Capital Cities Comm. c. C.R.T.C.

Capital Cities Comm. c. C.R.T.C.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1977-11-30
Recueil
[1978] 2 RCS 141
Juges
Laskin, Bora; Martland, Ronald; Judson, Wilfred; Ritchie, Roland Almon; Spence, Wishart Flett; Pigeon, Louis-Philippe; Dickson, Robert George Brian; Beetz, Jean; de Grandpré, Louis-Philippe
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit constitutionnel
Droit des communications
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Capital Cities Comm. c. C.R.T.C., [1978] 2 R.C.S. 141
Date : 1977-11-30
Capital Cities Communications Inc., Taft Broadcasting Company et WBEN, Inc. Appelantes;
et
Le Conseil de la Radio-Télévision canadienne Intimé;
et
Rogers Cable TV Limited, Coaxial Colourview Limited et Bramalea Telecable Limited
et
Le procureur général du Canada, le procureur général de l’Ontario, le procureur général du Québec, le procureur général de la Colombie-Britannique, le procureur général de la Saskatchewan, le procureur général de l’Alberta Intervenants.
1977: 26, 27 et 28 janvier; 1977: 30 novembre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz et de Grandpré.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE
Droit constitutionnel Télévision par câble — Suppression de messages publicitaires — Réglementation du C.R.T.C. — Traités — Loi sur la radiodiffusion, S.R.C. 1970, c. B-11, art. 3, 17, 29 — Loi sur la radio, S.R.C. 1970, c. R-1, art. 2 — Règlement général sur la radio — Convention interaméricaine de radiocommuni­cation du 13 décembre 1937 — A.A.N.B., art. 91, 92(10).
Radio et télévision — Télévision par câble — Suppression de messages publicitaires — Réglementation du CR.T.C. — Traités — Loi sur la radiodiffusion, S.R.C. 1970, c. B-11, art. 3, 17, 29 — Loi sur la radio, S.R.C. 1970, c. R-1, art. 2 — Règlement général sur la radio — A.A.N.B„ art. 91, 92(10).
Les appelantes exploitent à Buffalo (New York) des stations de télévision dont les émissions sont reçues dans les localités canadiennes des environs. Certaines émis­sions et certains messages publicitaires étaient payés par des commanditaires canadiens. L’intervenante Rogers Cable TV Limited détenait une licence en vertu de la Loi sur la radiodiffusion l’autorisant à exploiter, dans un secteur limité de Toronto, un système de télévision communautaire par câble et de capter des émissions des stations des appelantes. En vertu de la Loi sur la radiodiffusion, les appelantes n’étaient pas tenues d’ob­tenir une licence du CRTC. Ce qui précipita les problè­mes qui ont donné lieu au présent pourvoi fut la décision de Rogers de supprimer des messages commerciaux des émissions provenant des stations des appelantes et de transmettre ces émissions à ses abonnés après avoir substitué à ces messages publicitaires ses propres annonces.
Avant juillet 1971, le CRTC avait accepté de mainte­nir l’ancienne politique du ministère des Transports qui interdisait aux systèmes de câble d’altérer les signaux reçus des stations de télévision. Le 16 juillet 1971, le CRTC a modifié sa politique concernant les modifica­tions à la suite d’audiences publiques et de l’examen de nombreux mémoires et lettres, pour répondre «à l’ur­gence qu’il y avait à élaborer une politique sur la télévision par câble afin de favoriser le développement harmonieux de la télévision et de la télévision par câble». Rogers a demandé au CRTC que ces licences soient modifiées pour l’autoriser à supprimer des messages publicitaires et à les remplacer par ses propres annonces. Les appelantes sont intervenues pour s’opposer à la modification. Le CRTC a décidé que Rogers ne pouvait insérer des signaux de remplacement contenant des messages publicitaires mais l’a autorisé à supprimer les messages publicitaires à la condition de les remplacer par des messages d’intérêt public. A la suite de la décision du CRTC, les appelantes ont interjeté appel devant la Cour d’appel fédérale conformément à l’art. 26 de la Loi sur la radiodiffusion et, en même temps, ont demandé à cette Cour-là l’examen des décisions du CRTC en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), c. 10. Ces appels et demandes d’examen ont été rejetés. L’autorisation d’in­terjeter appel a été donnée sur certaines questions de droit [voir pp. 150 et 151]
Arrêt (les juges Pigeon, Beetz et de Grandpré étant dissidents): Le pourvoi doit être rejeté.
Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence et Dickson: Relativement à la qualité des appelantes pour agir (5» question), les questions de fond relatives aux droits de propriétés ou autres droits (des appelantes) font directement l’objet d’autres procé­dures. Cependant, leur qualité pour agir ne doit pas être déniée. Leur thèse est quelque peu incohérente mais certaines considérations économiques sont à l’origine de la question constitutionnelle.
Au sujet de la constitutionnalité (2e question): Bien que la Cour suprême ne soit pas liée par les jugements du Conseil privé, pas plus que par ses propres décisions, l’affaire de la Radiocommunication, [1932] A.C. 304, a été correctement jugée en vertu des art. 91 et 92(10)a) de l’A.A.N.B. et est pertinente. Cet arrêt et d’autres portant sur la définition d’«entreprise» ont établi avec certitude que le pouvoir législatif fédéral s’étend à la réglementation de la réception de signaux de télévision provenant de l’extérieur du Canada et à la réglementa­tion de la transmission de ces signaux à l’intérieur du Canada. De plus, il serait illogique de reconnaître cette portée à la compétence législative fédérale, niais de lui nier le pouvoir de réglementation corollaire, dès que les signaux sont interceptés et transmis aux téléspectateurs
par des moyens techniques différents. L’exploitation d’un système de câblodistribution ne comprend pas deux entreprises simplement parce que la transmission aux abonnés du signal reçu par ondes hertziennes se fait par une technique différente. La réglementation du contenu des émissions est inséparable de la réglementation de l’entreprise qui les reçoit et les transmet, comme partie intégrante d’une opération globale. Finalement, puisque les émissions d’origine locale ne sont pas en cause dans les faits sur lesquels la question constitutionnelle a été soulevée, la prétention selon laquelle un système de câblodistribution est nécessairement un ouvrage ou une entreprise locale en ce qui concerne les signaux, transmis à l’intérieur de la province par câble coaxial ne peut être acceptée.
Relativement à la compétence du CRTC (Ire ques­tion): La Cour d’appel fédérale a eu raison de rejeter l’attaque dirigée contre le pouvoir exercé par le CRTC. Un système de câblodistribution, du moins s’il reçoit des signaux d’un radiodiffuseur et les transmet, est une entreprise de réception de radiodiffusion et relève à cet égard des pouvoirs du CRTC en matière de réglementa­tion et de licences; ce point de vue est renforcé par le par. 29(3), de la Loi sur la radiodiffusion. Il ne s’agit pas en l’espèce d’un système de télévision en circuit fermé ne relevant pas de la radiodiffusion au sens de la Loi. L’alinéa 3c) de la Loi ne protège pas les systèmes de câblodistribution contre tout pouvoir dont disposerait le CRTC pour autoriser la suppression de messages publicitaires captés par eux. De plus l’ensemble de la Loi et l’al. 17(1)a) pris dans son contexte montrent clairement que l’al. 17(1)b) vise simplement tout chan­gement dans les conditions régissant les licences déli­vrées par le comité de direction.
Relativement à l’excès de pouvoir (3e question): Compte tenu de la grande portée des matières confiées au CRTC par l’art. 15 de la Loi, qui comprennent la surveillance de tous les aspects du système de la radio-diffusion canadienne en vue de mettre en oeuvre la politique de radiodiffusion énoncée dans l’art. 3, il était approprié que le Conseil énonce des principes directeurs à l’égard de la télévision par câble.
Relativement à la convention internationale (4e ques­tion): On ne peut soutenir que le CRTC est un mandataire ou une extension du gouvernement canadien et à ce titre lié par les dispositions d’une convention (dans ce cas, la Convention Interaméricaine de Radiocommuni­cation de 1937 à laquelle les États-Unis étaient également parties) de la même manière que le gouvernement. Le CRTC est un organisme fédéral de contrôle aux pouvoirs statutaires bien définis. En tout état de cause, les seules conséquences intérieures ou internes possibles viendraient de l’application d’une législation donnant â la Convention un effet juridique au Canada.
Les juges Pigeon, Beetz et de Grandpré dissidents: Relativement à la question de constitutionnalité: la ques­tion en appel vise exclusivement la compétence du Con­seil pour autoriser la suppression de messages publicitai­res d’émissions de télévision transmises par ondes hertziennes par des stations américaines. Abstraction faite de toute autre considération, l’arrêt Caloil Inc. c. Le procureur général du Canada, [1971] R.C.S. 543, est décisif à l’appui de la compétence fédérale sur le con­trôle de ces matières.
Relativement à la compétence du CRTC: Il faut examiner l’affaire en considérant que la décision atta­quée du CRTC autorise Rogers à s’approprier la valeur commerciale des émissions des appelantes retransmises par son réseau. Pour maintenir cette décision, il faut décider que le CRTC a le pouvoir d’autoriser cette appropriation ou décider que les exploitants peuvent légalement le faire sans autorisation à moins que cela leur soit spécifiquement interdit par le CRTC. Aucune thèse n’est soutenable. Les titulaires de licences ne possèdent pas le canal qui leur est attribué et jouissent seulement d’un privilège qui peut être révoqué par l’or­ganisme qui le leur a attribué, mais la licence est révocable pour cause seulement et elle est réellement exclusive (ils ne sont pas dans la même situation que des usagers de services radio généraux ou des radios ama­teurs). Le CRTC ne peut autoriser la suppression de messages publicitaires, car ce serait porter atteinte aux droits conférés par la licence et signifierait que le CRTC pourrait retirer au radiodiffuseur une partie de ses droits à l’égard de sa clientèle régulière.
Relativement à la convention internationale: Le Canada est partie à la Convention Interaméricaine de Radiocommunication qui traite d’interférence avec les services des autres pays et de retransmissions. Le libellé de la Convention montre bien que les parties étaient conscientes du fait qu’elles traitaient d’un domaine technologique en évolution. Il faut donner effet à l’intention générale de cette convention en regard des progrès actuels, plutôt que selon une interprétation stricte du texte. Bien que Rogers ne cause aucune interférence avec les ondes hertziennes émises par les antennes des appelantes, il faut considérer qu’il radiodiffuse à ses nombreux abonnés. Que la retransmission soit faite par câbles coaxiaux ne fait aucune différence lorsque le résultat final est essentiellement le même. Si l’on dit que Rogers ne retransmet pas, cela signifie qu’il doit être considéré comme un simple conduit et, en conséquence, que la suppression de messages publicitaires est une interférence. Rogers est assujetti au Règlement général concernant la radio et en conséquence tenu de se confor­mer à la Convention. Le CRTC doit prendre connais­sance d’office de la Convention et ne peut autoriser une violation de ses dispositions.
[Arrêts mentionnés: In re la réglementation et le contrôle de la radiocommunication au Canada, [1932] A.C. 304; Public Utilities Commission v. Victoria Cablevision Ltd. (1965), 52 W.W.R. 286; Re CFRB and Attorney-General of Canada, [1973] 3 O.R. 819; La Régie des Services Publics c. Dionne, [1978] 2 R.C.S. 191; Le procureur général de l’Ontario c. Winner, [1954] A.C. 541; United Artists Television, Inc. v. Fortnightly Corporation (1967), 377 F. 2d 872, infirmé par (1968), 392 U.S. 390; Validity and applicability of the Industrial Relations and Disputes Investigation Act (l’affaire des débardeurs), [1955] R.C.S. 529; C.P. Ry. Co. v. A.G. (B.C.) et al., [1950] A.C. 122; Caloil Inc. c. Le procureur général du Canada, [1971] R.C.S. 543; R. v. Port of London Authority ex p. Kynoch, [1919] 1 K.B. 176; British Oxygen Co. v. Board of Trade, [1971] A.C. 610; R. v. Chief Immigration Officer, Heathrow Airport, [1976] 3 All E.R. 843.]
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel fédérale[1] qui a rejeté une demande d’exa­men judiciaire et un appel présentés en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale et de l’art. 26 de la Loi sur la radiodiffusion. Pourvoi rejeté, les juges Pigeon, Beetz et de Grandpré étant dissidents.
G. F. Henderson, c.r., B. A. Crane, et E. Bina­vince, pour les appelantes.
J. J. Robinette, c.r„ T. G. Heitzman, et Peter Grant, pour l’intimé. D. J. Wright, c.r., et B. C. MacDonald, pour les intervenants Rogers et autres.
G. W. Ainslie, c.r., D. Friesen, et A. Desjardins, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
D. Hilton, c.r., et E. Goldberg, pour l’interve­nant le procureur général de l’Ontario.
R. Langlois, et A. Tremblay, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
M. H. Smith, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie-Britannique.
W. Henkel, c.r., et Peter Feasdale, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Lysyk, c.r., pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Martland, Judson, Ritchie, Spence et Dickson a été rendu par
LE JUGE EN CHEF—Les questions soulevées dans ce pourvoi résultent de trois décisions du Conseil de la Radio-Télévision canadienne (devenu le Conseil de la radiodiffusion et des télécommu­nications canadiennes: voir 1975 (Can.), c. 49) en date du ler mai 1974, à l’égard des demandes déposées par Rogers Cable TV Limited, Coaxial Colourview Limited et Bramalea Telecable Limi­ted, pour obtenir la modification de leurs licences de télévision par câble [TRADUCTION] «afin de les autoriser à supprimer ou remplacer au hasard des messages publicitaires provenant de stations de télévision américaines et transmis par leur service de base qui inclut actuellement les canaux 2, 4 et 7 de Buffalo». Les demandes, envoyées par télex, poursuivaient: [TRADUCTION] «Par «au hasard», nous voulons dire au moins trois substitutions par soirée sur au moins un de ces canaux, en alter­nance. Tous les messages de remplacement consis­teront en informations publicitaires s’adressant aux abonnés, comme le démontage gratuit des antennes, le rabais sur le paiement d’avance à l’année, l’offre de nouveaux canaux en supplément, etc., ainsi que des messages d’intérêt général». Puisque Rogers et les deux autres requérantes sont des compagnies associées, ayant un intérêt commun, il suffit de traiter de la demande présen­tée par Rogers pour définir les questions soumises à cette Cour et les trancher.
La licence de Rogers, qui est en fait une licence d’exploitation d’une «entreprise de réception de radiodiffusion», selon la définition de la Loi sur la radiodiffusion, 1967-68 (Can.), c. 25, maintenant S.R.C. 1970, c. B-11 (sur laquelle je reviendrai ci-après), l’autorisait à desservir certains secteurs du Toronto métropolitain à l’aide d’une antenne de réception de télévision, située à un endroit bien déterminé. La licence énumérait onze stations de télédiffusion dont les signaux ou les émissions pou­vaient être captés par Rogers et distribués ou retransmis par cette dernière sur le même canal ou un canal différent, ainsi qu’un grand nombre de stations de radio AM et FM dont elle pouvait également recevoir et distribuer les signaux et les émissions et enfin sept canaux que le titulaire de la licence pouvait utiliser pour des émissions d’origine locale. Parmi les onze stations de télédiffusion mentionnées dans la licence, se trouvaient les trois stations de Buffalo, exploitées respectivement par les trois compagnies appelantes, dont les signaux ou émissions étaient transmis sur les canaux 2, 4 et 7.
Les appelantes n’avaient pas de licence du CRTC et n’étaient pas tenues d’en obtenir une. Leurs émissions parviennent aux téléspectateurs canadiens des régions voisines de Buffalo, y com­pris Toronto, et sont librement accessibles à tous ceux dont les postes de télévision peuvent les capter directement. Ils peuvent aussi les recevoir, ainsi que d’autres émissions que leurs postes de télévision ne peuvent capter, en s’abonnant aux services de câblodistribution de Rogers. Je parlerai de la nature de ces services ci-après. Ce qui préci­pita les problèmes dont cette Cour est maintenant saisie, fut la décision de Rogers, prise et mise en oeuvre peu avant octobre 1973, de supprimer des messages commerciaux des émissions provenant des stations des appelantes et de transmettre ces émissions à ses abonnés après avoir substitué à ces messages publicitaires ses propres annonces. Les appelantes ont menacé Rogers de poursuites judi­ciaires qu’elles ont effectivement intentées, et ce litige est pendant devant les tribunaux d’instance inférieure. Rogers a alors demandé la modification de sa licence, dans les termes précités.
Les appelantes sont intervenues, sans que quiconque s’y oppose, aux auditions publiques tenues par le CRTC pour entendre les demandes soumises par Rogers et les deux autres requérantes. Parmi les motifs avancés à l’appui de leur opposition à la modification de la licence, les appelantes contes­taient notamment la compétence du CRTC. Le Conseil intimé approuva en partie les demandes dans une décision en date du 1er mai 1974. Puisque l’avocat des appelantes s’est vigoureusement atta­qué au fait que le CRTC, en rendant sa décision, s’était appuyé sur un de ses énoncés de politique, il convient de citer ici les passages essentiels de cette décision:
En ce qui concerne le projet du titulaire de licence d’effectuer librement la suppression des messages publi­citaires et leur substitution de toutes les stations de télévision des Etats-Unis, distribuées de temps à autre à son service de base, l’Énoncé de politique du Conseil sur la télévision par câble du mois de juillet 1971 stipule que:
«Le Conseil permettra aux exploitants de câble de supprimer la valeur commerciale des signaux de sta­tions qui ne détiennent pas de licence de diffusion au Canada. Même s’il ne sera pas permis aux entreprises de télévision par câble de vendre elles-mêmes des messages publicitaires en remplacement, elles seront toutefois encouragées à conclure des ententes avec les stations de télévision de leur région pour insérer des signaux de remplacement contenant des messages publicitaires dont la vente aura, au préalable, été assurée par des stations de télévision canadiennes».
Conformément à son énoncé de politique, le Conseil autorise le titulaire de licence à supprimer les messages publicitaires librement des signaux de télévision améri­cains qu’il distribue, comme il a été demandé. L’objectif de la politique du Conseil sur la suppression des messa­ges publicitaires vise à rétablir la raison d’être de la licence locale et à renforcer le service de la télévision canadienne. Les revenus et autres avantages découlant de l’application de la politique sont destinés à affermir la position des radiodiffuseurs. En conséquence, comme le titulaire de licence n’a pas conclu d’ententes contractuelles avec des stations de télévision canadiennes de sa région, le Conseil ne permettra pas au titulaire de licence d’insérer des signaux de remplacement compor­tant des messages publicitaires. Le Conseil n’est pas disposé non plus à permettre au titulaire de licence d’insérer des messages comportant une information publicitaire destinée à ses abonnés, parce que ceci ne s’accorde pas avec l’objectif de la politique du Conseil. Par contre, le conseil autorise le titulaire de licence à insérer des messages d’intérêt public et autre matériel convenable du genre à la condition que ce soit en remplacement des messages supprimés.
Le Conseil n’ignore pas que des stations de Buffalo ont introduit des instances à la Cour fédérale contre le titulaire de licence. Lorsqu’il se présente un litige qui peut affecter les obligations que les titulaires de licence doivent remplir en vertu de la Loi sur la Radiodiffusion, le Conseil se préoccupe à juste titre que les titulaires de licence ne règlent pas volontairement un tel litige selon des conditions qui pourraient les empêcher de se confor­mer à la politique du Conseil et aux exigences de la Loi sur la radiodiffusion. C’est pourquoi les titulaires de licence, avant d’accepter de leur plein gré des conditions quelconques et, en particulier, d’injonction doivent d’abord obtenir le consentement du Conseil.
La demande en vue de distribuer un service d’annonces et de messages est approuvée à titre expérimental jusqu’à l’expiration de la présente licence. Il est entendu que ce service ne sera pas assuré au moyen de publicité commerciale.
La demande en vue de distribuer les nouvelles des aéroports et autres données numériques est approuvée à titre expérimental jusqu’à l’expiration de la présente licence. Il est entendu que ce service ne sera pas assuré au moyen de publicité commerciale, et que ce sera un service visuel plutôt qu’un service sonore.
L’énoncé de politique mentionné et brièvement cité dans cette décision est un long document, daté du 16 juillet 1971 et intitulé:
La Radiodiffusion canadienne
«Un système unique»
Enoncé de politique sur la télévision par câble
Dans un énoncé de politique antérieur sur la télévi­sion par câble, daté du 13 mai 1969, le CRTC disait que «[il] acceptait, du moins pour le moment, de maintenir l’ancienne politique du ministère des Transports qui interdisait aux systè­mes de câble d’altérer les signaux reçus des sta­tions de télévision.» On retrouve cet extrait dam l’énoncé de politique du 16 juillet 1971 qui poursuit: Depuis cette date, le Conseil a entrepris des études approfondies qui démontrent que la retransmission inchangée de certains de ces signaux empêche des sta­tions de télévision canadiennes de remplir le mandat qui leur a été confié.
L’énoncé de politique du 16 juillet 1971 faisait suite à des auditions publiques et à l’examen de nombreux mémoires et lettres et répondait, selon les termes mêmes du CRTC, à l’urgence qu’il y avait à élaborer une politique sur la télévision par câble afin de favoriser le développement harmo­nieux de la télévision et de la télévision par câble.
A la suite des décisions rendues le 1er mai 1974, les appelantes ont interjeté appel devant la Cour d’appel fédérale, conformément à l’art. 26 de la Loi sur la radiodiffusion et, en même temps, ont demandé à cette Cour l’examen des décisions en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2c Supp.), c. C-10. Les appels et les demandes d’examen ont été rejetés le 17 janvier 1975. Les motifs de la Cour d’appel fédérale ont été prononcés par le juge Thurlow[2] (tel était alors son titre) et par le juge Ryan, le juge Urie souscri­vant aux motifs de ce dernier. L’autorisation d’in­terjeter appel devant cette Cour a été donnée sur les cinq questions suivantes:
[TRADUCTION] 1. La Cour d’appel fédérale a-t-elle commis une erreur en décidant que le Conseil de la Radio-Télévision canadienne avait compétence, con­formément à la Loi sur la radiodiffusion, S.R.C. 1970, e. B-11, pour réglementer les systèmes de distribution par câble qui reçoivent et distribuent les signaux de télévision?
2. La Cour d’appel fédérale a-t-elle commis une erreur en statuant que la Loi sur la radiodiffusion, en ce qu’elle conférait cette compétence au Conseil de la Radio-Télévision canadienne, était intra vires du Parlement du Canada?
3. La Cour d’appel fédérale a-t-elle commis une erreur en ne statuant pas que le Conseil de la Radio-Télévi­sion canadienne avait excédé sa compétence
a) en essayant d’établir une réglementation en confor­mité d’un énoncé de politique qui n’avait aucune force ni aucun effet juridiques et,
b) en déclarant que le titulaire de la licence devrait obtenir l’autorisation du Conseil avant d’accepter les conditions d’une transaction qui pourrait faire c) obstacle à l’application de la politique du Conseil et des exigences de la Loi sur la radiodiffusion.
4. La Cour d’appel fédérale a-t-elle commis une erreur en ne statuant pas que les décisions du Conseil de la Radio-Télévision canadienne étaient en violation de la Convention Interaméricaine de Radiocommunications de 1937 et donc invalides?
5. Le juge Thurlow a-t-il commis une erreur en statuant que les requérantes ne possédaient aucun droit de propriété ni aucun autre droit sur leurs signaux transmis dans l’espace aérien canadien à partir des stations émettrices situées aux Etats-Unis?
Une fois obtenue l’autorisation de se pourvoir sur les cinq questions précitées, les appelantes ont demandé ex parte, conformément aux règles de la présente Cour, la signification de la question cons­titutionnelle soulevée dans le pourvoi au procureur général du Canada et aux procureurs généraux des provinces. La question fut formulée de la manière suivante:
[TRADUCTION] La loi sur la radiodiffusion, S.R.C. 1970, chapitre B-11, et ses règlements d’application, sont-ils ultra vires du Parlement du Canada en ce qu’ils ont pour but de réglementer ou d’autoriser le Conseil de la Radio-Télévision canadienne à délivrer des licences et à réglementer le contenu d’émissions transmises par des STAC situés entièrement à l’intérieur d’une province?
Le 30 avril 1975, une ordonnance fut prise à cette fin. Pour une raison inconnue, ni l’ordonnance ni le nouveau libellé de la question n’ont été inclus au dossier d’appel déposé le 9 septembre 1975. Toutefois, l’ordonnance a été signifiée aux procureurs généraux. Elle fixait au 6 juin 1975 la date à laquelle les demandes d’intervention devaient être présentées.
Dans leurs factums, les procureurs généraux intervenants ont traité de la question dont ils ont reçu signification. Cette dernière ne faisait que mettre l’accent sur le problème résultant de la question constitutionnelle qui faisait partie de celles sur lesquelles l’autorisation de se pourvoir avait été accordée. Son libellé peut être considéré comme reflétant l’importance accordée à l’aspect constitutionnel dans les motifs du juge Ryan en Cour d’appel fédérale. A mon avis, les différentes formulations de la question constitutionnelle n’ont aucune incidence et je considère que, dans ses deux expressions, le problème soulevé est celui qui est formulé à la 2e question des questions dont nous sommes saisis.
Je me propose de traiter ces questions dans l’ordre suivant: d’abord la Sc question, puis la 2e (la question constitutionnelle fondamentale); ensuite la l’ question; puis la 3e question et enfin la 4e question.
5e question: Qualité des appelantes pour agir
Bien que cette question soit formulée en des termes qui invitent cette Cour à décider quels droits de propriété ou autres droits, s’il en est, les appelantes possèdent sur leurs signaux dans l’espace aérien canadien, notamment à l’encontre de Rogers et ses compagnies associées, la question soulevée par les remarques du juge Thurlow est liée, selon les avocats, à la qualité des appelantes pour agir en Cour fédérale et maintenant devant cette Cour. Les questions de fond relatives aux droits de propriété ou autres droits font directement l’objet d’autres procédures.
Le juge Ryan, aux motifs duquel le juge Urie a souscrit, n’a pas mis en cause la qualité des appe­lantes pour agir qui, comme je l’ai déjà souligné, ne fut pas contestée dans les procédures intentées devant le CRTC. Dans ces circonstances et compte tenu du fait que les questions soulevées devant nous résultent de la suppression de messages publi­citaires d’émissions transmises par les appelantes et reçues par Rogers et ses compagnies associées à leur antenne, je ne dénierai pas aux appelantes leur qualité pour agir à ce stade des procédures. Je maintiens cette opinion malgré la thèse quelque peu incohérente des appelantes: elles ne se plai­gnent pas de la réception libre et intégrale de leur émissions par des postes de télévision canadiens et, bien entendu, comme dirait leur avocat, s’en réjouissent tant que leurs émissions sont captées intégralement, y compris les messages publicitai­res; mais par contre elles se plaignent de la suppression de messages publicitaires par les systèmes de câblodistribution qui reçoivent les émissions et les transmettent à leurs abonnés. Certaines consi­dérations économiques sont donc à l’origine de la question constitutionnelle. 2e question: Constitutionnalité
Les prétentions des appelantes à l’égard de cette question sont appuyées par les procureurs géné­raux de l’Ontario, du Québec, de la Colombie-Bri­tannique et de l’Alberta. La thèse contraire adop­tée par le CRTC est appuyée par le procureur général du Canada et, dans une large mesure, par le procureur général de la Saskatchewan ainsi que par Rogers et les companies [sic] associées qui, comme les divers procureurs généraux, interviennent dans ces procédures.
Pour traiter du pouvoir constitutionnel du Parlement en matière de réglementation des systèmes de câblo-distribution qui reçoivent et distribuent des signaux de télévision, je laisserai de côté, aux fins de l’espèce, la question du pouvoir de régle­mentation des émissions diffusées par ces systèmes eux-mêmes, qui sont transmises seulement à leurs abonnés dans la province d’où ils proviennent et qui ne sont pas reçues par les autres télespecta­teurs de la province.
L’argument principal des appelantes et de ceux qui appuient leur thèse est que la compétence législative est partagée en ce qui concerne la régle­mentation de signaux de télévision reçus par des compagnies de télévision par câble. On admet que la réception de signaux de télévision étrangers ou canadiens à l’antenne des compagnies de télévision par câble relève de la compétence exclusive fédé­rale. On prétend par contre qu’une fois captés par ces antennes, ils ne relèvent plus du pouvoir légis­latif fédéral et que la distribution ultérieure de ces signaux, modifiés ou non, à l’intérieur d’une pro­vince donnée relève exclusivement de la compé­tence de la province en question.
La prétention des appelantes et des procureurs généraux qui appuient leur thèse, exige que l’on fasse une distinction avec l’affaire de la Radio-communication (In re la réglementation et le con­trôle de la radiocommunication au Canada[3]) et qu’on en restreigne l’effet, ainsi que, par voie de conséquence, celui des arrêts rendus par des tribunaux provinciaux qui ont suivi l’affaire de la Radiocommunication tels Public Utilities Com­mission v. Victoria Cablevision Ltd.[4], Re CFRB and Attorney-General of Canada[5], et La Régie des Services Publics c. Dionne, un arrêt récent de la Cour d’appel du Québec, prononcé le 12 janvier 1977, non encore publié, et actuellement en appel devant cette Cour[6]. L’avocat des appelantes a fort insisté sur le fait que le point en litige dans l’af­faire de la Radiocommunication devait être exa­miné en fonction des faits particuliers de l’espèce puisqu’ils étaient fondés sur l’état des techniques à cette époque, alors que le système de câblodistribu­tion n’existait pas.
Voici les deux questions renvoyées à la Cour suprême du Canada dans l’affaire de la Radio-communication:
[TRADUCTION] 1. Le Parlement du Canada est-il com­pétent pour réglementer et contrôler la radiocommu­nication, y compris: la transmission et réception des signaux, images et sons de toutes sortes par ondes hertziennes avec le droit de fixer le caractère, l’utilisa­tion et l’emplacement des appareils nécessaires?
2. Sinon, sur quel(s) point(s) particulier(s) et de quelle manière la compétence du Parlement est-elle limitée?
Cette Cour, dans son jugement majoritaire, a répondu par l’affirmative à la première question et par conséquent n’a pas donné de réponse à la seconde. Lorsque l’affaire fut portée devant le Conseil privé, ce tribunal fit remarquer que la Cour suprême avait rendu sa décision dans l’af­faire de la Radiocommunication sans avoir eu l’avantage de savoir à quelle conclusion le Conseil privé parviendrait sur la question soumise dans l’affaire de l’Aéronautique (In re la Réglementa­tion et le contrôle de l’aéronautique au Canada[7]. Le Conseil privé a rendu sa décision dans cette espèce avant d’être saisi de l’affaire de la Radio-communication. Bien que ces deux affaires aient trait aux pouvoirs fédéraux en matière d’exécution des traités, je n’ai pas besoin de m’étendre sur cet aspect de la question en l’espèce. [Le Conseil privé décida dans l’affaire de la Radiocommunication que la législation fédérale promulguée aux fins de l’exécution de la Convention radiotélégraphique internationale de 1927, à laquelle le Canada est partie, à titre de signataire indépendant, relève du pouvoir du gouvernement fédéral de faire des lois «pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada», puisqu’elle vise un sujet qui n’est pas expressément mentionné aux art. 91 ou 92 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique.]
Puisque les deux provinces, le Québec et l’Onta­rio, qui contestaient la compétence fédérale en matière de radiodiffusion, affirmaient que, même si la compétence fédérale comprend l’exécution d’une convention internationale, elle ne s’étend pas à la radiodiffusion interprovinciale, le Conseil privé alla plus loin et traita plus généralement, dans ses motifs, de la compétence en matière de radiodiffusion, comme bien entendu il était obligé de le faire pour répondre à la question principale renvoyée à la Cour suprême. Parlant des argu­ments avancés par les provinces, le Conseil privé les définit en ces termes (aux pp. 313 et 315):
[TRADUCTION] ... mais même si l’on suppose qu’il est possible d’établir une ligne de démarcation rigide entre radiodiffusion interprovinciale et nationale, on ne saurait s’en tenir là. On constatera que l’argument avancé en faveur des provinces repose en réalité sur l’établissement d’une distinction nette entre les opéra­tions des postes émetteurs et des postes récepteurs. La province admet que l’emploi irrégulier d’un poste émet­teur pourrait, en s’emparant d’une longueur d’onde non assignée au Canada par un accord international, consti­tuer une violation d’une clause de la Convention. Mais elle prétend que cette manière de voir ne s’applique pas à l’emploi d’un poste récepteur... .
La prétention de la province repose en réalité, comme on l’a déjà dit, sur une distinction nette entre les postes émetteurs et récepteurs. De l’avis de leurs Seigneuries, cela est impossible. Une fois admis, comme il doit l’être compte tenu des obligations imposées par la Convention, que le poste émetteur doit, pour ainsi dire, être placé sous l’autorité du Dominion, il s’ensuit, de l’avis de leurs Seigneuries, que le récepteur doit partager le même sort. Un réseau de radiodiffusion ne peut exister sans qu’il y ait à la fois un poste émetteur et un poste récepteur. Certes, le récepteur est inutile sans l’émetteur, et il peut être réduit à l’impuissance si l’on ferme cc dernier. Le système ne peut être divisé en deux parties indépendan­tes l’une de l’autre. En rejetant la prétention des provinces, le Conseil privé statua que la compétence exclusive fédérale en la matière résulte de l’effet combiné des der­niers mots des art. 91 et 92(10)a). I1 exprima son point de vue de la manière suivante (à la p. 315):
[TRADUCTION] Leurs Seigneuries ne doutent donc pas que la radiodiffusion est une entreprise «reliant la province à d’autres provinces et s’étendant au-delà des limites de la province». Mais en outre, comme on l’a déjà dit, elles sont d’avis que la radiodiffusion tombe dans le domaine des «télégraphes».
A n’en pas douter, dans le langage courant, le mot télégraphe sert presque exclusivement à désigner l’appa­reil électrique qui, au moyen d’un fil reliant à un autre appareil, permet de transmettre des signes ou des mots de toutes sortes. Mais, d’après son sens primitif, le mot anglais «telegraph», tel que le donne le Dictionnaire Oxford, signifie «un appareil pour la transmission à distance des messages, d’ordinaire par des signes de quelque sorte». Or, pour la transmission d’un message, il faut un récepteur aussi bien qu’un émetteur. Le message peut ne pas être entendu, mais du moins il arrive à destination....
Il ajouta, en conclusion (à la p. 317):
[TRADUCTION] Bien que la question doive évidem­ment être décidée en appliquant la loi, il est heureux que le résultat obtenu soit conforme au bon sens. Un con­trôle différent sur l’émetteur et le récepteur n’aurait pu mener qu’à la confusion et à l’inefficacité.
Le Conseil privé fonde le pouvoir fédéral en la matière sur l’al. 92(10)a) qui, par exception, con­fère au Parlement un pouvoir relatif aux entrepri­ses «reliant la province à d’autres provinces et s’étendant au-delà des limites de la province»; la portée de son raisonnement peut être étendue, à mon avis, par ce qui ressort de ses motifs dans Le Procureur général de l’Ontario c. Winner[8], à la p. 574, savoir qu’une entreprise relève de l’exception précitée à l’al. 92(10)a) même si son point de départ se trouve à l’extérieur de la province, de sorte qu’elle «s’étend au-dedans»; l’expression «s’étendant au-delà des limites de la province» ne se limite pas au cas où une entreprise a son point d’attache dans la province et «s’étend au-dehors». La question soulevée à la suite de l’affaire de la Radiocommunication est de savoir si la large portée des motifs, à partir d’une question visant spécifiquement la transmission et la réception par voie d’ondes hertziennes (comme un des moyens de radiocommunication) doit être restreinte aux fins de l’espèce parce que les ondes hertziennes se terminent à l’antenne des systèmes de câblodistri­bution et que les signaux portés par ces ondes sont alors convertis pour être transmis par câbles coaxiaux aux postes de télévision des abonnés.
Les appelantes et l’intimé ont accepté la descrip­tion technique de la télévision et des sytèmes [sic] de câblodistribution donnée par la Cour d’appel des États-Unis, deuxième circuit, dans United Artists Television, Inc. v. Fortnightly Corporation[9], une affaire de droit d’auteur. Le juge en chef Lum­bard, aux pp. 875 et 876, a décrit son fonctionnement de la manière suivante:
[TRADUCTION] ... Les installations de diffusion de télévision transposent d’abord l’image et le son de l’émis­sion diffusée en deux signaux électriques, le signal vidéo, qui analyse, à l’aide d’un faisceau d’électrons, l’intensité de la lumière à chaque point d’un écran photosensible placé à l’intérieur de la caméra, et le signal audio qui mesure l’intensité du son. Ces deux signaux variables sont alors codés sur une onde porteuse de radiofré­quence, aux fins de la diffusion; le signal vidéo est utilisé pour faire varier, ou moduler, l’amplitude, c’est-à-dire l’éloignement maximum, de l’onde porteuse, et le signal audio sert à moduler la fréquence de l’onde porteuse. L’onde porteuse modulée est alors diffusée par une antenne sous forme de radiation électromagnétique. Lorsque cette radiation parvient à l’antenne de télévision d’un particulier, elle produit une tension aux bornes de l’antenne, qui reproduit l’onde porteuse modulée. Cette dernière est alors acheminée jusqu’au poste de télévision, où elle est démodulée afin de reproduire les signaux vidéo et audio. Le signal vidéo contrôle l’intensité du faisceau de balayage qui reproduit sur l’écran fluores­cent du tube cathodique l’image vue par la caméra et le signal audio contrôle le son. Comme la radiation émise se propage à la vitesse de la lumière, toutes les opéra­tions de diffusion et de réception de signaux de télévision ne prennent qu’une fraction de seconde.
Les rayonnements provenant de stations de télévision, lorsqu’ils arrivent à l’antenne correspondante d’un STAC de la défenderesse, provoquent dans celui-ci une reproduction de l’onde porteuse de radiofréquence modulée, de la