McEwing c. Canada (Procureur général)

McEwing c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2013-05-23
Référence neutre
2013 CF 525
Numéro de dossier
T-619-12, T-620-12, T-621-12, T-633-12, T-634-12, T-635-12
Notes
Une correction fut apporté le 19 juin 2014
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20130523
Dossiers : T‑619‑12
T‑620‑12
T‑621‑12
T‑633‑12
T‑634‑12
T‑635‑12
Référence : 2013 CF 525
Ottawa (Ontario), le 23 mai 2013
EN PRÉSENCE DE monsieur le juge Mosley
ENTRE :
T‑619‑12
SANDRA MCEWING ET BILL KERR
demandeurs
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
MARC MAYRAND
(DIRECTEUR GÉNÉRAL DES ÉLECTIONS), JOHANNA GAIL DENESIUK (DIRECTRICE DU SCRUTIN DE WINNIPEG‑SUD‑CENTRE), JOYCE BATEMAN, ANITA NEVILLE,
DENNIS LEWYCKY, JOSHUA MCNEIL,
LYNDON B. FROESE
ET MATT HENDERSON
défendeurs
ET ENTRE :
T‑620‑12
KAY BURKHART
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
MARC MAYRAND
(DIRECTEUR GÉNÉRAL DES ÉLECTIONS), DIANNE CELESTINE ZIMMERMAN (DIRECTRICE DU SCRUTIN DE SASKATOON‑ROSETOWN‑BIGGAR),
KELLY BLOCK, LEE REANEY,
VICKI STRELIOFF ET NETTIE WIEBE
défendeurs
ET ENTRE :
T‑621‑12
JEFF REID
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
MARC MAYRAND
(DIRECTEUR GÉNÉRAL DES ÉLECTIONS), LAUREL DUPONT
(DIRECTRICE DU SCRUTIN
D’ELMWOOD‑TRANSCONA),
JIM MALOWAY, ILONA NIEMCZYK, LAWRENCE TOET ET ELLEN YOUNG
défendeurs
ET ENTRE :
T‑633‑12
KEN FERANCE
ET
PEGGY WALSH CRAIG
demandeurs
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
MARC MAYRAND
(DIRECTEUR GÉNÉRAL DES ÉLECTIONS), DIANNE JAMES MALLORY
(DIRECTRICE DU SCRUTIN DE
NIPISSING‑TIMISKAMING),
JAY ASPIN, SCOTT EDWARD DALEY, RONA ECKERT ET ANTHONY ROTA
défendeurs
ET ENTRE :
T‑634‑12
YVONNE KAFKA
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
MARC MAYRAND
(DIRECTEUR GÉNÉRAL DES ÉLECTIONS), ALEXANDER GORDON
(DIRECTEUR DU SCRUTIN DE
l’ ÎLE DE VANCOUVER‑NORD),
JOHN DUNCAN,
MIKE HOLLAND, RONNA‑RAE LEONARD,
SUE MOEN, FRANK MARTIN ET
JASON DRAPER
défendeurs
ET ENTRE :
T‑635‑12
THOMAS JOHN PARLEE
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
MARC MAYRAND
(DIRECTEUR GÉNÉRAL DES ÉLECTIONS),
SUSAN J. EDELMAN
(DIRECTRICE DU SCRUTIN DU YUKON),
RYAN LEEF, LARRY BAGNELL,
KEVIN BARR, JOHN STREICKER
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
I. Introduction. 5
II. Les faits à l’origine du litige. 7
III. Le cadre législatif et jurisprudentiel 16
A. La Loi électorale du Canada. 16
B. Partie 20 de la Loi – CONTESTATION DE L’ÉLECTION.. 22
(1) La Loi envisage des procédures criminelles et civiles parallèles. 23
(2) Le critère, le fardeau et la norme de preuve applicables à l’établissement de l’invalidité. 24
(3) Le sens du mot « fraude » employé au paragraphe 524(1) 28
(4) « … ayant influé sur le résultat de l’élection. ». 32
(5) À quel moment la requête en contestation doit‑elle être présentée?. 37
(6) Article 527, « a appris, ou aurait dû savoir, … ». 40
IV. Analyse. 41
A. Requêtes préliminaires. 41
(1) Y a‑t‑il eu soutien délictueux et champartie de la part du Conseil des Canadiens? 41
a) L’affidavit de M. Henein est‑il admissible?. 43
b) Conclusion sur le soutien délictueux et la champartie. 46
(2) Les demandes sont‑elles prescrites?. 49
(3) La preuve d’opinion de M. Graves devrait‑elle être radiée?. 53
B. Admissibilité et poids de la preuve. 61
(1) Preuve des demandeurs. 61
(2) Dénonciations produites en preuve. 62
(3) Témoignage de M. Penner 72
(4) Témoignages de Mme Desgagné et de M. Langhorne. 74
(5) Preuve par sondage d’EKOS. 79
(6) Témoignage de la Dre Corbin. 87
(7) Témoignage du Dr Nevitte. 93
(8) Témoignage des directeurs de campagne des députés défendeurs. 96
V. Conclusion sur le fond. 97
A. A‑t‑on démontré la « fraude » aux fins de l’alinéa 524(1)b)?. 97
B. La fraude a‑t‑elle influé sur les résultats du scrutin dans les six circonscriptions en cause? 99
C. La fraude fait‑elle douter de l’intégrité des élections?. 101
D. La Cour devrait‑elle annuler les élections dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire? 103
VI. Dépens. 104
I. Introduction
« […] des questions très sérieuses qui menacent l’intégrité de notre processus démocratique. »
[1] Lors de l’allocution qu’il a prononcée devant le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre des communes le 29 mars 2012, le directeur général des élections, Marc Mayrand, a formulé les remarques suivantes au sujet des allégations qui sont au cœur des présentes demandes :
Ce sont là des questions très sérieuses qui menacent l’intégrité de notre processus démocratique. Si nous les laissons sans réponse, elles risquent de porter atteinte à un élément essentiel d’une saine démocratie, soit la confiance des électeurs à l’égard du processus électoral.
[2] Les demandeurs, soit huit citoyens du Canada résidant dans six circonscriptions électorales, ont engagé les présentes demandes afin de faire annuler les résultats des élections générales fédérales de 2011 dans leurs circonscriptions, en raison des manœuvres de neutralisation de la participation électorale qui ont été déployées au cours des élections en question. Plus précisément, les demandeurs affirment avoir reçu des appels téléphoniques qui provenaient censément d’Élections Canada et au cours desquels ils ont été informés que l’emplacement des bureaux de scrutin de leurs circonscriptions avait été modifié par rapport à celui qui avait été précisé dans les renseignements imprimés fournis par Élections Canada dans les jours qui ont précédé le scrutin. L’information était fausse et Élections Canada n’a pas fait ces appels ni ne les a autorisés.
[3] Les appels ont mis en doute l’intégrité du processus électoral, puisqu’ils visaient à tenter de dissuader les électeurs de voter pour le candidat de leur choix. Jusqu’à la tenue de la 41e élection générale, cette forme de « neutralisation de la participation électorale » était relativement peu connue au Canada.
[4] Il appert de la preuve présentée en l’espèce qu’une campagne concertée a été menée par des personnes ayant accès à une base de données que tenait un parti politique et qui contenait des renseignements sur les électeurs. Il n’a pas été allégué que l’un ou l’autre des candidats de ce parti, y compris ceux qui ont remporté les élections dans les six circonscriptions en cause, étaient responsables de cette campagne, mais plutôt que d’autres personnes ont décidé d’elles‑mêmes de tenter d’exercer une influence sur les résultats de l’élection en leur faveur.
[5] Par suite de ces agissements, les demandeurs ont tenté de faire annuler les résultats de l’élection de 2011 dans les six circonscriptions, conformément à la partie 20 de la Loi électorale du Canada, LC 2000, c 9 [la Loi].
[6] La principale question à trancher dans les présentes demandes résidait dans l’effet des appels sur les résultats des élections dans les six circonscriptions en cause. Si elle est convaincue que les appels ont influé sur le résultat de l’élection dans l’une dans l’autre des circonscriptions, ou ont pour conséquence que l’intégrité du processus électoral soit mis en doute, la Cour pourra annuler le résultat obtenu dans celle‑ci. Pour les motifs exposés ci‑après, je suis d’avis qu’il y a eu fraude électorale au cours de la 41e élection générale, mais je ne suis pas convaincu qu’il a été établi que la fraude a influé sur le résultat obtenu dans les six circonscriptions en cause et je refuse d’exercer mon pouvoir discrétionnaire de façon à annuler les résultats de l’élection dans les circonscriptions en question.
II. Les faits à l’origine du litige
[7] Les présentes demandes ont été engagées dix mois après l’élection. Élections Canada avait reçu des plaintes concernant des appels téléphoniques de nature trompeuse et harcelante tant avant qu’après le jour de l’élection le 2 mai 2011, mais la question n’a vraiment attiré l’attention du public que lorsque, vers la fin de février 2012, des journalistes ont trouvé dans le dossier d’un tribunal d’Edmonton une [traduction] « Dénonciation en vue d’obtenir une ordonnance de communication conformément à l’article 487.012 du Code criminel », laquelle dénonciation avait été faite sous serment par Allan Mathews (dénonciation de Mathews), enquêteur d’Élections Canada. La dénonciation de Mathews est devenue un document public après la présentation d’un rapport au tribunal au sujet de l’exécution de l’ordonnance de communication. Les médias ont alors commencé à répandre la nouvelle selon laquelle des employés d’Élections Canada menaient activement une enquête au sujet de plaintes formulées pendant et après l’élection.
[8] Élections Canada a déposé la dénonciation de Mathews afin d’obtenir des documents d’une société d’Edmonton appelée RackNine Inc. relativement aux plaintes de certains électeurs selon lesquelles des manœuvres visant à neutraliser la participation électorale avaient été déployées dans la circonscription électorale de Guelph, en Ontario. M. Mathews a décrit la nature des plaintes comme suit :
[traduction] Des électeurs m’ont dit avoir reçu des appels téléphoniques vers 10 h le matin du 2 mai 2011. L’appelant était habituellement décrit comme une personne de sexe féminin qui prétendait téléphoner au nom d’Élections Canada et qui donnait un message bilingue.
Voici le message que les électeurs ont reçu :
« Ceci est un message automatisé d’Élections Canada. Étant donné que la participation électorale sera plus élevée que ce qui était prévu, l’endroit où vous devez voter a été modifié. Votre nouveau bureau de vote se trouve à […]. Je répète, votre nouveau bureau de vote se trouve à […]. Si vous avez des questions, veuillez téléphoner à notre service téléphonique au numéro 1‑800‑434‑4456. Nous nous excusons des inconvénients que ce changement pourrait vous occasionner. »
[9] M. Mathews a ajouté qu’Élections Canada ne téléphone pas aux électeurs et n’a pas fait les appels en question. L’affirmation selon laquelle l’adresse des bureaux de vote avait été changée était fausse. De l’avis de M. Mathews, la ou les personnes inconnues qui ont effectué ces appels ont volontairement empêché ou se sont efforcées d’empêcher un électeur de voter à une élection, contrairement à l’alinéa 281g) de la Loi. En conséquence, a‑t‑il soutenu, des infractions allant à l’encontre des alinéas 491(3)d) et 482b) de la Loi avaient été commises.
[10] Après la publication de la dénonciation de Mathews, les médias ont fait savoir que des appels téléphoniques illicites similaires avaient été signalés dans d’autres circonscriptions. Le 15 mars 2012, le directeur général des élections, Marc Mayrand, a publié la déclaration suivante : « Le directeur général des élections du Canada examine les allégations d’actes répréhensibles commis pendant la 41e élection générale ». Selon la déclaration de M. Mayrand, à la date de la déclaration, plus de 700 Canadiens ont informé Élections Canada de situations dans lesquelles ils estimaient que des actes répréhensibles similaires avaient eu lieu pendant la 41e élection générale. Lorsque M. Mayrand a comparu devant le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre des communes deux semaines plus tard, le 29 mars 2012, près de 40 000 Canadiens avaient communiqué avec Élections Canada afin d’exprimer leurs préoccupations en réponse aux nouvelles diffusées dans les médias.
[11] Tel est le contexte dans lequel les présentes demandes ont été déposées auprès de la Cour. Les demandeurs contestent les résultats de l’élection dans les six circonscriptions électorales suivantes : Elmwood‑Transcona, Nipissing‑Timiskaming, Saskatoon‑Rosetown‑Biggar, Île de Vancouver‑Nord, Winnipeg‑Sud‑Centre et Yukon.
[12] Les défendeurs sont le procureur général du Canada, le directeur général des élections du Canada, les directeurs du scrutin des circonscriptions électorales en cause, les six députés élus du Parti conservateur du Canada, trois candidats libéraux ayant été défaits (Nipissing‑Timiskaming, Winnipeg‑Sud‑Centre et Yukon), les six candidats défaits du Nouveau Parti démocratique et un candidat indépendant (Matt Henderson) défait dans Winnipeg‑Sud‑Centre.
[13] Chacun des défendeurs a déposé un avis de comparution. Les députés conservateurs défendeurs ont déposé des prétentions écrites et présenté des observations de vive voix afin de contester les demandes à l’audience. Les candidats du Nouveau Parti démocratique ont déposé des prétentions écrites et formulé des observations de vive voix au soutien des demandeurs. Les candidats du Parti libéral, le procureur général du Canada, les directeurs du scrutin et M. Henderson n’ont pas déposé d’observations et n’ont pas participé activement à l’audience. Les autres candidats des différentes circonscriptions n’ont pas déposé d’avis de comparution. Le directeur général des élections a présenté des prétentions écrites et des observations de vive voix afin d’aider la Cour relativement à l’interprétation de la Loi.
[14] À l’origine, sept demandes avaient été formées, mais la septième, qui avait été déposée dans le dossier de la Cour T‑616‑12, Leanne Bielli c Le Procureur général, a été rejetée en octobre 2012 lorsqu’il a été mis en preuve que la demanderesse, qui n’avait pas voté en raison d’un appel téléphonique trompeur, avait commis une erreur et résidait dans une circonscription adjacente et non dans celle qui faisait l’objet de sa demande. La teneur de la requête présentée par l’un des défendeurs dans le dossier T‑616‑12 a été réputée maintenue dans les six autres demandes, y compris en ce qui concerne les éléments de preuve produits dans le cadre de cette première demande.
[15] Les avis de demande ont été déposés le 23 mars et le 26 mars 2012. Conformément au paragraphe 525(3) de la Loi, ces demandes sont instruites « sans délai et selon la procédure sommaire ». Comme l’a expliqué le juge Lederer dans Wrzesnewskyj c Canada (Attorney General), 2012 ONSC 2873, [2012] OJ No 2308 (QL) [Wrzesnewskyj], aux paragraphes 32 et 33, cela signifie qu’elles doivent être examinées sans que toutes les formalités juridiques habituelles soient suivies. L’instruction « selon la procédure sommaire » a pour effet de restreindre les éléments de preuve pouvant être recueillis et présentés. Le vote secret pose une restriction additionnelle dans ce contexte particulier.
[16] Le fait que les demandes devaient être instruites sans délai n’a pas empêché les parties, notamment les députés défendeurs, de présenter un très grand nombre de requêtes interlocutoires. Il m’apparaît utile de présenter un aperçu des procédures préliminaires afin d’expliquer pourquoi un si long délai s’est écoulé avant l’instruction des demandes et de mettre en contexte les questions abordées dans les présents motifs.
[17] Le 22 mai 2012, deux mois après le dépôt des demandes, les députés défendeurs ont présenté des requêtes en vue de faire radier celles‑ci au motif qu’elles étaient frivoles, vexatoires et abusives et qu’elles n’avaient pas été engagées dans le délai prévu à l’article 527 de la Loi. Le 19 juillet 2012, après une audience devant la protonotaire Milczynski, les requêtes en radiation ont été rejetées, aucun des moyens invoqués n’ayant été retenu, sauf celui de la conformité au délai prescrit.
[18] Reconnaissant que la Loi prévoyait un mécanisme visant à empêcher que les objections abusives aux résultats des élections n’entravent le processus démocratique, la protonotaire Milczynski a conclu qu’aucune situation de cette nature n’avait été établie à la lumière de la preuve dont elle avait été saisie :
Loin d’être frivoles, vexatoires ou à l’évidence abusives, les demandes soulèvent de graves questions relatives à l’intégrité du processus démocratique canadien et visent des pratiques qui, si leur réalité était prouvée, témoigneraient d’efforts concertés en vue de priver les électeurs admissibles de leur droit de vote, et/ou de manipuler, de perturber ou d’empêcher le libre exercice de ce droit – tous agissements qui, si on leur permettait d’échapper à la possibilité même d’un examen judiciaire, risqueraient d’ébranler la confiance du public dans le processus électoral et en ceux qui briguent de bonne foi les suffrages des électeurs.
Bielli c Canada (Procureur général), 2012 CF 916, [2012] ACF n° 971 (QL), au paragraphe 11 [Bielli].
[19] La protonotaire Milczynski a conclu que les questions soulevées devraient plutôt être plaidées sur la base d’un dossier complet. La question de savoir si les demandes avaient été engagées à l’intérieur du délai prescrit ne pouvait être tranchée avant que les demandeurs n’aient présenté leur preuve et que les défendeurs ne les aient contre‑interrogés à ce sujet, le cas échéant.
[20] Également le 22 mai 2012, les députés défendeurs ont engagé une requête visant à faire radier les demandes au motif que celles‑ci découlaient de manœuvres de soutien délictueux et de champartie de la part d’une organisation qui n’était pas partie à l’instance, le Conseil des Canadiens (le « Conseil »). Cette requête était appuyée par un affidavit de Peter Henein, membre du cabinet d’avocats représentant les députés défendeurs. Peu après le dépôt de cette requête, les demandeurs ont sollicité la radiation de l’affidavit parce qu’il allait selon eux à l’encontre de l’article 82 des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106 [les Règles], et du principe selon lequel les avocats ne peuvent témoigner dans l’affaire où ils représentent une partie.
[21] Par suite d’une conférence de gestion de l’instance tenue en août, les demandeurs ont consenti à retirer la requête fondée sur l’article 82 des Règles sans porter atteinte à leur droit d’attaquer la preuve à l’audition des demandes. En échange, l’avocat des députés défendeurs a convenu de ne pas contre‑interroger les souscripteurs d’affidavit représentant le Conseil au sujet de la requête en radiation fondée sur des allégations de soutien délictueux et de champartie.
[22] En août 2012, les députés défendeurs ont présenté une autre requête en vue de contraindre les demandeurs à déposer un cautionnement pour frais plus élevé totalisant 260 409 $. La protonotaire Aronovitch a rejeté cette requête, estimant que les [traduction] « députés défendeurs n’ont soulevé aucun motif ni présenté aucun élément de preuve justifiant le paiement d’un autre montant au titre du cautionnement pour frais et encore moins le paiement de la somme demandée ». (Bielli c Canada (Procureur général), 2012 CF 1172, au paragraphe 5). Concluant que les sept requêtes (une dans chaque demande) avaient retardé et alourdi inutilement le déroulement de l’instance, la protonotaire Aronovitch a ordonné aux députés défendeurs de payer les dépens des requêtes quelle que soit l’issue de la cause.
[23] Une autre série de requêtes préliminaires concernait la preuve d’opinion d’expert déposée par les parties. En août 2012, les députés défendeurs ont sollicité l’autorisation de déposer un affidavit en réplique de leur experte, la Dre Ruth Corbin. En septembre, les demandeurs ont sollicité l’autorisation de déposer la réplique de leur propre expert et les députés défendeurs ont présenté une requête en radiation de la preuve de l’expert des demandeurs, M. Frank Graves, en raison du manque d’indépendance et d’impartialité de celui‑ci. Le 10 octobre 2012, la Cour a rendu une ordonnance par consentement autorisant les deux parties à déposer des affidavits en réponse et en réplique, sans porter atteinte à leur droit de formuler des observations sur le poids et la valeur probante de la preuve au cours de l’audience, pourvu, toutefois, que ni les demandeurs ni les députés défendeurs ne tentent de signifier ou de déposer d’autres affidavits d’experts.
[24] En octobre 2012, les demandeurs ont demandé l’autorisation de déposer une preuve par affidavit comportant des documents qui provenaient du commissaire aux élections. L’autorisation a été accordée, le juge siégeant à l’audience devant déterminer le poids et la valeur probante de cette preuve.
[25] À la fin de novembre 2012, les médias ayant révélé l’existence d’autres dénonciations, les demandeurs ont sollicité l’autorisation d’interroger trois enquêteurs du commissaire aux élections, soit M. Mathews, M. Dickson et M. Thouin, ou de déposer un affidavit contenant des renseignements au sujet de leurs enquêtes. La production d’un affidavit expurgé assorti de pièces également expurgées a été autorisée le 6 décembre 2012. Le directeur général des élections a présenté une requête dans laquelle il a demandé à la Cour de permettre que la preuve relative aux enquêtes soit versée au dossier; plus précisément, il a sollicité une ordonnance autorisant le dépôt, sous forme de pièces jointes à un affidavit, de l’ensemble des documents mis en lumière au moyen de demandes d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels (AIPRP). Cette requête a également été accordée le 6 décembre 2012.
[26] Enfin, le 5 décembre 2012, les demandeurs ont sollicité une dispense de l’application de l’ordonnance par consentement du 10 octobre selon laquelle il leur était interdit de déposer d’autres éléments de preuve d’opinion d’expert, ayant découvert tardivement une erreur factuelle dans la preuve que les députés défendeurs avaient déposée en réponse aux affidavits de M. Graves. Cette requête a été accordée, pourvu que M. Graves se présente en vue d’un contre‑interrogatoire à l’audience, comme le prévoient le paragraphe 525(3) de la Loi ainsi que les Règles.
[27] L’audience a débuté à la date fixée, soit le lundi 10 décembre 2012, et a pris fin le lundi 17 décembre 2012. En plus du bien‑fondé des demandes elles‑mêmes et de la question de procédure concernant la conformité au délai prescrit, la Cour devait encore trancher deux des requêtes que les défendeurs avaient présentées au cours des procédures interlocutoires : la requête pour soutien délictueux et champartie et la requête que le député défendeur de la circonscription de Don Valley‑Est avait présentée en vue de faire radier la preuve de Graves. Comme je l’ai mentionné plus haut, la teneur de cette requête en radiation avait été réputée maintenue pour le compte des autres députés défendeurs lorsque la demande visant la circonscription de Don Valley‑Est a été rejetée.
[28] Le 24 janvier 2013, les demandeurs ont présenté une requête afin d’obtenir l’autorisation, conformément à l’alinéa 312a) des Règles, de présenter une autre preuve par affidavit au sujet d’une autre dénonciation qu’avait signée sous serment John B. Dickson au cours de ses enquêtes pour le compte du Bureau du commissaire aux élections fédérales et qui venait d’être rendue publique. Les députés défendeurs ont contesté la requête et aucune des autres parties n’a déposé de réponse. Dans une ordonnance datée du 22 février 2013, la Cour a fait droit à la requête aux mêmes conditions que celles dont était assortie la présentation des autres dénonciations et sous réserve des mêmes objections quant à l’admissibilité, au poids et à la pertinence.
[29] J’en arrive maintenant au cadre législatif et jurisprudentiel régissant les questions en litige soulevées en l’espèce.
III. Le cadre législatif et jurisprudentiel
A. La Loi électorale du Canada
[30] Comme je l’ai mentionné au début des présents motifs, les présentes instances découlent de demandes fondées sur la Loi électorale du Canada. Le législateur a édicté la version actuelle de cette loi en 2000 afin de mettre en œuvre les recommandations formulées dans une série de rapports, y compris le rapport d’une Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, déposé en 1992, cinq rapports produits par un Comité spécial de la Chambre des Communes en 1992 et 1993 et d’autres rapports présentés au Parlement par le directeur général des élections, notamment celui qui a suivi la tenue de la 36e élection générale en 1997.
[31] Selon ces rapports, il y avait lieu d’abroger la législation existante, soit la Loi électorale du Canada remontant à 1970, la Loi sur les élections fédérales contestées, LRC 1985, c C‑39, la Loi sur la privation du droit de vote, LRC 1985, c D‑3, édictée à l’origine en 1894, et la Loi relative aux enquêtes sur les manœuvres frauduleuses, LRC 1985, c C‑45, adoptée en 1876. Il était également recommandé de réunir dans un seul code les règles régissant le cadre administratif des élections fédérales, les infractions et les pénalités découlant des violations ainsi que les procédures relatives à la contestation des résultats électoraux.
[32] En raison de l’intégration de ces recommandations dans la Loi de 2000, il se pourrait que les décisions rendues en application des anciens textes de loi aient une portée restreinte pour l’interprétation des nouvelles dispositions législatives.
[33] Au cours de l’examen des dispositions pertinentes de la Loi de 2000, j’ai eu l’avantage de lire l’opinion que le juge Lederer a exprimée dans la décision Wrzesnewskyj, susmentionnée, ainsi que les opinions majoritaire et minoritaire que la Cour suprême du Canada a exprimées après avoir entendu l’appel interjeté de cette décision dans Opitz c Wrzesnewskyj 2012 CSC 55, [2012] ACS no 55 (QL) [Opitz].
[34] Comme l’a souligné la majorité de la Cour suprême du Canada au paragraphe 1 de l’arrêt Opitz, l’article 3 de la Charte canadienne des droits et libertés, Partie 1 de la Loi constitutionnelle de 1982, soit l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.‑U.), 1982, c 11 [Charte], et les dispositions de la Loi électorale du Canada visent clairement depuis toujours à favoriser la participation au scrutin pour les citoyens canadiens et à préserver l’intégrité de notre processus électoral.
[35] Les citoyens canadiens ont le droit de voter pour le candidat de leur choix qui sera député de la circonscription électorale où ils résident. L’article 3 de la Charte est ainsi libellé :
3. Tout citoyen canadien a le droit de vote et est éligible aux élections législatives fédérales ou provinciales.
3. Every citizen of Canada has the right to vote in an election of members of the House of Commons or of a legislative assembly and to be qualified for membership therein.
[36] L’article 6 de la Loi électorale du Canada met en œuvre cette garantie en énonçant que les personnes qui ont qualité d’électeurs ont le droit de faire inscrire leur nom sur la liste électorale pour la section de vote où elles résident habituellement et de voter au bureau de scrutin établi pour cette section de vote aux élections fédérales.
[37] La procédure relative à l’établissement des listes d’électeurs pour chaque section de vote est énoncée à la partie 7 de la Loi. Les opérations préparatoires au scrutin sont régies par la partie 8. Il incombe au directeur du scrutin d’établir un bureau de scrutin par section de vote (paragraphe 120(1)). Le directeur du scrutin peut, avec l’agrément du directeur général des élections, établir d’autres bureaux de scrutin si le nombre d’électeurs inscrits dans la circonscription le justifie (paragraphe 120(2)). D’autres dispositions de la partie 8 précisent la nature des endroits pouvant servir de bureaux de scrutin, compte tenu de facteurs comme l’accessibilité et l’intimité, et traitent de la nomination de fonctionnaires chargés de contrôler les lieux et d’en assurer la sécurité. La partie 9 énonce la méthode relative à l’établissement des heures de vote le jour du scrutin.
[38] Il incombe au directeur du scrutin de chaque circonscription de choisir l’emplacement de chaque bureau de scrutin, avec l’agrément du directeur général des élections. Cette responsabilité comprendrait également la modification de l’emplacement d’un bureau de scrutin. L’esprit de la Loi donne également à penser que la communication d’un avis aux électeurs en cas de changement de cette nature ferait partie des responsabilités des directeurs du scrutin et du directeur général des élections.
[39] L’article 281 interdit à quiconque d’intervenir auprès d’un électeur lorsqu’il marque son bulletin de vote, de faire sciemment une fausse déclaration ou d’empêcher un électeur de voter. L’intervention auprès d’un électeur comprendrait le type de comportement reproché en l’espèce, soit le fait de fournir sciemment de faux renseignements au sujet d’un changement touchant l’emplacement d’un bureau de scrutin.
[40] La partie 19 de la Loi, soit les articles 479 à 521.1, concerne les questions liées au contrôle d’application. L’article 480 porte sur l’infraction générale que constitue l’entrave des opérations électorales. D’autres infractions particulières sont prévues aux articles 481 à 499. Elles comprennent la fraude électorale au sens de l’alinéa 482b) (soit le fait d’inciter une personne à s’abstenir de voter ou à s’abstenir de voter pour un candidat donné « par quelque prétexte ou ruse ») et l’infraction prévue à l’alinéa 491(3) d) (soit le fait d’empêcher volontairement ou de s’efforcer d’empêcher un électeur de voter à une élection). Selon les dénonciations, il s’agit des types d’infractions faisant l’objet d’une enquête de la part du commissaire aux élections fédérales en ce qui a trait aux élections de 2011.
[41] L’article 500 énonce les dispositions générales sur les peines pouvant être infligées à l’égard des infractions susmentionnées. Dans la plupart des cas, les peines maximales varient d’une amende maximale de 1 000 $ et d’un emprisonnement maximal de trois mois, ou de l’une de ces peines, et d’une amende de 25 000 $ dans un cas, sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire, à une amende de 5 000 $ ou un emprisonnement maximal de cinq ans sur déclaration de culpabilité par mise en accusation. Les actes illégaux et manœuvres frauduleuses des candidats et de leurs agents officiels sont traités à l’article 502, qui prévoit que toute personne commettant ce type d’infraction est passible d’un emprisonnement maximal de cinq ans, inéligible à se porter candidat et inhabile à remplir une charge découlant d’une nomination pendant une période maximale de sept ans suivant la date de la déclaration de culpabilité.
[42] Les articles 509 à 515 de la Loi portent sur la charge du commissaire aux élections fédérales. Nommé par le directeur général des élections, le commissaire a pour mission de veiller à l’observation et à l’exécution de la Loi. Le directeur général des élections peut ordonner au commissaire de mener une enquête et le commissaire peut lui‑même déclencher une enquête et recevoir des plaintes. L’article 511 autorise le commissaire à renvoyer une affaire au directeur des poursuites pénales lorsqu’il a des motifs raisonnables de croire qu’une infraction a été commise. Le directeur des poursuites pénales décide s’il y a lieu d’engager des poursuites (paragraphe 511(1)).
[43] Les députés défendeurs soutiennent que les demandeurs auraient pu engager des poursuites privées, comme la Loi le permet. S’ils l’avaient fait et qu’ils avaient obtenu une déclaration de culpabilité, les demandeurs auraient pu se prévaloir de l’article 515, qui permet à un tribunal de juridiction criminelle d’adjuger des dépens en faveur du poursuivant. Cet argument a été invoqué dans le contexte de la requête en champartie, en réponse à l’allégation selon laquelle les citoyens privés n’auraient pas les ressources nécessaires pour présenter des demandes d’annulation sans le soutien de tierces parties.
[44] Cependant, les poursuites privées ne peuvent être engagées que si l’autorisation écrite du directeur des poursuites pénales est préalablement obtenue, sauf dans le cas où un fonctionnaire électoral doit prendre des mesures pour maintenir l’ordre dans un bureau de scrutin pendant le déroulement du vote (article 512; paragraphe 479(3)). L’article 512 est ainsi libellé :
512. (1) L’autorisation écrite du directeur des poursuites pénales doit être préalablement obtenue avant que soient engagées les poursuites pour infraction à la présente loi.
512. (1) No prosecution for an offence under this Act may be instituted by a person other than the Director of Public Prosecutions without the Director’s prior written consent.
(2) L’autorisation n’est pas requise pour les infractions pour lesquelles un fonctionnaire électoral a pris des mesures dans le cadre du paragraphe
479(3).
(2) Subsection (1) does not apply to an offence in relation to which an election officer has taken measures under subsection 479(3).
(3) L’autorisation fait foi de son contenu, sous réserve de sa contestation par le directeur des poursuites pénales ou quiconque agit pour son compte ou celui de Sa Majesté.
(3) Every document purporting to be the Director’s consent under subsection (1) is deemed to be that consent unless it is called into question by the Director or by someone acting for the Director or for Her Majesty.
[45] Même si cette situation est possible en théorie, il est difficile de concevoir un cas où le directeur des poursuites pénales consentirait à des poursuites privées relatives à une fraude électorale, laquelle question suscite un grand intérêt public. En conséquence, il est possible que le poursuivant privé recouvre ses dépens, mais il est peu probable que cela se produise dans ce contexte.
B. Partie 20 de la Loi – CONTESTATION DE L’ÉLECTION
[46] Avant l’adoption de la Loi de 2000, les procédures visant à contester les résultats d’une élection étaient régies par la Loi sur les élections fédérales contestées, qui datait du XIXe siècle. Le tribunal qui était saisi de demandes fondées sur ce texte de loi pouvait exercer sa juridiction tant civile que criminelle. Dans les différents rapports et études concernant l’ancien régime législatif, ces procédures, qui nécessitaient une déclaration de responsabilité criminelle, étaient considérées comme des démarches lourdes et coûteuses en temps et en argent; c’est pourquoi elles étaient rarement utilisées. Les procédures applicables en matières civile et criminelle ont donc été traitées séparément dans la Loi de 2000.
[47] Les procédures criminelles relèvent désormais du commissaire et du directeur des poursuites pénales, qui peuvent déclencher des enquêtes et des poursuites en vertu de la partie 19, lorsque la preuve et l’intérêt public le justifient. Ces poursuites peuvent donner lieu à des sanctions pénales visant des particuliers.
[48] La partie 20 de la Loi permet désormais de contester une élection au moyen d’une procédure civile. Elle énonce un code complet de règles régissant la validité de l’élection que contestent les candidats ou électeurs et le résultat de la contestation touchera l’issue de l’élection elle‑même sans donner lieu à des sanctions contre les particuliers. L’élection d’un candidat ne peut être contestée que sous le régime de la partie 20 et la présentation d’une requête en contestation d’une élection n’a aucun effet sur les droits et obligations des candidats à l’élection en question (article 522).
(1) La Loi envisage des procédures criminelles et civiles parallèles
[49] Les députés défendeurs ont d’abord soutenu que les enquêtes criminelles et les demandes visant à contester une élection devraient se dérouler à tour de rôle, c’est‑à‑dire que les procédures prévues à la partie 20 devraient avoir lieu une fois celles de la partie 19 terminées. À leur avis, le législateur souhaitait que l’annulation du résultat d’une élection sous le régime de la partie 20 soit une mesure de dernier recours à prendre lorsqu’une faute a été commise au cours d’une élection. Afin de contourner le problème du délai strict lié à la présentation d’une demande d’annulation, la Cour pourrait, selon eux, imposer un sursis jusqu’à l’issue de l’enquête et des poursuites, le cas échéant, qui seraient engagées à l’intérieur du délai prescrit à l’article 514. Il s’agit d’un délai de cinq ans suivant la date où le commissaire a eu connaissance des faits donnant lieu à la poursuite mais, en tout état de cause, d’au plus dix ans après la date de la perpétration de l’infraction.
[50] Je conviens avec le directeur général des élections qu’une requête visant à contester les résultats d’une élection peut être engagée pendant que le commissaire mène une enquête sur des violations possibles de la Loi. Cette conclusion est appuyée par le délai fixé pour la présentation d’une requête civile, par l’obligation, aux termes du paragraphe 525(3), d’instruire cette requête sans délai et selon la procédure sommaire et par le long délai de prescription prévu à l’article 514 à l’égard des poursuites. Elle cadre également avec l’objectif d’assurer l’intégrité du processus électoral lorsque le comportement décrit à l’article 524 a influé sur le résultat de l’élection. À la fin de l’audience, les députés défendeurs ont admis que cette interprétation était exacte.
(2) Le critère, le fardeau et la norme de preuve applicables à l’établissement de l’invalidité
[51] L’article 524 permet à tout électeur ou candidat de présenter au tribunal une requête visant à contester une élection en raison de l’inéligibilité du candidat élu ou en raison d’une irrégularité, fraude, manœuvre frauduleuse ou acte illégal ayant influé sur le résultat de l’élection. Les motifs permettant de contester une élection sont différents de ceux pour lesquels un dépouillement judiciaire peut être sollicité.
[52] L’article 524 est ainsi libellé :
524. (1) Tout électeur qui était habile à voter dans une circonscription et tout candidat dans celle‑ci peuvent, par requête, contester devant le tribunal compétent l’élection qui y a été tenue pour les motifs suivants :
524. (1) Any elector who was eligible to vote in an electoral district, and any candidate in an electoral district, may, by application to a competent court, contest the election in that electoral district on the grounds that
a) inéligibilité du candidat élu au titre de l’article 65;
(a) under section 65 the elected candidate was not eligible to be a candidate; or
b) irrégularité, fraude, manœuvre frauduleuse ou acte illégal ayant influé sur le résultat de l’élection.
(b) there were irregularities, fraud or corrupt or illegal practices that affected the result of the election.
(2) La contestation ne peut être fondée sur les motifs prévus au paragraphe 301(2) pour un dépouillement judiciaire.
(2) An application may not be made on the grounds for which a recount may be requested under subsection 301(2).
[53] La réparation que le tribunal peut accorder est prévue au paragraphe 531(2):
(2) Au terme de l’audition, il peut rejeter la requête; si les motifs sont établis et selon qu’il s’agit d’une requête fondée sur les alinéas 524(1)a) ou b), il doit constater la nullité de l’élection du candidat ou il peut prononcer son annulation.
[Je souligne]
(2) After hearing the application, the court may dismiss it if the grounds referred to in paragraph 524(1)(a) or (b), as the case may be, are not established and, where they are established, shall declare the election null and void or may annul the election, respectively.
[My emphasis]
[54] Aux paragraphes 20 à 22 de l’arrêt Opitz, la Cour suprême du Canada a décidé que l’emploi des mots « selon qu’il s’agit » indique que le tribunal doit constater la nullité de l’élection du candidat si le motif visé à l’alinéa 524(1)a) est établi; il peut prononcer son annulation si le motif visé à l’alinéa 524(1)b) est établi. Dans cette situation, le tribunal doit décider si l’élection qui a été tenue a été compromise à un point tel que son annulation est justifiée.
[55] En raison de l’emploi du mot « établis » au paragraphe 531(2), le fardeau de la preuve incombe toujours à la partie qui demande l’annulation d’une élection. La norme de preuve applicable est la norme de preuve en matière civile, soit la prépondérance de probabilités. Les demandeurs doivent établir qu’il y a eu fraude électorale et que cette fraude a influé sur le résultat de l’élection (Opitz, paragraphes 52 et 53). Dans la présente affaire, les demandeurs doivent établir que, pour chacune des circonscriptions en cause, au moins un électeur n’a pas voté en raison de la fraude.
[56] Pour déterminer jusqu’à quel point les résultats d’une élection ont été compromis, je dois également tenir compte des autres principes suivants : l’annulation d’une élection prive tous les électeurs qui ont voté