R. c. Hydro-Québec

R. c. Hydro-Québec
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1997-09-18
Recueil
[1997] 3 RCS 213
Numéro de dossier
24652
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Québec
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 24652
Contenu de la décision
R. c. Hydro‑Québec, [1997] 3 R.C.S. 213
Le procureur général du Canada, agissant pour le compte
de Sa Majesté la Reine Appelant
c.
Hydro‑Québec Intimée
et
Le procureur général du Québec Mis en cause
et
Le procureur général de la Saskatchewan, IPSCO Inc.,
Société pour vaincre la pollution inc. («S.V.P.»),
Pollution Probe, Great Lakes United (Canada),
Association canadienne du droit de l’environnement et
Sierra Legal Defence Fund Intervenants
Répertorié: R. c. Hydro‑Québec
No du greffe: 24652.
1997: 10 février; 1997: 18 septembre.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit constitutionnel ‑‑ Partage des compétences législatives ‑‑ Protection de l’environnement ‑‑ Loi fédérale habilitant des ministres à déterminer quelles substances sont toxiques et à interdire le rejet de ces substances dans l’environnement à moins que certaines conditions particulières soient respectées ‑‑ La loi fédérale est‑elle valide? ‑‑ Relève‑t‑elle de la compétence du Parlement de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada? ‑‑ Relève‑t‑elle de la compétence du Parlement en matière de droit criminel? ‑‑ Loi canadienne sur la protection de l’environnement, L.R.C. (1985), ch. 16 (4e suppl.), art. 3 «environnement», «substance», 11, 34, 35 ‑‑ Arrêté d’urgence sur les biphényles chlorés, C.P. 1989‑296, art. 6a) ‑‑ Loi constitutionnelle de 1867, art. 91 (préambule), 91(27).
L’intimée aurait déversé des biphényles polychlorés (BPC) dans une rivière, au début de 1990. Elle a été accusée d’avoir commis deux infractions en vertu de l’al. 6a) de l’Arrêté d’urgence sur les biphényles chlorés, qui a été pris et mis à exécution conformément aux art. 34 et 35 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement. Les articles 34 et 35 figurent à la partie II de la Loi, intitulée «Substances toxiques». La partie II traite d’abord de l’identification de substances susceptibles de mettre en danger l’environnement ou la vie et la santé humaines, et elle établit ensuite la procédure à suivre pour les ajouter à la liste des substances toxiques de l’annexe I (qui contient une liste de substances dangereuses provenant d’un texte législatif antérieur), et pour imposer, par voie de règlement, les conditions à respecter pour que les substances ainsi énumérées puissent être rejetées dans l’environnement. Selon l’art. 11 de la Loi, est toxique toute substance «qui pénètre ou peut pénétrer dans l’environnement» dans des conditions «de nature à [. . .] avoir, immédiatement ou à long terme, un effet nocif sur l’environnement», à «mettre en danger l’environnement essentiel pour la vie humaine» ou à «constituer un danger au Canada pour la vie ou la santé humaine». L’article 3 définit le terme «substance» comme étant «[t]oute matière organique ou inorganique, animée ou inanimée, distinguable» et le terme «environnement» comme étant l’«[e]nsemble des conditions et des éléments naturels de la terre». L’article 34 prescrit la réglementation des substances inscrites sur la liste des substances toxiques. L’article 35 est accessoire à l’art. 34. Il prévoit que, lorsqu’une substance n’est pas inscrite sur la liste de l’annexe I (ou lorsqu’elle y est inscrite mais que les ministres de l’Environnement et de la Santé croient qu’elle n’est pas réglementée comme il convient) et que les ministres croient qu’une intervention immédiate est nécessaire, un «arrêté d’urgence» peut être pris relativement à celle‑ci. Ces arrêtés peuvent comporter les mêmes dispositions qu’un règlement pris aux termes de l’art. 34, mais ils ne demeurent en vigueur que pendant 14 jours, à moins d’être approuvés par le gouverneur en conseil. Le défaut de se conformer à un règlement pris sous le régime de l’art. 34 ou à un arrêté pris aux termes de l’art. 35 constitue une infraction en vertu de l’art. 113 de la Loi. L’intimée a déposé une requête en vue de faire déclarer que les art. 34 et 35 de la Loi ainsi que l’art. 6a) de l’arrêté d’urgence lui‑même excèdent la compétence du Parlement du Canada pour le motif qu’ils ne relèvent d’aucun chef de compétence fédérale énoncé à l’art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Le procureur général du Québec est intervenu à l’appui de la position de l’intimée. La requête a été accueillie par la Cour du Québec et un appel interjeté devant la Cour supérieure a été rejeté. Un autre appel interjeté devant la Cour d’appel a, lui aussi, été rejeté.
Arrêt (le juge en chef Lamer et les juges Sopinka, Iacobucci et Major sont dissidents): Le pourvoi est accueilli. Les dispositions contestées sont valides en vertu de la compétence en matière de droit criminel.
Les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Cory et McLachlin: L’environnement n’est pas, comme tel, un domaine de compétence législative en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867 . Il s’agit plutôt d’un sujet diffus qui touche plusieurs domaines différents de responsabilité constitutionnelle, dont certains sont fédéraux et d’autres provinciaux. Si une disposition relative à l’environnement relève, de par son caractère véritable, de l’un des pouvoirs attribués au corps législatif qui l’a adoptée, elle est alors constitutionnellement valide.
En vertu du par. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867 , le Parlement a été investi du plein pouvoir d’adopter des règles de droit criminel au sens le plus large du terme. Il relève entièrement du pouvoir discrétionnaire du Parlement de décider quel mal il désire supprimer au moyen d’une interdiction pénale et quel intérêt menacé il souhaite ainsi sauvegarder. Aux termes du par. 91(27) , il relève également du pouvoir discrétionnaire du Parlement de déterminer le degré de culpabilité qu’il souhaite attacher à une interdiction criminelle. Ce pouvoir est assujetti, naturellement, aux exigences de la «justice fondamentale» prescrites à l’art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés , qui peuvent dicter un degré plus élevé de mens rea dans le cas des crimes graves ou «proprement dits». La Charte mise à part, la seule réserve dont a été assorti le plein pouvoir du Parlement en matière de droit criminel est qu’il ne peut pas être utilisé de façon déguisée. Comme d’autres pouvoirs législatifs, il ne peut pas permettre au Parlement, simplement en légiférant de la manière appropriée, d’empiéter spécieusement sur des domaines de compétence législative provinciale exclusive. Pour déterminer si on est en présence d’une telle tentative, il convient de déterminer si l’interdiction se fonde sur un objectif public légitime
La protection de l’environnement, au moyen d’interdictions concernant les substances toxiques, constitue un objectif public tout à fait légitime dans l’exercice de la compétence en matière de droit criminel. La protection de l’environnement est un problème international qui exige une action des gouvernements de tous les niveaux. Le recours légitime au droit criminel ne constitue nullement un empiétement sur la compétence législative provinciale, bien qu’il puisse toucher à des matières qui en relèvent. Le Parlement peut, en vertu de sa compétence en matière de droit criminel, édicter validement des interdictions relatives à des actes précis en vue de prévenir la pollution. Cela ne constitue pas un empiétement sur les compétences législatives d’une province. Le recours à la compétence fédérale en matière de droit criminel n’empêche nullement les provinces d’exercer les vastes pouvoirs que leur confère l’art. 92 pour réglementer et limiter la pollution de l’environnement de façon indépendante ou de concert avec des mesures fédérales.
La formulation large est inévitable dans une loi sur la protection de l’environnement en raison de l’ampleur et de la complexité du sujet. Exiger une plus grande précision aurait pour effet de faire échouer la législature dans sa tentative de protéger le public contre les dangers découlant de la pollution. La partie II de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement traite non pas de la protection de l’environnement en général, mais simplement du contrôle de substances toxiques qui peuvent être rejetées dans l’environnement dans certains circonstances limitées, au moyen d’une série d’interdictions assorties de sanctions pénales. La Loi visait non pas à interdire l’utilisation, l’importation ou la fabrication de tous les produits chimiques, mais plutôt à ne toucher que les substances qui sont dangereuses pour l’environnement, et seulement si elles ne sont pas par ailleurs réglementées par la loi. La partie II a généralement pour objet et pour effet de prescrire une procédure permettant d’évaluer si, parmi les nombreuses substances qui peuvent, en théorie, être visées par l’art. 11, certaines devraient être ajoutées à la liste des substances toxiques de l’annexe I, et de déterminer, lorsqu’on prend un arrêté en ce sens, s’il y a lieu d’interdire, sous peine de sanction, l’utilisation de la substance ainsi ajoutée de la manière prévue dans le règlement pris en vertu du par. 34(1). Ces substances inscrites sur la liste, toxiques au sens ordinaire du terme, sont celles que la Loi interdit, en fin de compte, d’utiliser d’une manière contraire au règlement. C’est une interdiction limitée qui s’applique à un nombre limité de substances. L’interdiction est assortie d’une peine en cas de non‑respect et s’appuie sur un objectif pénal valide et est donc une mesure législative pénale valide. Le ciblage précis de substances toxiques fondé sur une évaluation individuelle évite de recourir à des interdictions inutilement larges et à leur incidence sur l’exercice de pouvoirs provinciaux.
L’arrêté d’urgence est également valide en vertu du par. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867 . Les BPC sont non seulement très toxiques, mais encore ils durent longtemps et se décomposent très lentement dans l’eau, l’air ou le sol. Ils sont aussi extrêmement mobiles. De même, ils se dissolvent facilement dans les tissus adipeux et autres composés organiques, de sorte qu’ils remontent la chaîne alimentaire. Ils posent des risques importants de préjudice grave pour les animaux et les humains.
Il n’est pas nécessaire de déterminer si les dispositions contestées relèvent de la compétence du Parlement pour légiférer relativement à la paix, à l’ordre et au bon gouvernement du Canada.
Le juge en chef Lamer et les juges Sopinka, Iacobucci et Major (dissidents): Le caractère véritable de la partie II de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement réside dans la réglementation systématique, par des organismes fédéraux, de toutes les substances susceptibles d’avoir un effet nocif sur un aspect de l’environnement, ou de présenter un danger pour la vie ou la santé humaine. Même si le par. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867 a attribué au Parlement la compétence vaste et exclusive pour légiférer en matière de droit criminel, la compétence en matière de droit criminel a toujours été assujettie à deux exigences: les lois censées être maintenues en vertu du par. 91(27) doivent contenir des interdictions assorties de peines et elles doivent viser un objectif public légitime. Bien qu’il ait été déterminé que la protection de la santé humaine constitue un objectif public légitime, la mesure législative contestée va bien au-delà de cet objectif. Cependant, la protection de l’environnement constitue également un objectif valide du droit criminel.
Même si les dispositions contestées visent un objectif légitime en matière criminelle, elles ne satisfont pas à l’autre moitié du critère. Elles visent non pas à interdire la pollution de l’environnement, mais simplement à la réglementer et ne peuvent donc pas être qualifiées de droit criminel au sens du par. 91(27) . Bien qu’une loi en matière criminelle puisse validement comporter des exemptions relativement à certaines conduites sans pour autant perdre son caractère, pour qu’il y ait exemption, il faut d’abord qu’il y ait une interdiction dans la loi dont découle cette exemption. La loi faisant l’objet du présent pourvoi ne contient aucune interdiction de cette nature. Les articles 34 et 35 ne définissent pas une infraction. Ils établissent plutôt un régime de réglementation en vertu duquel les ministres de la Santé et de l’Environnement peuvent, de manière continue, inscrire des substances sur la liste des substances toxiques et définir les normes de conduite relatives à ces substances. Ce serait un crime singulier dont la définition a été laissée à l’entière discrétion du pouvoir exécutif. Les interdictions prévues à l’art. 113, telles qu’elles existent, sont accessoires au régime de réglementation, et non l’inverse. Cela laisse fortement entendre que la Loi est axée sur la réglementation plutôt que sur les interdictions. L’article 34 permet la réglementation de tous les aspects imaginables des substances toxiques. Il est fort improbable que le Parlement ait eu l’intention de laisser la criminalisation d’un aussi vaste domaine de comportement à la discrétion des ministres. De plus, les dispositions équivalentes mentionnées au par. 34(6) de la Loi, selon lequel une province peut être exemptée de l’application des règlements lorsque des dispositions équivalentes à ces règlements y sont déjà en vigueur, laissent fortement présumer que les règlements fédéraux sont de nature réglementaire et non pas criminelle, puisque toute loi en matière d’environnement adoptée par une province doit être de nature réglementaire. Enfin, le fait d’accorder au Parlement le pouvoir de réglementer de façon aussi complète le rejet de substances dans l’environnement par la détermination de leur nature «toxique» ou non éliminerait inévitablement la possibilité d’avoir une compétence partagée en matière d’environnement et empiéterait de façon considérable sur d’autres chefs de compétence provinciale.
Tenant pour acquis que la protection de l’environnement et de la vie et de la santé humaines contre toutes les substances potentiellement nocives pourrait constituer une «nouvelle matière» relevant de la compétence concernant la paix, l’ordre et le bon gouvernement, cette matière n’a pas l’unicité, la particularité et l’indivisibilité requises qui la distinguent clairement des matières d’intérêt provincial. La définition des «substances toxiques» à l’art. 11, conjuguée à celle du mot «substance» à l’art. 3, est une définition générale sans limites précises. Même si l’art. 15 énonce effectivement certains critères pour raffiner la notion de «substance toxique», il ne restreint pas la définition large donnée à cette notion, mais ne fait qu’offrir des lignes directrices en matière d’enquête. En outre, le processus d’enquête prévu à l’art. 15 peut être complètement évité lorsqu’un arrêté d’urgence est pris conformément à l’art. 35. Quant aux limites géographiques, même si le préambule de la Loi laisse entendre qu’elle ne s’applique qu’aux substances «qu’il n’est pas toujours possible de circonscrire au territoire touché», ni la partie II ni les dispositions habilitantes en cause ne contiennent une véritable restriction fondée sur des considérations territoriales. Le fait que la partie II n’établisse aucune distinction entre des types de substances toxiques, que ce soit en fonction de leur degré de persistance et de diffusion dans l’environnement et de la sévérité de leur effet nocif, ou de leurs aspects extraprovinciaux, démontre que les dispositions habilitantes n’ont pas l’unicité, la particularité et l’indivisibilité requises. Dans la mesure où la partie II de la Loi inclut la réglementation de «substances toxiques» susceptibles de toucher uniquement la province où elles émanent, l’appelant a le lourd fardeau d’établir que les provinces elles‑mêmes seraient incapables de réglementer ces émissions toxiques, fardeau dont il ne s’est pas acquitté.
La loi contestée ne peut pas se justifier en tant qu’exercice de la compétence fédérale en matière d’échanges et de commerce.
Jurisprudence
Citée par le juge La Forest
Arrêts mentionnés: Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3; R. c. Crown Zellerbach Canada Ltd., [1988] 1 R.C.S. 401; Reference re Validity of Section 5(a) of the Dairy Industry Act, [1949] R.C.S. 1; RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463; Whitbread c. Walley, [1990] 3 R.C.S. 1273; Renvoi sur la Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373; Fowler c. La Reine, [1980] 2 R.C.S. 213; Attorney‑General for Ontario c. Hamilton Street Railway Co., [1903] A.C. 524; Proprietary Articles Trade Association c. Attorney‑General for Canada, [1931] A.C. 310; R. c. Wholesale Travel Group Inc., [1991] 3 R.C.S. 154; R. c. Rube, [1992] 3 R.C.S. 159; Scowby c. Glendinning, [1986] 2 R.C.S. 226; Lord’s Day Alliance of Canada c. Attorney General of British Columbia, [1959] R.C.S. 497; Ontario c. Canadien Pacifique Ltée, [1995] 2 R.C.S. 1031; Standard Sausage Co. c. Lee, [1933] 4 D.L.R. 501; Renvoi relatif à la Upper Churchill Water Rights Reversion Act, [1984] 1 R.C.S. 297; R. c. Cosman’s Furniture (1972) Ltd. (1976), 32 C.C.C. (2d) 345; Morgentaler c. La Reine, [1976] 1 R.C.S. 616; R. c. Wetmore, [1983] 2 R.C.S. 284; R. c. Furtney, [1991] 3 R.C.S. 89; Attorney‑General for British Columbia c. Attorney‑General for Canada, [1937] A.C. 368; Boggs c. La Reine, [1981] 1 R.C.S. 49; Schneider c. La Reine, [1982] 2 R.C.S. 112; Reference re Farm Products Marketing Act, [1957] R.C.S. 198; Nova Scotia Board of Censors c. McNeil, [1978] 2 R.C.S. 662.
Citée par le juge en chef Lamer et le juge Iacobucci (dissidents)
R. c. Crown Zellerbach Canada Ltd., [1988] 1 R.C.S. 401; Reference re Validity of Section 5(a) of the Dairy Industry Act, [1949] R.C.S. 1; Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3; R. c. Sault Ste‑Marie, [1978] 2 R.C.S. 1299; Renvoi sur la Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373; Ontario c. Canadien Pacifique Ltée, [1995] 2 R.C.S. 1031; RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; Scowby c. Glendinning, [1986] 2 R.C.S. 226; Boggs c. La Reine, [1981] 1 R.C.S. 49; Brasseries Labatt du Canada Ltée c. Procureur général du Canada, [1980] 1 R.C.S. 914; R. c. Wetmore, [1983] 2 R.C.S. 284; Knox Contracting Ltd. c. Canada, [1990] 2 R.C.S. 338; R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463; R. c. Hauser, [1979] 1 R.C.S. 984; Thomson Newspapers Ltd. c. Canada (Directeur des enquêtes et recherches, Commission sur les pratiques restrictives du commerce), [1990] 1 R.C.S. 425; R. c. McKinlay Transport Ltd., [1990] 1 R.C.S. 627; Lord’s Day Alliance of Canada c. Attorney General of British Columbia, [1959] R.C.S. 497; R. c. Furtney, [1991] 3 R.C.S. 89; R. c. Wholesale Travel Group Inc., [1991] 3 R.C.S. 154; Attorney General of Nova Scotia c. Attorney General of Canada, [1951] R.C.S. 31; General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641.
Lois et règlements cités
Arrêté d’urgence sur les biphényles chlorés, C.P. 1989‑296, art. 6a).
Charte canadienne des droits et libertés, art. 7 , 8 .
Liste des substances d’intérêt prioritaire, Gazette du Canada, partie I, 11 février 1989, p. 543.
Liste intérieure des substances, DORS/94‑311 [mod. DORS/95‑517].
Liste intérieure des substances, TR/91‑148, Gazette du Canada, partie I suppl., 26 janvier 1991.
Loi canadienne sur la protection de l’environnement, L.R.C. (1985), ch. 16 (4e suppl.), préambule, art. 2j), 3 «environnement», «substance», 6, 11, 12, 13, 15 [mod. 1992, ch. 1, art. 35], 16, 18, 26, 32, 33, 34 [mod. 1989, ch. 9, art. 2; mod. 1992, ch. 1, art. 15], 35, 113f), i), o), p), 114, 115(1)a), b), 125(1).
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91 (préambule), 91(27), 92.
Loi réglementant les produits du tabac, L.C. 1988, ch. 20, art. 4, 9.
Loi sur les aliments et drogues, L.R.C. (1985), ch. F‑27, art. 3 , 4 , 5(1) , 8 , 9(1) , 14 , 16 , 20(1) .
Loi sur les contaminants de l’environnement, L.R.C. (1985), ch. E‑12 [abr. ch. 16 (4e suppl.), art. 147], art. 4 , 7(2) .
Loi sur les explosifs, L.R.C. (1985), ch. E‑17 .
Loi sur les produits dangereux, L.R.C. (1985), ch. H‑3 .
Règlement sur les additifs antimousse et les copeaux de bois utilisés dans les fabriques de pâtes et papiers, DORS/92‑268.
Règlement sur les dioxines et les furannes chlorés dans les effluents des fabriques de pâtes et papiers, DORS/92‑267.
Toxic Substances Control Act, 15 U.S.C. § 2605c).
Doctrine citée
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POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec, [1995] R.J.Q. 398, 67 Q.A.C. 161, 17 C.E.L.R. (N.S.) 34, [1995] A.Q. no 143 (QL), confirmant un jugement de la Cour supérieure, [1992] R.J.Q. 2159, qui avait confirmé une décision du juge Babin de la Cour du Québec, [1991] R.J.Q. 2736, déclarant que certaines dispositions législatives excédaient la compétence du Parlement du Canada. Pourvoi accueilli, le juge en chef Lamer et les juges Sopinka, Iacobucci et Major sont dissidents.
Claude Joyal, James Mabbutt, c.r., Yves Leb{oe}uf et Jean Rhéaume, pour l’appelant.
François Fontaine, Sophie Perreault et Jean Piette, pour l’intimée.
Alain Gingras, pour le mis en cause.
Thomson Irvine, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Robert G. Richards, pour l’intervenante IPSCO Inc.
Robert Astell, pour l’intervenante la Société pour vaincre la pollution inc.
Stewart A. G. Elgie et Paul R. Muldoon, pour les intervenants Pollution Probe, Great Lakes United (Canada), Association canadienne du droit de l’environnement et Sierra Legal Defence Fund.
Version française des motifs du juge en chef Lamer et des juges Sopinka, Iacobucci et Major rendus par
1. Le Juge en chef et le juge Iacobucci (dissidents) ‑‑ Le présent pourvoi fait suite à un arrêté d’urgence pris en 1989 par le ministre de l’Environnement de l’époque, l’honorable Lucien Bouchard. L’arrêté limitait à 1 g par jour les émissions de biphényles chlorés (BPC). L’intimée Hydro‑Québec, accusée d’avoir contrevenu à cet arrêté d’urgence, a contesté les accusations portées contre elle en soutenant que l’arrêté d’urgence et les dispositions le sous‑tendant excédaient la compétence du Parlement, car ils envahissaient un domaine de compétence provinciale.
2. Nous avons pris connaissance des motifs limpides du juge La Forest. Bien que nous partagions son intérêt pour la protection de l’environnement, nous sommes d’avis que les dispositions contestées ne peuvent être justifiées en vertu de l’art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 et qu’elles excèdent donc la compétence du gouvernement fédéral. Vu notre désaccord avec le point de vue adopté par notre collègue, nous allons exposer les contextes factuel et judiciaire pertinents.
1. Les faits
3. L’intimée Hydro‑Québec a été accusée de deux infractions en vertu de l’al. 6a) de l’Arrêté d’urgence sur les biphényles chlorés, C.P. 1989‑296 (ci‑après l’«arrêté d’urgence»), qui a été pris et mis à exécution conformément aux art. 34 et 35 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement, L.R.C. (1985), ch. 16 (4e suppl.). L’intimée a été accusée des faits suivants:
[1] Du 1er janvier au 3 janvier 1990, a illégalement rejeté, dans l’environnement, plus d’un gramme par jour de biphényles chlorés contrairement à l’alinéa 6a) de l’Arrêté d’urgence sur les biphényles chlorés, C.P. 1989‑29[6] du 23 février 1989, commettant ainsi l’infraction prévue aux alinéas 113i) et o) de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement, L.R.C. de 198[5], 4e suppl., c.16;
[2] Le ou vers le 8 janvier 1990, après le rejet dans l’environnement en violation de l’alinéa 6a) de l’Arrêté d’urgence sur les biphényles chlorés, C.P. 1989‑296 du 23 février 1989, d’une substance inscrite à l’annexe I de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement, L.R.C. de 198[5], 4e suppl., c.16, à savoir: des biphényles chlorés [. . .] a omis de faire rapport de la situation à l’inspecteur dans les meilleurs délais possible, contrairement à l’alinéa 36(1)a) de ladite loi, commettant ainsi l’infraction prévue aux alinéas 113h) et o) de ladite Loi.
4. Le 23 juillet 1990, l’intimée a plaidé non coupable à ces deux accusations. Elle a déposé une requête devant la Cour du Québec en vue de faire déclarer inconstitutionnels les art. 34 et 35 de la Loi ainsi que l’al. 6a) de l’arrêté d’urgence, pour le motif qu’ils excédaient le champ de compétence du gouvernement fédéral. Le 12 août 1991, la cour a accueilli la requête et annulé les dispositions en question: [1991] R.J.Q. 2736. L’appel interjeté devant la Cour supérieure du Québec a été rejeté le 6 août 1992 ([1992] R.J.Q. 2159), et un autre appel interjeté devant la Cour d’appel du Québec a été rejeté le 14 février 1995 ([1995] R.J.Q. 398, 67 Q.A.C. 161, 17 C.E.L.R. (N.S.) 34, [1995] A.Q. no 143 (QL)). Le 12 octobre 1995, notre Cour a accordé l’autorisation de pourvoi ([1995] 4 R.C.S. vii) et formulé la question constitutionnelle reproduite plus loin.
2. Les dispositions législatives et constitutionnelles pertinentes
5. Arrêté d’urgence sur les biphényles chlorés, C.P. 1989‑296
6. La quantité de biphényles chlorés qui peut être rejetée, dans l’environnement, dans une région du Canada ne peut excéder 1 g par jour pour chaque pièce d’équipement ou contenant ou emballage d’équipement au cours de l’exploitation, de l’entretien, de la maintenance, de la mise hors service, du transport ou de l’entreposage de l’équipement suivant:
a) des condensateurs électriques ainsi que des transformateurs électriques et de l’équipement connexe, fabriqués ou importés au Canada avant le 1er juillet 1980;
Loi canadienne sur la protection de l’environnement, L.R.C. (1985), ch. 16 (4e suppl.)
Il est déclaré que la protection de l’environnement est essentielle au bien‑être de la population du Canada.
Attendu:
que la présence de substances toxiques dans l’environnement est une question d’intérêt national;
qu’il n’est pas toujours possible de circonscrire au territoire touché la dispersion de substances toxiques ayant pénétré dans l’environnement;
que le gouvernement fédéral, à titre de chef de file national en la matière, se doit d’établir des objectifs, des directives et des codes de pratiques nationaux en matière de qualité de l’environnement;
qu’il est nécessaire de limiter la dispersion des substances nutritives dans les eaux canadiennes;
que la législation régissant les terres, entreprises et ouvrages fédéraux ne prévoit pas toujours à leur égard de mesures de protection de l’environnement;
que le Canada se doit d’être en mesure de respecter ses obligations internationales en matière d’environnement,
3. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
. . .
«environnement» Ensemble des conditions et des éléments naturels de la terre, notamment:
a) l’air, l’eau et le sol;
b) toutes les couches de l’atmosphère;
c) toutes les matières organiques et inorganiques ainsi que les êtres vivants;
d) les systèmes naturels en interaction qui comprennent les éléments visés aux alinéas a) à c).
. . .
«substance» Toute matière organique ou inorganique, animée ou inanimée, distinguable. La présente définition vise notamment:
a) les matières susceptibles soit de se disperser dans l’environnement, soit de s’y transformer en matières dispersables, ainsi que les matières susceptibles de provoquer de telles transformations dans l’environnement;
b) les radicaux libres ou les éléments;
c) les combinaisons d’éléments à l’identité moléculaire précise soit naturelles, soit consécutives à une réaction chimique;
d) des combinaisons complexes de molécules différentes, d’origine naturelle ou résultant de réactions chimiques, mais qui ne pourraient se former dans la pratique par la simple combinaison de leurs composants individuels.
Elle vise aussi, sauf pour l’application des articles 25 à 32:
e) les mélanges combinant des substances et ne produisant pas eux‑mêmes une substance différente de celles qui ont été combinées;
f) les articles manufacturés dotés d’une forme ou de caractéristiques matérielles précises pendant leur fabrication et qui ont, pour leur utilisation finale, une ou plusieurs fonctions en dépendant, en tout ou en partie;
g) les matières animées ou les mélanges complexes de molécules différentes qui sont contenus dans les effluents, les émissions ou les déchets attribuables à des travaux, des entreprises ou des activités.
11. Pour l’application de la présente partie, est toxique toute substance qui pénètre ou peut pénétrer dans l’environnement en une quantité ou une concentration ou dans des conditions de nature à:
a) avoir, immédiatement ou à long terme, un effet nocif sur l’environnement;
b) mettre en danger l’environnement essentiel pour la vie humaine;
c) constituer un danger au Canada pour la vie ou la santé humaine.
15. Afin de déterminer si une substance est effectivement ou potentiellement toxique, d’apprécier s’il y a lieu de prendre des mesures de contrôle et, dans l’affirmative, de déterminer la nature de celles-ci, l’un ou l’autre ministre peut:
a) recueillir des données sur cette substance et mener des enquêtes sur:
(i) sa nature,
(ii) sa présence dans l’environnement et l’effet qu’elle a sur celui‑ci, la vie ou la santé humaine,
(iii) la mesure dans laquelle elle peut se disperser et persister dans l’environnement,
(iv) sa capacité d’infiltration et d’accumulation dans les tissus biologiques ainsi que sa capacité de nuire à des processus biologiques,
(v) les méthodes permettant de limiter sa présence dans l’environnement,
(vi) les méthodes de vérification des effets de sa présence dans l’environnement,
(vii) la mise au point et l’utilisation de substituts,
(viii) ses quantités, ses utilisations et son élimination,
(ix) les méthodes permettant de réduire la quantité utilisée, produite ou rejetée dans l’environnement;
b) corréler et analyser les données recueillies et publier le résultat des enquêtes effectuées;
c) fournir des services d’information et de consultation et faire des recommandations concernant les mesures à prendre pour limiter la présence de cette substance dans l’environnement.
34. (1) Sous réserve du paragraphe (3), le gouverneur en conseil peut, sur recommandation des ministres et après avoir donné au comité consultatif fédéro‑provincial la possibilité de formuler ses conseils dans le cadre de l’article 6, prendre des règlements concernant une substance inscrite sur la liste de l’annexe I, notamment en ce qui touche:
a) la quantité ou la concentration dans lesquelles elle peut être rejetée dans l’environnement, seule ou combinée à une autre substance émise par quelque source ou type de sources que ce soit;
b) les lieux ou zones de rejet;
c) les activités commerciales, de fabrication ou de transformation au cours desquelles le rejet est permis;
d) les modalités et conditions de son rejet, seule ou en combinaison avec une autre substance;
e) la quantité qui peut être fabriquée, transformée, utilisée, mise en vente ou vendue au Canada;
f) les fins pour lesquelles la substance ou un produit qui en contient peut être importé, fabriqué, transformé, utilisé, mis en vente ou vendu;
g) les modalités et conditions d’importation, de fabrication, de transformation ou d’utilisation de la substance ou d’un produit qui en contient;
h) la quantité ou la concentration dans lesquelles celle‑ci peut être utilisée;
i) la quantité ou la concentration dans lesquelles celle‑ci peut‑être importée;
j) les pays d’exportation ou d’importation;
k) les conditions, modalités et objets de l’importation ou de l’exportation;
l) l’interdiction totale, partielle ou conditionnelle de la fabrication, de l’utilisation, de la transformation, de la vente, de la mise en vente, de l’importation ou de l’exportation de la substance ou d’un produit qui en contient;
m) la quantité ou concentration de celle‑ci que peut contenir un produit fabriqué, importé, exporté ou mis en vente au Canada;
n) les modalités, les conditions et l’objet de la publicité et de la mise en vente de la substance ou d’un produit qui en contient;
o) les modalités et les conditions de stockage, de présentation, de transport, de manutention ou d’offre de transport soit de la substance, soit d’un produit ou d’une matière qui en contient;
p) l’emballage et l’étiquetage soit de la substance, soit d’un produit ou d’une matière qui en contient;
q) les modalités, lieux et méthodes d’élimination soit de la substance, soit d’un produit ou d’une matière qui en contient, notamment les normes de construction, d’entretien et d’inspection des sites d’élimination;
r) la transmission au ministre, sur demande ou au moment fixé par règlement, de renseignements concernant la substance;
s) la tenue de livres et de registres pour l’exécution des règlements d’application du présent article;
t) l’échantillonnage, l’analyse, l’essai, la mesure ou la surveillance de la substance et la transmission des résultats au ministre;
u) la transmission d’échantillons de la substance au ministre;
v) les méthodes et procédures à suivre pour les opérations mentionnées à l’alinéa t);
w) les cas ou conditions de modification par le ministre, pour l’exécution de la présente loi, soit des exigences imposées pour les opérations mentionnées à l’alinéa t), soit des méthodes et procédures afférentes;
x) toute autre mesure d’application de la présente partie.
(2) Sur recommandation des ministres, le gouverneur en conseil peut, par règlement, soustraire à l’application de la présente partie et de ses règlements:
a) l’importation, l’exportation, la fabrication, l’utilisation, la transformation, le transport, l’offre de transport, la manutention, l’emballage, l’étiquetage, la publicité, la vente, la mise en vente, la présentation, le stockage, l’élimination ou le rejet dans l’environnement soit d’une substance, soit d’un produit ou d’une matière qui en contient;
b) le rejet dans l’environnement d’une substance provenant d’une source donnée, ou d’un type de sources donné, pendant un certain temps.
(3) Les règlements prévus au paragraphe (1) ne peuvent toutefois être pris que si, selon le gouverneur en conseil, ils ne visent pas un point déjà réglementé sous le régime d’une autre loi fédérale.
(4) Les règlements d’application du paragraphe (1) peuvent modifier la liste de l’annexe I de manière à y préciser le type de règlement qui s’applique à la substance visée.
(5) Sauf à l’égard de Sa Majesté du chef du Canada, les règlements pris aux termes du paragraphe (1) ne s’appliquent pas dans la province visée par un décret pris aux termes du paragraphe (6).
(6) Sur recommandation du ministre, le gouverneur en conseil peut, par décret, déclarer que les règlements pris en application du paragraphe (1) ne s’appliquent pas dans la province lorsque le ministre et le gouvernement provincial sont convenus par écrit que sont en vigueur dans le cadre de la législation provinciale:
a) d’une part, des dispositions équivalentes à ces règlements;
b) d’autre par