Hammond c. Canada (Procureur général)

Hammond c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2009-06-02
Référence neutre
2009 CF 570
Numéro de dossier
T-674-08
Contenu de la décision
Federal Court
Cour fédérale
Date : 20090602
Dossier : T‑674‑08
Référence : 2009 CF 570
Ottawa (Ontario), le 2 juin 2009
En présence de monsieur le juge Russell
ENTRE :
COLLEEN HAMMOND
WILLIAM WESTCOTT
et GENEVIEVE GIBBONS
demandeurs
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
et LA COMMISSION DE LA FONCTION PUBLIQUE
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire visant la décision du 1er avril 2008 (la Décision) par laquelle le Tribunal de la dotation de la fonction publique (le Tribunal) a rejeté les plaintes portées contre les défendeurs par les demandeurs, au motif qu’il y aurait eu abus de pouvoir dans des évaluations du mérite dans le cadre d’un processus de nomination annoncé à l’échelle internationale par Service Canada à St. John’s (Terre‑Neuve).
CONTEXTE
[2] La nouvelle Loi sur l’emploi dans la fonction publique, L.C. 2003, ch. 22 (la Loi) est entrée en vigueur le 31 décembre 2005 dans le cadre de l’adoption de la Loi sur la modernisation de la fonction publique, L.C. 2003, ch. 22. Le projet de modernisation a donné lieu à la première modification d’importance apportée depuis 1967 à la législation relative aux ressources humaines de la fonction publique.
[3] L’objectif visé par la nouvelle loi était de réformer l’ancien régime de dotation jugé être trop complexe et trop lent. Le nouveau régime de dotation permettait aux gestionnaires de doter les postes vacants en temps utile par des personnes qualifiées, de manière à ce que la fonction publique puisse bien s’acquitter de son rôle de servir les Canadiens. Avec le nouveau système on ne recourait plus à des « concours » ou à des concepts comme celui de « mérite relatif ». L’accent était mis, plutôt, sur la recherche de la personne la mieux qualifiée pour l’emploi tel qu’en décidait l’administrateur général de chaque ministère.
[4] Les demandeurs travaillent au ministère des Ressources humaines et du Développement social (le Ministère). Mme Hammond est conseillère en programme d’assurance (PM‑03), M. Westcott est agent de prestations d’emploi (PM‑02), et Mme Gibbons est agente de programme (PM‑02).
[5] Le 13 juin 2006, le Ministère a affiché une offre d’emploi pour certains postes de consultant régional (PM‑04) à St. John’s (Terre‑Neuve).
[6] Les demandeurs ont participé à un processus de sélection visant à doter des postes de consultants régionaux, dans le cadre duquel des références étaient requises. La question en litige devant le Tribunal était liée aux références transmises pour le compte de Mme Hammond quant aux « qualités personnelles – travail d’équipe » et pour M. Westcott et Mme Gibbons quant aux « aptitudes – établissement de relations ».
[7] Les consignes pour la vérification des références s’appliquaient à toutes les qualifications et figuraient sur la première page de la documentation fournie aux répondants. Chaque qualification évaluée faisait intervenir plusieurs éléments. On demandait dans les consignes de donner des exemples précis à l’égard de chaque qualification, comme suit : [traduction] « Veuillez formuler des commentaires faisant ressortir comment le candidat a fait montre dans son travail des aptitudes et habiletés ci‑après mentionnées. Des exemples de situations précises devraient être fournis au regard de chaque qualification ».
[8] Selon les demandeurs, le comité d’évaluation requérait que chaque élément soit abordé pour qu’une référence soit considérée évaluer convenablement le mérite, mais aucun des répondants n’a fourni d’exemples précis à l’égard de chaque élément. On a omis dans les références de donner des exemples relativement à certains éléments, bien qu’on y ait formulé des commentaires généraux se rapportant à tous les éléments.
[9] Lorsqu’aucun commentaire précis n’était formulé à l’égard d’un élément particulier d’une qualification, les demandeurs soutiennent‑ils, le comité d’évaluation a considéré que l’élément n’avait pas été évalué, et a fait abstraction des commentaires positifs généraux faits à leur éloge quant à tous les éléments, ou plusieurs d’entre eux, liés à la qualification. Le comité d’évaluation n’a pas demandé aux répondants de présenter de nouvelles références ni de donner des précisions pour l’une ou l’autre d’entre elles. Les demandeurs ont été éliminés du processus de nomination à l’étape de la présélection et ils ont ainsi perdu l’occasion d’obtenir une promotion.
[10] On a jugé que Mme Hammond ne possédait pas la qualification du « travail d’équipe ». Pour les réponses données lors de son entrevue, elle a obtenu la note « faible – acceptable », et pour les réponses fournies par ses répondants, la note « acceptable ». Le comité d’évaluation a formulé le commentaire suivant : [traduction] « Acceptable d’après la référence. Pas traité suffisamment des QP [qualités personnelles] pour que soit démontré davantage qu’une compétence acceptable dans le domaine. Note globale f. – acceptable ». Le comité d’évaluation a attribué la note de 30, soit la plus faible pour la fourchette de l’acceptable, au titre des qualités personnelles. On mentionnait ce qui suit dans la référence de Mme Hammond :
[traduction]
Colleen est très bien dans ce domaine. Elle travaille bien en équipe + est très ouverte + sincère dans ses rapports avec les gens. Elle est très intègre + est très respectueuse de l’opinion d’autrui. Les conflits la troublent quelque peu + elle tend à les éviter plutôt qu’à y faire face.
[11] Le comité d’évaluation a conclu que M. Westcott ne satisfaisait pas aux exigences de la qualification « établissement de relations ». Pour les réponses données lors de son entrevue, il a obtenu la note « faible », et pour les réponses fournies par ses répondants, la note « acceptable ». Le comité d’évaluation a formulé le commentaire suivant à l’égard de la référence : [traduction] « on n’a répondu qu’à 3 des 7 éléments dans la référence. La note globale est faible – acceptable ». Le comité d’évaluation a attribué la note 50, dans la fourchette de l’acceptable, au titre de l’établissement des relations pour M. Westcott. On mentionnait ce qui suit dans la référence de ce dernier :
[traduction]
Lorsque j’étais gestionnaire à SCC à St. John’s, Bill assurait la liaison avec la communauté des personnes handicapées et il a contribué à l’établissement d’alliances stratégiques et à la cueillette de renseignements sur diverses questions. Ses efforts dans ce domaine ont beaucoup aidé pour faire en sorte que nos services soient bien adaptés aux besoins de la clientèle. Bill a également établi des relations de travail avec le réseau EAS. Cela a été essentiel pour assurer l’efficacité du service à la clientèle. Il a fourni au réseau l’information nécessaire pour que le meilleur service possible soit dispensé aux clients. Bill avait noué de solides relations de travail avec ses pairs et son superviseur. Il manifestait de l’intérêt envers les activités des tiers, à qui il faisait profiter de ses connaissances et de son expérience au besoin.
[12] Le comité d’évaluation a conclu que Mme Gibbons ne satisfaisait pas aux exigences de la qualification « établissement de relations ». Pour les réponses données lors de son entrevue, elle a obtenu la note « faible – acceptable », et pour les réponses fournies par ses répondants, la note « moyen – acceptable ». Le comité d’évaluation a formulé le commentaire suivant : [traduction] « On n’a pas traité des 7 éléments prévus pour la référence. On fait allusion au sens de la coopération et au professionnalisme de la candidate, mais pour l’essentiel on n’a pas abordé les éléments clés à l’égard de cette aptitude. » Le comité d’évaluation a attribué la note 50, dans la fourchette de l’acceptable, au titre de l’établissement de relations pour Mme Gibbons. On mentionnait ce qui suit dans la référence de cette dernière.
[traduction]
Tout au long de ce projet pilote, Genevieve a démontré qu’elle pouvait bien travailler avec divers types de personnes. Elle a travaillé en étroite collaboration avec les employés du JATE et, bien qu’il y ait eu parfois des tensions et des affrontements, elle a persévéré et tenté de régler toute question à laquelle ils pouvaient être confrontés. Je crois qu’être exposée pendant un certain temps à pareilles situations lui a donné l’occasion de mûrir et d’apprendre en faisant l’expérience d’un type de travail différent. Genevieve a souvent fait plus que le nécessaire pour aider l’organisation, pour ensuite découvrir que cela se retournait contre elle; cela l’a quelque peu peinée, mais elle a considéré qu’il s’agissait alors d’une occasion d’apprendre plutôt que d’une situation qui avait quelque chose de personnel. Son travail au Labrador pour notre ministère l’a obligée à faire face à de nombreuses questions d’adaptation aux différences culturelles, à diverses questions politiques et à d’importantes questions de développement économique; elle a alors toujours agi avec professionnalisme et à‑propos.
[13] Pour les références, le comité d’évaluation pouvait attribuer l’une des cotes suivantes : « insatisfaisant », « faible », « acceptable », « bien », « très bien » ou « excellent ». Le conseil a utilisé une grille pour convertir le résultat en une note variant de 0 à 50 points au regard des qualités personnelles et de 0 à 80 au regard de l’établissement de relations. Les résultats ont été consignés sur la feuille de résultats de chaque demandeur. On a additionné les notes obtenues par suite de la vérification des références et des entrevues des demandeurs pour obtenir la « cotation narrative globale » relativement aux qualifications en cause. Les demandeurs ne satisfaisaient pas aux exigences minimales pour ces qualifications, et ils ont ainsi été éliminés à la présélection. Si les demandeurs avaient obtenu pour leurs références les cotes plus élevées d’« acceptable » ou de « bien », ils auraient continué de prendre part au processus de sélection.
[14] Entre le 13 février et le 5 mars 2007, chaque demandeur a déposé une plainte auprès du Tribunal en application de l’alinéa 77(1)a) de la Loi et a présenté des allégations distinctes. Le 2 octobre 2007, les plaintes ont été réunies. On alléguait dans les trois plaintes l’abus de pouvoir de la part des défendeurs et l’administrateur général de Service Canada dans l’évaluation de leurs qualifications. Tous les candidats, y compris les demandeurs, ont été évalués au moyen d’une entrevue et d’une vérification des références.
[15] Mme Hammond a plus précisément allégué [traduction] « que le comité de sélection avait le pouvoir, et il en avait le devoir envers tous les candidats, de s’assurer que tous les renseignements sollicités et obtenus des répondants soient à jour ainsi que suffisants pour bien fonder son évaluation ». M. Westcott et Mme Gibbons ont pour leur part déclaré que [traduction] « [l]e comité de sélection a abusé de son pouvoir en décidant de ne pas demander au répondant ayant fourni une référence pour le sous‑facteur de qualification "aptitudes – établissement de relation" des éclaircissements au sujet des éléments jugés non abordés, et en n’assurant pas un suivi auprès de ce répondant […] »
DÉCISION À L’EXAMEN
[16] Les demandeurs ont soutenu devant le Tribunal que les défendeurs avaient abusé de leur pouvoir, aux termes de l’article 77 de la Loi, en agissant sur la foi de renseignements incomplets et insuffisants quant aux vérifications de références effectuées dans le cadre du processus d’évaluation.
[17] Le Tribunal a établi qu’il y avait deux questions à trancher :
1) Y a‑t‑il eu abus de pouvoir du fait de l’évaluation des candidats en fonction de renseignements insuffisants?
2) Le refus de fournir une référence à l’égard d’un candidat a‑t‑il constitué un abus de pouvoir?
[18] Le Tribunal a conclu que les demandeurs ne s’étaient pas acquittés du fardeau leur incombant de présenter une preuve convaincante d’abus de pouvoir dans l’évaluation de leurs qualifications. Le Tribunal a également conclu que les demandeurs n’avaient pas prouvé, selon la prépondérance des probabilités, que les défendeurs avaient abusé de leur pouvoir du fait de l’omission de gestionnaires de fournir des références, comme la Loi ne leur conférait aucun pouvoir.
[19] Le Tribunal a conclu (1) qu’aucune preuve convaincante n’étayait la prétention selon laquelle le comité d’évaluation ne disposait pas de l’information nécessaire pour prendre une décision éclairée, (2) qu’aucune preuve convaincante ne démontrait que soit les répondants, soit les membres du comité avaient un parti pris ou n’avaient pas reçu des consignes ou des renseignements suffisants et (3) qu’aucun autre renseignement ne démontrait qu’une faille importante avait entaché le processus.
QUESTIONS EN LITIGE
[20] Les demandeurs soulèvent les questions suivantes dans le cadre de la présente demande :
1) Quelle est la norme de contrôle applicable?
2) Le Tribunal a‑t‑il commis une erreur portant atteinte à l’équité procédurale en faisant expressément abstraction d’éléments de preuve documentaire et en déclarant à tort ne pas avoir été saisi d’un document pertinent?
3) Le Tribunal a‑t‑il commis une erreur de droit en n’appliquant pas le critère approprié pour établir si le comité d’évaluation avait abusé de son pouvoir?
DISPOSITIONS LÉGISLATIVES PERTINENTES
[21] Les dispositions qui suivent de la Loi sont applicables dans la présente instance.
2(4) Il est entendu que, pour l’application de la présente loi, on entend notamment par « abus de pouvoir » la mauvaise foi et le favoritisme personnel.
Principes
30. (1) Les nominations — internes ou externes — à la fonction publique faites par la Commission sont fondées sur le mérite et sont indépendantes de toute influence politique.
Définition du mérite
(2) Une nomination est fondée sur le mérite lorsque les conditions suivantes sont réunies :
a) selon la Commission, la personne à nommer possède les qualifications essentielles — notamment la compétence dans les langues officielles — établies par l’administrateur général pour le travail à accomplir;
b) la Commission prend en compte :
(i) toute qualification supplémentaire que l’administrateur général considère comme un atout pour le travail à accomplir ou pour l’administration, pour le présent ou l’avenir,
(ii) toute exigence opérationnelle actuelle ou future de l’administration précisée par l’administrateur général,
(iii) tout besoin actuel ou futur de l’administration précisé par l’administrateur général.
Méthode d’évaluation
36. La Commission peut avoir recours à toute méthode d’évaluation — notamment prise en compte des réalisations et du rendement antérieur, examens ou entrevues — qu’elle estime indiquée pour décider si une personne possède les qualifications visées à l’alinéa 30(2)a) et au sous‑alinéa 30(2)b)(i).
Motifs des plaintes
77. (1) Lorsque la Commission a fait une proposition de nomination ou une nomination dans le cadre d’un processus de nomination interne, la personne qui est dans la zone de recours visée au paragraphe (2) peut, selon les modalités et dans le délai fixés par règlement du Tribunal, présenter à celui‑ci une plainte selon laquelle elle n’a pas été nommée ou fait l’objet d’une proposition de nomination pour l’une ou l’autre des raisons suivantes :
a) abus de pouvoir de la part de la Commission ou de l’administrateur général dans l’exercice de leurs attributions respectives au titre du paragraphe 30(2);
b) abus de pouvoir de la part de la Commission du fait qu’elle a choisi un processus de nomination interne annoncé ou non annoncé, selon le cas;
c) omission de la part de la Commission d’évaluer le plaignant dans la langue officielle de son choix, en
contravention du paragraphe 37(1).
Zone de recours
(2) Pour l’application du paragraphe (1), une personne est dans la zone de recours si :
a) dans le cas d’un processus de nomination interne annoncé, elle est un candidat non reçu et est dans la zone de sélection définie en vertu de l’article 34;
b) dans le cas d’un processus de nomination interne non annoncé, elle est dans la zone de sélection définie en vertu de l’article 34.
Exclusion
(3) Le Tribunal ne peut entendre les allégations portant qu’il y a eu fraude dans le processus de nomination ou que la nomination ou la proposition de nomination a résulté de l’exercice d’une influence politique.
102. (1) La décision du Tribunal est définitive et n’est pas susceptible d’examen ou de révision devant un autre tribunal.
2(4) For greater certainty, a reference in this Act to abuse of authority shall be construed as including bad faith and personal favouritism.
Appointment on basis of merit
30. (1) Appointments by the Commission to or from within the public service shall be made on the basis of merit and must be free from political influence.
Meaning of merit
(2) An appointment is made on the basis of merit when
(a) the Commission is satisfied that the person to be appointed meets the essential qualifications for the work to be performed, as established by the deputy head, including official language proficiency; and
(b) the Commission has regard to
(i) any additional qualifications that the deputy head may consider to be an asset for the work to be performed, or for the organization, currently or in the future,
(ii) any current or future operational requirements of the organization that may be identified by the deputy head, and
(iii) any current or future needs of the organization that may be identified by the deputy head.
Assessment methods
36. In making an appointment, the Commission may use any assessment method, such as a review of past performance and accomplishments, interviews and examinations, that it considers appropriate to determine whether a person meets the qualifications referred to in paragraph 30(2)(a) and subparagraph 30(2)(b)(i).
Grounds of complaint
77. (1) When the Commission has made or proposed an appointment in an internal appointment process, a person in the area of recourse referred to in subsection (2) may — in the manner and within the period provided by the Tribunal’s regulations — make a complaint to the Tribunal that he or she was not appointed or proposed for appointment by reason of
(a) an abuse of authority by the Commission or the deputy head in the exercise of its or his or her authority under subsection 30(2);
(b) an abuse of authority by the Commission in choosing between an advertised and a non‑advertised internal appointment process; or
(c) the failure of the Commission to assess the complainant in the official language of his or her choice
as required by subsection 37(1).
Area of recourse
(2) For the purposes of subsection (1), a person is in the area of recourse if the person is
(a) an unsuccessful candidate in the area of selection determined under section 34, in the case of an advertised internal appointment process; and
(b) any person in the area of selection determined under section 34, in the case of a non‑advertised internal appointment process.
Excluded grounds
(3) The Tribunal may not consider an allegation that fraud occurred in an appointment process or that an appointment or proposed appointment was not free from political influence.
102. (1) Every decision of the Tribunal is final and may not be questioned or reviewed in any court.
NORME DE CONTRÔLE
[22] Les demandeurs soutiennent que la première question en litige dans le cadre de la présente demande a trait à l’équité procédurale, à l’égard de laquelle la cour de révision n’a pas à faire preuve de déférence et qui appelle la norme de la décision correcte (Sketchley c. Canada (Procureur général), [2005] A.C.F. n° 2056, paragraphe 46).
[23] Les demandeurs soutiennent que la seconde question concerne l’application du critère approprié en matière d’abus de pouvoir. Il s’agit là d’une question de droit et une analyse contextuelle est nécessaire pour établir quelle norme de contrôle est applicable. On doit prendre en compte dans cette analyse la clause privative visant le Tribunal, la raison d’être et l’expertise de celui‑ci ainsi que la nature de la question juridique en jeu (Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, paragraphe 64).
[24] Les demandeurs soulignent à ce titre que, bien qu’une clause privative protège la Décision du Tribunal, elle n’a pas la force de pareilles clauses prévues dans d’autres lois fédérales. Même si la clause privative indique qu’il faut faire preuve d’une certaine déférence envers la Décision du Tribunal, ça n’a pas à être la plus grande (article 102 de la Loi, Dr. Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, paragraphe 27 (Dr. Q), et Dunsmuir, paragraphe 52).
[25] Le Tribunal ayant été constitué pour instruire les plaintes du type de celles portées par les demandeurs, ceux‑ci prétendent‑ils, il dispose d’une expertise particulière au regard des pratiques et procédures fédérales en dotation de la fonction publique. Le Tribunal n’a cependant aucune expertise à l’égard des questions de droit. La majorité de ses membres ne sont pas des avocats et la question en litige en l’espèce est le critère applicable en matière d’abus de pouvoir, soit, selon les demandeurs, une question d’ordre juridique qui échappe à l’expertise particulière du Tribunal. L’expertise du Tribunal quant au choix des facteurs pertinents pour l’application de la loi est moindre que celle d’une cour de révision, de sorte qu’aucune déférence n’est alors de mise (Dunsmuir, paragraphe 50; Dr. Q, paragraphes 28 et 29; Davies c. Canada (Procureur général), [2005] A.C.F. n° 188, paragraphes 21 et 22).
[26] Les demandeurs soutiennent également que l’établissement du critère approprié pour l’abus de pouvoir constitue une question juridique d’ordre général ayant une incidence dans tous les domaines du droit administratif. C’est une question [traduction] « à la fois d’une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et étrangère au domaine d’expertise du décisionnaire ». Ainsi, lorsque l’établissement de ce critère est en cause, selon les demandeurs, aucune déférence n’est de mise envers un tribunal administratif et c’est la norme de la décision correcte qu’il y a lieu d’appliquer. Les demandeurs ajoutent que c’est du fait de son erreur de droit que le Tribunal a pris en compte des éléments non pertinents, et fait abstraction d’éléments pertinents dont il disposait. Ce sont là des erreurs qui découlent, et font partie intégrante, de l’omission du Tribunal d’appliquer le critère convenant à l’abus de pouvoir, laquelle omission vicie sa Décision dans son ensemble (Dunsmuir, paragraphes 50, 54 et 59; Toronto (Ville) c. Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 79, [2003] A.C.S. n° 64, paragraphe 62).
[27] Les demandeurs soutiennent qu’en l’espèce, on peut dégager l’erreur du Tribunal sans prendre en compte les faits dont il était saisi; il ne s’agissait pas d’un cas où « le droit et les faits s’entrelacent et ne peuvent être aisément dissociés », aux termes de Dunsmuir, au paragraphe 53. Les demandeurs affirment toutefois également que, bien que la norme de la décision correcte soit celle applicable aux deux questions à l’examen en l’espèce, l’omission du Tribunal de reconnaître et de prendre en compte des documents qu’on lui avait soumis, ainsi que son omission d’appliquer le critère indiqué pour l’abus de pouvoir, étaient suffisamment flagrants pour que la Décision soit indéfendable, quel que soit le degré de déférence choisi. Par conséquent, selon les demandeurs, il manque à la Décision « la justification […] la transparence et […] l’intelligibilité » qui sont la marque d’une décision raisonnable (Dunsmuir, paragraphe 47).
[28] Les défendeurs soutiennent pour leur part que l’article 102 de la Loi constitue une clause privative claire et sans équivoque qui vise toutes les décisions du Tribunal. Il s’agit d’une « clause privative absolue et véritable » qui écarte tout contrôle par les cours et qui laisse voir que celles‑ci doivent faire preuve d’une grande déférence à l’égard des décisions du Tribunal.
[29] Selon le préambule de la nouvelle Loi, la dotation doit permettre de compter sur une fonction publique non partisane et axée sur le mérite, et le pouvoir de dotation doit être délégué de manière à ce que les gestionnaires disposent de la marge de manœuvre dont ils ont besoin pour effectuer la dotation. Les défendeurs affirment qu’en veillant à la réalisation de ce mandat, le Tribunal non seulement favorise les pratiques d’emploi équitables et transparentes, de même que les relations positives et harmonieuses entre la direction et le personnel, mais contribue également à ce qu’on dispose d’une fonction publique non partisane et axée sur le mérite, qui soit vouée à l’excellence et représentative de la diversité canadienne.
[30] Les défendeurs font remarquer que le Tribunal est un tribunal spécialisé créé par une loi. Ses membres sont nommés par le gouverneur en conseil, et non des employés relevant de la Commission de la fonction publique, et la Loi requiert qu’ils aient de l’expertise ou des connaissances en matière d’emploi dans le secteur public. Le législateur reconnaît ainsi sans réserve l’expertise des membres du Tribunal. Il faut faire preuve d’une plus grande déférence à l’endroit d’un tribunal établi créé par une loi, qui est permanent et qui dispose d’un personnel ainsi que d’un service juridique, qu’à l’endroit d’un décisionnaire ad hoc (Alliance de la fonction publique du Canada c. Canada (Agence canadienne d’inspection des aliments), 2005 CAF 366, paragraphe 21). Le Tribunal dispose d’une expertise relative quant aux questions de dotation de personnel.
[31] Les défendeurs font également valoir le fait qu’en l’espèce, le Tribunal devait établir s’il y avait eu abus de pouvoir dans l’évaluation de qualifications, et en raison de l’omission de gestionnaires de fournir des références. Cela nécessitait d’apprécier tant des questions de droit que de fait, et n’équivalait pas, comme l’ont laissé entendre les défendeurs, à une question de droit « d’une importance capitale pour le système juridique » ou « étrangère au domaine d’expertise » du décisionnaire administratif. Selon les défendeurs, l’expertise du Tribunal dans l’interprétation des questions de dotation est plus grande que ne l’allèguent les demandeurs, ce qui donne lieu de croire que sa Décision commande une déférence plus élevée.
[32] Les défendeurs soutiennent qu’on doit faire preuve d’une déférence élevée envers le Tribunal et, compte tenu de l’arrêt Dunsmuir, que la norme de contrôle applicable en l’espèce devrait être celle de la raisonnabilité.
ARGUMENTATION DES PARTIES
Les demandeurs
L’omission du Tribunal de prendre en compte des éléments pertinents dont il était saisi
[33] On a notamment versé au dossier du Tribunal, selon les demandeurs, les consignes pour la vérification des références; le dossier renvoie également au même document, dans le tableau où sont énumérées les pièces soumises au Tribunal. Celui‑ci a ainsi eu tort de dire dans ses motifs que ce document n’avait pas été produit en preuve et ne pouvait servir de fondement aux allégations qu’on lui avait fait valoir. Cela démontre que le Tribunal n’a pas pris en compte ce document et a jugé irréfuté le témoignage émanant du comité d’évaluation selon lequel « aucune exigence n’obligeait les répondants à fournir des commentaires pour chaque caractéristique ou comportement ».
[34] Les demandeurs soulignent que les consignes pour la vérification des références constituaient un document clé pour établir le bien‑fondé de leur prétention selon laquelle les références sur lesquelles le comité d’évaluation s’était fondé pour procéder à son évaluation du mérite étaient incomplètes et insuffisantes. On renvoie à maintes reprises à ces consignes dans les observations écrites des demandeurs. Conjuguées aux feuilles de résultats, les consignes fournissaient clairement la preuve que les références sur lesquelles le comité s’est appuyé étaient incomplètes et insuffisantes aux fins de l’évaluation des qualifications en cause. En ne reconnaissant et ne prenant pas en compte la preuve dont il était saisi, ou en n’examinant pas convenablement les arguments avancés par les demandeurs relativement à la preuve qui y était citée, le Tribunal a commis une erreur portant atteinte à l’équité procédurale ainsi qu’aux droits procéduraux des demandeurs (Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1996] A.C.S. n° 116, paragraphe 41; Nistor c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2005] A.C.F. n° 1805, paragraphe 37).
Omission d’appliquer le critère indiqué en matière d’abus de pouvoir
[35] Les demandeurs relèvent qu’on a établi dans la Loi un nouveau régime de nominations en fonction du mérite au sein de la fonction publique fédérale. En vertu de la Loi, une nomination est fondée sur le mérite lorsque, selon la Commission de la fonction publique (ou son délégué), l’intéressé « possède les qualifications essentielles […] pour le travail à accomplir ». Dans la Loi, l’ancien régime du mérite relatif a été remplacé en bonne partie par celui du mérite individuel. Les comités d’évaluation doivent établir, dans le cadre d’un processus de sélection interne, si les candidats possèdent les qualifications essentielles requises (paragraphe 30(2) de la Loi et Tibbs c. Canada (Sous‑ministre de la Défense nationale), 2006 TDFP 0008 (Tibbs), paragraphe 63).
[36] Les demandeurs font valoir qu’en vertu de l’alinéa 77(1)a) de la Loi, le Tribunal doit examiner la plainte selon laquelle une personne n’a pas été nommée dans le cadre d’un processus de nomination interne du fait d’un « abus de pouvoir de la part de la Commission ou de l’administrateur général dans l’exercice de leurs attributions respectives au titre du paragraphe 30(2) ».
[37] Les demandeurs soulignent que le Tribunal, se conformant ainsi aux objectifs déclarés de sa loi habilitante, a donné une large définition au concept d’abus de pouvoir. L’abus de pouvoir n’a pas à être intentionnel et la Loi n’en restreint pas la définition aux seules questions particulières qui y sont mentionnées de la mauvaise foi, du favoritisme personnel ou de la discrimination au sens de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C., 1985, ch. H‑6. Les demandeurs soutiennent que le Tribunal s’est fondé à maintes reprises sur le cadre analytique formulé par David Phillip Jones et Anne S. de Villars dans l’ouvrage Principles of Administrative Law, 4e éd. (Toronto: Thomson Carswell, 2004), aux pages 197 et 198. On présente dans ce cadre les catégories suivantes d’abus :
a) Un pouvoir discrétionnaire est exercé dans une intention illégitime, en visant un but non autorisé ou des desseins secrets, de mauvaise foi ou en tenant compte de considérations non pertinentes.
b) On se fonde sur des éléments insuffisants, du fait qu’on ne dispose d’aucun élément de preuve ou qu’on ne tient pas compte d’éléments pertinents.
c) On exerce un pouvoir discrétionnaire en vue d’obtenir un résultat inéquitable, notamment lorsque des mesures déraisonnables, discriminatoires, rétroactives ou à visée incertaine sont prises.
d) Une erreur de droit est commise dans l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire.
e) Une politique est adoptée ou un contrat passé qui entrave l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire.
Se reporter à Tibbs, paragraphes 70 et 72 et à Jolin c. Canada (Administratrice générale de Service Canada), 2007 TDFP 0011, paragraphe 70 (Jolin).
[38] Les demandeurs signalent que le Tribunal a paraphrasé comme suit la seconde catégorie relevée par Jones et de Villars : « [l]orsqu’un délégué se fonde sur des éléments insuffisants (notamment lorsqu’il ne dispose d’aucune preuve ou qu’il ne tient pas compte d’éléments pertinents) ». C’est la seconde catégorie d’abus de pouvoir qui était en cause en l’espèce. Les catégories sont de large portée et s’appliquent à tous les domaines du droit administratif. Une demande peut devoir être adaptée au contexte factuel particulier où s’inscrivent les allégations.
[39] Selon les demandeurs, lorsqu’on allègue qu’il y a eu abus de pouvoir du fait qu’un décisionnaire s’est fondé sur des éléments insuffisants, il est nécessaire d’examiner si ces éléments étaient bien insuffisants. Il faut alors aussi établir si l’on s’est fondé sur ces éléments insuffisants. Si le décisionnaire s’est véritablement fondé sur des renseignements insuffisants, il sera en outre nécessaire d’établir si le fait de se fonder sur ceux‑ci a eu un effet déterminant sur l’issue du litige (Oakwood Development Ltd. c. Municipalité rurale de St. François Xavier, [1985] A.C.S. n° 49 (Oakwood), pages 7 et 8; Tucci c. Canada (Revenu Canada – Douanes, Accise et Impôt), [1997] A.C.F. n° 159 (C.F. 1re inst.), paragraphes 8 et 9).
[40] Les demandeurs affirment que le Tribunal n’a rien établi de ce qui précède lorsqu’il a appliqué le critère relatif à l’abus de pouvoir et qu’il a fait abstraction de la jurisprudence de la Cour fédérale quant au caractère suffisant des outils d’évaluation dans le cadre des processus de sélection de la fonction publique fédérale. Le Tribunal n’a pas compris, par conséquent, qu’était applicable l’arrêt Madracki c. Canada, [1986] A.C.F. n° 727 (CAF) (Madracki).
[41] Dans l’arrêt Madracki, La Cour d’appel a statué qu’un outil d’évaluation doit véritablement évaluer la qualification en cause pour qu’il y ait évaluation au mérite. En l’espèce, le Tribunal a strictement porté son attention sur le fait qu’« il n’y a[vait] tout simplement pas de preuve qui permette de conclure que l’outil d’évaluation, soit celui qui portait sur la vérification des références, ne pouvait servir à évaluer correctement la qualification ». Il n’avait toutefois pas allégué devant le Tribunal qu’une vérification des références correctement réalisée, conformément aux consignes données, aurait constitué un outil déficient. Le Tribunal était par contre saisi d’une preuve montrant clairement que les références utilisées par le comité d’évaluation pour établir le mérite avaient un caractère incomplet et insuffisant. Elles ne satisfaisaient pas à l’exigence d’évaluation des qualifications en cause fixée dans l’arrêt Madracki, à la page 4.
[42] Le Tribunal a déclaré ne pas avoir appliqué le raisonnement adopté dans l’arrêt Madracki parce que l’actuelle Loi ne requiert plus d’établir le mérite relatif. Or, le Tribunal a fait abstraction du fait que la Loi actuelle exige que les nominations soient conformes au principe du mérite, en fonction des critères établis par la Loi. Et l’un des critères concerne la question de savoir si le candidat possède ou non les qualifications essentielles pour le poste. Ainsi, en omettant d’examiner si la vérification des références avait valablement permis d’évaluer la qualification en cause, le Tribunal a mal appliqué le critère fixé dans Madracki quant au caractère suffisant d’un outil d’évaluation.
[43] Les demandeurs signalent que le premier document permettant de constater le caractère insuffisant, en l’espèce, des références était les consignes pour la vérification des références. On demandait dans ces consignes de fournir des exemples précis à l’égard de chaque qualification; il n’est toutefois pas clair si on entend par « qualification » une large catégorie, comme « qualités personnelles – travail d’équipe », ou l’un des éléments énumérés d’une telle catégorie. Il ressort toutefois clairement des feuilles de résultats que le comité d’évaluation, quel qu’ait pu être le témoignage fait en son nom, a considéré qu’il était nécessaire que chaque élément soit abordé pour qu’une qualification soit valablement évaluée. Le Tribunal a déclaré à tort : « aucune preuve démontrant une mauvaise compréhension […] de la part des répondants n’a été fournie ».
[44] Les feuilles de résultats constituent également une preuve du caractère insuffisant des références fournies. On n’y traitait ni des qualifications en cause, ni d’éléments suffisants de pareilles qualifications. Bien qu’il ait conclu que « les commentaires écrits sur les feuilles de correction sommaire [étaient] très brefs et, dans chaque cas, la référence fournie permettait d’évaluer seulement certains aspects de la qualification en cause », le Tribunal a néanmoins fait abstraction d’éléments pertinents, comme il a dit : « il n’y a tout simplement pas de preuve qui permette de conclure que l’outil d’évaluation, soit celui qui portait sur la vérification des références, ne pouvait servir à évaluer correctement la qualification qui semble faire défaut à chaque plaignant ». Selon les demandeurs, le fait que seuls certains aspects des qualifications aient été examinés au moyen des vérifications de références a rendu ces vérifications incomplètes et insuffisantes aux fins de l’évaluation des qualifications.
[45] Les demandeurs soulignent le fait que le Tribunal a reconnu que les « membres du comité d’évaluation auraient pu communiquer de nouveau avec les répondants pur obtenir d’autres renseignements mais, selon M. McCarthy, ils estimaient en avoir suffisamment ». Cela veut dire que le Tribunal n’a nullement examiné si les vérifications de références avaient permis d’évaluer suffisamment le mérite, et, malgré cela, il a reconnu ouvertement que ces vérifications avaient servi à éliminer les demandeurs à la présélection. Le Tribunal a prêté foi au témoignage donné devant lui par M. McCarthy, sans admettre ou prendre en compte une preuve écrite contemporaine qui le contredisait directement. Or, bien que le Tribunal n’ait pas à mentionner expressément tout document dont il est saisi, il ne peut faire abstraction des éléments de preuve contradictoires.
[46] Selon les demandeurs, le comité d’évaluation s’est bel et bien fondé sur des renseignements incomplets ou insuffisants, et le Tribunal a simplement relevé que le comité avait attribué pour les références des notes semblables à celles attribuées pour les entrevues des demandeurs. Or c’était là un facteur non pertinent, les demandeurs soutiennent‑ils, puisque les notes obtenues lors des entrevues ne pouvaient avoir d’aucune manière un effet déterminant sur les résultats obtenus pour les références. Il n’était pas loisible au Tribunal de fonder ses conclusions sur des faits non pertinents (Vo c. Alberta (Workers’ Compensation Board, Appeals Commission), [2006] A.J. n° 1628 (C.B.R. Alb.), paragraphes 81, 86 et 88).
[47] Les demandeurs ajoutent que, même si les qualifications en cause ont également été évaluées par le biais de questions lors des entrevues, une vérification des références suffisante ou complète aurait pu, selon toute probabilité, donner lieu à une évaluation du mérite différente pour chacun des demandeurs. Les demandeurs n’ont toutefois pas cherché à substituer leurs propres évaluations de leurs qualifications à celles tant des répondants que du comité d’évaluation.
[48] Le Tribunal n’a pas pris en compte l’écart existant entre la cote « acceptable » attribuée par le comité d’évaluation aux demandeurs et les commentaires favorables formulés par les répondants. On ne peut à ce titre concilier de manière logique, selon les demandeurs, les énoncés du Tribunal. La note de chaque candidat se situait dans la fourchette de l’« acceptable », relativement tant à la qualification qu’à la vérification des références elle‑même, tandis que le comité de vérification n’a pas reconnu le caractère nettement favorable des références fournies. Le Tribunal a commis une erreur en ne prenant pas en compte ce facteur pertinent (Choudhry c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2004] A.C.F. n° 2181 (C.F.), paragraphes 44 et 48).
[49] Les demandeurs soutiennent également qu’en faisant abstraction des consignes pour la vérification des références, de la nature nettement favorable des références autant que des feuilles de résultats mentionnant que les r