était un tribunal compétent en vertu du par. 24(1) . Elle a souligné qu'aucune réparation n'était demandée en vertu de cette disposition et qu'elle n'avait donc pas à examiner la question. Elle a plutôt décidé que, en vertu de l'art. 52, si l'arbitre concluait à la violation de l'art. 15 de la Charte , il pouvait déclarer inopérante la clause de la convention collective.
La thèse des parties
Devant notre Cour, l'avocat du collège a soutenu que le par. 52(1) ne confère pas compétence et que l'organisme qui déclare une loi inopérante doit être un tribunal compétent en vertu du par. 24(1) qui confère le pouvoir de remédier à des violations de la Charte en invalidant les dispositions législatives contestées ou en rendant d'autres ordonnances convenables et justes. Il a soutenu en outre qu'un conseil arbitral n'est tout simplement pas un tribunal au sens du par. 24(1) . Il a soutenu subsidiairement que l'arbitre n'avait pas compétence sur l'objet du litige ou la réparation demandée. La compétence de l'arbitre découle de la convention collective des parties et de la législation applicable en matière de relations de travail. Bien que l'al. 98g) du Labour Code permette à l'arbitre [TRADUCTION] "[d']interpréter et appliquer toute loi visant à régir les relation