Tota c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

Tota c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2015-07-21
Référence neutre
2015 CF 890
Numéro de dossier
IMM-2798-14
Contenu de la décision
Date : 20150721
Dossier : IMM‑2798‑14
Référence : 2015 CF 890
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 21 juillet 2015
En présence de monsieur le juge Boswell
ENTRE :
MEVLAN TOTA
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Introduction et contexte [1] La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire d’une décision rendue par la Section d’appel des réfugiés [SAR] de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié [CISR]. Cette demande soulève plusieurs questions qui seront abordées ultérieurement à la suite du résumé du contexte de la présente affaire exposé ci‑dessous.
[2] Le demandeur est un citoyen albanais qui affirme craindre d’être persécuté en Albanie parce qu’il a activement soutenu le Parti socialiste. Il dit avoir recruté des électeurs parmi des expatriés albanais vivant en Italie et avoir été, par conséquent, menacé en Albanie et en Italie par des partisans du Parti démocratique. Il prétend aussi qu’il a été blessé lors d’une manifestation tenue le 21 janvier 2011, et que sa voiture a été incendiée, le 24 avril 2013, devant son domicile familial.
[3] Muni d’un faux passeport italien, il est entré au Canada le 10 mai 2013 et il a demandé l’asile la journée même. À sa première comparution devant la Section de protection des réfugiés [SPR] de la CISR, le 25 juillet 2013, grâce aux questions concernant le faux passeport qu’il a utilisé, il a été permis d’établir que le demandeur s’était rendu une première fois en Italie en 1991 et qu’il y avait obtenu un « permis de séjour », lequel expirait tous les trois ans. Après avoir vécu de façon continue pendant environ dix ans en Italie, il a déclaré qu’il [traduction] « avait obtenu un [permis] sans date d’expiration », et que ce document lui permettait de « tout faire en Italie, c’est‑à‑dire travailler, aller à l’hôpital, habiter le pays ». Ces faits ont soulevé la question de l’exclusion en application de la section E de l’article premier de la Convention relative aux réfugiés, 189 RTNU 150, RT Can 1969 no 6 [Convention], laquelle dispose que la Convention « ne sera pas applicable à une personne considérée par les autorités compétentes du pays dans lequel cette personne a établi sa résidence comme ayant les droits et les obligations attachés à la possession de la nationalité de ce pays. » L’audience a donc été ajournée pour permettre au demandeur de verser au dossier une copie de sa carta di soggiorno per strainieri – a tempo indeterminado, sur laquelle figure le sous‑titre anglais foreigner’s permit of stay – permanent, [permis de séjour permanent pour étranger].
[4] À la suite d’une deuxième audience tenue le 20 septembre 2013, la SPR a décidé de refuser la demande d’asile présentée par le demandeur. Dans sa décision du 2 décembre 2013, la SPR a paraphrasé le critère relatif à l’exclusion fondée sur la section E de l’article premier établi au paragraphe 28 de l’arrêt Canada (Citoyenneté et Immigration) c Zeng, 2010 CAF 118, [2011] 4 RCF 3 [Zeng], et elle a conclu que le statut du demandeur était essentiellement le même que celui d’un citoyen de ce pays. Même si le demandeur a tenté d’atténuer ses propos antérieurs suivant lesquels il pouvait « tout faire en Italie », alléguant qu’il ne pourrait pas être admissible à l’aide sociale ni y étudier, la SPR a écarté son témoignage à cet égard parce que le demandeur n’avait pas une connaissance personnelle de ce qu’il affirmait et que ses dires étaient incompatibles avec la preuve documentaire.
[5] La SPR a également rejeté l’argument du demandeur selon lequel il ne serait pas en mesure de conserver le statut qu’il avait en Italie. Même si un timbre apposé sur sa carta di soggiorno a été interprété comme signifiant que [traduction] « ce document est renouvelable dans les dix ans suivant la date de son premier renouvellement », la SPR n’a pas jugé qu’une date d’expiration s’appliquait. La preuve documentaire ne révèle l’existence d’aucune exigence particulière quant au renouvellement d’une carta di soggiorno, et la SPR n’a pas estimé que le demandeur remplissait l’une ou l’autre des conditions qui lui ferait perdre son statut de résident permanent conféré par le document.
[6] La SPR a donc conclu qu’elle ne devait pas examiner les risques auxquels le demandeur serait exposé en Albanie, et a plutôt examiné la question de savoir si le demandeur serait exposé à un risque en Italie. Même si le demandeur avait reçu des appels téléphoniques de menaces en Italie, la SPR a conclu que l’État italien pouvait lui assurer une protection suffisante et qu’il pouvait au besoin demander l’asile en Italie. La SPR a donc jugé que le demandeur n’avait pas la qualité de personne à protéger aux termes de la section E de l’article premier et elle a rejeté sa demande d’asile.
[7] Le demandeur a interjeté appel de la décision de la SPR à la SAR de la CISR, où il a tenté de présenter un rapport de police, une version intégralement traduite de sa carta di soggiorno ainsi que des articles ayant trait au statut conféré par ce permis. Il a également indiqué ce qui suit dans ses observations écrites : [traduction] « étant donné qu’il souhaite présenter de nouveaux éléments de preuve, l’appelant demande la tenue d’une audience ». La SAR a rejeté l’appel du demandeur portant sur la décision de la SPR et a confirmé qu’il n’avait pas la qualité de personne à protéger aux termes de la section E de l’article premier de la Convention et de l’article 98 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27 [Loi]. Le demandeur présente maintenant une demande de contrôle judiciaire de la décision de la SAR en vertu du paragraphe 72(1) de la Loi. Il demande à la Cour d’annuler la décision de la SAR et de renvoyer l’affaire à un tribunal différemment constitué de la SAR pour que celui‑ci statue à nouveau sur l’affaire.
II. Questions en litige [8] La présente demande soulève les questions suivantes :
1. Quelle norme de contrôle la Cour doit‑elle appliquer à la décision de la SAR?
2. La SAR a‑t‑elle appliqué la norme de contrôle appropriée à la décision de la SPR?
3. La SAR a‑t‑elle commis une erreur en ne tenant pas une audience?
4. La SAR a‑t‑elle commis une erreur en écartant les nouveaux éléments de preuve présentés par le demandeur?
5. La décision de la SAR d’exclure le demandeur en application de la section E de l’article premier était‑elle raisonnable?
III. La décision de la SAR faisant l’objet du contrôle [9] D’entrée de jeu, la SAR déclare dans sa décision rendue le 20 mars 2014 que le demandeur « n’a pas demandé qu’une audience soit tenue ». Ensuite, la SAR examine la question de savoir s’il y a lieu d’admettre les nouveaux éléments de preuve, et elle retient le critère de recevabilité des nouveaux éléments de preuve appliqué dans le cadre d’un examen des risques avant renvoi [ERAR] en raison des similitudes que présentent le paragraphe 110(4) et l’alinéa 113a) de la Loi. La SAR a donc appliqué les principes énoncés au paragraphe 13 de l’arrêt Raza c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CAF 385 au paragraphe 13, 289 DLR (4th) 675 [Raza], et elle a écarté les nouveaux éléments de preuve que le demandeur souhaitait présenter pour les motifs suivants : (1) le rapport de police concernait la situation du demandeur en Albanie et il ne serait pertinent que si la question de l’exclusion faisait l’objet d’une décision erronée; (2) la carta di soggiorno traduite ne revêtait aucun aspect de nouveauté ni aucune importance étant donné que la SPR disposait de toute façon des renseignements y figurant et qu’une traduction aurait pu être fournie si le demandeur l’avait voulu; et (3) les articles n’étaient pas datés ou étaient antérieurs à la demande d’asile du demandeur, et ils ne s’appliquaient pas à une personne bénéficiant déjà du statut de résident permanent en Italie.
[10] En ce qui concerne la norme de contrôle applicable, la SAR a appliqué le cadre d’analyse établi dans l’arrêt Newton c Criminal Lawyers’ Trial Association, 2010 ABCA 399, 38 Alta LR (5th) 63 [Newton]. En raison du fait qu’habituellement elle ne peut tenir une audience et que la SPR est mieux placée pour apprécier la crédibilité et pour tirer des conclusions de fait, la SAR a estimé qu’elle devrait faire preuve de retenue à l’égard des conclusions de la SPR. La SAR a donc appliqué la norme de la décision raisonnable lors de l’examen de l’application faite par la SPR de la section E de l’article premier à la situation du demandeur, car il s’agit d’une question mixte de fait et de droit.
[11] La SAR a affirmé que « la SPR a mentionné tout particulièrement l’arrêt Zeng dans ses motifs et qu’elle l’a appliqué correctement », et relevé qu’elle a expliqué sa conclusion à cet égard en insistant sur le témoignage initial du demandeur où il déclarait que sa carta di soggiorno lui permettait de [traduction] « tout faire en Italie, c’est‑à‑dire travailler, aller à l’hôpital, habiter le pays ». La SAR a conclu que le demandeur bénéficiait de ce statut le jour où il a présenté sa demande d’asile et qu’il ne l’avait jamais perdu. La SAR entretenait des doutes quant à l’allégation du demandeur selon laquelle il aurait éventuellement à renouveler son statut de résident permanent, mais quoi qu’il en soit même si cela s’avérait exact, ce statut n’expirerait pas avant 2016. La SAR a dit que le critère établi dans l’arrêt Zeng n’exigeait pas que la SPR prédise l’avenir, et elle a conclu que l’issue se situait dans le cadre des solutions raisonnables possibles.
[12] La SAR a également écarté la comparaison faite par le demandeur de son cas avec celui des demandeurs visés par une autre décision de la SPR rendue par le commissaire Fainbloom, dans laquelle ce dernier a examiné ce qu’il en était d’un statut similaire à celui du demandeur octroyé en Italie. La SAR a établi une distinction avec cette autre décision de la SPR puisqu’elle mettait en cause des demandeurs d’asile qui avaient perdu leur statut en Italie au moment de l’audience et qu’ils avaient produit des éléments de preuve démontrant : (1) qu’ils ne seraient pas en mesure de renouveler leur statut en raison de la discrimination dans l’emploi exercée à l’égard des musulmans; et (2) que d’autres personnes avaient été expulsées d’Italie dans des circonstances similaires. Dans ce contexte, le commissaire Fainbloom a appliqué le raisonnement suivi dans la décision Shamlou c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (1995), 103 FTR 241 aux paragraphes 35 et 36, 32 Imm LR (2d) 135 (1re inst.) [Shamlou] parce que : « si le demandeur jouit de quelque statut temporaire qui doit être renouvelé et qui pourrait être annulé […] il est clair qu’il ne devrait pas être exclu en vertu de la section E de l’article premier ». Toutefois, en l’espèce, la SPR a conclu que l’affaire Shamlou ne s’appliquait pas vu que le statut du demandeur était permanent, qu’il n’avait pas été annulé, et qu’il n’avait présenté aucun élément de preuve démontrant l’existence de discrimination ou décrivant le sort réservé à des personnes placées dans une situation similaire en Italie.
[13] La SPR a précisé qu’il incombait au demandeur d’asile de démontrer que son statut pourrait être révoqué (citant Shahpari c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (1998), 146 FTR 102 au paragraphe 11, 44 Imm LR (2d) 139 (1re inst.)), et elle a ainsi conclu :
[64] À la lumière de l’ensemble de la preuve, j’estime que l’appelant n’a pas établi, selon la prépondérance des probabilités, qu’il sera incapable de trouver un emploi et qu’il perdra son statut pour cette raison. Entretemps, il a toujours son statut actuel, et la preuve semble indiquer qu’il pourra le renouveler lorsqu’il expirera en 2016.
[14] La SAR a, par conséquent, confirmé la décision rendue par la SPR, selon laquelle le demandeur n’avait pas qualité de personne à protéger aux termes de la section E de l’article premier de la Convention et de l’article 98 de la Loi.
IV. Analyse A. Quelle norme contrôle la Cour doit‑elle appliquer à la décision de la SAR? [15] Le demandeur soutient qu’il convient que notre Cour se prononce sur la portée de l’examen effectué par la SAR selon la norme de la décision correcte, puisqu’il s’agit d’une question d’une importance capitale pour le système judiciaire qui touche annuellement des milliers de demandeurs d’asile (citant Dunsmuir c Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9 au paragraphe 55, [2008] 1 RCS 190) [Dunsmuir].
[16] Le défendeur soutient que chacune des questions soulevées dans le contexte de la présente demande de contrôle judiciaire, y compris l’examen par la Cour de la décision de la SAR, devrait être contrôlée suivant la norme de la décision raisonnable. La question de la portée de l’examen de la décision rendue par la SAR concerne principalement l’interprétation de la loi constitutive de la SAR, et le défendeur affirme que cette décision ne devrait pas être modifiée à la légère (citant p. ex., Alberta (Information and Privacy Commissioner) c Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61 aux paragraphes 34, 45 et 46, [2011] 3 RCS 654 [Alberta Teachers]; et Akuffo c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 106 aux paragraphes 17 à 26, 31 Imm LR (4th) 301 [Akuffo]).
[17] Des doutes subsistent quant à savoir quelle norme de contrôle s’applique à l’égard de la décision de la SAR relative à la portée de son propre examen des décisions de la SPR. Comme l’a fait remarquer le juge Simon Noël, au paragraphe 32 de la décision Yin c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 1209, [Yin], la jurisprudence est partagée sur cette question. Selon certaines décisions, c’est la norme de la décision correcte qui s’applique, soit parce qu’il s’agit d’une question d’une importance capitale pour le système judiciaire et étrangère au domaine d’expertise de la SAR, soit parce qu’elle touche les compétences respectives de la SPR et de la SAR (voir p. ex., Huruglica c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 799, [2014] 4 RCF 811 aux paragraphes 25 à 34 [Huruglica]; Spasoja c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 913 aux paragraphes 7 et 8 [Spasoja]; Dunsmuir, aux paragraphes 60 et 61). D’autres décisions abondent dans le sens contraire et enseignent qu’il s’agit simplement d’une question d’interprétation de la loi constitutive de la SAR, laquelle est censée appeler l’application de la norme de la décision raisonnable (Akuffo c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 1063, 31 Imm LR (4th) 301 aux paragraphes 16 à 26 [Akuffo]; Djossou c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 1080 aux paragraphes 13 à 37 [Djossou]; Brodrick c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CF 491 aux paragraphes 20 à 29 [Brodrick]; Dunsmuir, au paragraphe 54; McLean c Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67 aux paragraphes 26 à 33, [2013] 3 RCS 895¸ [McLean]). Des questions ont été certifiées à cet égard dans plusieurs de ces affaires, et la date de l’audition de l’appel de la décision Huruglica a maintenant été fixée de sorte que la Cour d’appel fédérale se penchera bientôt sur cette controverse jurisprudentielle.
[18] Entretemps, je souscris à l’approche pragmatique adoptée à ce sujet par le juge Luc Martineau dans la décision Alyafi c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 952 aux paragraphes 46 à 52 [Alyafi]. Comme il le fait remarquer, et comme je le résume ci‑dessous, la jurisprudence est divisée sur ce que devrait être la portée de l’examen réalisé par la SAR. Cela engendre un problème semblable à celui auquel la Cour s’est déjà heurtée en ce qui a trait au critère de résidence aux fins d’obtention de la citoyenneté (Huang c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2013 CF 576, [2014] 4 RCF 436 aux paragraphes 1, 24 et 25). Si tous les juges de la Cour appliquaient la norme de la décision correcte, la SAR pourrait, même si elle s’employait à suivre avec diligence un des courants jurisprudentiels, voir ses décisions annulées lorsqu’elles feraient l’objet d’un contrôle par un juge qui privilégie l’autre courant jurisprudentiel. En droit, il faut assurer plus de certitude comme l’a exprimé, non sans mordant, John Selden, il y des siècles de cela : [traduction] « [L]’interprétation privilégiée par un décideur ne serait-elle pas une mesure plus qu’incertaine? D’aucuns privilégieront une approche restrictive, d’autres une approche libérale, et d’autres encore feront preuve de détachement ». Comme la Cour d’appel fédérale l’a fait remarquer au paragraphe 52 de l’arrêt Wilson c Énergie atomique du Canada limitée, 2015 CAF 17, 467 NR 201 [Wilson], « le sens d’une loi ne devrait pas varier selon l’identité du décideur ». La Cour fédérale ne peut résoudre le problème qui se pose au niveau de la SAR tant que les juges de la Cour ne s’entendront pas sur la solution, et le fait d’appliquer la norme de la décision correcte dans la présente situation porterait atteinte au principe de la primauté du droit (Wilson, au paragraphe 52). Pour des motifs similaires, le juge Martineau a conclu dans l’affaire Alyafi qu’il y a lieu de confirmer les décisions de la SAR tant que cette dernière applique l’une des deux approches actuellement acceptées par la Cour, ou qu’elle utilise toute autre approche raisonnable. Adoptant une telle approche en l’espèce, j’estime que la décision de la SAR devrait être examinée selon la norme de la décision raisonnable.
[19] Cette norme s’applique aussi aux conclusions de fait de la SAR, et il convient de faire preuve de retenue à l’égard de son appréciation de la preuve (voir Dunsmuir, au paragraphe 53; Yin, au paragraphe 34; Akuffo, au paragraphe 27; Mohajed c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CF 690 au paragraphe 14). La décision de la SAR ne devrait donc pas être modifiée dans la mesure où elle respecte les principes de justification, d’intelligibilité, de transparence et qu’elle peut se justifier au regard des faits et du droit (Dunsmuir, au paragraphe 47). Ces critères sont respectés si « les motifs [...] permettent à la cour de révision de comprendre le fondement de la décision du tribunal et de déterminer si la conclusion fait partie des issues possibles acceptables » (Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c Terre‑Neuve‑et‑Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 RCS 708 au paragraphe 16.
B. La SAR a‑t‑elle appliqué la norme de contrôle appropriée à la décision de la SPR? [20] Le demandeur soutient que la décision de la SAR doit être annulée parce qu’elle aurait dû appliquer la norme de la décision correcte à la décision de la SPR. Plus précisément, le demandeur fait valoir que la SAR ne fait que reproduire le rôle de la Cour lorsqu’elle adopte la norme de la décision raisonnable, ce qui est incompatible avec la plus grande expertise que possède la SAR et son pouvoir de substituer à la décision de la SPR celle qui, à son avis, aurait dû être rendue (citant le paragraphe 111(1) de la Loi).
[21] Le défendeur fait valoir qu’il convenait que la SAR applique la norme de la décision raisonnable, et s’en remette aux conclusions de la SPR. Le défendeur souligne que la SAR a une capacité limitée de recevoir de nouveaux éléments de preuve ou de tenir une audience (paragraphes 110(3), (4) et (6) de la Loi), et que les appelants doivent indiquer avec précision les erreurs alléguées (Règles de la Section d’appel des réfugiés, DORS/2012‑257, alinéas 3(3)g) et 9(2)f) [Règles de la SAR]). En revanche, la SPR entend le témoignage du demandeur et joue un rôle beaucoup plus actif dans la création du dossier de preuve. Le défendeur reconnaît par ailleurs qu’il a été dit dans certaines décisions que le degré de déférence dépend de la mesure dans laquelle la SPR jouit d’un avantage particulier sur la SAR lorsqu’elle tire une conclusion de fait (citant p. ex., Huruglica, aux paragraphes 54 et 55). Le défendeur estime toutefois que la norme de l’« erreur manifeste et dominante » devrait être appliquée à l’égard de toutes les conclusions de fait (citant p. ex., Spasoja, au paragraphe 39), et il soutient aussi que cette norme a comme équivalent fonctionnel celle de la décision raisonnable (citant HL c Canada (Procureur général), 2005 CSC 25 au paragraphe 110, [2005] 1 RCS 401).
[22] Comme nous l’avons vu, les juges de la Cour ne s’entendent pas sur la norme de contrôle que la SAR doit appliquer aux conclusions de fait et aux conclusions mixtes de fait et de droit de la SPR. Selon un courant jurisprudentiel, la SAR devrait examiner les conclusions de fait de la SPR en vue de déterminer s’il existe des erreurs manifestes et dominantes (voir p. ex., Eng c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 711 aux paragraphes 26 à 34; Spasoja, aux paragraphes 14 à 46; et Triastcin c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 975 aux paragraphes 27 et 28). Selon un autre courant jurisprudentiel, la SAR est tenue de rendre une décision indépendante et ses interventions ne sont pas limitées aux cas d’erreurs manifestes et dominantes, bien qu’elle puisse « reconnaître et respecter la conclusion de la SPR sur des questions comme la crédibilité et/ou lorsque la SPR jouit d’un avantage particulier pour tirer une conclusion » (Huruglica, au paragraphe 55; Yetna c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 858 aux paragraphes 16 à 20; Akuffo, au paragraphe 39; et Ozdemir c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CF 621 au paragraphe 3).
[23] En l’espèce, la SAR a consulté la décision rendue par la Cour d’appel de l’Alberta dans l’arrêt Newton pour déterminer qu’il convenait d’appliquer la norme de la décision raisonnable aux conclusions de la SPR. À cet égard, voici ce que la SAR a déclaré :
[40] La définition du « caractère raisonnable » énoncée dans l’arrêt Dunsmuir est adoptée dans l’arrêt Newton. Le caractère raisonnable tient principalement à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit.
[41] En l’espèce, l’application de la section E de l’article premier à la situation particulière de l’appelant soulève une question mixte. Par conséquent, la SAR doit faire preuve de déférence envers les conclusions de la SPR relativement à cette question et déterminer si ces conclusions satisfont à la norme de la décision raisonnable.
[24] Les deux courants jurisprudentiels susmentionnés ont condamné cette approche adoptée par la SAR (voir p. ex., Alyafi, aux paragraphes 17, 18, 39 et 46; Huruglica, aux paragraphes 45 et 54; Spasoja, aux paragraphes 12, 13, 19 à 25 et 32 à 38; Djossou, au paragraphe 37; Brodrick, aux paragraphes 32 à 34; et Ching c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CF 725 aux paragraphes 48 et 50) [Ching]. La SAR exerce une fonction d’appel et elle ne peut limiter son analyse à la simple question de savoir si la SPR a agi de façon raisonnable et est parvenue à une décision appartenant à la gamme d’issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit. L’application de la norme de la décision raisonnable, comme l’a fait la SAR en l’espèce, constitue habituellement une erreur de droit déraisonnable (Siliya c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CF 120 au paragraphe 23).
[25] Toutefois, cela ne règle pas toujours la question (voir p. ex., Pataraia c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CF 465 aux paragraphes 13 et 14; Ali c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CF 500 aux paragraphes 8 et 9). Il faut ensuite se demander si, en présence d’une telle erreur, une réparation devrait être accordée (voir Lemus c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CAF 114, 372 DLR (4th) 567 au paragraphe 38), ce qui ramène la Cour à se demander si la SAR serait parvenue à un autre résultat si elle avait choisi la norme de contrôle appropriée.
[26] D’une part, la SAR renvoie souvent dans sa décision à la norme de la décision raisonnable et déclare (au paragraphe 56) que : « la conclusion de la SPR appartient aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit ».
[27] D’autre part, la SAR fait aussi les déclarations suivantes : « la SPR […] a mentionné tout particulièrement l’arrêt Zeng dans ses motifs et qu’elle l’a appliqué correctement » (je souligne.); « [l]e témoignage de l’appelant et la preuve documentaire au dossier montrent clairement qu’il avait un statut permanent [en Italie] le jour où il a demandé l’asile au Canada et le jour où sa demande d’asile a été instruite »; et il n’y avait aucun « élémen[t] de preuve supplémentair[e] indiquant que l’appelant a perdu son droit de retourner en Italie ou son statut de résident permanent ». De façon encore plus significative, la SAR a tiré la conclusion suivante :
[64] À la lumière de l’ensemble de la preuve, j’estime que l’appelant n’a pas établi, selon la prépondérance des probabilités, qu’il sera incapable de trouver un emploi et qu’il perdra son statut pour cette raison. Entretemps, il a toujours son statut actuel, et la preuve semble indiquer qu’il pourra le renouveler lorsqu’il expirera en 2016.
Cette conclusion indique que la SAR a soupesé l’ensemble de la preuve de façon indépendante, ce qui représente en fin de compte l’essentiel de ce qu’exige même l’arrêt Huruglica. D’autres juges de notre Cour ont refusé d’intervenir dans une décision rendue par la SAR lorsqu’il en ressort qu’elle a pleinement tenu compte de la preuve, même dans les cas où la SAP a appliqué la norme de la décision raisonnable (Akuffo , aux paragraphes 46 à 49; Yin, au paragraphe 37; Pataraia, aux paragraphes 17 et 18; Ali, aux paragraphes 8 et 9).
[28] Par conséquent, même si la SAR a appliqué la norme de la décision raisonnable dans le cadre de son contrôle de la décision de la SPR, elle ne s’en est pas remise de manière déraisonnable à l’évaluation des faits par la SPR ni à son application de l’exclusion prévue à la section E de l’article premier. Au contraire, comme je l’ai déjà souligné, il ressort clairement de ses motifs que la SAR a examiné et soupesé l’ensemble de la preuve de façon indépendante.
C. La SAR a‑t‑elle commis une erreur en ne tenant pas une audience? [29] Le demandeur soutient qu’il était erroné pour la SAR de dire qu’il n’avait pas demandé la tenue d’une audience, et il fait donc valoir que la décision de la SAR de refuser de tenir compte de ses nouveaux éléments de preuve ne peut être maintenue.
[30] Je suis d’accord pour dire que la SAR a commis une erreur lorsqu’elle a affirmé (au paragraphe 10) que le demandeur « n’a pas demandé qu’une audience soit tenue, au titre du paragraphe 110(6) » de la Loi. Le demandeur a manifestement demandé la tenue d’une audience par voie de déclaration écrite comme l’exigent les sous‑alinéas 3(3)d)(ii) et (iii) des Règles de la SAR. Le fait pour la SAR de ne pas avoir envisagé la possibilité d’accorder d’audience à la suite de la demande directement faite par le demandeur à cet égard pourrait constituer une erreur (Turner c Canada (Procureur général), 2012 CAF 159 aux paragraphes 41 et 42, 431 NR 327).
[31] En l’espèce, le demandeur ne s’est toutefois pas conformé au sous‑alinéa 3(3)g)(v) des Règles de la SAR; les dispositions de ce sous‑alinéa exigent de l’appelant la présentation d’« observations complètes et détaillées concernant […] les motifs pour lesquels la Section devrait tenir l’audience visée au paragraphe 110(6) de la Loi, si l’appelant en fait la demande ». En l’espèce, le demandeur a simplement fait allusion à sa demande d’audience dans sa déclaration écrite et il n’a présenté aucune observation sur ce point dans son mémoire présenté à la SAR, encore moins des observations qui soient « complètes et détaillées ». À défaut d’avoir valablement fait valoir ses arguments en première instance, il est inapproprié pour le demandeur de se plaindre maintenant de l’omission de la SAR (Alberta Teachers, aux paragraphes 22 et 23).
[32] En outre, l’erreur reprochée ne pourrait pas avoir d’incidence sur l’issue de la présente demande de contrôle judiciaire. La possibilité pour la SAR de tenir une audience est circonscrite par le paragraphe 110(6) de la Loi, lequel empêche sa tenue à moins qu’il n’existe « des éléments de preuve documentaire visés au paragraphe (3) ». Le paragraphe 110(3) de la Loi porte que la SAR « peut recevoir des éléments de preuve documentaire et des observations écrites du ministre et de la personne en cause », mais que ceux présentés par cette dernière doivent remplir les conditions énoncées aux paragraphes 110(4) ou (5). Étant donné que la SAR a refusé d’admettre les nouveaux éléments de preuve du demandeur, elle n’avait d’autre choix que de refuser la tenue d’une audience (Yin, au paragraphe 39; Sajad c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 1107 au paragraphe 17; Balde c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CF 624 aux paragraphes 30 à 32; Ching, au paragraphe 63). Par conséquent, la présente demande de contrôle judiciaire ne devrait pas être accueillie pour ce seul motif.
D. La SAR a‑t‑elle commis une erreur en écartant les nouveaux éléments de preuve présentés par le demandeur? [33] En ce qui a trait à l’argument du demandeur selon lequel la décision de la SAR de refuser ses nouveaux éléments de preuve ne peut être maintenue, la question qu’il convient d’examiner est celle de savoir si la SAR a commis une erreur en appliquant le critère énoncé dans l’arrêt Raza pour écarter les nouveaux éléments de preuve du demandeur.
[34] Sauf en réponse aux éléments de preuve présentés par le ministre, un demandeur d’asile ne peut présenter de nouveaux éléments de preuve à la SAR que si les dispositions du paragraphe 110(4) de la Loi, dont le libellé est reproduit ci‑dessous, l’autorisent à le faire :
110. […] (4) Dans le cadre de l’appel, la personne en cause ne peut présenter que des éléments de preuve survenus depuis le rejet de sa demande ou qui n’étaient alors pas normalement accessibles ou, s’ils l’étaient, qu’elle n’aurait pas normalement présentés, dans les circonstances, au moment du rejet.
110. … (4) On appeal, the person who is the subject of the appeal may present only evidence that arose after the rejection of their claim or that was not reasonably available, or that the person could not reasonably have been expected in the circumstances to have presented, at the time of the rejection.
La détermination du critère applicable pour l’admission de nouveaux éléments de preuve constitue donc une question d’interprétation législative, une tâche qui exige que « les termes d’une loi [soient] interprétés [traduction] “dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’économie de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur” » (Imperial Oil c Jacques, 2014 CSC 66 au paragraphe 47, [2014] 3 RCS 287). Lorsqu’elle a été appelée à examiner cette question, la Cour a jusqu’à ce jour appliqué la norme de la décision raisonnable parce qu’il s’agit essentiellement d’une question traitant de la loi constitutive de la SAR et qu’elle ne revêt pas une importance capitale pour le système judiciaire (Singh c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 1022 aux paragraphes 39 à 42 [Singh]; Iyamuremye c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 494 au paragraphe 45 [Iyamuremye]; Denbel c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CF 629 au paragraphe 29 [Denbel]).
[35] En l’espèce, la SAR a fondé sa décision d’appliquer le critère énoncé dans l’arrêt Raza sur la grande similitude qui existe entre le paragraphe 110(4) et l’alinéa 113a) de la Loi; cette dernière disposition est libellée de la façon suivante :
113. […] a) le demandeur d’asile débouté ne peut présenter que des éléments de preuve survenus depuis le rejet ou qui n’étaient alors pas normalement accessibles ou, s’ils l’étaient, qu’il n’était pas raisonnable, dans les circonstances, de s’attendre à ce qu’il les ait présentés au moment du rejet;
113. … (a) an applicant whose claim to refugee protection has been rejected may present only new evidence that arose after the rejection or was not reasonably available, or that the applicant could not reasonably have been expected in the circumstances to have presented, at the time of the rejection;
[36] Dans la décision Iyamuremye, le juge Michel Shore a brièvement commenté cette question et a conclu (au paragraphe 45) qu’il n’était pas déraisonnable « [pour] la SAR de référer aux facteurs énoncés dans l’affaire Raza, précitée, pour analyser l’admissibilité de nouveaux éléments de preuve ». Cette approche, a‑t‑il dit, « s’harmonise avec l’intention claire du législateur quant au paragraphe 110(4) d’obliger la SAR de réviser la décision de la SPR telle quelle, à moins que des preuves nouvelles, crédibles et pertinentes soient survenues depuis le rejet, qui auraient pu conduire la SPR à statuer autrement si elle en avait eu connaissance » (soulignement omis). Aux paragraphes 14 et 17 de la décision Ghannadi c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF [Ghannadi], le juge Michael Manson a également approuvé l’application des critères établis dans l’arrêt Raza, tout comme le juge Richard Mosley l’a fait au paragraphe 43 de la décision Denbel.
[37] Toutefois, dans la décision Singh (aux paragraphes 44 à 58), la juge Jocelyne Gagné a exprimé son désaccord. Elle a jugé qu’il n’était pas raisonnable d’appliquer les critères établis dans l’arrêt Raza pour interpréter le paragraphe 110(4) pour trois raisons principales : (1) la plupart des critères établis dans l’arrêt Raza ne résultent pas implicitement de l’alinéa 113a), mais plutôt de l’objet de l’ERAR, dans le cadre duquel sont uniquement appréciés de nouveaux risques qui peuvent survenir après la dernière demande d’asile, ce qui est très différent du « véritable appel fondé sur les faits » auquel on s’attend lors de l’examen par la SAR du caractère correct de la décision de la SPR; (2) la présentation de nouveaux éléments de preuve ouvre la porte à la tenue d’une audience, ce qui pourrait mener à une inéquité de procédure si les critères d’admissibilité sont appliqués de façon trop stricte; et (3) les délais imposés devant la SPR sont beaucoup plus courts qu’auparavant et les demandeurs d’asile devraient avoir l’occasion de remédier aux faiblesses que pourrait présenter le dossier de preuve présenté à la SPR en raison de ces délais.
[38] L’interprétation que la Cour a faite du paragraphe 110(4) dans la décision Singh est convaincante, mais « suivant la norme de la raisonnabilité, nous devons déférer à toute interprétation raisonnable du décideur administratif, même lorsque d’autres interprétations raisonnables sont possibles » (McLean, au paragraphe 40, italiques ajoutés). Pour les motifs exprimés ci‑dessous, je ne suis pas convaincu que l’interprétation donnée par la SAR du paragraphe 110(4) était déraisonnable.
[39] Le paragraphe 110(4) a seulement été adopté en 2010 en vertu de la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés, LC 2010, c 8, paragraphe 13(2). Il a donc été adopté longtemps après que la décision dans l’arrêt Raza eut été rendue, et il existe un principe bien établi en matière d’interprétation législative selon lequel « le législateur est présumé connaître parfaitement le droit existant, qu’il s’agisse de la common law ou du droit d’origine législative » (ATCO Gas & Pipelines Ltd c Alberta (Energy & Utilities Board), 2006 CSC 4 au paragraphe 59, [2006] 1 RCS 140). De toute évidence, on ne peut prêter au législateur l’intention d’avoir souscrit à l’interprétation donnée par les tribunaux à l’alinéa 113a) dans l’arrêt Raza du simple fait qu’il a introduit une disposition analogue (Loi d’interprétation, LRC 1985, c I‑21, paragraphe 45(4)), mais la date de l’introduction de cette disposition peut tout de même constituer une solide indication de l’intention du législateur. Comme l’a dit le juge Marshall Rothstein, au paragraphe 27 de l’arrêt Li c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CAF 1, [2005] 3 FCR 239, « [l]orsqu’une disposition de la loi semble calquer une loi existante, qu’elle soit du même pays ou d’un autre, l’interprétation de la loi modèle est réputée avoir été connue et prise en compte dans la rédaction de la nouvelle loi ».
[40] En outre, sauf si le contexte l’exige, « [d]onner aux mêmes mots le même sens dans l’ensemble d’une loi est un principe de base en matière d’interprétation des lois » (R c Zeolkowski, [1989] 1 RCS 1378 à la p. 1387 61 DLR (4th) 725; Thomson c Canada (Sous‑ministre de l’Agriculture), [1992] 1 RCS 385 à la p. 400, 89 DLR (4th) 218); ainsi que « [p]our interpréter ces deux articles, il y a lieu de tenir compte du fait qu’ils sont remarquablement similaires et qu’ils ont des rôles comparables » (Dickason c Université de l’Alberta, [1992] 2 RCS 1103 à la p. 1121, 95 DLR (4th) 439).
[41] Le but premier demeure toujours d’extraire le sens des mots utilisés par le législateur au regard de leur contexte global. Après tout [traduction] « dans l’accomplissement de leurs tâches respectives, le rédacteur de lois et leurs interprètes officiels partagent les mêmes attentes en ce qui a trait à la manière dont l’un et l’autre effectueront son travail » (Ruth Sullivan, Construction of Statutes, 6th ed (Markham, ON: LexisNexis, 2014), au paragraphe 8.7). Les rédacteurs de lois n’ont pas la tâche facile; ils doivent saisir l’essentiel de leurs instructions de la manière la plus concise possible, tout en sachant très bien qu’« il ne suffit pas de parvenir à un degré de précision propre à permettre à la personne qui la lit de bonne foi d’en comprendre le sens; il faut en fait parvenir, si possible, à un degré de précision tel qu’aucune méprise ne sera possible pour la personne qui en aborde la lecture de mauvaise foi. Ce sera encore mieux si le lecteur ne peut pas même prétendre avoir mal compris » (In re Castioni, [1891] 1 QB 149, [1886‑90] All ER Rep 640, le juge Stephen; voir aussi Alberta (Treasury Branches) c M.R.N.; Banque Toronto‑Dominion c M.R.N., [1996] 1 RCS 963 au paragraphe 15, 133 DLR (4th) 609).
[42] Il serait donc surprenant qu’un rédacteur (dont les instructions consistent à concevoir une disposition nettement plus souple que celle prévue à l’alinéa 113a) de la Loi, et qui connaît l’arrêt Raza) ne tente d’aucune façon d’établir des distinctions entre le paragraphe 110(4) et l’alinéa 113a). C’est cependant ce qu’implique l’interprétation exposée dans l’arrêt Singh. Il n’est pas déraisonnable pour la SAR d’écarter cette déduction et de plutôt conclure, comme l’a fait le juge Mosley, au paragraphe 43 de la décision Denbel, que « [s]i le législateur avait eu l’intention d’établir des règles d’admissibilité plus souples dans le cadre des appels interjetés devant la SAR, il n’aurait pas reproduit le libellé restrictif régissant les ERAR. »
[43] De plus, l’approche retenue dans la décision Singh est subordonnée à l’observation faite par la juge Gagné (au paragraphe 51) selon laquelle « [l]a SAR considère […] [ce nouvel] élément de preuve sous un tout autre angle que l’agent d’ERAR dans un examen en appel du caractère correct de la décision de la SPR » (souligné dans l’original.). L’analyse contextuelle faite par la juge Gagné repose donc sur le cadre appliquée dans la décision Huruglica, lequel a été établi dans la décision Akuffo (au paragraphe 39). Si la SAR devait au contraire appliquer la décision Spasoja (ce qu’elle serait justifiée de faire en vertu de la décision Alyafi), l’adoption d’une approche restrictive en ce qui a trait à l’admission de nouveaux éléments de preuve serait cohérente avec l’intention du législateur d’instituer un « véritable appel » (voir Spasoja, aux paragraphes 29 et 39; Palmer c La Reine (1979), [1980] 1 RCS 759 à la p. 775, 106 DLR (3d) 21