Alliance de la fonction publique du Canada c. Association des Pilotes Fédéraux du Canada

Alliance de la fonction publique du Canada c. Association des Pilotes Fédéraux du Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2009-07-02
Référence neutre
2009 CAF 223
Numéro de dossier
A-375-08
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Cour d'appel fédérale
Federal Court of Appeal
Date : 20090702
Dossiers : A-375-08
A-383-08
Référence : 2009 CAF 223
CORAM : LE JUGE EVANS
LE JUGE PELLETIER
LA JUGE LAYDEN-STEVENSON
Dossier: A-375-08
ENTRE :
ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA
demanderesse
et
ASSOCIATION DES PILOTES FÉDÉRAUX DU CANADA et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeurs
Dossier : A-383-08
ET ENTRE :
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
et
ASSOCIATION DES PILOTES FÉDÉRAUX DU CANADA et
ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA
défenderesses
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 24 mars 2009.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 2 juillet 2009.
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE EVANS
Y A SOUSCRIT : LA JUGE LAYDEN-STEVENSON
MOTIFS DISSIDENTS : LE JUGE PELLETIER
Cour d'appel fédérale
Federal Court of Appeal
Date : 20090702
Dossiers : A-375-08
A-383-08
Référence : 2009 CAF 223
CORAM : LE JUGE EVANS
LE JUGE PELLETIER
LA JUGE LAYDEN-STEVENSON
Dossier: A-375-08
ENTRE :
ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA
demanderesse
et
ASSOCIATION DES PILOTES FÉDÉRAUX DU CANADA et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeurs
Dossier: A-383-08
ET ENTRE :
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
et
ASSOCIATION DES PILOTES FÉDÉRAUX DU CANADA et
ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA
défenderesses
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE EVANS
A. INTRODUCTION
[1] L’Alliance de la fonction publique du Canada (l’Alliance) et le procureur général du Canada ont déposé des demandes de contrôle judiciaire fondées sur l’article 28 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7, afin d’obtenir l’annulation d’une décision de la Commission des relations de travail dans la fonction publique (2008 CRTFP 42). Ils soutiennent que la Commission a outrepassé sa compétence en accueillant la demande de l’Association des pilotes fédéraux du Canada (APFC) — défenderesse en l’espèce — visant l’attribution de trois postes de la fonction publique fédérale à l’unité de négociation comprenant le groupe Navigation aérienne (AO).
[2] Les demandeurs soutiennent que cette décision devrait être annulée en application de l’alinéa 18.1(4)a) de la Loi sur les Cours fédérales parce que, la définition du groupe AO et de son unité de négociation excluant expressément les postes qui n’exigent pas de licence valide de pilote et d’expérience de pilotage (qualifications de pilotage), la Commission a outrepassé sa compétence. Il n’est pas nécessaire, selon eux, que les titulaires des trois postes en litige possèdent les qualifications de pilotage.
[3] Les demandeurs prétendent que l’article 58 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.C. 2003, ch. 22 (LRTFP), qui confère à la Commission le pouvoir de se prononcer sur l’appartenance d’un fonctionnaire à une unité de négociation qu’elle a définie, n’habilite pas celle‑ci à inclure un employé dans une unité de négociation constituée d’un groupe professionnel dont il est expressément exclu. Selon eux, un principe fondamental du régime de relations de travail régissant la fonction publique veut que, sauf dans des circonstances exceptionnelles, les unités de négociation coïncident avec les groupes professionnels établis par l’employeur.
[4] Je ne suis pas de cet avis. J’estime que la Commission n’a pas outrepassé sa compétence lorsqu’elle a inclus les postes en cause dans l’unité de négociation du groupe AO, dont les membres remplissent des fonctions semblables à celles des titulaires des postes en cause. Sa décision ne repose ni sur une interprétation erronée d’une disposition de la LRTFP, qui donnerait lieu à un contrôle suivant la norme de la décision correcte, ni sur une interprétation déraisonnable de la disposition applicable. En conséquence, je suis d’avis de rejeter les demandes de contrôle judiciaire.
[5] Les demandes de contrôle judiciaire ont été entendues ensemble puisqu’elles se rapportent à la même décision et soulèvent des questions identiques. Les présents motifs s’appliquent aux deux demandes, et une copie en sera versée aux deux dossiers (A-375-08 et A-383-08).
B. CONTEXTE FACTUEL
[6] Le différend fait suite à la révision par l’employeur de la description de travail de trois postes au sein de Transports Canada, laquelle a eu pour effet de supprimer les mentions relatives au pilotage d’un aéronef. Il s’agit des postes suivants : gestionnaire, Opérations de contingence de l’aviation civile (poste 1), de surintendant, Enquêtes sur l'application de la loi (poste 2) et de surintendant, Sécurité des aérodromes (poste 3).
[7] Avant la révision de leur description de travail et leur reclassification, les trois postes faisaient partie du groupe professionnel AO parce que 10 % de leurs fonctions se rapportaient au pilotage d’aéronefs. Les descriptions n’énonçaient pas expressément que les titulaires des postes devaient obligatoirement posséder des qualifications de pilotage, mais cela découlait implicitement du fait que les fonctions comportaient du pilotage. Les descriptions de travail modifiées, d’où les fonctions de pilotage étaient absentes, ne faisaient pas non plus mention de la nécessité de qualifications de pilotage.
[8] Après avoir modifié ces descriptions de travail, l’employeur a déplacé le poste 1 de l’unité de négociation du groupe AO à celle du groupe des services des programmes et de l’administration (PA) et les postes 2 et 3 du groupe AO à l’unité de négociation du groupe des services techniques (TC). L’APFC est l’agent de négociation accrédité de l’unité de négociation du groupe AO, tandis que les unités de négociation des groupes PA et TC sont représentées par l’Alliance.
[9] La reclassification des postes procédait du fait qu’ils n’exigeaient plus de qualifications de pilotage de leurs titulaires, de sorte qu’ils étaient expressément exclus de la définition de l’unité de négociation du groupe AO.
[10] La définition du groupe AO et de son unité de négociation (voir Association du groupe de la navigation aérienne c. Conseil du Trésor, 2001 CRTFP 2, par. 4) renferme deux exclusions. La première vise les postes dont la principale raison d'être est comprise dans la définition de tout autre groupe et, la seconde, la plus pertinente en l’espèce, était ainsi libellée :
Sont aussi exclus les postes pour lesquels il n'est pas nécessaire d'avoir de l'expérience comme pilote d'aéronef et une licence valide de pilote.
L’emploi du mot « aussi » donne à penser que les postes pour lesquels les qualifications de pilotage ne sont pas obligatoires sont exclus du groupe AO, même si leur principale raison d'être n’est pas comprise dans un autre groupe.
[11] Quelques années après la reclassification des postes et leur rattachement aux unités de négociation des groupes PA et TC, l’APFC s’est prévalue de l’article 58 et a demandé à la Commission de replacer les trois postes dans l’unité de négociation du groupe AO, faisant valoir que les fonctions de ces postes correspondaient davantage à celles de ce groupe qu’à celles des groupes PA et TC. L’APFC n’avait pas contesté la justesse des descriptions de travail afférentes à ces postes.
C. DÉCISION DE LA COMMISSION
[12] La Commission, siégeant à un seul commissaire, a relevé que la reclassification du poste 1 remontait à mars 2003 et celle du poste 2, au début de 2001, mais que la demande fondée sur l’article 58 avait été déposée en mai 2006. Aucune question n’a toutefois été soulevée relativement à ces délais. La Commission a également indiqué que, sous le régime de l’article 58, il incombait à l’APFC d’établir que les fonctions et responsabilités principales des postes relèvent de la définition du groupe AO. Les parties n’ont pas non plus contesté cette conclusion.
[13] La Commission a reconnu que l’employeur avait le droit de classer les postes, que la classification des trois postes en cause était à jour et exacte et que ces points ne pouvaient être mis en cause dans une demande fondée sur l’article 58.
[14] Le commissaire a considéré qu’à l’égard de cette demande fondée sur l’article 58, sa tâche consistait à « déterminer la meilleure correspondance afin de placer ces postes dans leurs unités de négociation appropriées sans que je sois nécessairement obligé de trouver le parfait agencement » (par. 9). Après avoir comparé la description des postes avec les tâches attribuées au groupe AO et avec celles qui relevaient des groupes PA et TC, la Commission a déclaré qu’elle devait tenir principalement compte des tâches principales des postes en litiges et de ceux avec lesquels la comparaison s’établissait.
[15] Relativement à l’argument qu’il y avait lieu de rejeter la demande de l’APFC parce que les postes pour lesquels les qualifications de pilotage ne sont pas nécessaires devaient être exclus de l’unité de négociation du groupe AO, la Commission a indiqué ce qui suit (par. 11) :
Assurément, il s’agit d’une approche trop simpliste, qui empêcherait [la Commission] de remplir l’une de ses obligations législatives, soit de veiller à la composition appropriée des unités de négociation et en fin d'analyse de décider de cette composition.
[16] La Commission a statué qu’un poste expressément exclu d’un groupe professionnel n’était pas automatiquement exclu de l’unité de négociation dont ce groupe faisait partie, indiquant que l’exclusion constituait cependant un facteur à prendre en compte dans l’évaluation globale de la « meilleure correspondance » pour les besoins de la négociation collective. Elle a conclu que, bien que la correspondance avec le groupe AO ne fût pas parfaite, c’était néanmoins la meilleure, et elle a réattribué les postes à ce groupe et accueilli la demande de l’APFC fondée sur l’article 58.
[17] À l’appui de leur demande de contrôle judiciaire et d’annulation de cette décision, les demandeurs font valoir que la Commission a commis une erreur relative à sa compétence en ne considérant pas que l’élimination des qualifications de pilotage dans les descriptions de travail des postes reclassifiés excluait automatiquement ces postes du groupe AO parce que les postes n’exigeant pas de qualifications de pilotage étaient expressément exclus de ce groupe et, par conséquent, de l’unité de négociation.
D. CADRE LÉGISLATIF
[18] Les dispositions suivantes de la LRTFP sont pertinentes pour les présentes demandes de contrôle judiciaire. L’article 51 renferme une clause privative stricte qui, appliquée aux faits de l’espèce, fait en sorte que le seul motif de contrôle judiciaire pouvant être invoqué est celui de l’erreur de compétence :
51. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente partie, les ordonnances et les décisions de la Commission sont définitives et ne sont susceptibles de contestation ou de révision par voie judiciaire qu’en conformité avec la Loi sur les Cours fédérales et pour les motifs visés aux alinéas 18.1(4) a), b) ou e) de cette loi.
[…]
(3) Sauf exception prévue au paragraphe (1), l’action — décision, ordonnance ou procédure — de la Commission, dans la mesure où elle est censée s’exercer dans le cadre de la présente partie, ne peut, pour quelque motif, notamment celui de l’excès de pouvoir ou de l’incompétence à une étape quelconque de la procédure :
a) être contestée, révisée, empêchée ou limitée;
b) faire l’objet d’un recours judiciaire, notamment par voie d’injonction, de certiorari, de prohibition ou de quo warranto.
51. (1) Subject to this Part, every order or decision of the Board is final and may not be questioned or reviewed in any court, except in accordance with the Federal Courts Act on the grounds referred to in paragraph 18.1(4)(a), (b) or (e) of that Act.
…
(3) Except as permitted by subsection (1), no order, decision or proceeding of the Board made or carried on under or purporting to be made or carried on under this Part may, on any ground, including the ground that the order, decision or proceeding is beyond the jurisdiction of the Board to make or carry on or that, in the course of any proceeding, the Board for any reason exceeded or lost its jurisdiction,
(a) be questioned, reviewed, prohibited or restrained; or
(b) be made the subject of any proceedings in or any process of any court, whether by way of injunction, certiorari, prohibition, quo warranto or otherwise.
[19] Le motif de contrôle judiciaire prévu par la Loi sur les Cours fédérales qui s’applique en l’espèce est le suivant :
18.1 4) Les mesures prévues au paragraphe (3) sont prises si la Cour fédérale est convaincue que l’office fédéral, selon le cas :
a) a agi sans compétence, outrepassé celle-ci ou refusé de l’exercer;
18.1 (4) The Federal Court may grant relief under subsection (3) if it is satisfied that the federal board, commission or other tribunal
(a) acted without jurisdiction, acted beyond its jurisdiction or refused to exercise its jurisdiction;
[20] La décision de la Commission fait suite à une demande de l’APFC fondée sur l’article 58 de la LRTFP, mais l’article 57 de cette Loi, qui a trait à l’accréditation des unités de négociation, et l’article 70, qui se rapporte à la révision, après l’accréditation, du caractère approprié des unités de négociation approuvées antérieurement par la Commission sont tout aussi pertinents, parce que les demandeurs soutiennent que la Commission a erré en modifiant les unités de négociation au lieu de simplement déterminer à quelle unité existante les trois postes appartenaient.
57. Saisie d’une demande d’accréditation conforme à l’article 54, la Commission définit le groupe de fonctionnaires qui constitue une unité habile à négocier collectivement.
(2) Pour décider si le groupe de fonctionnaires constitue une unité habile à négocier collectivement, la Commission tient compte de la classification des postes établis par l’employeur et des personnes qu’il emploie, notamment des groupes ou sous-groupes professionnels qu’il a établis.
(3) La Commission est tenue de définir des unités correspondant aux groupes et sous-groupes professionnels établis par l’employeur, sauf dans le cas où elles ne constitueraient pas des unités habiles à négocier collectivement au motif qu’elles ne permettraient pas une représentation adéquate des fonctionnaires qui en font partie.
(4) L’unité de négociation définie par la Commission ne coïncide pas nécessairement avec le groupe de fonctionnaires visé par la demande d’accréditation.
57. (1) When an application for certification is made under section 54, the Board must determine the group of employees that constitutes a unit appropriate for collective bargaining.
(2) In determining whether a group of employees constitutes a unit appropriate for collective bargaining, the Board must have regard to the employer’s classification of persons and positions, including the occupational groups or subgroups established by the employer.
(3) The Board must establish bargaining units that are co-extensive with the occupational groups or subgroups established by the employer, unless doing so would not permit satisfactory representation of the employees to be included in a particular bargaining unit and, for that reason, such a unit would not be appropriate for collective bargaining.
(4) For the purposes of this Part, a unit of employees may be determined by the Board to constitute a unit appropriate for collective bargaining whether or not its composition is identical with the group of employees in respect of which the application for certification was made.
58. À la demande de l’employeur ou de l’organisation syndicale concernée, la Commission se prononce sur l’appartenance de tout fonctionnaire ou de toute catégorie de fonctionnaires à une unité de négociation qu’elle a définie, ou sur leur appartenance à toute autre unité.
58. On application by the employer or the employee organization affected, the Board must determine every question that arises as to whether any employee or class of employees is included in a bargaining unit determined by the Board to constitute a unit appropriate for collective bargaining, or is included in any other unit.
[21] Enfin, les dispositions suivantes régissent la révision des unités de négociation accréditées.
43. (1) La Commission peut réexaminer, annuler ou modifier ses décisions ou ordonnances ou réentendre toute demande avant de rendre une ordonnance à son sujet.
[…]
43. (1) Subject to subsection (2), the Board may review, rescind or amend any of its orders or decisions, or may re-hear any application before making an order in respect of the application.
…
70. (1) Dans les cas où elle révise la structure des unités de négociation, la Commission tient compte, pour décider si le groupe de fonctionnaires constitue une unité habile à négocier collectivement, de la classification des postes établis par l’employeur et des personnes qu’il emploie, notamment des groupes ou sous-groupes professionnels qu’il a établis.
Unités correspondant aux groupes professionnels
(2) La Commission est tenue de définir des unités correspondant aux groupes ou sous-groupes professionnels établis par l’employeur, sauf dans le cas où elles ne constitueraient pas des unités habiles à négocier collectivement au motif qu’elles ne permettraient pas une représentation adéquate des fonctionnaires qui en font partie.
70. (1) If the Board reviews the structure of one or more bargaining units, it must, in determining whether a group of employees constitutes a unit appropriate for collective bargaining, have regard to the employer’s classification of persons and positions, including the occupational groups or subgroups established by the employer.
Unit co-extensive with occupational groups
(2) The Board must establish bargaining units that are co-extensive with the occupational groups or subgroups established by the employer, unless doing so would not permit satisfactory representation of the employees to be included in a particular bargaining unit and, for that reason, such a unit would not be appropriate for collective bargaining.
E. QUESTIONS EN LITIGE ET ANALYSE
Question 1 : Les qualifications de pilotage étaient‑elles encore obligatoires après la modification de la description de travail des trois postes?
[22] À l’audience, l’avocat de l’APFC a soutenu que la reclassification des trois postes n’avait pas, dans les faits, éliminé l’exigence que les titulaires des postes possèdent une licence de pilote et aient une expérience récente du pilotage. Il a souligné que les qualifications de pilotage n’étaient expressément indiquées ni dans l’actuelle description ni dans la précédente, mais que l’exigence que les titulaires les possèdent avait été inférée du fait que certaines tâches énoncées dans la description de travail antérieure supposaient le pilotage d’aéronefs.
[23] Il a affirmé qu’il était erroné de conclure de l’élimination de ces fonctions que les postes reclassifiés n’exigeaient plus les qualifications de pilotage, parce que certaines des fonctions qui continuaient de faire partie de la description ressemblaient beaucoup à celles qui étaient énumérées dans la liste des activités du groupe AO, pour lesquelles « une expérience récente du pilotage est requise ». Il a fait valoir que cette dernière exigence s’appliquait tout autant aux mêmes activités énoncées dans les nouvelles descriptions de travail et qu’en conséquence ces descriptions continuaient implicitement d’exiger les qualifications de pilotage.
[24] Je ne suis pas de cet avis. La Commission n’a pas conclu que les nouvelles descriptions de ces trois postes exigeaient implicitement que les titulaires possèdent une licence de pilote et aient une expérience récente du pilotage. D’ailleurs deux des titulaires ne satisfaisaient pas à ces exigences. La Commission a uniquement dit qu’à l’égard du poste 2, les qualifications de pilotage « aideraient à accomplir les tâches ou, pour reprendre les propos [d’un témoin], [traduction] “seraient utiles” ».
[25] En vérité, le raisonnement central de la Commission est que, même si l’on excluait les postes reclassifiés du groupe professionnel AO par suite de l’élimination des tâches pour lesquelles les qualifications de pilotage étaient « obligatoires », ces postes pourraient toujours être inclus dans l’unité de négociation AO parce que leurs fonctions principales sont analogues à celles du groupe AO.
[26] Comme celle de la Commission, mon analyse part du principe que la modification des trois descriptions de travail a eu pour effet de supprimer l’exigence des qualifications de pilotage, et qu’en conséquence la définition du groupe AO excluait ces trois postes du groupe.
Question 2 : La Commission a‑t‑elle outrepassé sa compétence en incluant les postes dans l’unité de négociation AO?
[27] Selon les demandeurs, la Commission a outrepassé sa compétence lorsque, dans le cadre d’une demande fondée sur l’article 58, elle a inclus un employé dans une unité de négociation comprenant un groupe professionnel duquel le poste occupé par l’employé était expressément exclu. Selon eux, cela revient à modifier une unité de négociation accréditée, ce que la Commission n’est légalement habilitée à faire que sous le régime de l’article 70.
[28] Ils soutiennent que la question de savoir si l’article 58 autorise la Commission à rendre des décisions ayant pour effet de modifier la définition d’une unité de négociation est une question ressortissant à la compétence et qu’elle exige une décision correcte : Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, par. 30, 31 et 59 (Dunsmuir).
[29] Ils font valoir, subsidiairement, qu’en concluant que l’article 58 lui permettait d’inclure dans une unité de négociation des postes dont la définition les en excluait expressément, la Commission en a fait une interprétation déraisonnable parce que contraire à un principe fondamental de la négociation collective dans la fonction publique, le principe de correspondance entre unités de négociation et groupes professionnels.
[30] Le seul motif de contrôle que les demandeurs peuvent invoquer, compte tenu des faits en l’espèce, est celui de l’erreur de compétence (Loi sur les Cours fédérales, alinéa 18.1(4)a)). La clause privative énoncée à l’article 51 interdit le contrôle judiciaire pour de « simples » erreurs de droit sous le régime de l’alinéa 18.1(4)c). En l’absence d’indication contraire, il faut considérer que les mentions de l’absence de compétence ou du refus d’exercer la compétence, à l’alinéa 18.1(4)a), renvoient à la notion d’erreur de compétence élaborée par la common law en matière de contrôle judiciaire des actes administratifs : Canada (Ministre de l’Immigration et de la Citoyenneté) c. Khosa, 2009 CSC 12, plus particulièrement au par. 19 (Khosa).
[31] L’alinéa 18.1(4)a) n’établit pas de norme de contrôle applicable à la question de savoir si un tribunal administratif a outrepassé sa compétence. Comme le juge Binnie l’a indiqué dans Khosa (par. 42), à l’égard de cette disposition :
Aucune norme de contrôle n’est précisée. Suivant l’arrêt Dunsmuir, les questions touchant la compétence commandent l’application de la norme de la décision correcte (motifs majoritaires, par. 59).
Il importe néanmoins de souligner que l’excès de compétence d’un tribunal administratif peut prendre deux formes.
[32] Un tribunal administratif peut, premièrement, avoir « outrepassé sa compétence » en rendant une décision erronée sur une question juridique susceptible de révision suivant la norme de la décision correcte. Ces questions ont été qualifiées de « questions de compétence » ou, pour reprendre la terminologie employée par le juge Binnie dans l’extrait précité de « questions touchant la compétence ». Elles peuvent comprendre des questions relatives aux dispositions de la loi habilitant le tribunal administratif.
[33] Deuxièmement, même si la question tranchée par le tribunal administratif n’est pas une question de « compétence » au sens de ce qui précède, mais une « simple » question de droit, la Cour peut quand même accueillir une demande de contrôle judiciaire si la décision rendue est déraisonnable.
[34] Par conséquent, la Commission aura « outrepassé sa compétence » si la Cour conclut que cette dernière devait statuer correctement sur la question de savoir si le pouvoir discrétionnaire conféré par l’article 58 l’autorisait à inclure un poste dans une unité de négociation alors que la définition de l’unité l’excluait expressément et que la Cour n’est pas d’accord avec cette conclusion.
[35] Même si l’interprétation de l’article 58 ne commande pas l’application de la norme de la décision correcte, la Commission aura « outrepassé sa compétence » malgré tout si son interprétation est déraisonnable. Pas plus que les autres tribunaux administratifs, la Commission n’est légalement autorisée à rendre une décision fondée sur une interprétation déraisonnable de sa loi habilitante. Le respect de la primauté du droit exige cette protection minimale contre l’exercice arbitraire d’un pouvoir public par les décideurs administratifs, qu’il y ait ou non clause privative : Khosa, par. 42.
(i) Contrôle suivant la norme de la décision correcte et « question de compétence »
[36] Des décisions récentes de la Cour suprême du Canada ont clarifié nombre de points se rapportant aux normes de contrôle applicables aux décisions de tribunaux administratifs comme la Commission. S’agissant de la question qui nous occupe, l’établissement de la présomption selon laquelle le contrôle de l’interprétation de sa loi habilitante par un tribunal administratif se fait généralement suivant la norme de la raisonnabilité est particulièrement pertinente : Dunsmuir, par. 54-55; Association des courtiers et agents immobiliers du Québec c. Proprio Direct Inc., 2008 CSC 32, [2008] 2 R.C.S. 195, par. 21; Khosa, par. 25.
[37] Toutefois, la rétention, dans Dunsmuir (par. 59), de la catégorie des « véritable[s] question[s] de compétence ou de constitutionnalité » commandant l’application de la norme de la décision correcte peut être source de confusion si la définition de ces questions doit se faire indépendamment de l’analyse de la norme de contrôle.
[38] J’estime qu’il serait difficile de concilier l’analyse pragmatique et fonctionnelle bien établie que la Cour suprême applique en matière de norme de contrôle (maintenant simplifiée et désignée sous un autre nom dans Dunsmuir) avec l’analyse abstraite inhérente aux questions de compétence. Plus particulièrement, si l’analyse relative à la norme de contrôle indique que l’interprétation d’une disposition de sa loi habilitante par un tribunal administratif appelle l’application de la norme de la raisonnabilité, qu’est‑ce qui justifierait de qualifier l’interprétation de « question de compétence » et de lui appliquer la norme de la décision correcte?
[39] Je vois bien pourquoi il convient d’appliquer la norme de la décision correcte à l’interprétation de dispositions législatives qui distinguent les compétences respectives afférentes à différents régimes administratifs (Dunsmuir, par. 61), mais je ne puis trouver dans les approches contemporaines du droit administratif relatives au rôle des tribunaux spécialisés et des cours de justice généralistes un raisonnement justifiant de considérer comme une « question de compétence » à laquelle s’applique, conséquemment, la norme de la décision correcte, l’interprétation d’autres dispositions de lois habilitantes ne soulevant pas de « question de droit [...] qui revêt « une importance capitale pour le système juridique [et qui est] étrangère au domaine d’expertise du décideur administratif » (Dunsmuir, par. 55).
[40] Selon moi, le juge Bastarache a bien exposé, au par. 28 de l’arrêt Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982, le vide analytique de la notion de « question de compétence » lorsqu’il a écrit :
… une « erreur de compétence » est simplement une erreur portant sur une question à l’égard de laquelle, selon le résultat de l’analyse pragmatique et fonctionnelle, le tribunal doit arriver à une interprétation correcte et à l’égard de laquelle il n’y a pas lieu de faire preuve de retenue.
Dans Dunsmuir, la Cour semble avoir partagé cette façon de voir puisqu’on peut lire, sous la plume des juges Bastarache et LeBel, s’exprimant au nom des juges majoritaires (au par. 29) :
C’est pourquoi lorsque la cour de révision se penche sur l’étendue d’un pouvoir décisionnel ou de la compétence accordée par la loi, l’analyse relative à la norme de contrôle vise à déterminer quel pouvoir le législateur a voulu donner à l’organisme en la matière.
[41] Pour autant que la Cour suprême ait, dans Dunsmuir, conservé la notion de question de compétence pour désigner les dispositions d’une loi habilitante qui doivent faire l’objet d’une décision correcte de la part du décideur, elle l’a fait de façon très restreinte. Les trois raisons suivantes me portent à cette conclusion.
[42] Premièrement, il appert clairement des motifs de Dunsmuir (par. 59) que la Cour suprême n’avait pas l’intention de revenir à l’époque antérieure à 1979 où presque toutes les décisions de tribunaux administratifs sur des questions de droit pouvaient être qualifiées de questions de compétence (et l’étaient régulièrement) et, par suite, faire l’objet d’un contrôle judiciaire de novo en dépit de la présence de clauses privatives strictes. Elle a donc répété en l’approuvant (au par. 35) la mise en garde formulée par le juge Dickson (plus tard juge en chef), dans Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227, à la p. 233, invitant les tribunaux judiciaires à « éviter de qualifier trop rapidement un point de question de compétence, et ainsi de l’assujettir à un examen judiciaire plus étendu, lorsqu’il existe un doute à cet égard ».
[43] Dans la même veine, la juge Abella a indiqué dans Conseil des Canadiens avec déficiences c. VIA Rail Canada Inc., 2007 CSC 15, [2007] 1 R.C.S. 650, au par. 88, que fonder sur une « question préliminaire de compétence » l’application de la norme de la décision correcte à l’interprétation de sa loi habilitante par un tribunal administratif :
… risque de détruire l’essence de la décision et de miner la caractéristique même de l’Office qui lui donne droit au plus haut degré de déférence de la part d’une cour de justice — son expertise.
[44] Deuxièmement, la Cour a donné une idée de l’éventail restreint des questions dont il s’agissait lorsqu’elle a indiqué (au par. 59) que les questions de compétence se limitent aux « véritable[s] question[s] de compétence ou de constitutionnalité » (je souligne) :
La « compétence » s’entend au sens strict de la faculté du tribunal administratif de connaître de la question. Autrement dit, une véritable question de compétence se pose lorsque le tribunal administratif doit déterminer expressément si les pouvoirs dont le législateur l’a investi l’autorisent à trancher une question.
[45] Malgré l’imprécision de phrases comme « faculté du tribunal administratif de connaître de la question » et « l’autorisent à trancher une question » et de phrases analogues figurant dans la jurisprudence antérieure à l’arrêt Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, j’estime que la Cour, dans Dunsmuir, ne voulait pas revenir à cette époque. Cela ressort de façon manifeste des passages précités, où la Cour nie explicitement une telle intention, autant que de la façon dont la Cour a tranché la question qui lui était soumise.
[46] Dans Dunsmuir, la Cour suprême devait déterminer si un arbitre du travail avait outrepassé sa compétence en allant au‑delà de la lettre mettant fin à l’emploi de M. Dunsmuir et en examinant s’il avait en fait été congédié pour des motifs disciplinaires. Après application des quatre facteurs de l’analyse relative à la norme de contrôle, la Cour a conclu (aux par. 66-71) qu’il fallait appliquer la norme de la raisonnabilité. Elle a jugé, en dépit de l’existence d’une clause privative, que l’interprétation faite par l’arbitre des dispositions pertinentes de la loi habilitante était déraisonnable et qu’il avait en conséquence outrepassé sa compétence.
[47] Il est significatif, selon moi, que la Cour n’ait pas dit que l’excès de compétence découlait de ce que l’arbitre n’était pas habilité à examiner ou trancher la question des « véritables raisons » du congédiement. La Cour, en effet, ayant conclu, à l’issue de l’analyse relative à la norme de contrôle, que la norme applicable était celle de la raisonnabilité, n’a pas examiné la possibilité que l’interprétation de la disposition législative en question pût soulever une « question de compétence ». De la même façon, les autres arrêts importants en matière de norme de contrôle rendus après Dunsmuir, à savoir les arrêts Proprio Direct et Khosa, n’examinent pas la possibilité que l’interprétation des dispositions législatives en cause soulève une « question de compétence ».
[48] Troisièmement, le seul exemple de « véritable question de compétence ou de constitutionnalité » donné dans Dunsmuir est celui de l’arrêt United Taxi Drivers’ Fellowship of Southern Alberta c. Calgary (Ville), 2004 CSC 19, [2004] 1 R.C.S. 485, dans lequel la Cour devait déterminer si les pouvoirs délégués à la ville de Calgary sous le régime de la Municipal Act habilitaient cette dernière à adopter la résolution en cause. S’exprimant au nom de la Cour, le juge Bastarache a indiqué, au paragraphe 5 :
Les municipalités ne possèdent pas une expertise ou compétence institutionnelle plus grande que les tribunaux pour délimiter leur compétence. L’examen d’une telle question devra toujours se faire selon la norme de la décision correcte : Nanaimo (Ville) c. Rascal Trucking Ltd., [2000] 1 R.C.S. 342, 2000 CSC 13, par. 29. Il n’est pas nécessaire de procéder à une analyse pragmatique et fonctionnelle pour déterminer s’il y a eu excès de pouvoir; une telle démarche ne s’impose que dans le cas où une municipalité exerce une fonction juridictionnelle ou une fonction de prise de décisions de principe.
[49] Ce passage indique selon moi qu’il faut procéder à une analyse relative à la norme de contrôle lorsqu’il est allégué qu’un tribunal administratif a excédé sa compétence en interprétant erronément une disposition de sa loi habilitante. Il en est ainsi parce que le juge Bastarache n’a écarté le recours à l’« analyse pragmatique et fonctionnelle » (à présent l’analyse relative à la norme de contrôle) pour déterminer s’il y a eu excès de pouvoir que lorsque la mesure législative subordonnée est contestée, mais non lorsque c’est l’exercice d’une « fonction juridictionnelle ou [d’]une fonction de prise de décisions de principe » qui est en cause.
[50] En conclusion, pour établir que la Commission a outrepassé sa compétence en interprétant erronément une disposition de sa loi habilitante ne soulevant pas de question de droit d’une « importance capitale pour le système juridique » ou ne délimitant pas ses pouvoirs par rapport à ceux d’un autre tribunal, un demandeur doit démontrer que l’interprétation était déraisonnable.
[51] La seule réserve que j’apporterais est que le tribunal administratif doit être légalement investi du pouvoir d’interpréter et appliquer la disposition contestée de sa loi habilitante. Toutefois, les tribunaux administratifs exerçant une fonction juridictionnelle, comme la Commission, jouissent habituellement du pouvoir explicite ou implicite de statuer sur toute question de droit qui doit être tranchée pour rendre décision dans l’affaire dont ils sont saisis, y compris sur l’interprétation de leur loi habilitante : Nouvelle‑Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Martin, 2003 CSC 54, [2003] 2 R.C.S. 504, par. 40-41.
[52] À ce stade de l’évolution du droit administratif canadien, il est trop tard, à mon avis, pour invoquer le fantôme des questions de compétences passées afin d’amener la Cour à appliquer la norme de la décision correcte à l’interprétation par un tribunal administratif d’une disposition de sa loi habilitante, sans procéder à une analyse de la norme applicable. L’application de cette norme serait illogique à mon sens lorsque le tribunal administratif dispose du pouvoir d’interpréter la disposition et de l’appliquer aux faits et que l’analyse relative à la norme de contrôle indique que le législateur voulait que le contrôle judiciaire d’une telle interprétation se fasse suivant la norme de la décision raisonnable.
(ii) L’interprétation de l’article 58 donne-t-elle lieu à l’application de la norme de la décision correcte?
[53] Compte tenu de ce qui précède, il faut d’abord établir si la Commission est légalement habilitée à interpréter l’article 58 et à l’appliquer aux faits qui lui sont présentés. En énonçant que la Commission « se prononce sur l’appartenance » (determine every question that arises) d’un fonctionnaire à une unité de négociation qu’elle a approuvée, le législateur lui a expressément conféré le pouvoir d’interpréter l’article 58 afin de statuer sur une demande fondée sur cette disposition.
[54] Ayant conclu que la Commission a le pouvoir d’interpréter l’article 58, il me faut établir la norme de contrôle applicable à une telle interprétation. Étant donné qu’on ne m’a cité aucune jurisprudence à cet égard, je dois procéder à l’analyse relative à la norme de contrôle. Les quatre facteurs de cette analyse énumérés dans Dunsmuir (au par. 64) indiquent tous, à mon avis, que la déférence s’impose à l’égard de la décision de la Commission.
[55] Premièrement, l’article 51 de la LRTFP énonce une clause privative stricte. Deuxièmement, comme toute autre loi régissant les relations de travail, la LRTFP a pour objet de faciliter le règlement de différends de façon rapide, économique et relativement peu formaliste : Dunsmuir, par. 62, et 68‑9. Troisièmement, le point en litige concerne l’interprétation d’une disposition de la LRTFP, la loi « constitutive » de la Commission et il ne soulève pas de question d’« importance capitale pour le système juridique et … étrangère au domaine d’expertise » de la Commission (Dunsmuir, par. 55). Quatrièmement, la Commission est un tribunal administratif indépendant exerçant une compétence spécialisée en relations de travail dans la fonction publique. La question de droit en cause exige de bien comprendre la nature et la portée des catégories professionnelles et leur relation avec les unités de négociation au sein du régime législatif administré par la Commission. Elle relève donc de la compétence spécialisée de la Commission en matière de relations de travail.
[56] Donc, si la Commission est légalement habilitée à interpréter l’article 58 pour statuer sur une demande fondée sur cette disposition (la « question » dont elle est saisie) et si l’analyse relative à la norme de contrôle indique qu’il y a lieu de faire preuve de déférence à l’égard de cette interprétation, la Cour ne peut l’examiner suivant la norme de la décision correcte comme s’il s’agissait d’une question concernant « l’étendue [...] de la compétence accordée par la loi ».
[57] La question de savoir si la Commission est liée de façon absolue par une exclusion donnée d’un groupe professionnel n’est pas plus une « question de compétence » que ne l’était la question en litige dans Dunsmuir, qui portait sur la capacité d’un arbitre d’examiner les motifs d’un congédiement avec préavis ou indemnité en tenant lieu (par. 66-71). Comme c’était le cas dans Dunsmuir, la question que devait trancher la Commission pour statuer sur la demande fondée sur l’article 58 n’était qu’une question d’interprétation de sa loi constitutive, censée, de ce fait, être examinée en fonction de la norme de la décision raisonnable.
(iii) La norme de la raisonnabilité
[58] L’interprétation déraisonnable de toute disposition de sa loi habilitante par un tribunal administratif peut également constituer un excès de co