Ecology Action Centre c. Canada (Environnement)

Ecology Action Centre c. Canada (Environnement)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2015-12-22
Référence neutre
2015 CF 1412
Numéro de dossier
T-2114-13
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20151222
Dossier : T-2114-13
Référence : 2015 CF 1412
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 22 décembre 2015
En présence de monsieur le juge Zinn
ENTRE :
L’ECOLOGY ACTION CENTRE ET
LA LIVING OCEANS SOCIETY
demandeurs
et
LE MINISTRE DE L’ENVIRONNEMENT, LE MINISTRE DE LA SANTÉ ET
AQUABOUNTY CANADA INC.
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
Introduction [1] La demande dont est saisie la Cour porte sur deux décisions ministérielles concernant le saumon de l’Atlantique (Salmo salar) génétiquement modifié comportant une seule copie du transgène opAFP-GHc2 au locus EO-1α, connu sous le nom de « saumon AquAdvantage » [SAA].
[2] Les aliments génétiquement modifiés soulèvent la controverse; cependant, la présente demande ne concerne que deux décisions rendues par les ministres défendeurs, soit le ministre de l’Environnement et le ministre de la Santé [collectivement, les ministres]. La question n’est pas de savoir si les ministres avaient raison, mais si leurs décisions étaient raisonnables et conformes aux dispositions législatives applicables.
[3] Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis que les décisions des ministres étaient raisonnables et qu’elles ont été rendues de la manière prescrite par la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), L.C. 1999, ch. 33 [LCPE]. Par conséquent, la présente demande doit être rejetée.
Les parties [4] Les demandeurs sont des sociétés enregistrées sans but lucratif qui ont à cœur l’intérêt du public pour ce qui est de la protection de l’environnement marin. Les défendeurs reconnaissent qu’ils sont des parties à un litige d’intérêt public et qu’ils ont la qualité pour présenter la présente demande.
[5] Les ministres ont des responsabilités en vertu de la LCPE, et plus particulièrement à l’égard des questions dont est saisie la Cour, conformément à la partie 6 de la LCPE intitulée Substances biotechnologiques animées. Le règlement édicté en vertu de la partie 6, à savoir le Règlement sur les renseignements concernant les substances nouvelles (organismes), DORS/2005-248 (RRSN), s’applique également à la présente demande ainsi qu’aux contestations présentées par les demandeurs.
[6] La défenderesse, AquaBounty Canada Inc. [AquaBounty], est la société de biotechnologie qui a créé le SAA et qui détient les droits sur ce poisson. Elle soutient que le SAA atteint beaucoup plus rapidement sa taille marchande que le saumon sauvage ou le saumon d’élevage. La société exploite une [traduction] « écloserie sécurisée de recherche expérimentale sur terre » à Souris, à l’Île-du-Prince-Édouard [l’installation de l’Î.-P.-É.]. AquaBounty propose de produire commercialement des œufs de SAA uniquement femelles et stériles à son installation de l’Î.-P.-É. et de les exporter vers une installation terrestre étanche de grossissement située au Panama. Pour ce faire, AquaBounty devait présenter une demande en vertu de la partie 6 de la LCPE. Les décisions faisant l’objet du contrôle découlent de cette demande.
La demande [7] Les demandeurs avancent deux arguments généraux :
1. Que le ministre de l’Environnement n’a pas respecté les exigences de la LCPE lorsque, le 23 novembre 2013, il a publié un avis de nouvelle activité [avis de NAc] au sujet du SAA dans la Gazette du Canada
2. Que les ministres n’ont pas obtenu ni analysé les renseignements requis en vertu de la Loi pour effectuer leur évaluation de la toxicité aux termes de l’article 108 de la LCPE.
[8] Je propose tout d’abord d’établir le cadre réglementaire de la LCPE et du RRSN qui s’applique en l’espèce. Je présenterai ensuite les faits pertinents et les questions précises soulevées par les demandeurs. Enfin, j’analyserai les positions des parties relativement à ces questions ainsi que les motifs de la conclusion à laquelle je suis arrivé.
Le cadre réglementaire applicable aux organismes vivants [9] La partie 6 de la LCPE établit un cadre réglementaire pour l’évaluation et l’approbation des substances biotechnologiques animées [organismes vivants]. Le texte complet de la partie 6 est reproduit à l’annexe A. Ce cadre repose sur une liste tenue à jour par le ministre de l’Environnement appelée Liste intérieure des substances [LIS].
[10] Il est interdit de fabriquer ou d’importer un organisme vivant non inscrit sur la LIS si la personne qui souhaite le faire [le déclarant] n’a pas fourni au ministre de l’Environnement les renseignements réglementaires requis [un avis de NAc] et si le délai d’évaluation prévu n’est pas expiré : paragraphe 106(1) de la LCPE. Les organismes vivants doivent être évalués afin de déterminer s’ils sont effectivement ou potentiellement toxiques : paragraphe 108(1) de la LCPE. L’article 64 de la LCPE précise que, pour l’application de la partie 6 :
[...] est toxique toute substance qui pénètre ou peut pénétrer dans l’environnement en une quantité ou concentration ou dans des conditions de nature à :
a) avoir, immédiatement ou à long terme, un effet nocif sur l’environnement ou sur la diversité biologique;
b) mettre en danger l’environnement essentiel pour la vie;
c) constituer un danger au Canada pour la vie ou la santé humaines.
Un organisme qui satisfait ou peut satisfaire à la définition énoncée à l’article 64 de la LCPE est décrit comme étant toxique au sens de la LCPE.
[11] En ce qui concerne le SAA, l’article 4 du RRSN prévoit que le déclarant doit fournir les renseignements visés à l’annexe 5 du Règlement. En vertu de l’alinéa 3b) de l’annexe 5, les renseignements exigés comprennent les renseignements concernant « l’utilisation prévue et toute utilisation potentielle ainsi que les lieux d’introduction potentiels » et, en vertu de l’alinéa 5a), ils incluent « les données de l’essai servant à déterminer la pathogénicité, la toxicité ou le caractère envahissant de l’organisme ». Les renseignements réglementaires visés à l’annexe 5 doivent être fournis au moins 120 jours avant que le déclarant fabrique ou importe l’organisme : alinéa 5d) du RRSN.
[12] Le déclarant peut demander aux ministres de l’exempter de l’obligation de fournir les renseignements visés à l’annexe 5, et les ministres peuvent acquiescer à sa demande si l’une des trois conditions énoncées au paragraphe 106(8) sont respectées, à savoir si :
a) les ministres jugent que les renseignements ne sont pas nécessaires pour déterminer si l’organisme vivant est effectivement ou potentiellement toxique;
b) l’organisme vivant est destiné à une utilisation réglementaire ou doit être fabriqué en un lieu où, selon les ministres, la personne qui demande l’exemption est en mesure de le contenir de façon à assurer une protection satisfaisante de l’environnement et de la santé humaine;
c) il est impossible, selon les ministres, d’obtenir les résultats des essais nécessaires à l’établissement des renseignements.
[13] Si une exemption est accordée, le paragraphe 106(9) de la LCPE prévoit que le ministre de l’Environnement doit « publie[r] dans la Gazette du Canada le nom des bénéficiaires de l’exemption et le type de renseignements en cause ».
[14] En outre, si une exemption est accordée en vertu de l’alinéa 106(8)b) parce que les ministres jugent que le déclarant, en ce qui concerne l’organisme vivant, « est en mesure de le contenir de façon à assurer une protection satisfaisante de l’environnement et de la santé humaine », les passages pertinents du paragraphe 106(10) disposent que « le bénéficiaire de l’exemption [...] ne peut [...] l’utiliser, le fabriquer ou l’importer que dans le lieu mentionné dans la demande d’exemption ».
[15] L’alinéa 6d) du RRSN prévoit que, aux fins de l’évaluation de la toxicité prévue à l’article 108 de la LCPE, « le délai dont dispose les ministres pour évaluer les renseignements » fournis en vertu de l’annexe 5 est de « cent vingt jours ouvrables suivant leur réception ».
[16] Bien que les ministres soient les seuls investis du pouvoir législatif requis pour déterminer si un organisme est toxique au sens de la LCPE, leur ministère a conclu un protocole d’entente avec le ministère des Pêches et des Océans [MPO], en vertu duquel le MPO fournit des avis sur la toxicité de tous les poissons soumis à une évaluation.
[17] Après l’évaluation des ministres, quatre options s’offrent au ministre de l’Environnement en vertu de la LCPE. Il :
1. peut, avant la fin du délai d’évaluation, autoriser la fabrication ou l’importation de l’organisme aux conditions que les ministres précisent si elle soupçonne l’organisme d’être effectivement ou potentiellement toxique : alinéa 109(1)a) de la LCPE;
2. peut, avant la fin du délai d’évaluation, interdire la fabrication ou l’importation de l’organisme si elle soupçonne l’organisme d’être effectivement ou potentiellement toxique : alinéa 109(1)b) de la LCPE;
3. peut, dans les 90 jours suivant l’expiration du délai d’évaluation, autoriser la fabrication ou l’importation de l’organisme, mais exiger une autre évaluation de la toxicité si une personne propose une « nouvelle activité » relative à l’organisme qui peut rendre celui-ci toxique : paragraphes 110(1) et 106(4) de la LCPE;
4. autorise, dans les 120 jours suivant la réalisation de plusieurs conditions, la fabrication ou l’importation de l’organisme en l’ajoutant à la LIS : paragraphe 112(1) de la LCPE.
[18] Au sens de l’article 104 de la LCPE, une « nouvelle activité » s’entend notamment de toute activité qui, de l’avis des ministres, donne ou peut donner lieu à la pénétration ou au rejet d’un organisme vivant dans l’environnement en une quantité ou concentration sensiblement plus grande qu’antérieurement, ou dans des circonstances et d’une manière qui sont sensiblement différentes.
[19] Si les ministres soupçonnent qu’une nouvelle activité peut rendre l’organisme toxique, le ministre de l’Environnement peut alors publier un avis de NAc dans la Gazette du Canada dans les 90 jours suivant l’expiration du délai d’évaluation : paragraphe 110(1) de la LCPE. Après la publication de l’avis de NAc, il est interdit d’utiliser l’organisme dans le cadre d’une nouvelle activité prévue par l’avis sans avoir fourni au ministre de l’Environnement les renseignements réglementaires (c.-à-d. les renseignements visés à l’annexe 5 du RRSN) et tant que le délai d’évaluation de ces renseignements n’est pas expiré : paragraphes 110(3) et 106(4) de la LCPE.
Les faits [20] Les faits ne sont pas contestés. Par souci de commodité, ils sont présentés chronologiquement.
[21] Le 29 avril 2013, AquaBounty a présenté un avis de NAc relativement au SAA. Dans son avis, AquaBounty a signalé son intention de produire des œufs de SAA uniquement femelles et stériles à son installation étanche de l’Î.-P.-É. et d’exporter jusqu’à 100 000 œufs par année vers le Panama aux fins de grossissement et de transformation. Les poissons transformés seraient ensuite vendus aux fins de consommation sur les marchés de détail approuvés. Dans son avis, AquaBounty demandait également une exemption de l’obligation de produire [traduction] « les données d’un essai visant à déterminer la pathogénicité, la toxicité ou le caractère envahissant [du SAA] ». Le délai d’évaluation de 120 jours prescrit à l’article 108 de la LCPE a donc été imposé à l’entreprise après le dépôt de son avis, lequel délai prenait fin le 27 août 2013.
[22] Le 13 août 2013, le MPO a soumis au ministre de l’Environnement son rapport d’évaluation sur le SAA, intitulé Résumé de l’évaluation des risques pour l’environnement et des risques indirects pour la santé humaine posés par le saumon AquAdvantage [le rapport du MPO]. Dans son rapport, le MPO a conclu que si le SAA est utilisé aux fins décrites dans l’avis, il ne sera pas toxique au sens de la LCPE et ne sera pas susceptible de le devenir :
1 – Risque indirect pour la santé humaine
En se basant sur les résultats de l’évaluation de l’exposition (risque négligeable avec degré de certitude raisonnable) et de l’évaluation du danger indirect pour la santé humaine (risque faible avec degré de certitude raisonnable), il a été conclu avec un degré de certitude raisonnable que le risque global est faible et que, par conséquent, le SAA « n’est pas toxique au sens de la LCPE ».
2 – Risque pour l’environnement
En se basant sur les résultats de l’évaluation de l’exposition (risque négligeable avec degré de certitude raisonnable) et de l’évaluation du danger pour l’environnement (risque élevé avec degré de certitude raisonnable), il a été conclu avec un degré de certitude raisonnable que le risque global est faible et que, par conséquent, le SAA « n’est pas toxique au sens de la LCPE ».
[23] Le rapport du MPO indiquait également que le MPO ne s’opposait pas à la demande d’exemption d’AquaBounty. Le Ministère jugeait que les renseignements visés par la demande d’exemption n’étaient pas nécessaires, car AquaBounty utiliserait une installation étanche :
Compte tenu du scénario d’utilisation et du fait que les renseignements fournis à l’appui de la demande de dérogation ont été jugés satisfaisants pour démontrer que l’organisme sera contenu de façon à assurer une protection satisfaisante de l’environnement et de la santé humaine, les données sur le caractère envahissant mentionnées à l’alinéa 5a) de l’annexe 5 du Règlement sur les renseignements concernant les substances nouvelles (organismes) ne sont pas nécessaires pour déterminer si l’organisme est toxique au sens de la définition de l’article 64 de la LCPE (1999). [Non souligné dans l’original.]
[24] Le MPO recommandait également que le ministre de l’Environnement publie un avis de NAc exigeant la réalisation d’une évaluation approfondie de l’utilisation du SAA dans un autre scénario que celui proposé par AquaBounty à son installation de l’Î.-P.-É. ou de l’exportation du SAA vers une autre installation que celle d’AquaBounty située au Panama :
Comme l’accent a été mis sur le confinement visant à empêcher l’exposition à l’environnement canadien, en particulier le confinement physique du SAA, il s’avère impératif de conserver le scénario d’utilisation proposé par AquaBounty, y compris les mesures opérationnelles et de confinement physique, biologique et géographique. De ce fait, toute activité ne s’inscrivant pas dans les paramètres bien définis ayant été décrits dans la déclaration réglementaire peut être considérée comme une nouvelle activité et pourrait nécessiter un avis de nouvelle activité.
[25] Le 19 août 2013, le ministre de l’Environnement a accordé l’exemption demandée par AquaBounty.
[26] Le délai d’évaluation a pris fin le 27 août 2013. Les ministres étaient d’accord avec l’affirmation du MPO selon laquelle la fabrication et l’utilisation du SAA proposées par AquaBounty ne rendent pas et ne sont pas susceptibles de rendre le SAA toxique au sens de la LCPE. Ils étaient également d’accord avec le MPO concernant la nécessité de publier un avis de NAc, mais n’étaient pas d’accord avec le Ministère quant à la portée de cet avis.
[27] Comme il a été mentionné précédemment, le MPO voulait que l’avis de NAc indique qu’une « nouvelle activité » serait définie, en partie, comme une activité qui est menée à une autre installation que celle de l’Î.-P.-É. et dont le but est l’exportation vers une autre installation que celle du Panama. Les ministres se sont toutefois ralliés à la différente recommandation de leurs représentants dans un rapport intitulé Record of Decision and Rationale (RDR): Control Measures for New Organisms (Compte rendu de décision et justification : Mesures de contrôle des nouveaux organismes) [rapport RDR]. Dans ce rapport, les représentants ont adopté une approche plus fonctionnelle pour établir la définition d’une nouvelle activité. Ils étaient d’avis que [traduction] « l’activité actuelle ne se définit pas en fonction de son emplacement, mais plutôt des mesures de confinement mises en place au Canada pour éviter le rejet de poissons vivants dans l’environnement canadien », et qu’il serait probablement impossible d’appliquer des restrictions visant à limiter l’exportation vers un lieu particulier.
[28] Le 23 novembre 2013, le ministre de l’Environnement a publié un avis de NAc concernant le SAA dans la Gazette du Canada. Comme l’avaient proposé ses représentants, la portée de l’avis était plus générale que celle recommandée par le MPO. Dans cet avis, une « nouvelle activité » était définie comme toute activité autre que les utilisations du SAA proposées par AquaBounty dans une « installation étanche » ou le grossissement de SAA triploïdes femelles dans une « installation étanche », à condition que les poissons soient euthanasiés avant de quitter l’installation :
1. En ce qui concerne l’organisme vivant identifié comme saumon de l’Atlantique (Salmo salar) génétiquement modifié comportant une seule copie du transgène opAFP-GHc2 au locus EO-1α, une nouvelle activité est toute activité autre que :
a) l’utilisation de l’organisme vivant non triploïde [c.-à-d. capable de se reproduire] dans une installation étanche :
(i) à titre d’organisme vivant destiné à la recherche et au développement,
(ii) pour la production d’une lignée triploïde [c.-à-d. stérile] entièrement femelle de l’organisme vivant;
b) l’utilisation de l’organisme vivant triploïde mâle dans une installation étanche à titre d’organisme vivant destiné à la recherche et au développement;
c) l’utilisation de l’organisme vivant triploïde femelle dans une installation étanche :
(i) à titre d’organisme vivant destiné à la recherche et au développement,
(ii) pour le grossissement alors qu’il est tué avant de quitter l’installation étanche;
d) l’exportation de l’organisme vivant triploïde femelle alors qu’il est au stade d’œuf embryonné. [Non souligné dans l’original.]
Les questions en litige [29] Les demandeurs affirment qu’il y a huit questions en litige :
1. Quelle est la norme de contrôle?
2. Les ministres ont-ils commis une erreur en voulant effectuer une évaluation du SAA aux termes de l’article 108 en ne recueillant pas et en n’évaluant pas des renseignements concernant les utilisations potentielles et les lieux d’introduction potentiels de l’organisme?
3. Les ministres ont-ils enfreint la Loi en effectuant une évaluation du SAA aux termes de l’article 108 avant d’accorder une exemption à l’obligation de fournir des données sur la toxicité et le caractère envahissant et de publier un avis de délivrance d’une telle exemption dans la Gazette du Canada?
4. Le ministre de l’Environnement a-t-il commis une erreur en publiant l’avis de NAc avant l’expiration du délai d’évaluation?
5. En publiant l’avis de NAc, le ministre de l’Environnement a-t-il autorisé illégalement des utilisations du SAA qui sont contraires au paragraphe 106(10)?
6. En publiant l’avis de NAc, le ministre de l’Environnement a-t-il autorisé de manière déraisonnable des utilisations du SAA qui n’avaient pas été évaluées dans le cadre de l’évaluation aux termes de l’article 108?
7. Les demandeurs ont-ils la qualité pour présenter la présente demande?
8. Quel est le recours approprié?
[30] Puisque les défendeurs ont reconnu que les demandeurs ont la qualité pour agir dans l’intérêt public, il n’est pas nécessaire d’examiner la question 7. Compte tenu du résultat, il n’est pas nécessaire d’examiner la question 8.
[31] Fondamentalement, les demandeurs contestent deux décisions : 1) la décision rendue aux termes de l’article 108 de la LCPE autorisant l’évaluation des renseignements sur le SAA fournis conformément à l’article 106; 2) la décision de publier l’avis de NAc.
La norme de contrôle applicable [32] Les demandeurs font valoir que, même si aucune jurisprudence n’établit la norme de contrôle applicable aux décisions contestées en l’espèce, les tribunaux ont conclu que [traduction] « l’abrogation des obligations ministérielles obligatoires prescrites par la LCPE est susceptible de faire l’objet d’un contrôle judiciaire selon la norme de la décision correcte » (Union Saint-Laurent, Grand Lacs c. Canada (Ministre de l’Environnement), 2009 CF 408, [2010] 2 RCF 515 [Grands Lacs]).
[33] Les demandeurs affirment que les décisions contestées comprenaient l’abrogation des obligations ministérielles obligatoires. Ils font remarquer que le paragraphe 106(9) de la LCPE prévoit que le ministre de l’Environnement « publie dans la Gazette du Canada » un avis d’exemption de l’obligation de fournir des renseignements. [Non souligné dans l’original.] De même, le paragraphe 108(1) de la LCPE prévoit que les ministres « évaluent » les renseignements prescrits afin de déterminer si un organisme est toxique ou susceptible de le devenir. [Non souligné dans l’original.] En résumé, leur argument est qu’étant donné que la validité des décisions contestées repose sur l’exercice de ces obligations par les ministres, leurs décisions doivent être examinées selon la norme de la décision correcte.
[34] Les demandeurs citent trois décisions à l’appui de leur argument selon lequel la norme à appliquer est celle de la décision correcte. Ils citent Grands Lacs, qui énonce, aux paragraphes 237 à 240, la proposition selon laquelle « [l]’omission de se conformer à une exigence légale est une erreur de droit assujettie à la norme de la décision correcte ». Ils citent également Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Kandola, 2014 CAF 85 [Kandola], qui énonce, aux paragraphes 42 et 43, la proposition selon laquelle lorsqu’il s’agit d’une « pure question d’interprétation de la loi qui ne [comporte] aucun élément discrétionnaire », le ministre « ne peut prétendre qu’il possède une expertise supérieure » à celle de la Cour. Enfin, ils citent Save Halkett Bay Marine Park Society c. Canada (Environnement), 2015 CF 302 [Halkett Bay Marine], dans laquelle la Cour s’est appuyée sur la décision Kandola dans le cadre du contrôle de la décision du ministre de l’Environnement d’accorder un permis autorisant le sabordage d’un navire pour en faire un récif artificiel. Dans Halkett Bay Marine, la demanderesse soutenait que le ministre de l’Environnement ne pouvait pas autoriser le sabordage parce que la coque contenait des substances interdites, à savoir du dichlorure de dibutylétain et du chlorure de tributylétain (des TBT). La Cour a conclu que, dans la mesure où la décision du ministre reposait sur des questions d’interprétation des lois, son interprétation était assujettie à la norme de la décision correcte. Le juge a déclaré ce qui suit au paragraphe 54 :
L’élément d’ordre purement juridique concerne le paragraphe 127(1) du Règlement sur la pollution par les bâtiments et certaines dispositions de la LCPE, qui, selon la Société, établissent une interdiction totale des TBT. L’examen de la Cour, en vue de déterminer si ces dispositions établissent en fait l’existence d’une interdiction totale des TBT au Canada ayant eu pour effet de rendre illégale la délivrance du permis, est effectué selon la norme de la décision correcte. La raison en est qu’il s’agit d’« une pure question d’interprétation de la loi qui ne comportait aucun élément discrétionnaire », que le ministre « ne peut prétendre qu’il possède une expertise supérieure » à celle de la Cour à l’égard de ces questions et qu’il n’y a pas de clause privative dans la LCPE (Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Kandola, 2014 CAF 85 (CanLII), au paragraphe 43). De plus, en ce qui concerne le Règlement sur la pollution par les bâtiments, celui‑ci a été pris sous le régime de la LMMC, précitée, qui n’est pas la « loi constitutive » du ministre, et aucun élément de preuve n’a été présenté pour démontrer que celui‑ci avait une connaissance approfondie de cette loi (Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36 (CanLII), au paragraphe 50).
[35] Je ne suis pas convaincu que ces décisions exigent l’application de la norme de la décision correcte en l’espèce. L’examen des questions en litige révèle que bon nombre d’entre elles ne sont pas de « pures » questions de droit, mais plutôt des questions mixtes de fait et de droit, comme la question de savoir si les ministres ont pris en considération tous les facteurs pertinents lorsqu’ils ont rendu leurs décisions. De plus, à supposer que les décisions des ministres reposent sur de « pures » questions de droit [p. ex. le moment auquel une exemption prend effet aux termes du paragraphe 106(8), le moment auquel une exemption doit être accordée, et la signification du mot « lieu » employé au paragraphe 106(10)], il s’agirait de questions « techniques » d’interprétation législative qui se limitent à un contexte bien précis dans le cadre de l’application des lois constitutives des ministres ou des lois étroitement liées à leur mandat. Ces décisions justifient donc un certain degré de déférence : McLean c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, [2013] 3 RCS 895, au paragraphe 28 [McLean].
[36] La présente espèce consiste à examiner des décisions courantes qui ont été rendues en vertu d’un cadre réglementaire complexe. Dans ce contexte, j’estime qu’il est important de souligner, comme l’a fait la Cour suprême au paragraphe 31 de l’arrêt McLean, qu’« une cour de justice “[n’est] peut-être pas aussi bien qualifié[e] qu’un organisme administratif déterminé pour donner à la loi constitutive de cet organisme des interprétations qui ont du sens compte tenu du contexte des politiques générales dans lequel doit fonctionner cet organisme” » (citant National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324). Les ministres ont interprété la LCPE en fonction de leur expérience quotidienne de l’application de la Loi. Leur expertise est « supérieure » à celle de la Cour. Leur interprétation ne doit pas être déraisonnable, mais, dans la mesure où cette condition préalable est satisfaite, la Cour doit faire preuve de retenue.
[37] La norme de la décision raisonnable doit être appliquée aux questions en litige, qui, en résumé, consistent à savoir : 1) si la décision des ministres selon laquelle le SAA n’est pas toxique au sens de la LCPE était raisonnable; et 2) si la publication de l’avis de NAc par le ministre de l’Environnement était raisonnable.
L’évaluation de la toxicité [38] Les demandeurs présentent trois arguments à l’égard de l’évaluation de la toxicité effectuée par les ministres.
A. Utilisations et lieux potentiels [39] Les demandeurs affirment que les ministres ont commis une erreur en ne tenant pas compte des renseignements sur [traduction] « les utilisations potentielles [du SAA] » et [traduction] « les lieux d’introduction potentiels » pour lesquels une exemption n’a pas été demandée ni accordée. Ils invoquent à l’appui le paragraphe 108(1) de la LCPE, qui prévoit que « les ministres évaluent [...] les renseignements disponibles [...] en application des paragraphes 106(1) [...] » (lesquels sont les renseignements réglementaires visés à l’annexe 5 du RRSN). L’alinéa 3b) de l’annexe 5 indique que les renseignements concernant « l’utilisation prévue et toute utilisation potentielle ainsi que les lieux d’introduction potentiels » doivent être fournis par le déclarant. Les demandeurs soutiennent que les ministres n’ont pas évalué les utilisations et les lieux potentiels du SAA, mais seulement l’utilisation et le lieu proposés par AquaBounty. Ils invoquent à l’appui le rapport du MPO, qui indique ce qui suit : « L’évaluation du risque porte sur le scénario d’utilisation proposé par AquaBounty consistant à élever des SAA en confinement dans les installations à l’Î.-P.-É. et au Panama suivant les conditions mentionnées dans la déclaration réglementaire ».
[40] Je soupçonne que cette préoccupation est attribuable au fait que les demandeurs croyaient que l’omission allégué des ministres de tenir compte des utilisations et des lieux potentiels découlait d’une évaluation trop restrictive pour inclure l’ensemble des utilisations et lieux potentiels qui ont, au bout du compte, été approuvés par le ministre de l’Environnement dans l’avis de NAc. Les demandeurs croient peut-être que d’autres personnes peuvent désormais s’appuyer sur l’avis de NAc et réaliser des activités « potentiellement » toxiques qui n’ont pas encore été évaluées. Si telle est leur préoccupation, celle-ci est sans fondement, comme le démontrent les éléments ci-après.
[41] Quoi qu’il en soit, je suis d’accord avec l’affirmation des défendeurs selon laquelle les ministres ont tenu compte des renseignements concernant les utilisations et lieux d’introduction potentiels du SAA. Les parties conviennent toutes que les ministres se sont appuyés sur le rapport du MPO. Comme l’ont fait remarquer les demandeurs, le rapport indique que l’évaluation du MPO portait sur le scénario d’utilisation proposé par AquaBounty. Cependant, le rapport énonce les observations suivantes :
La modification du scénario d’utilisation proposé ou des mesures de confinement suggérées dans la déclaration réglementaire pourrait donner lieu à l’introduction ou à la libération de SAA dans l’environnement pour lesquels le risque d’exposition serait très différent de celui dans l’évaluation du risque actuelle. Cette variation est due aux différences quant au nombre de SAA, aux circonstances et à la façon dont ceux-ci se seraient introduits ou auraient été libérés. Étant donné le risque potentiel posé par le SAA sur l’environnement canadien et l’incertitude qui s’y rattache, ce qui comprend le risque d’envahissement, toute nouvelle activité pourrait entraîner une modification de l’exposition et, par conséquent, donner lieu à une conclusion différente de celle présentée dans le présent rapport.
[42] Par conséquent, le MPO a recommandé que le ministre de l’Environnement publie un avis de NAc qui exigerait la réalisation d’une évaluation approfondie de toute utilisation du SAA en dehors de celle expressément proposée par AquaBounty.
[43] Outre le rapport du MPO, les ministres se sont appuyés sur le rapport RDR préparé par des représentants d’Environnement Canada et de Santé Canada. La rubrique « Control Measure(s) Rationale: Scientific Rationale » (Justification des mesures de contrôle : Justification scientifique) de ce rapport contient les passages suivants :
[traduction]
• Comme l’a proposé le déclarant, il n’y a aucune exposition à l’environnement dans une installation étanche et une conclusion de toxicité au sens de la LCPE n’a donc pas été tirée.
• Si une nouvelle activité entraîne une exposition à l’environnement, les données disponibles fournies par le déclarant ou mises à la disposition du public sont insuffisantes pour déterminer si l’organisme comporte des dangers qui constitueront un risque pour l’environnement, en particulier si l’on tient compte de l’incertitude quant à la survie ou à la persistance de l’organisme dans l’environnement.
• Compte tenu de cette incertitude, il est recommandé de publier un avis de nouvelle activité (avis de NAc) afin de s’assurer que toutes les activités potentielles menées à l’extérieur d’une installation étanche font l’objet d’une évaluation poussée. [Non souligné dans l’original.]
[44] Ces passages contredisent les passages précités du rapport du MPO sur lesquels les demandeurs se sont fondés pour avancer leur argument selon lequel le rapport indique que les ministres n’ont pas tenu compte des autres utilisations ou lieux d’introduction potentiels du SAA. Cet argument, de même que l’argument similaire exposé dans le rapport RDR, montrent que les ministres ont pris en compte les utilisations potentielles du SAA et ont tiré des conclusions à leur égard. Ils ont conclu qu’ils ne disposaient pas de suffisamment de renseignements pour déterminer si certaines utilisations potentielles pouvaient rendre le SAA toxique. Ils ont également conclu que d’autres utilisations potentielles, comme des utilisations à l’extérieur de l’installation de l’Î.-P.-É., mais à l’intérieur d’une installation étanche, pourraient être approuvées en fonction des renseignements fournis. Le ministre de l’Environnement a donc publié un avis de NAc autorisant les utilisations potentielles du SAA qui, selon les ministres, ne rendraient pas l’organisme toxique. L’avis exigeait également la réalisation d’une évaluation supplémentaire des autres utilisations.
[45] Les demandeurs soutiennent par ailleurs que [traduction] « puisque que les ministres ne disposaient d’aucun renseignement sur les utilisations ou les lieux d’introduction potentiels en dehors du scénario d’utilisation proposé par AquaBounty, ils ne pouvaient pas s’acquitter de leur obligation légale et prendre en compte de tels renseignements ». Là encore, je ne suis pas d’accord. Premièrement, comme il a déjà été mentionné, les ministres ont pris en compte, et ont même été en mesure d’évaluer, certaines utilisations et certains lieux d’introduction potentiels selon les renseignements fournis par AquaBounty. Deuxièmement, il serait déraisonnable de conclure que le RRSN exige qu’AquaBounty fournisse, ou que les ministres évaluent, des renseignements concernant des utilisations potentielles hypothétiques qui n’ont aucun lien avec l’utilisation actuellement prévue par AquaBounty. Il serait peu probable qu’une évaluation portant sur des utilisations potentielles hypothétiques permette de tirer des conclusions raisonnables sur la toxicité. De plus, l’avis de NAc vise à éviter que de telles suppositions soient formulées; il permet aux ministres d’autoriser des utilisations qui sont jugées non toxiques, en soumettant à une autre évaluation les nouvelles utilisations lorsqu’elles sont effectivement proposées.
[46] Je suis d’avis que l’obligation de fournir des renseignements sur les utilisations et les lieux d’introduction potentiels vise à garantir que les déclarants fournissent des renseignements sur l’utilisation possible d’un organisme et le lieu où celui-ci pourrait être introduit en fonction de l’utilisation prévue par les déclarants. Cette interprétation repose sur les Directives pour la déclaration et les essais de substances nouvelles : Organismes (les Directives) qui indiquent ce qui suit :
Le déclarant doit fournir une description des utilisations prévues et potentielles de l’organisme ou du produit qui le contient. Les lieux potentiels d’introduction comprennent l’identification, en termes généraux, de l’écozone (en indiquant la référence sur la carte, dont une version réduite figure à l’appendice 2, mentionnée dans la définition de « écozone ») et des types d’habitat (p. ex. aquatique, terrestre) où l’on peut prévoir que l’organisme sera utilisé. [Non souligné dans l’original.]
Selon ces directives, les lieux potentiels d’introduction du SAA sont, en termes généraux, les lieux où l’on peut prévoir que l’organisme sera utilisé. Ces lieux sont probablement prévus en fonction de l’utilisation du SAA que prévoit faire AquaBounty. Par conséquent, il n’est pas nécessaire de fournir des renseignements sur le lieu où le SAA pourrait être introduit dans tous les milieux possibles, mais plutôt sur le lieu où il pourrait être introduit selon l’utilisation que prévoit en faire AquaBounty. Ces renseignements ont été fournis. Le rapport du MPO évalue explicitement les risques que le SAA s’échappe dans l’estuaire de la baie Fortune à l’Î.-P.-É., ou dans le bassin versant situé à proximité de l’installation d’AquaBounty au Panama. Il s’agit là des lieux d’introduction potentiels, et le MPO les a longuement étudiés.
B. Validité de l’exemption [47] Les demandeurs soutiennent par ailleurs que les ministres ont commis une erreur en ne tenant pas compte [traduction] « des données d’un essai visant à déterminer la pathogénicité, la toxicité ou le caractère envahissant [du SAA] » parce que l’exemption de l’obligation de fournir ces renseignements accordée par le ministre de l’Environnement était invalide.
[48] Les demandeurs font valoir qu’une exemption n’est valide que lorsqu’un avis d’exemption est publié dans la Gazette du Canada. Ils affirment que la publication d’un tel avis permet d’en assurer l’exactitude, ce qui n’est pas le cas lorsqu’il est publié plusieurs mois, voire plusieurs années, après l’octroi de l’exemption. Ils se fondent également sur le texte du paragraphe 106(9) de la LCPE, qui prévoit que « [l]e ministre publie [...] le nom des bénéficiaires de l’exemption [...] ». [Non souligné dans l’original.] Dans la version anglaise, la Loi emploie le présent « is ». Selon les demandeurs, l’emploi de ce temps de verbe par le législateur laisse supposer qu’une exemption « est » accordée lors de la publication de l’avis. Si le législateur voulait laisser entendre qu’une exemption est accordée avant la publication d’un avis, il aurait utilisé un verbe au passé dans la version anglaise comme « was » ou « has been ».
[49] Les demandeurs affirment que le ministre de l’Environnement ne peut pas attendre aussi longtemps qu’il le souhaite avant de publier un avis sur une exemption qu’il a accordée. Je suis d’accord avec eux, car un délai inutile et déraisonnable serait contraire à l’intention du législateur. Lors du débat en comité qui s’est tenu en 1999, il a été suggéré que l’exigence relative à la publication a été intégrée à la Loi par souci de transparence et de reddition de compte, et de responsabilité politique, envers le public. Par exemple, lors de ce débat, Mme Paddy Torsney, secrétaire parlementaire du ministre de l’Environnement, a déclaré que l’avis d’exemption « garantit qu’il y a publication, que des renseignements sont disponibles et que les ministres sont responsables envers le public par l’intermédiaire de la Chambre et d’autres mécanismes. Il est donc inexact de dire que, sans cet amendement, les choses pourraient se faire dans l’obscurité. » Ce souci de transparence et de reddition de compte est atténué lorsqu’un avis est publié trop longtemps après l’expiration du délai d’évaluation.
[50] Cependant, je ne puis être d’accord avec les demandeurs lorsqu’ils affirment qu’en l’espèce, le ministre a attendu trop longtemps parce qu’il a attendu près de six mois avant de publier l’avis d’exemption. Bien que l’avis doive être publié dans un délai raisonnable après l’octroi de l’exemption, sans quoi un bref de mandamus est établi pour l’ordonner, la loi n’exige pas que la publication de l’avis et l’octroi de l’exemption se fassent en même temps ou dans un délai rapproché. Même si la publication de l’avis vise à assurer la reddition de compte, cet objectif sera atteint que l’avis soit publié le jour même où l’exemption est accordée, ou dans un délai raisonnable après l’obtention de l’exemption. Je ne puis conclure que le délai en l’espèce était déraisonnable, car rien dans la preuve n’indique que les efforts des demandeurs pour communiquer leurs préoccupations au public ou à la Cour ont été contrariés. Qui plus est, les éléments de preuve ne sont pas suffisants pour conclure que le délai allait à l’encontre de l’intention du législateur.
[51] Je ne crois pas non plus que l’emploi du verbe « is » dans la version anglaise de la Loi permet nécessairement de conclure qu’une exemption n’est accordée qu’une fois qu’un avis a été publié. Selon la jurisprudence, il est possible que l’emploi du verbe « is » au présent renvoie également à des événements passés. Comme l’a déclaré la cour dans l’arrêt R v Letkeman, [1983] SJ No 1045 (SKQB), au paragraphe 7, [traduction] « bien que le verbe “is” renvoie le plus souvent au présent, il est grammaticalement correct qu’il renvoie également au passé, comme le verbe “has been” : voir Black’s Law Dictionary (5e éd.), à la page 745 » et voir également Village Gate Resorts Ltd v Moore, (1997), 47 BCLR (3d) 153 (BCCA), aux paragraphes 35 à 37.
[52] À cet égard, il faut également souligner que l’octroi d’une exemption et la publication d’un avis d’exemption sont abordés dans des dispositions distinctes de la LCPE, à savoir les paragraphes 106(8) et 106(9), respectivement. Si