Ontario English Catholic Teachers' Assn. c. Ontario (Procureur général)

Ontario English Catholic Teachers' Assn. c. Ontario (Procureur général)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2001-03-08
Référence neutre
2001 CSC 15
Recueil
[2001] 1 RCS 470
Numéro de dossier
27363
Juges
McLachlin, Beverley; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis
En appel de
Ontario
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 27363
Contenu de la décision
Ontario English Catholic Teachers’ Assn. c. Ontario (Procureur général), [2001] 1 R.C.S. 470, 2001 CSC 15
Ontario English Catholic Teachers’
Association, Marshall Jarvis, Claire Ross
et Annemarie Ross Appelants
c.
Procureur général de l’Ontario Intimé
et entre
Ontario Public School Boards’
Association, Toronto District School
Board, Fédération des enseignants-enseignantes
des écoles secondaires de l’Ontario,
Fédération des enseignantes et enseignants
de l’élémentaire de l’Ontario,
Joleene Kemp, David Edwards et Robert Churchill Appelants
c.
Procureur général de l’Ontario Intimé
et
Procureur général du Québec,
Procureur général du Manitoba,
Procureur général de la Colombie-Britannique,
Procureur général de l’Alberta,
Ontario Catholic School Trustees’ Association,
Association franco-ontarienne des conseils
scolaires catholiques, Association des conseillers(ères)
des écoles publiques de l’Ontario, Alberta Catholic
School Trustees’ Association, Board of Lethbridge
Roman Catholic Separate School District No. 9,
Dwayne Berlando, Boards of Education of
the Regina School Division No. 4, Saskatchewan
Rivers School Division No. 119, Swift Current
School Division No. 94, Weyburn School Division No. 97,
Yorkton School Division No. 93, Moose Jaw School
Division No. 1, Saskatoon School Division No. 13,
Estevan School Division No. 95, Public School
Boards’ Association of Alberta, Board of
Trustees of the Edmonton School District No. 7 et
Cathryn Staring Parrish Intervenants
Répertorié : Ontario English Catholic Teachers’ Assn. c. Ontario (Procureur général)
Référence neutre : 2001 CSC 15.
No du greffe : 27363.
2000 : 8 novembre; 2001 : 8 mars.
Présents : Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Droit constitutionnel ‑‑ Éducation ‑‑ Financement -- Conseils scolaires -- Droit de gestion et de contrôle financiers -- Droit de taxation – Législation provinciale créant un nouveau modèle de gestion et de financement pour tous les conseils scolaires de l’Ontario ‑‑ Législation autorisant le ministre des Finances à prescrire par règlement le taux des impôts scolaires -- Législation prévoyant aussi le contrôle des affaires financières des conseils par le ministre de l’Éducation et de la Formation et le contrôle financier des conseils scolaires dans certaines conditions -- La législation porte-t-elle atteinte à des droits confessionnels garantis par l’art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 ?‑‑ Loi sur l’éducation, L.R.O. 1990, ch. E.2, sections B, D et F – Loi de 1997 sur l’amélioration de la qualité de l’éducation, L.O. 1997, ch. 31.
Droit constitutionnel ‑‑ Conventions -- Éducation ‑‑ Financement -- Conseils scolaires publics ‑‑ Impôts fonciers -- Législation provinciale créant un nouveau modèle de gestion et de financement pour tous les conseils scolaires de l’Ontario -- La convention constitutionnelle protège-t-elle la forme du système d’écoles publiques? -- La convention constitutionnelle protège-t-elle le droit d’imposer ou d’établir des taxes foncières? – Loi sur l’éducation, L.R.O. 1990, ch. E.2, sections B, D et F -- Loi de 1997 sur l’amélioration de la qualité de l’éducation, L.O. 1997, ch. 31.
Droit constitutionnel – Délégation -- Taxation – Éducation – Législation provinciale autorisant le ministre des Finances à prescrire par règlement le taux des impôts scolaires – Y a-t-il violation du principe selon lequel il ne peut y avoir taxation sans représentation? -- La délégation est-elle constitutionnelle? – Loi constitutionnelle de 1867, art. 53 – Loi sur l’éducation, L.R.O. 1990, ch. E.2, 257.12(1)b) – Loi de 1997 sur l’amélioration de la qualité de l’éducation, L.O. 1997, ch. 31.
La Loi de 1997 sur l’amélioration de la qualité de l’éducation (« LAQÉ ») modifie la Loi sur l’éducation et crée un nouveau modèle de gestion et de financement pour tous les conseils scolaires de la province, en partie afin de résoudre le problème de l’inégalité des ressources entre les conseils scolaires en affectant des fonds selon le nombre d’élèves inscrits. La LAQÉ retire aussi aux conseils scolaires le pouvoir d’établir des taux d’impôt foncier à des fins éducatives pour le centraliser entre les mains du ministre des Finances. Le nouveau modèle limite le pouvoir des conseils scolaires de contrôler leurs budgets et leurs dépenses, tout en garantissant le contrôle local des dépenses pour les aspects confessionnels. L’assiette fiscale confessionnelle n’a pas été modifiée, car les contribuables résidentiels continuent à désigner le système, public ou séparé, auquel ils veulent que leurs impôts scolaires soient affectés. Les conseils scolaires tirent des recettes de l’impôt foncier prélevé par les municipalités, des subventions provinciales, des frais d’assistance et d’autres sources limitées; le ministre des Finances a toutefois le pouvoir de prescrire par règlement le taux des impôts scolaires. Le lieutenant-gouverneur en conseil a un pouvoir limité pour régir, par règlement, l’octroi de subventions. Les subventions peuvent prendre la forme de subventions de base octroyées à tous les conseils en fonction du nombre d’élèves inscrits pour couvrir le coût de base de la mise en œuvre d’un programme d’éducation, de subventions à des fins particulières affectées pour des besoins particuliers ou de subventions pour les installations destinées aux élèves qui visent à financer les besoins en infrastructure. Les subventions se rangent sous l’une ou l’autre des rubriques de dépenses liées ou dépenses non liées à la salle de classe, l’utilisation de ces catégories de subventions étant soumise à des restrictions. Le financement annuel total des conseils scolaires est assujetti à un plafond. Le ministère de l’Éducation et de la Formation peut ordonner la tenue d’une enquête sur les affaires financières d’un conseil si celui-ci a un déficit pour un exercice donné ou n’a pas fait certains paiements, ou si le ministre n’est pas sûr que le conseil puisse faire face à ses obligations financières. L’enquêteur peut recommander au ministre d’investir le Ministère du contrôle de l’administration d’un conseil. Le ministre ne peut pas intervenir dans les aspects confessionnels des conseils d’écoles séparées, ni dans les aspects linguistiques ou culturels des conseils scolaires de langue française. Le lieutenant-gouverneur en conseil peut révoquer le contrôle d’un conseil par le Ministère.
En Ontario, les droits en matière d’éducation confessionnelle prévus par la loi en 1867 sont protégés par le par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 . Les deux groupes d’appelants prétendent que le nouveau modèle de financement et de gestion porte atteinte au par. 93(1) parce qu’il entrave le droit au contrôle local de la taxation foncière à des fins éducatives et le droit au contrôle local du financement et de la gestion des écoles qu’ils revendiquent. Le second groupe fait aussi valoir que la LAQÉ porte atteinte à une convention constitutionnelle qui s’est développée dans ce domaine, et que la délégation du contrôle de l’établissement des taux de taxe scolaire au ministre des Finances viole les art. 53 et 54 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Le premier groupe d’appelants a réussi en première instance à établir que les conseils des écoles séparées ont le droit de percevoir un impôt local et que ce droit a été violé. Cette conclusion a toutefois été infirmée en appel. Les demandeurs ont été déboutés à tous autres égards en première instance ainsi que devant la Cour d’appel.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté. Le nouveau modèle de financement et de gestion des écoles est constitutionnel.
Aux termes de l’art. 93 de Loi constitutionnelle de 1867 , la province a compétence exclusive pour légiférer en matière d’éducation, mais elle ne peut préjudicier à un droit ou privilège relatif aux écoles confessionnelles que conférait à une classe particulière de personnes une loi en vigueur lors de la Confédération. Les principes fondamentaux de l’art. 93 sont la liberté religieuse et le traitement équitable. On recourt à l’interprétation fondée sur les aspects pour déterminer si le droit revendiqué est protégé par l’art. 93 . Une telle interprétation reconnaît aux provinces le droit de modifier leurs systèmes d’éducation, mais n’étend pas la portée originale de l’art. 93 . Les droits garantis par l’art. 93 ne reprennent pas littéralement la loi telle qu’elle existait en 1867.
La LAQÉ ne porte pas atteinte au droit de gestion et de contrôle financiers des écoles séparées. En Ontario, lors de la Confédération, la Loi Scott attribuait aux syndics des écoles séparées les mêmes pouvoirs et obligations qu’aux syndics des écoles communes. Ces attributions étaient toutefois assujetties au vaste pouvoir du surintendant en chef de l’éducation et du conseil de l’instruction publique du Haut-Canada. Le pouvoir provincial de réglementation est reconnu depuis longtemps par les tribunaux et le fait qu’il n’ait pas été exercé n’est pas pertinent. L’interprétation des garanties du par. 93(1) selon l’analyse des aspects permet à l’Ontario de gérer son système d’enseignement confessionnel comme il l’entend, pourvu qu’il ne porte pas atteinte à un droit ou privilège confessionnel ou à un aspect non confessionnel nécessaire à la prestation des éléments confessionnels de l’éducation. La LAQÉ ne touche qu’à des aspects laïques de l’éducation et ne porte pas atteinte aux aspects de la gestion et du contrôle financiers qui sont nécessaires à la prestation des éléments confessionnels de l’éducation. Elle s’applique impartialement à toutes les écoles. De plus, le pouvoir de prendre le contrôle des affaires financières des conseils ne porte pas atteinte au droit de gestion et de contrôle financiers. Les protections prévues aux par. 257.52(1) et 257.40(5) de la Loi sur l’éducation, dans sa version modifiée, répond aux exigences du par. 93(1) . Le paragraphe 257.52(1) interdit expressément au ministre d’intervenir dans les aspects confessionnels des conseils scolaires catholiques et les tribunaux peuvent, en vertu du par. 257.40(5), déterminer s’il y a eu ingérence. Il convient de noter aussi que la supervision provinciale d’un conseil scolaire ne peut être exercée indéfiniment.
La LAQÉ ne porte pas atteinte au droit des écoles séparées à un financement juste et équitable. La Loi Scott confère expressément aux conseils des écoles séparées le droit reconnu par la loi d’imposer des taxes à leurs tenants, et les recettes perçues par taxation locale constituaient la part dominante du financement de l’éducation en Ontario jusqu’à l’adoption de la LAQÉ. Toutefois, le fait que le droit de taxation ait existé en 1867 ne signifie pas qu’il est automatiquement protégé par le par. 93(1) . Le pouvoir de taxation n’est pas un droit ou privilège « relativement aux écoles confessionnelles »; le par. 93(1) protège seulement le droit au financement et non les mécanismes particuliers de ce financement. La Loi Scott prévoit deux mécanismes de financement : la taxation locale et les subventions provinciales. La province est généralement libre de modifier comme elle l’entend l’affectation de fonds entre ces sources, pourvu que la source retenue fournisse suffisamment de moyens pour faire fonctionner un système d’enseignement confessionnel équivalant au système d’enseignement public. En vertu de la LAQÉ, la taxation locale demeure, mais le ministre des Finances prescrit maintenant les taux des impôts applicables à l’échelle de la province. Les subventions scolaires provinciales servent à faire la péréquation du financement de l’éducation entre les conseils scolaires. Il ressort de la preuve que le nouveau modèle profitera aux conseils des écoles confessionnelles. Le nouveau modèle traite les écoles séparées et les écoles publiques de manière semblable et importe la norme de financement juste et équitable. Il garantit aussi que le financement scolaire en Ontario tiendra compte des droits à l’instruction dans la langue de la minorité protégés par l’art. 23 de la Charte canadienne des droits et libertés .
Comme les conseils des écoles séparées n’ont ni un droit à une taxation indépendante, ni un droit absolu à la gestion ou au contrôle, les conseils des écoles publiques ne disposent pas non plus de tels droits. Sauf une protection limitée garantie par l’art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 , ils n’ont aucun statut constitutionnel. La Loi Scott et la Common Schools Act emploient le système public comme référence pour les droits des conseils des écoles séparées, mais le par. 93(1) ne protège pas la forme du système des écoles publiques. De plus, aucune convention constitutionnelle ne protège la forme du système des écoles publiques ou le droit des conseils scolaires d’imposer et d’établir des taxes foncières. Les conventions constitutionnelles portent sur les principes du gouvernement responsable et non sur la façon dont est exercé un pouvoir particulier. Elles ont pour but de garantir que le fonctionnement du cadre juridique de la Constitution est conforme à des principes généralement acceptés, mais il n’existe pas de principe généralement accepté au Canada quant à la forme du système d’enseignement public. Chaque province a un système d’enseignement qui lui est propre et le fait que l’Ontario ait employé pendant longtemps une forme particulière reflète une cohérence dans la politique publique. Cela n’annonce pas la naissance d’un nouveau principe de gouvernement responsable. La reconnaissance d’une convention constitutionnelle serait incompatible avec la pleine compétence en matière d’éducation conférée aux provinces par l’art. 93 .
La LAQÉ satisfait au principe « aucune taxation sans représentation » garanti par l’art. 53 de la Loi constitutionnelle de 1867 . La délégation du pouvoir de taxation est constitutionnelle si elle est faite dans un langage explicite et non ambigu. Si la législature autorise expressément et clairement un organisme ou un particulier délégataire à imposer une taxe, l’autorité délégataire ne sert pas à imposer une taxe complètement nouvelle, mais uniquement à imposer une taxe qui a déjà été approuvée par la législature. La LAQÉ autorise de façon claire et non ambiguë dans la disposition habilitante la taxation. Elle autorise expressément le ministre des Finances à prescrire le taux des impôts scolaires. La délégation du pouvoir de déterminer le taux se situe dans un cadre législatif détaillé, qui précise la structure de la taxe, l’assiette fiscale et les principes de son imposition. Les taxes foncières à des fins scolaires sont dans les limites des pouvoirs de la province. La délégation est donc constitutionnelle. L’article 54 de la Loi constitutionnelle de 1867 n’a pas été invoqué et n’est pas pertinent.
Jurisprudence
Arrêts mentionnés : Renvoi relatif au projet de loi 30, An Act to amend the Education Act (Ont.), [1987] 1 R.C.S. 1148; City of Winnipeg c. Barrett, [1892] A.C. 445; Brophy c. Attorney‑General of Manitoba, [1895] A.C. 202; Ottawa Separate Schools Trustees c. Mackell, [1917] A.C. 62; Ottawa Separate Schools Trustees c. Ottawa Corporation, [1917] A.C. 76; Hirsch c. Protestant School Commissioners of Montreal, [1928] A.C. 200; Roman Catholic Separate School Trustees c. The King, [1928] A.C. 363; Procureur général du Québec c. Greater Hull School Board, [1984] 2 R.C.S. 575; Grand Montréal, Commission des écoles protestantes c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 377; Renvoi relatif à la Loi sur l’instruction publique (Qué.), [1993] 2 R.C.S. 511; Ontario Home Builders’ Association c. Conseil scolaire de la région de York, [1996] 2 R.C.S. 929; Adler c. Ontario, [1996] 3 R.C.S. 609; Public School Boards’ Assn. of Alberta c. Alberta (Procureur général), [2000] 2 R.C.S. 409, 2000 CSC 45; Waldman c. Canada, 7 IHRR 368 (2000); Mahe c. Alberta, [1990] 1 R.C.S. 342; Renvoi relatif à la Loi sur les écoles publiques (Man.), art. 79(3), (4) et (7), [1993] 1 R.C.S. 839; Arsenault‑Cameron c. Île‑du‑Prince‑Édouard, [2000] 1 R.C.S. 3, 2000 CSC 1; Re Ottawa Separate Schools (1917), 41 O.L.R. 259; Ontario Public School Boards’ Assn. c. Ontario (Attorney General) (1997), 151 D.L.R. (4th) 346; Succession Eurig (Re), [1998] 2 R.C.S. 565; Ottawa Separate School Trustees c. City of Ottawa (1915), 34 O.L.R. 624; Renvoi: Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217; Renvoi: Opposition du Québec à une résolution pour modifier la Constitution, [1982] 2 R.C.S. 793; Renvoi relatif à la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198; Première nation de Westbank c. British Columbia Hydro and Power Authority, [1999] 3 R.C.S. 134; Executors of Will of Hon. Patrick Burns, deceased c. Minister of National Revenue, [1947] R.C.S. 132; Attorney‑General c. Wilts United Dairies (1921), 37 T.L.R. 884, conf. par (1922), 91 L.J.K.B. 897; Gruen Watch Co. of Canada Ltd. c. Attorney‑General of Canada, [1950] O.R. 429; Bulova Watch Co. c. Attorney‑General of Canada, [1951] O.R. 360; The King c. National Fish Co., [1931] R.C. de l’É. 75; Hodge c. The Queen (1883), 9 App. Cas. 117.
Lois et règlements cités
Act respecting Common Schools in Upper Canada, C.S.U.C. 1859, ch. 64, art. 27, 79, 106(1), (7), (9), (10), (11), (12), (13), (17), 103 à 113, 114 à 125.
Acte pour réintégrer les catholiques romains du Haut‑Canada dans l’exercice de certains droits concernant les écoles séparées, S. Prov. C. 1863, 26 Vict., ch. 5, art. 7, 20, 26.
Bill of Rights (1688).
Charte canadienne des droits et libertés, art. 23 , 29 .
Loi constitutionnelle de 1867 , préambule, art. 53 , 54 , 90 , 92(2) , 93 , 93A .
Constitution Act, R.S.B.C. 1979, ch. 62.
Loi constitutionnelle de 1982, art. 45 .
Loi de 1870 sur le Manitoba, S.C. 1870, ch. 3, art. 22 [reproduite dans L.R.C. 1985, App. II, no 8].
Loi de 1997 sur l’amélioration de la qualité de l’éducation, L.O. 1997, ch. 31.
Loi sur l’administration de la justice, L.R.O. 1990, ch. A.6.
Loi sur l’Alberta, S.C. 1905, ch. 3, art. 17 [reproduite dans L.R.C. 1985, App. II, no 20].
Loi sur l’éducation, L.R.O. 1990, ch. E.2 [mod. 1997, ch. 31], art. 234(1), (2), (3), (14), section B, 257.7, 257.12(1)b), (3) à (5), 257.19, partie IX section D, 257.30(1), (5), (6), 257.31, 257.33 à 257.49, 257.50, 257.52, section E, section F, 257.106, 257.107.
Loi sur la Saskatchewan, S.C. 1905, ch. 42, art. 17 [reproduite dans L.R.C. 1985, App. II, no 21].
Modification constitutionnelle de 1997 (Québec), TR/97‑141.
Modification constitutionnelle de 1998 (Loi sur Terre‑Neuve), TR/98‑25.
Doctrine citée
Kelsey, Brian A. An Educator’s Guide to Funding and Governance. Aurora, Ont. : Aurora Professional Press, 1999.
Small, Joan. “Money Bills and the Use of the Royal Recommendation in Canada: Practice versus Principle?” (1995), 27 R.D. Ottawa 33.
POURVOI contre un jugement de la Cour d’appel de l’Ontario (1999), 44 O.R. (3d) 7, 120 O.A.C. 116, 172 D.L.R. (4th) 193, qui a rejeté les appels des appelants et accueilli l’appel de l’intimé contre un jugement du juge Cumming (1998), 162 D.L.R. (4th) 257, [1998] O.J. No. 2939 (QL), qui avait déclaré la Loi de 1997 sur l’amélioration de la qualité de l’éducation inconstitutionnelle en partie et déclaré la Loi sur l’éducation inopérante en partie. Pourvoi rejeté.
Paul J. J. Cavalluzzo et Fay C. Faraday, pour les appelants Ontario English Catholic Teachers’ Association, Marshall Jarvis, Claire Ross et Annemarie Ross.
Brian A. Kelsey, c.r., Maurice A. Green, Michael A. Hines et Elizabeth J. Shilton, pour les appelants Ontario Public School Boards’ Association, Toronto District School Board, Fédération des enseignants‑enseignantes des écoles secondaires de l’Ontario, Fédération des enseignantes et enseignants de l’Ontario, Joleene Kemp, David Edwards et Robert Churchill.
Janet E. Minor, Robert E. Charney et Michel Y. Hélie, pour l’intimé.
Monique Rousseau, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Eugene B. Szach et Denis Guénette, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
Timothy Leadem, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Robert C. Maybank, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Peter D. Lauwers, pour l’intervenante Ontario Catholic School Trustees’ Association.
Paul S. Rouleau, pour les intervenantes l’Association franco‑ontarienne des conseils scolaires catholiques et l’Association des conseillers(ères) des écoles publiques de l’Ontario.
James E. Redmond, c.r., et K. P. Feehan, pour les intervenants Alberta Catholic School Trustees’ Association, Board of Lethbridge Roman Catholic Separate School District No. 9 et Dwayne Berlando.
Robert G. Richards, c.r., pour les intervenants Boards of Education of Regina School Division No. 4, Saskatchewan Rivers School Division No. 119, Swift Current School Division No. 94, Weyburn School Division No. 97, Yorkton School Division No. 93, Moose Jaw School Division No. 1, Saskatoon School Division No. 13, et Estevan School Division No. 95.
Dale Gibson, pour les intervenants Public School Boards’ Association of Alberta, Board of Trustees of the Edmonton School District No. 7 et Cathryn Staring Parrish.
Version française du jugement de la Cour rendu par
1 Le juge Iacobucci — Dans nombre de pays, les questions relatives à l'éducation sont des questions d'ordre public, qui sont tranchées lors de débats démocratiques. Au Canada, nous nous trouvons dans une situation plutôt inhabituelle, où certains droits en matière d'éducation sont constitutionnalisés par l’art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Cette situation tient à notre histoire et découle de ce que notre Cour décrit comme « un pacte solennel résultant des négociations qui ont rendu possible la Confédération » : Renvoi relatif au projet de loi 30, An Act to amend the Education Act (Ont.), [1987] 1 R.C.S. 1148, p. 1173, le juge Wilson.
2 Le pourvoi soulève encore une fois la question de la portée et du contenu des droits protégés par l’art. 93 à la suite de l’adoption récente d’une loi par la législature de l’Ontario. Avant d'examiner les questions en litige, il peut être utile de situer la présente affaire dans un contexte plus large.
I. Contexte
A. Contexte général
3 L’article 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 traduit dans les faits le compromis historique auquel le Canada est parvenu en matière d’éducation au Canada. Il confère aux législatures provinciales pleine compétence pour légiférer sur l'éducation, sous réserve des droits des écoles confessionnelles. Les droits en matière d’éducation confessionnelle sont principalement protégés par le par. 93(1) , disposition visée par le pourvoi :
93. Dans chaque province et pour chaque province, la législature pourra exclusivement légiférer sur l'éducation, sous réserve et en conformité des dispositions suivantes :
(1) Rien dans cette législation ne devra préjudicier à un droit ou privilège conféré par la loi, lors de l'Union, à quelque classe particulière de personnes dans la province relativement aux écoles confessionnelles;
La Charte canadienne des droits et libertés qui a été rédigée au début des années 80 maintient expressément les droits protégés par l’art. 93 . Son article 29 est ainsi libellé :
29. Les dispositions de la présente charte ne portent pas atteinte aux droits ou privilèges garantis en vertu de la Constitution du Canada concernant les écoles séparées et autres écoles confessionnelles.
4 L’article 93 s’applique directement à l’Ontario, à la Nouvelle-Écosse, au Nouveau-Brunswick, à l’Île-du-Prince-Édouard et à la Colombie-Britannique. Toutefois, c’est seulement en Ontario que des droits en matière d’éducation confessionnelle avaient été conférés « par la loi » à l’époque visée, de sorte que les garanties prévues au par. 93(1) n’ont aucune importance en Nouvelle-Écosse, au Nouveau-Brunswick, à l’Île-du-Prince-Édouard et en Colombie-Britannique. Une version modifiée de l’art. 93 s’applique au Manitoba, à la Saskatchewan et à l’Alberta : l’art. 22 de la Loi de 1870 sur le Manitoba, S.C. 1870, ch. 3; l’art. 17 de la Loi sur la Saskatchewan, S.C. 1905, ch. 42, et l’art. 17 de la Loi sur l’Alberta, S.C. 1905, ch. 3. Par suite de récentes modifications constitutionnelles, le Québec et Terre-Neuve ont de nouveaux cadres constitutionnels pour les droits scolaires. Le Québec a complètement retiré la protection des droits en matière d'éducation confessionnelle, en modifiant la Constitution de telle sorte que les par. 93(1) à (4) ne s’y appliquent plus : Modification constitutionnelle de 1997 (Québec), TR/97-141; art. 93A de la Loi constitutionnelle de 1867 . Terre-Neuve n’a plus d’écoles confessionnelles, mais elle garantit par contre un enseignement religieux qui ne vise pas une religion en particulier et garantit que les observances religieuses sont autorisées dans les écoles publiques à la demande des parents : Modification constitutionnelle de 1998 (Loi sur Terre-Neuve), TR/98-25.
5 Les droits protégés par l’art. 93 , ou par une disposition législative équivalente dans certaines provinces, ont donné lieu à un nombre considérable de litiges tout au long de l’histoire de notre pays, tant au plan interne qu'au plan international tout récemment. Voir, par ex., City of Winnipeg c. Barrett, [1892] A.C. 445 (C.P.); Brophy c. Attorney-General of Manitoba, [1895] A.C. 202 (C.P.); Ottawa Separate Schools Trustees c. Mackell, [1917] A.C. 62 (C.P.); Ottawa Separate Schools Trustees c. Ottawa Corporation, [1917] A.C. 76 (C.P.); Hirsch c. Protestant School Commissioners of Montreal, [1928] A.C. 200 (C.P.); Roman Catholic Separate School Trustees c. The King, [1928] A.C. 363 (C.P.); Procureur général du Québec c. Greater Hull School Board, [1984] 2 R.C.S. 575; Renvoi relatif au projet de loi 30, précité; Grand Montréal, Commission des écoles protestantes c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 377 (« G.M.C.É.P. »); Renvoi relatif à la Loi sur l'instruction publique (Qué.), [1993] 2 R.C.S. 511; Ontario Home Builders’ Association c. Conseil scolaire de la région de York, [1996] 2 R.C.S. 929; Adler c. Ontario, [1996] 3 R.C.S. 609; Public School Boards’ Assn. of Alberta c. Alberta (Procureur général), [2000] 2 R.C.S. 409, 2000 CSC 45, et Waldman c. Canada, 7 IHRR 368 (2000).
B. Le contexte du pourvoi
6 En 1997, le gouvernement de l’Ontario, représenté en l’espèce par le procureur général de l’Ontario intimé, a adopté le projet de loi 160, la Loi de 1997 sur l'amélioration de la qualité de l'éducation, L.O. 1997, ch. 31 (« LAQÉ »). La LAQÉ modifie la Loi sur l’éducation, L.R.O. 1990, ch. E.2, afin de créer un nouveau modèle de gestion et de financement pour tous les conseils scolaires de l’Ontario, y compris les conseils des écoles publiques et les conseils des écoles séparées (confessionnelles). Pour résoudre le problème de l’inégalité de la répartition des ressources entre les conseils scolaires, tant entre les conseils urbains et les conseils ruraux qu’entre les conseils des écoles publiques et les conseils des écoles séparées, la LAQÉ affecte des fonds selon le nombre d’élèves inscrits. Elle retire aussi aux conseils scolaires le pouvoir d’établir des taux d’impôt foncier à des fins éducatives pour le centraliser entre les mains du ministre des Finances. Elle limite en même temps le pouvoir des conseils scolaires de contrôler leurs budgets et leurs dépenses, tout en garantissant le contrôle local des dépenses pour les aspects confessionnels. Enfin, elle autorise le ministre de l’Éducation et de la Formation à prendre temporairement sous son contrôle un conseil scolaire qui a des problèmes financiers, toujours sous réserve de certaines protections, qui seront définies plus loin.
7 Deux contestations de la constitutionnalité de la LAQÉ ont été engagées devant la Cour de l’Ontario (Division générale) et entendues en même temps. L’une a été présentée par des tenants des écoles séparées par l’intermédiaire du groupe d’appelants de l’Ontario English Catholic Teachers’ Association (« appelants OECTA »), l’autre par les tenants des écoles publiques par l’intermédiaire du groupe d’appelants de l’Ontario Public School Boards’ Association (« appelants OPSBA »). L’OECTA représente plus de 30 000 enseignants des écoles séparées dans la province, tandis que l’OPSBA représente plus de 90 conseils des écoles publiques de l’Ontario. Font aussi partie des appelants OPSBA la Fédération des enseignantes-enseignants des écoles secondaires de l'Ontario, qui représente plus de 35 000 enseignants des écoles secondaires publiques de la province, la Fédération des enseignantes et enseignants de l’élémentaire de l’Ontario, qui représente plus de 60 000 enseignants et autres intervenants du monde de l’éducation des écoles élémentaires publiques, et le Toronto District School Board.
8 Les deux groupes d’appelants prétendent que le nouveau modèle de financement et de gestion porte atteinte au par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 parce qu’il entrave le droit au contrôle local de la taxation foncière à des fins éducatives et le droit au contrôle local du financement et de la gestion des écoles qu’ils revendiquent. Les appelants OPSBA font aussi valoir que la LAQÉ porte atteinte à une convention constitutionnelle qui s’est développée en ce domaine, et que la délégation du contrôle de l’établissement des taux de taxe scolaire au ministre des Finances viole les art. 53 et 54 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Ces articles prescrivent en partie que les projets de loi imposant une taxe doivent émaner de la Chambre des communes et ils sont applicables aux législatures provinciales par l’effet de l’art. 90 de la Loi constitutionnelle de 1867 .
9 Le milieu catholique ontarien est apparemment divisé sur la question de la constitutionnalité de la LAQÉ. L’intervenante Ontario Catholic School Trustees’ Association (« OCSTA ») représente 29 conseils d’écoles séparées de langue anglaise dans la province. L’intervenante Association franco-ontarienne des conseils scolaires catholiques représente les syndics d’écoles séparées de langue française. Ces intervenantes appuient toutes deux la position de l’intimé quant à la constitutionnalité de la LAQÉ. Même s’il y a aussi des divergences dans le camp des tenants des écoles publiques sur cette question, le seul intervenant non gouvernemental à appuyer l’intimé est l’Association des conseillers(ères) des écoles publiques de l’Ontario, laquelle représente les syndics des écoles publiques de langue française en Ontario.
10 Les appelants OECTA ont réussi en première instance à établir que les conseils des écoles séparées ont le droit de percevoir un impôt local à des fins éducatives et que la LAQÉ porte atteinte à ce droit. Cette conclusion a toutefois été infirmée en appel. Les demandeurs ont été déboutés à tous autres égards en première instance ainsi que devant la Cour d’appel de l’Ontario.
II. Les dispositions constitutionnelles et législatives pertinentes
11 Le paragraphe 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 ne protège que les droits en matière d’éducation confessionnelle prévus par la loi en 1867. En Ontario, ces droits étaient principalement conférés par l’Acte pour réintégrer les catholiques romains du Haut-Canada dans l’exercice de certains droits concernant les écoles séparées, S. Prov. C. 1863, 26 Vict., ch. 5 (« Loi Scott »), dernière loi concernant les écoles séparées adoptée en Ontario avant la Confédération, et par la loi intitulée An Act respecting Common Schools in Upper Canada, C.S.U.C. 1859, ch. 64 (« Common Schools Act »). L’article 7 de la Loi Scott habilitait les syndics des écoles séparées à imposer des taxes à leurs tenants et leur conférait les mêmes pouvoirs que ceux des syndics des écoles publiques :
7. Les syndics des écoles séparées, constitués en corporation en vertu de cet acte, auront les mêmes pouvoirs d’imposer, de prélever et de percevoir des taxes d’école ou souscriptions sur les personnes qui enverront leurs enfants aux écoles séparées ou qui souscriront pour leur soutien, et tous les autres pouvoirs à l’égard de ces écoles séparées, que les syndics des écoles communes ont et possèdent en vertu des dispositions de l’acte concernant les écoles communes.
L’article 20 donnait aux écoles séparées le droit de recevoir une partie des subventions scolaires provinciales :
20. Chaque école séparée aura droit à une part du fonds octroyé annuellement par la législature de cette province pour le soutien des écoles communes, et aura aussi droit à une part dans tous les autres octrois publics, placements et allocations votés ou qui le seront à l’avenir pour les fins d’écoles communes par la province ou les autorités municipales, selon la moyenne du nombre des élèves fréquentant telle école les douze mois précédents, ou pendant le nombre de mois écoulés depuis l’établissement d’une nouvelle école séparée, telle que comparée avec la moyenne du nombre total d’élèves fréquentant les écoles dans la même cité, ville, village ou township.
L’article 26 assujettissait les écoles séparées à la réglementation provinciale :
26. Les écoles catholiques romaines séparées (ainsi que leurs registres) seront sujettes à telle inspection qui pourra de temps à autres être ordonnée par le surintendant en chef de l’éducation, et seront aussi soumises aux règlements qui pourront être imposés de temps à autre par le conseil de l’instruction publique du Haut-Canada.
Les dispositions pertinentes de la Common Schools Act prévoyaient que les conseils scolaires et les administrations municipales avaient le pouvoir, et même l’obligation, de prélever des sommes à des fins éducatives au moyen d’un impôt local à l’époque de la Confédération : par. 27(10) et 79(12) et art. 123 et 124. Les syndics disposaient aussi d’un important pouvoir de gestion du système d’éducation local : art. 27 et 79. Toutefois, la Common Schools Act établissait aussi deux autorités scolaires centrales ainsi que leurs pouvoirs respectifs : le surintendant en chef de l’éducation du Haut-Canada (art. 103 à 113) et le conseil de l’instruction publique du Haut-Canada (art. 114 à 125). Les dispositions de la Common Schools Act seront examinées de façon plus détaillée ci‑après.
12 Les modifications apportées à la Loi sur l’éducation de l’Ontario par la LAQÉ sont vastes et complexes. Je ne mentionnerai que les dispositions qui sont nécessaires à la compréhension des points essentiels du pourvoi. La partie IX de la nouvelle Loi sur l’éducation est intitulée « Finances » et elle contient la plupart des dispositions attaquées. Le nouveau modèle de financement prévoit cinq sources de recettes pour les conseils scolaires (voir Brian A. Kelsey, An Educator’s Guide to Funding and Governance (1999), p. 118) :
[traduction]
(i) recettes de l’impôt foncier résidentiel prélevé sur les tenants de leurs écoles;
(ii) recettes de l’impôt foncier commercial partagées entre conseils voisins en fonction du taux d'inscription scolaire;
(iii) subventions provinciales, qui compensent les disparités de recettes entre les divers conseils;
(iv) frais d’assistance pédagogique; et
(v) autres sources, comme les droits de scolarité exigés des non-résidents, et la location ou la vente de biens excédentaires.
13 En ce qui a trait aux impôts scolaires, l’art. 257.106 de la nouvelle Loi sur l’éducation déclare inopérant le pouvoir dont disposaient auparavant tous les conseils scolaires de la province de prélever des recettes au moyen d’un impôt local. En vertu de l’art. 257.7, les municipalités prélèvent et perçoivent encore les impôts scolaires au taux prescrit. Toutefois, en vertu de l’al. 257.12(1)b), le ministre des Finances peut maintenant, par règlement, « prescrire le taux des impôts scolaires à prélever pour l'application de l'article 257.7 ». Le taux prescrit peut varier entre les diverses municipalités et à l’égard des divers biens dans une municipalité : voir par. 257.12(3) à (5). Les contribuables résidentiels continuent à désigner le système, public ou séparé, auquel ils veulent que leurs impôts scolaires soient affectés, ce qui signifie que l’assiette fiscale confessionnelle n’a pas été modifiée par la LAQÉ.
14 En ce qui a trait aux subventions à des fins éducatives, en vertu du par. 234(1) de la nouvelle Loi sur l’éducation, le lieutenant‑gouverneur en conseil « peut, par règlement, régir l'octroi de subventions à des fins éducatives sur les crédits votés par la Législature ». Les paragraphes 234(2) et (3), et c’est un élément d'une importance particulière sur le plan constitutionnel, limitent l’exercice de ce pouvoir. Ces dispositions sont ainsi libellées :
234. . . .
(2) Les règlements pris en application du paragraphe (1) font en sorte que les lois et règlements régissant le financement de l'éducation s'appliquent de façon équitable et non discriminatoire :
a) entre les conseils publics de langue anglaise et les conseils catholiques de langue anglaise;
b) entre les conseils scolaires de district publics de langue française et les conseils scolaires de district séparés de langue française.
(3) Les règlements pris en application du paragraphe (1) font en sorte que les lois et règlements régissant le financement de l'éducation s'appliquent de façon à respecter les droits que confère l'article 23 de la Charte canadienne des droits et libertés .
15 Il y a lieu de rappeler que l’art. 23 de la Charte protège les droits à l’instruction dans la langue de la minorité. Voir Mahe c. Alberta, [1990] 1 R.C.S. 342; Renvoi relatif à la Loi sur les écoles publiques (Man.), art. 79(3), (4) et (7), [1993] 1 R.C.S. 839; et Arsenault‑Cameron c. Île-du-Prince-Édouard, [2000] 1 R.C.S. 3, 2000 CSC 1. Les appelantes n’ont soulevé aucun argument à l’égard des garanties prévues à l’art. 23 , ni laissé entendre que la LAQÉ porte atteinte à l’art. 23 . Par conséquent, le pourvoi ne porte que sur les droits confessionnels protégés par le par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 , et aucun élément du présent pourvoi ne vise les droits garantis par l’art. 23 .
16 Les garanties prévues aux par. 234(2) et (3) ne s’appliquent pas uniquement aux subventions octroyées en vertu du par. 234(1), mais aussi aux recettes que peuvent obtenir les conseils scolaires des impôts prélevés sous le régime de la section B de la partie IX de la Loi sur l’éducation (« impôts scolaires ») et des redevances d'aménagement scolaires imposées sous le régime de la section E de la partie IX de la Loi sur l’éducation (« redevances d'aménagement scolaires ») : par. 234(14). De plus, l’art. 257.107 prescrit la constitution d’un comité, dont le rapport doit être présenté au plus tard le 31 décembre 2003, chargé d'examiner « si les lois et règlements qui régissent le financement de l'éducation répondent à la norme énoncée au paragraphe 234 (2) de la Loi sur l'éducation ».
17 Les subventions se divisent en subventions de base, en subventions à des fins particulières et en subventions pour les installations destinées aux élèves. Les subventions de base sont attribuées en fonction du nombre d'élèves inscrits et visent à couvrir le coût de base de la mise en œuvre d’un programme d'éducation pour une année scolaire (voir Kelsey, op. cit., p. 138-140). Le taux de financement par élève est le même pour tous les conseils scolaires, même s’il est plus élevé pour les élèves des écoles secondaires que pour ceux des écoles élémentaires. Les subventions à des fins particulières sont affe