Turp c. Canada (Affaires étrangères)

Turp c. Canada (Affaires étrangères)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2018-01-09
Référence neutre
2018 CF 12
Contenu de la décision
Date : 20180109
Dossier : T-1457-17
Référence : 2018 CF 12
Ottawa (Ontario), le 9 janvier 2018
En présence de monsieur le juge Martineau
ENTRE :
DANIEL TURP
demandeur
et
LA MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET
GENERAL DYNAMICS LAND SYSTEMS CANADA INC.
défenderesses
ORDONNANCE ET MOTIFS
I. Introduction
[1] Le 27 septembre 2017, le demandeur, M. Daniel Turp, a signifié et déposé la présente demande de contrôle judiciaire – amendée le 21 novembre 2017 – dans laquelle il invite la Cour fédérale à se prononcer sur la légalité et la raisonnabilité du refus – exprès ou implicite – de la ministre des Affaires étrangères [Ministre] de suspendre ou d’annuler en vertu de l’article 10 de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation, LRC 1985, c E-19 [LLEI], les licences délivrées à General Dynamics Land Systems Canada Inc [GDLS] pour l’exportation au Royaume d’Arabie saoudite [Arabie saoudite] de véhicules blindés légers [VBL] qu’ils fabriquent.
[2] Rappelons que, le 24 janvier 2017, la Cour fédérale a rejeté une première demande de contrôle judiciaire du demandeur visant la décision antérieurement prise le 8 avril 2016 d’autoriser en vertu de l’article 7 de la LLEI la délivrance des licences d’exportation en question (T-462-16) : Turp c Canada (Affaires étrangères), 2017 CF 84 [Turp CF]. Ce dernier jugement fait présentement l’objet d’un appel (A-59-17).
[3] Depuis l’institution de la présente demande de contrôle judiciaire, le demandeur a signifié les affidavits qu’il entend invoquer. D’un autre côté, la Ministre n’a pas encore signifié d’affidavits bien que les délais pour ce faire soient expirés.
[4] Le 17 octobre 2017, le procureur de la Ministre a avisé le procureur du demandeur qu’il s’opposait à la demande de transmission de documents formulée en vertu de la Règle 317 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106 [Règles].
[5] Le 18 octobre 2017, invoquant les pouvoirs inhérents de la Cour fédérale, et par analogie avec les alinéas 221(1)a), b) et f) des Règles, la Ministre, représentée par le Procureur général du Canada, a signifié et déposé une requête visant à faire radier la présente demande de contrôle judiciaire au motif qu’il est clair et évident que celle-ci ne présente aucune chance de succès, qu’elle est redondante et qu’elle constitue ultimement un abus de procédure.
[6] Le 25 octobre 2017, le juge Roy a suspendu les délais prévus aux Règles – ce qui inclut la signification des affidavits de la Ministre et la détermination de l’opposition à la demande de transmission de documents – afin de permettre à la Cour de statuer sur la requête en radiation de la Ministre.
[7] La Ministre a produit la preuve documentaire suivante au soutien de sa requête en radiation :
a) L’avis de demande de contrôle judiciaire amendée du 21 avril 2016 dans le dossier T-462-16;
b) Le jugement de la Cour fédérale du 24 janvier 2017 dans le dossier T‑462‑16; et
c) L’avis d’appel du 21 février 2017 dans le dossier A-59-17.
[8] De son côté, le demandeur qui s’oppose à la présente requête en radiation a produit dans son dossier de réponse la preuve documentaire suivante :
a) La lettre de Me Bernard Letarte du 17 octobre 2017 dans le présent dossier s’opposant à la demande de communication de documents formulée dans l’avis de demande de contrôle judiciaire du 27 septembre 2017;
b) Un extrait des débats à la Chambre des Communes du 28 septembre 2017 où la Ministre répond à une question concernant les permis d’exportation délivrés suite aux allégations à l’effet que l’Arabie saoudite utilise des armes canadiennes contre sa population civile; et
c) Le mémoire des faits et du droit de la Ministre en date du 11 juillet 2017 dans le dossier A-59-17.
[9] Dans le dossier de réponse supplémentaire du demandeur, on retrouve un affidavit du demandeur, en date du 23 octobre 2017, et la preuve documentaire suivante :
a) Un communiqué du ministère des Affaires extérieures en date du 10 septembre 1986 et intitulé « Politique du contrôle des exportations » (pièce A) – allégué dans l’avis de demande amendée T-462-16 (para 17) et l’avis de demande du 27 septembre 2017 (para 26);
b) Le Manuel des contrôles à l’exportation, révisé en juin 2015 (pièce B) –allégué dans l’avis de demande amendée T-462-16 (paras 18 et 27) et l’avis de demande du 27 septembre 2017 (paras 27 et 30);
c) Un document d’Amnesty international, Rapport 2016/17 « La situation des droits humains dans le monde » (pièce C) – allégué dans l’avis de demande du 27 septembre 2017 (para 15);
d) Un communiqué du Haut-Commissariat aux droits de l’homme en date du 5 avril 2017 et intitulé « UN experts urge Saudi Arabia to halt forced evictions and demolitions of the Al-Masora neighborhood in Awamia » (pièce D) – allégué dans l’avis de demande du 27 septembre 2017;
e) Un communiqué du Haut-Commissariat aux droits de l’homme en date du 24 mai 2017 et intitulé « Le recours par l’Arabie saoudite à la force et aux démolitions dans le quartier Al-Masora constitue une violation des droits de l’homme » (pièce E) – allégué dans l’avis de demande du 27 septembre 2017 (évènements d’avril à août 2017, paras 20 et suivants);
f) Un article du Globe and Mail faisant état d’une annonce faite à la fin de juillet 2017 par la Ministre à l’effet qu’elle était très préoccupée par l’utilisation de VBL canadiens contre des civils et relatant une déclaration de l’ambassade saoudienne à l’effet qu’elle estimait nécessaire d’utiliser de l’équipement militaire pour combattre les terroristes (pièce F) – en référence aux faits allégués dans l’avis de demande du 27 septembre 2017 (paras 22 et 37);
g) Un communiqué du Haut-Commissariat aux droits de l’homme en date du 4 mai 2017 et intitulé « UN Special Rapporteur on the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms while countering terrorism concludes visit to Saudi Arabia » (pièce G) allégué dans l’avis de demande du 27 septembre 2017 (paras 18 et suivants);
h) Un résumé de la situation préparé par le Bureau de la coordination des affaires humanitaires sur la crise au Yémen et intitulé « Crisis Overview » (pièce H) – en référence aux faits allégués dans l’avis de demande du 27 septembre 2017 (paras 23 et 24);
i) Un rapport du Conseil des droits de l’homme en date du 13 septembre 2017 et intitulé « Situation of human rights in Yemen, including violations and abuses since September 2014 » (pièce I) – en référence aux faits allégués dans l’avis de demande du 27 septembre 2017 (paras 23 et 24);
j) Un article du Globe and Mail du 28 juillet 2017 et intitulé « Saudi Arabia appears to be deploying Canadian-made armoured vehicles against its own citizens » et un article de CBC News du 28 juillet 2017 et intitulé « Ottawa ready to review Saudi arms deals amid crackdown » (pièce J) –en référence aux faits allégués dans l’avis de demande du 27 septembre 2017 (paras 20 et 37).
[10] Le 20 novembre 2017, la Cour a entendu les représentations orales des procureurs. À l’ouverture de l’audience, la Cour a noté que, vu la nature des remèdes généraux recherchés par le demandeur dans la présente demande de contrôle judiciaire, GDLS est une partie directement intéressée ayant des intérêts opposés au demandeur au sens du paragraphe 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7 [LCF]. Le procureur du demandeur a également précisé les remèdes qu’il recherche et qui sont déjà couverts par la clause omnibus dans l’avis de demande de contrôle judiciaire du 27 septembre 2017. La Cour a accordé la permission au demandeur de déposer et signifier un avis de demande amendée et a permis aux deux parties de faire des représentations écrites supplémentaires après l’audition.
[11] Le 21 novembre 2017, le demandeur a déposé et signifié un avis de demande de contrôle judiciaire amendée, dans lequel il ajoute GDLS à titre de codéfenderesse et précise les remèdes qu’il recherche – ce qui est conforme aux amendements annoncés à l’audience du 20 novembre 2017. Aucun autre amendement n’a été apporté à l’avis de demande du 27 septembre 2017.
[12] Bien que désignée à titre de codéfenderesse, GDLS n’a pas comparu dans le dossier.
[13] Dans l’exercice de ma discrétion judiciaire, et pour les motifs plus loin exposés, j’estime qu’il n’est pas opportun de radier la présente demande de contrôle judiciaire.
II. Principes généraux en matière de radiation
[14] Il est utile d’exposer ci-après les principes généraux – au demeurant bien connus – qui ont été considérés par la Cour dans l’exercice de sa compétence discrétionnaire.
A. Compétence inhérente de la Cour et valeurs sous-jacentes
[15] Rappelons que le pouvoir discrétionnaire du juge des requêtes de radier sommairement un avis de contrôle judiciaire pour absence de cause d’action ou d’abus de procédure découle de la compétence inhérente de la Cour de contrôler les procédures devant elle. En réalité, « le pouvoir des Cours fédérales de contrôler l’intégrité de leurs propres procédures fait partie de leur fonction fondamentale, essentielle à la bonne administration de la justice, à la préservation de la primauté du droit et au maintien d’un juste équilibre entre les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire » (Canada (Revenu national) c Compagnie d’assurance vie RBC, 2013 CAF 50 au para 36 et jurisprudence citée; voir aussi Lee v Canada (Correctional Service), 2017 FCA 228 aux paras 13-15). Différentes considérations entrent en jeu.
[16] « De nos jours, garantir l’accès à la justice constitue le plus grand défi à relever pour assurer la primauté du droit au Canada » (Hryniak c Mauldin, 2014 CSC 7 au para 1). Non seulement les procès peuvent être longs et coûteux mais la multiplication de requêtes interlocutoires et d’appels incidents occasionne des frais et des délais additionnels qui hypothèquent lourdement les justiciables et l’ensemble du système judiciaire. D’un autre côté, « le pouvoir de radier les demandes ne présentant aucune possibilité raisonnable de succès constitue une importante mesure de gouverne judiciaire essentielle à l’efficacité et à l’équité des procès. Il permet d’élaguer les litiges en écartant les demandes vaines et en assurant l’instruction des demandes susceptibles d’être accueillies » (R c Imperial Tobacco Canada Ltée, 2011 CSC 42 au para 19 [Imperial Tobacco]; voir aussi Canada v Olumide, 2017 FCA 42 au para 18).
[17] C’est également un fait : les Règles régissant la conduite des actions (Partie 4) sont plus contraignantes que les Règles régissant les demandes (Partie 5). Les premières comprennent tout un éventail de requêtes préliminaires – dont la requête en radiation mentionnée à la Règle 221 – que l’on ne retrouve pas dans le second cas. La raison est simple. Il s’agit d’économiser les ressources judiciaires limitées de la Cour en forçant les parties à faire valoir tous leurs arguments lors de l’audition au mérite de la demande. Ainsi, bien que la Cour fédérale puisse ordonner qu’une demande de contrôle judiciaire soit instruite comme s’il s’agissait d’une action, de façon générale, elle statue sur celle-ci à bref délai et selon une procédure sommaire (voir para 18.4(1) de la LCF).
[18] Mais la possibilité de présenter une requête en radiation dans le cas d’un contrôle judiciaire ne se limite pas au cas où la demande a été convertie en action. Indépendamment de tout texte législatif ou réglementaire, la présente Cour peut radier sommairement un avis de demande de contrôle judiciaire, s’il est manifestement irrégulier au point de n’avoir aucune chance d’être accueilli ou s’il constitue autrement un abus de procédure (voir Canada (Revenu national) c JP Morgan Asset Management (Canada) Inc, 2013 CAF 250 aux paras 47-50 et jurisprudence citée [JP Morgan]; Canada c Garber, 2008 CAF 53 aux paras 33-41 et jurisprudence citée [Garber].
B. Radiation pour absence de cause raisonnable d’action
[19] Selon la jurisprudence, la Cour peut radier une demande de contrôle judiciaire pour absence de cause raisonnable d’action. Mais il ne faut pas banaliser la discrétion du juge des requêtes. Celle-ci n’est exercée que dans les circonstances les plus exceptionnelles – c’est-à-dire lorsque celle-ci est dénuée de toute possibilité de succès. Le requérant doit donc convaincre le juge de l’existence d’un vice fondamental et manifeste qui infirme à la base la capacité de la Cour à instruire la demande. C’est un fardeau très lourd (voir JP Morgan au para 47; Odynsky c Ligue des droits de la personne de B’Nai Brith Canada, 2009 CAF 82 au para 5 citant David Bull Laboratories (Canada) Inc c Pharmacia Inc, [1995] 1 RCF 588, 176 NR 48 (CA)). Comme nous le verrons plus loin, je ne suis pas convaincu que la Ministre s’est déchargée de ce fardeau.
[20] Il faut partir du principe que dans une requête en radiation, les faits allégués dans l’avis de demande de contrôle judiciaire sont tenus pour avérés, sauf s’ils ne peuvent manifestement pas être prouvés (voir par analogie : paragraphe 221(2) des Règles; voir aussi Operation Dismantle Inc c La Reine, [1985] 1 RCS 441 à la p 455; 18 DLR (4e) 481; Imperial Tobacco au para 22; JP Morgan au para 52). Cela élimine la nécessité de faire état des faits au moyen d’un affidavit. Cela ne s’applique pas à un document mentionné et incorporé par renvoi à l’avis de demande, qui peut être inclus en annexe, sans plus, afin d’aider la Cour (voir JP Morgan au para 54).
[21] La situation peut se compliquer lorsque le requérant ne se limite pas à demander la radiation de la demande de contrôle judiciaire pour absence de cause raisonnable d’action, mais y ajoute des motifs supplémentaires comme l’abus de procédure. Rien n’empêche alors le requérant d’invoquer des documents qui ne sont pas mentionnés dans l’avis de demande de contrôle judiciaire pour prouver que la demande en question est redondante, vexatoire ou constitue autrement un abus de procédure (voir par analogie et a contrario : alinéas 221(1)b), c) et f) et paragraphe 221(2) des Règles). De son côté, le demandeur peut produire toute preuve pour réfuter ces allégations. C’est bien ce qui s’est produit ici.
[22] Lorsqu’elle est saisie d’une requête en radiation, la Cour doit lire l’avis de demande de contrôle judiciaire de manière à en saisir la véritable nature (voir généralement JP Morgan). La Cour doit faire une lecture globale et pratique, sans s’attacher aux questions de forme. Un vice dont la démonstration nécessite le recours à un affidavit n’est pas manifeste, pas plus que les requêtes en radiation soulevant des questions de fond qui doivent être avancées à l’audience (voir JP Morgan aux paras 48, 50, 52 et jurisprudence citée). C’est à mon avis le cas de la plupart des moyens soulevés par la Ministre dans sa requête en radiation.
[23] On l’a dit et redit, le vice de compétence empêchant la Cour d’entendre la demande de contrôle judiciaire ou d’accorder la réparation demandée doit apparaître clairement. Par exemple, on a déjà radié une demande de contrôle judiciaire parce que, par dérogation aux articles 18 et 18.1 de la LCF, il existait une procédure statutaire d’appel. La radiation était également possible lorsque le seul remède recherché par le demandeur ne pouvait pas être accordé par la Cour –comme l’annulation d’une cotisation en matière d’impôt (voir l’article 18.5 de la LCF; voir aussi JP Morgan aux paras 81 et suivants; Canada c Addison & Leyen Ltd, 2007 CSC 33 aux paras 6‑8).
[24] En l’espèce, la radiation n’est pas demandée parce que la Cour n’a pas compétence ou qu’il existe un autre recours approprié, mais plutôt parce que, essentiellement, la Ministre conteste l’intérêt juridique du demandeur et l’existence d’une obligation légale envers ce dernier, ainsi que la nature de la réparation pouvant être obtenue dans le cas où la Ministre refuse en vertu de l’article 10 de la LLEI de suspendre ou d’annuler une licence d’exportation. J’estime en l’espèce qu’il s’agit de questions relevant plutôt du mérite de l’affaire et qui ne peuvent être décidées de façon sommaire sans un examen de la preuve. Sans statuer de manière finale sur les questions en litige dans la présente demande de contrôle judiciaire, il n’est pas manifeste et évident que le demandeur n’a pas qualité pour agir dans l’intérêt public, que le refus – implicite ou exprès – de la Ministre d’exercer la compétence prévue à l’article 10 de la LLEI n’est pas révisable, qu’aucune décision n’a été rendue, que la demande de contrôle judiciaire est prématurée et qu’aucun des remèdes prévus aux articles 18 et 18.1 de la LCF, ne peut être accordé par la Cour en l’espèce.
C. Radiation pour cause d’abus de procédure
[25] Selon la jurisprudence, le défendeur peut obtenir la radiation pour cause d’abus de procédure dans le cas où le demandeur a déposé devant la Cour une nouvelle procédure portant sur le même objet après qu’il se soit désisté ou après qu’un jugement définitif rejetant sa demande antérieure de contrôle judiciaire ait été rendu, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
[26] Il n’empêche, la doctrine de l’abus de procédure a été également invoquée « pour empêcher la réouverture de litiges dans des circonstances où les exigences strictes de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée (généralement les exigences de lien de droit et de réciprocité) n’étaient pas remplies, mais où la réouverture aurait néanmoins porté atteinte aux principes d’économie, de cohérence, de caractère définitif des instances et d’intégrité de l’administration de la justice » (Toronto (Ville) c SCFP, section locale 79, 2003 CSC 63 au para 37 [SCFP]).
[27] Toutefois, même si les raisons de principes sous-tendant la doctrine de l’abus de procédure pour remise en cause et celle de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée semblent avoir un fondement commun, la doctrine de l’abus de procédure vise essentiellement à préserver l’intégrité du système judiciaire afin d’éviter les résultats contradictoires (voir SCFP au para 43; Garber au para 36). L’intérêt public sous-jacent est le même : un litige doit avoir une fin et personne ne devrait être tracassé deux fois par la même cause d’action (voir Johnson (AP) c Gore Wood and Co (A firm), [2001] 2 WLR 72, citée dans Garber au para 81).
[28] En bref, le caractère définitif et l’autorité des décisions judiciaires, d’une part, et le droit d’être entendu, d’autre part – des intérêts qui s’opposent parfois – doivent être mis en balance par le juge à qui on demande de radier une demande pour abus de procédure : au bout du compte, c’est l’intégrité de la procédure judiciaire qui devrait être la principale préoccupation (voir Garber au para 1). Dans ce contexte, la décision rendue par le juge des requêtes relativement à la question de savoir si la remise en cause de questions et de faits importants constitue un abus de procédure est de nature discrétionnaire (voir SCFP au para 35; Garber au para 17).
[29] Dans le cas présent, comme il est expliqué en détail plus loin, je ne suis pas convaincu que la présente demande de contrôle judiciaire doit être radiée au motif qu’elle est redondante et constitue ultimement un abus de procédure.
III. Cadre juridique réglementant l’exportation de matériel militaire
[30] Pour bien situer la nature du débat tranché dans le dossier T-462-16 par rapport à celui qui se soulève aujourd’hui dans le présent dossier à la suite des faits nouveaux survenus depuis le 8 avril 2016, un bref rappel au sujet du cadre juridique réglementant l’exportation de matériel militaire s’impose en l’espèce.
[31] L’article 3 de la LLEI, autorise le gouverneur en conseil de dresser une liste des marchandises et des technologies dont, à son avis, il est nécessaire de contrôler l’exportation ou le transfert. Selon l’alinéa 2a) de la Liste des marchandises et technologies d’exportation contrôlée, DORS/89-202 et modifications [Liste], le matériel militaire fait l’objet d’un contrôle à l’exportation lorsque celui est destiné à l’exportation vers toute destination autre que les États-Unis.
[32] D’un point de vue technique, on parle ici des marchandises et technologies du groupe 2 du Guide de la Liste des marchandises et technologies d’exportation contrôlée du Canada [Guide], publié par le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement [ministère] et dont le Canada a accepté de contrôler l’exportation conformément à l’Accord de Wassenaar et à la Convention interaméricaine contre la fabrication et le trafic illicites d’armes à feu, de munitions, d’explosifs et autre matériels connexes (voir l’alinéa a) du groupe 2 de l’annexe à la Liste).
[33] En vertu du paragraphe 7(1) de la LLEI, le Ministre peut délivrer à tout résident du Canada qui en fait la demande une licence autorisant, sous réserve des conditions prévues dans la licence ou les règlements, notamment quant à la quantité, à la qualité, aux personnes et aux endroits visés, l’exportation ou le transfert des marchandises ou des technologies mentionnées plus haut.
[34] Afin d’établir que l’exportation est compatible avec l’objet du contrôle de l’exportation, le requérant doit fournir au Ministre divers renseignements, incluant la quantité, la valeur unitaire et la valeur marchande globale des marchandises, une copie du contrat de vente entre le requérant et la personne à qui il a vendu les marchandises pour exportation, un rapport sommaire de ses exportations antérieures de marchandises similaires, l’utilisation finale que le destinataire des marchandises entend faire de celles-ci et le lieu de cette utilisation finale, s’il diffère du lieu où se trouve le destinataire, etc. (voir l’article 3 du Règlement sur les licences d’exportation, DORS/97-204).
[35] Pour décider s’il délivre la licence d’exportation, le paragraphe 7(1.01) de la LLEI énonce des facteurs que le Ministre peut prendre en considération :
7(1.01) Pour décider s’il délivre la licence, le ministre peut prendre en considération, notamment, le fait que les marchandises ou les technologies mentionnées dans la demande peuvent être utilisées dans le dessein :
7(1.01) In deciding whether to issue a permit under subsection (1), the Minister may, in addition to any other matter that the Minister may consider, have regard to whether the goods or technology specified in an application for a permit may be used for a purpose prejudicial to
a) de nuire à la sécurité ou aux intérêts de l’État par l’utilisation qui peut en être faite pour accomplir ; l’une ou l’autre des actions visées aux alinéas 3(1)a) à n) de la Loi sur la protection de l'information;
(a) the safety or interests of the State by being used to do anything referred to in paragraphs 3(1)(a) to (n) of the Security of Information Act; or
b) de nuire à la paix, à la sécurité ou à la stabilité dans n’importe quelle région du monde ou à l’intérieur des frontières de n’importe quel pays.
(b) peace, security or stability in any region of the world or within any country.
[36] Le Manuel des contrôles à l’exportation [Manuel], un outil administratif complétant la LLEI, fournit des précisions utiles quant aux facteurs pertinents :
En ce qui a trait aux produits et aux technologies militaires, la politique canadienne des contrôles à l’exportation est restrictive depuis longtemps. En vertu des lignes directrices actuelles établies par le Cabinet en 1986, le Canada contrôle étroitement l’exportation de produits militaires vers les pays :
• qui constituent une menace pour le Canada et ses alliés;
• qui participent à des hostilités ou qui sont sous la menace d’hostilités;
• qui sont frappés d’une sanction du Conseil de sécurité des Nations Unies;
• dont les gouvernements commettent constamment de graves violations des droits de la personne contre leurs citoyens, à moins que l’on ne puisse prouver que les produits ne risquent pas d’être utilisés contre la population civile.
[Je souligne.]
[37] Comme nous le verrons plus loin, dans le dossier T-462-16, seule l’application de l’article 7 de la LLEI a été examinée par la Cour. Dans le présent dossier, par contre, la Cour devra considérer l’application de l’article 10 de la LLEI qui se lit comme suit :
10(1) Sous réserve du paragraphe (3), le ministre peut modifier, suspendre, annuler ou rétablir les licences, certificats, autorisations d’importation ou d’exportation ou autres autorisations délivrés ou concédés en vertu de la présente loi.
10(1) Subject to subsection (3), the Minister may amend, suspend, cancel or reinstate any permit, import allocation, export allocation, certificate or other authorization issued or granted under this Act.
(2) Le ministre peut modifier, suspendre ou annuler une licence, au besoin, lorsqu’il y a eu délivrance, en vertu de la présente loi, d’une licence pour l’exportation ou pour l’importation de marchandises figurant sur la liste des marchandises d’exportation contrôlée ou sur celle des marchandises d’importation contrôlée aux seules fins visées aux paragraphes 5(4.3), (5) ou (6), 5.1(1), 5.2(1), (2) ou (3) ou 5.4(6), (7) ou (8), et que l’on se trouve dans l’une des circonstances suivantes :
(2) If a permit has been issued under this Act to any person for the exportation or importation of goods that have been included on the Export Control List or the Import Control List solely for the purpose described in subsection 5(4.3), (5) or (6), 5.1(1), 5.2(1), (2) or (3) or 5.4(6), (7) or (8), and
a) la personne qui a fait la demande de licence a fourni, à l’occasion de la demande, des renseignements faux ou trompeurs sur un point important;
(a) the person furnished, in or in connection with his application for the permit, information that was false or misleading in a material particular,
b) le ministre a délivré en vertu de la présente loi, après la délivrance de la licence et à la demande de cette personne, une seconde licence pour l’exportation ou l’importation de ces marchandises;
(b) the Minister has, subsequent to the issuance of the permit and on the application of the person, issued to the person under this Act another permit for the exportation or the importation of the same goods,
c) les marchandises ont, après la délivrance de la licence, été portées sur la liste des marchandises d’exportation contrôlée ou sur celle des marchandises d’importation contrôlée à d’autres fins que celles visées aux paragraphes 5(4.3), (5) ou (6), 5.1(1), 5.2(1), (2) ou (3) ou 5.4(6), (7) ou (8);
(c) the goods have, subsequent to the issuance of the permit, been included on the Export Control List or the Import Control List for a purpose other than that described in subsection 5(4.3), (5) or (6), 5.1(1), 5.2(1), (2) or (3) or 5.4(6), (7) or (8),
d) il est nécessaire ou indiqué de corriger une erreur dans la licence;
(d) it becomes necessary or desirable to correct an error in the permit, or
e) le titulaire de la licence consent à la modification, la suspension ou l’annulation.
(e) the person agrees to the amendment, suspension or cancellation of the permit,
the Minister may amend, suspend or cancel the permit, as is appropriate in the circumstances.
(3) Sauf les cas prévus au paragraphe (2), le ministre ne peut modifier, suspendre ou annuler une licence délivrée en vertu de la présente loi dans les circonstances visées à ce paragraphe que dans la mesure compatible avec l’objet du paragraphe 8(2) ou des articles 8.1 ou 8.2, c’est-à-dire que les licences d’exportation ou d’importation de marchandises figurant sur la liste des marchandises d’exportation contrôlée ou sur celle des marchandises d’importation contrôlée dans ces circonstances soient délivrées aussi librement que possible aux personnes qui désirent exporter ou importer les marchandises sans plus d’inconvénients qu’il n’est nécessaire pour atteindre le but visé par leur mention sur cette liste.
(3) Except as provided in subsection (2), the Minister shall not amend, suspend or cancel a permit that has been issued under this Act in the circumstances described in that subsection unless to do so would be compatible with the purpose of subsection 8(2) or section 8.1 or 8.2, namely, that permits to export or to import goods that have been included on the Export Control List or the Import Control List in those circumstances be issued as freely as possible to persons wishing to export or import those goods and with no more inconvenience to those persons than is necessary to achieve the purpose for which the goods were placed on that List.
[38] Dans le présent dossier, c’est donc le pouvoir général, de nature discrétionnaire, prévu au paragraphe 10(1) de la LLEI dont il s’agit d’examiner la portée juridique et l’application dans le cas où de nouvelles informations pertinentes concernant l’utilisation de matériel militaire sont communiquées au Ministre. Il est apparent à la face des procédures que la cause d’action en 2017 n’est pas la même qu’en 2016.
IV. La première demande de contrôle judiciaire dans le dossier T-462-16
[39] Puisque le Procureur général du Canada soumet au nom de la Ministre que la présente demande de contrôle judiciaire est redondante et constitue ultimement un abus de procédure, il s’avère également nécessaire d’examiner la première demande de contrôle judiciaire, les questions en litige dans le dossier T-462-16, ainsi que le jugement du 24 janvier 2017 de la Cour fédérale.
A. Trame factuelle générale
[40] Les faits à l’origine de cette première demande de contrôle judiciaire ne sont pas en cause aujourd’hui et ne sont pas vraiment contestés par les parties.
[41] L’Arabie saoudite est une monarchie absolue islamique dont le pouvoir s’appuie sur une puissante armée. Selon la preuve documentaire, l’État saoudien viole de façon routinière, grave et systématique les droits fondamentaux de ses citoyens. Ces violations (peine de mort, exécution de cette peine par décapitation, torture et autres traitements cruels, inhumains et dégradants, notamment les châtiments corporels tels que la peine de fouet et l’amputation) ont été maintes fois dénoncées par les organismes de protection des droits de la personne. De plus, l’État saoudien considère toute critique pacifique du gouvernement comme du terrorisme – incluant le fait pour les minorités religieuses de réclamer la protection de leurs droits. De fait, la minorité chiite du royaume est particulièrement à risque. L’Arabie est par ailleurs à la tête d’une coalition intervenant au Yémen. Plusieurs rapports révèlent de graves violations des droits de la personne et du droit international humanitaire par cette coalition qui attaque des cibles civiles telles que les hôpitaux, des écoles et des lieux de culte, faisant de milliers de victimes innocentes.
[42] De son côté, GDLS est une société canadienne se spécialisant dans la production de véhicules militaires – particulièrement des VBL. Comme il s’agit de matériel militaire visé par le Guide et dont l’exportation est assujettie à un contrôle, GDLS ne peut exporter des VBL en Arabie saoudite sans des licences d’exportation délivrées par le Ministère ou en son nom en vertu de l’article 7 de la LLEI.
[43] À ce chapitre, l’exportation en Arabie saoudite de VBL fabriqués au Canada n’est pas chose nouvelle. Entre 1993 et juillet 2015, le Ministre a délivré des licences pour l’exportation de plus de 2 900 VBL en Arabie saoudite. Durant cette période, plus d’une douzaine d’autres pays ont autorisé l’exportation d’équipement militaire vers l’Arabie saoudite. Or, jusqu’à tout récemment, les contrats de vente de VBL étaient négociés entre l’Arabie saoudite et les États-Unis, et accordés à GDLS par la Corporation Commerciale Canadienne [CCC], une société mandataire de Sa Majesté. En 2014, CCC a directement conclu un contrat avec l’Arabie saoudite pour la fourniture par GDLS de plusieurs centaines de VBL d’une valeur évaluée à 14 milliards de dollars – les termes mêmes de ce contrat étant confidentiels – sur une période de 14 ans. Le maintien de ce lucratif contrat est devenu un enjeu électoral lors de la campagne fédérale de 2015. En effet, la résiliation du contrat pourrait entraîner des pertes majeures d’emploi et le versement par la Couronne de sévères pénalités.
[44] Le 21 mars 2016, le demandeur a déposé une demande de contrôle judiciaire aux fins de prohiber l’octroi de licences d’exportation de VBL en Arabie saoudite. Rappelons qu’au jour du dépôt de l’avis de demande dans le dossier T-462-16, les informations dont disposait le demandeur indiquaient qu’aucune licence n’avait encore été octroyée pour l’exportation de VBL, à part pour l’envoi de données techniques.
[45] Toutefois, selon la documentation subséquemment transmise le 16 avril 2016 par l’office fédéral en vertu de la Règle 317, on devait apprendre que le Ministre de l’époque, l’honorable Stéphane Dion, venait d’approuver le 8 avril 2016, l’octroi de six licences d’exportation de VBL vers l’Arabie saoudite [l’autorisation ministérielle de 2016]. Aussi, le 21 avril 2016, le demandeur a amendé son avis de demande de contrôle judiciaire aux fins d’obtenir l’annulation de toute licence d’exportation délivrée par le Ministre et diverses déclarations d’illégalité visant l’autorisation ministérielle de 2016.
B. Autorisation ministérielle de 2016
[46] Selon la documentation transmise par l’office fédéral, l’autorisation ministérielle de 2016 repose sur la recommandation du sous-ministre des Affaires étrangères se retrouvant dans une note de service en date du 21 mars 2016 intitulée « Mémorandum for Action » [mémorandum]. La recommandation est le fruit d’un travail collaboratif de plusieurs directions du ministère, ainsi que du ministère de la Défense nationale, et du ministère de l’Innovation, des sciences et du développement économique.
[47] Après avoir décrit le profil de l’exportateur GDLS, l’historique d’exportation de VBL en Arabie saoudite et le contexte dans lequel les demandes de licences ont été faites ici, le mémorandum fait notamment état des considérations suivantes :
L’Arabie saoudite est un partenaire clé pour le Canada et un allié important dans une région minée par l’instabilité, le terrorisme et les conflits; plus particulièrement, l’Arabie saoudite ne constitue pas une menace, mais plutôt un allié militaire clé appuyant les efforts de la communauté internationale pour combattre l’État islamique en Irak et en Syrie de même que l’instabilité au Yémen; l’acquisition de véhicules de nouvelle génération l’aidera dans ses efforts, lesquels sont compatibles avec les intérêts du Canada en matière de défense;
L’importance des relations commerciales entre le Canada et l’Arabie saoudite;
Les préoccupations du Canada relativement à la situation des droits de la personne en Arabie saoudite;
La relation en matière de défense établie de longue date entre le Canada et l’Arabie saoudite et notamment le fait que le Canada et d’autres pays occidentaux encouragent l’Arabie saoudite à se doter d’armes pour pouvoir se défendre contre des États voisins;
L’importance des exportations en cause pour l’industrie militaire canadienne et les bénéfices économiques que le Canada retirera des exportations, notamment au niveau de la création d’emplois;
L’implication de l’Arabie saoudite dans le conflit au Yémen et les allégations voulant que l’Arabie saoudite et d’autres pays impliqués dans ce conflit aient enfreint le droit international humanitaire dans le cadre de ce conflit; et
Le fait que des milliers de VBL canadiens ont été exportés en Arabie saoudite depuis 1993 et qu’à la connaissance du ministère, il y a eu aucun incident laissant croire que ces véhicules ont été utilisés pour commettre des violations des droits de la personne. Notamment, le fait qu’il n’y a pas d’indication que de l’équipement militaire d’origine canadienne a été utilisé pour commettre des violations du droit international humanitaire.
[48] En définitive, les fonctionnaires fédéraux étaient d’avis que les exportations proposées étaient compatibles avec les priorités du Canada en matière de politique étrangère et avec les intérêts du Canada en matière de défense et de sécurité au Moyen Orient et qu’il n’y avait pas de raisons de croire que des VBL seraient utilisés pour commettre des violations des droits de la personne et du droit international humanitaire. Cette dernière considération est cruciale en l’espèce, car selon les faits allégués dans la présente demande de contrôle judiciaire – qui doivent être tenus pour avérés à ce stade –, le Ministre est actuellement en possession de preuves tangibles à l’effet que des VBL canadiens ont été utilisés contre des civils en Arabie saoudite.
C. Moyens soulevés par le demandeur
[49] Dans son attaque de l’autorisation ministérielle de 2016, le demandeur a soumis divers moyens d’annulation tournant autour de trois thématiques distinctes.
[50] Premièrement, le demandeur a soumis que le Ministre avait agi illégalement en octroyant les licences d’exportation à GDLS. Ainsi, le demandeur l’octroi de licences allait à l’encontre de la LLEI, de ses diverses directives et de la Loi sur les conventions de Genève, LRC 1985, c G-3 [LCG].
[51] Deuxièmement, le demandeur prétendait également que le Ministre avait l’esprit fermé et avait lié sa discrétion en accordant un poids prépondérant à des considérations non pertinentes, ce qui ressortait notamment des déclarations publiques du Ministre.
[52] Troisièmement, le demandeur a soumis que l’autorisation ministérielle était déraisonnable, puisque l’Arabie saoudite est directement impliquée dans des hostilités au Yémen et viole de manière documentée et répétitive les droits fondamentaux, il y avait un risque important que les VBL soient utilisés contre des populations civiles.
[53] Comme nous le verrons ci-bas, dans son jugement du 24 janvier 2017, la juge Tremblay-Lamer a rejeté chacun de ces arguments, mais non sans un certain nombre de nuances qu’il est important de souligner aujourd’hui. C’est particulièrement le cas de la raisonnabilité de l’autorisation ministérielle de 2016, vu l’absence de preuves tangibles d’utilisations de VBL canadiens contre des populations civiles.
D. Jugement du 24 janvier 2017
[54] Dans son jugement du 24 janvier 2017, la juge Tremblay-Lamer a abordé le dossier de la façon suivante, en disposant en premier lieu de la norme de contrôle et de l’intérêt du demandeur, pour ensuite aborder les questions contestées.
(1) Caractère révisable de l’autorisation ministérielle
[55] Dans un premier temps, l’autorisation ministérielle de 2016 a été traitée par la Cour comme une décision révisable en vertu de l’article 18 de la LCF.
[56] Puisque que le pouvoir de délivrer des licences que l’on retrouve à l’article 7 de la LLEI est de nature discrétionnaire et que son exercice concerne des politiques gouvernementales, c’est la norme de la décision raisonnable qui s’applique (Turp CF aux paras 23-24). En pareil cas, l’analyse contextuelle de la Cour devra tenir compte des objectifs de la LLEI en matière économique et commerciale, des intérêts nationaux et internationaux du Canada touchant la sécurité et de l’expertise du Ministre en ce qui a trait aux relations internationales, en plus des considérations liées aux droits de la personne (Turp CF au para 25).
(2) Qualité pour agir du demandeur
[57] Le demandeur s’est vu reconnaître par la Cour la qualité pour agir dans l’intérêt public en ce qui a trait à la question du caractère raisonnable de la décision prise par le Ministre le 6 avril 2016 d’autoriser la délivrance de licences d’exportation à GDLS (Turp CF aux paras 26-30).
[58] Toutefois, la Cour a estimé que le demandeur ne pouvait pas soulever des questions d’équité procédurale – ce qui incluait les questions soulevées par le demandeur concernant le vice de procédure et l’esprit fermé du Ministre (Turp CF aux paras 31-32).
[59] De surcroît, bien que la Cour ait fait des commentaires concernant l’application de la LCG – il se peut que l’article premier que l’on retrouve dans les quatre Conventions de Genève de 1949 [Co