Manitoba c. Canada (Procureur général)

Manitoba c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2021-10-21
Référence neutre
2021 CF 1115
Numéro de dossier
T-685-19
Contenu de la décision
Date : 20211021
Dossier : T-685-19
Référence : 2021 CF 1115
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 21 octobre 2021
En présence de monsieur le juge Mosley
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU MANITOBA
demanderesse
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA et
PROCUREUR GÉNÉRAL DE L’ONTARIO,
PROCUREUR GÉNÉRAL DE LA SASKATCHEWAN,
PROCUREUR GÉNÉRAL DE L’ALBERTA
défendeurs
et
ASSEMBLÉE DES PREMIÈRES NATIONS
intervenante
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu
[1] La Cour est saisie d’une contestation fondée sur des motifs de droit administratif de la décision par laquelle le gouverneur en conseil (le Cabinet fédéral) a ajouté le Manitoba à la liste des provinces figurant à l’annexe 1 de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, LC 2018, c 12, art 186 (la LTPGES ou la Loi). L’affaire a été instruite avant la publication de l’arrêt Renvois relatifs à la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, 2021 CSC 11 (Renvois relatifs à la LTPGES), rendu par la Cour suprême du Canada, mais n’a pas encore été tranchée, puisque la Cour a donné aux parties l’occasion de présenter des observations supplémentaires. Dans l’arrêt Renvois relatifs à la LTPGES, publié le 25 mars 2021, la Cour suprême a confirmé que la Loi était constitutionnelle et que le Parlement avait compétence pour légiférer à l’égard de matières d’intérêt national pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada (le pouvoir POBG) en vertu de l’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867.
[2] Dans le cadre de la présente demande, le Manitoba sollicite le contrôle judiciaire du décret C.P. 2019‑218 par lequel a été pris le Règlement modifiant la partie 1 de l’annexe 1 et l’annexe 2 de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, DORS/2019‑79 (le Règlement modifiant la partie 1), qui ajoute le Manitoba à la liste des provinces où s’applique la redevance sur les combustibles prévue à la partie 1 de la LTPGES. La demanderesse sollicite une ordonnance déclarant nuls ou illégaux le décret C.P. 2019‑218 et le Règlement modifiant la partie 1.
[3] La demanderesse fait valoir que le gouverneur en conseil a agi de façon déraisonnable et arbitraire lorsqu’il a intégré le Manitoba au décret C.P. 2019‑218 et au Règlement modifiant la partie 1en:
(i) imposant un filet de sécurité pour la redevance sur les combustibles dans certaines provinces alors qu’il a autorisé d’autres provinces et territoires à mettre en place des plans de tarification des gaz à effet de serre (les GES) qui sont moins rigoureux que les normes minimales de tarification établies par le modèle pour la tarification du carbone; et
(ii) imposant un filet de sécurité pour la redevance sur les combustibles au Manitoba sans tenir compte de la rigueur du régime de tarification du carbone proposé par la province en ce qui concerne la réduction des émissions de GES.
[4] Autrement dit, la demanderesse conteste les deux décisions par lesquelles le gouverneur en conseil a ajouté le Manitoba à la partie 1 de l’annexe 1 de la Loi et qui ont fait en sorte que la redevance sur les combustibles prévue à la partie 1 de la Loi s’applique à la province. Dans son avis de demande, le Manitoba a contesté seulement le Règlement modifiant la partie 1, et non le Décret modifiant la partie 2, mais il a mentionné les deux dans ses observations écrites et orales. La demanderesse affirme que sa contestation s’applique également à la décision par laquelle le gouverneur en conseil a ajouté le Manitoba à la liste des provinces de l’annexe 1 auxquelles s’applique la partie 2 de la Loi, à savoir le système de tarification fondé sur le rendement (le STFR) au titre du filet de sécurité fédéral et la partie 2 ordonnance (DORS/2018-212). Ainsi, les deux décisions seront traitées.
[5] Pour les motifs qui suivent, la demande est rejetée.
II. Les faits
A. Le contexte de la LTPGES
[6] Les parties ne contestent pas que les changements climatiques constituent un [traduction] « grave problème mondial » et une [traduction] « menace urgente pour l’humanité » qui [traduction] « se concrétise à l’heure actuelle et a des conséquences réelles sur la vie des gens partout au Canada et dans le monde », comme l’indique leur mémoires dans la présente affaire. L’existence de cette menace a récemment été reconnue par deux cours d’appel provinciales dans des renvois relatifs à la LTPGES (voir Reference re Greenhouse Gas Pollution Pricing Act, 2019 ONCA 544, aux paras 6‑21 (le Renvoi de l’Ontario) et Reference re Greenhouse Gas Pollution Pricing Act, 2019 SKCA 40, aux paras 14‑17 (le Renvoi de la Saskatchewan)) ainsi que par la Cour suprême (voir l’arrêt Renvois relatifs à la LTPGES, aux paras 7‑12). Dans son rapport publié le 8 août 2019, le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (le GIEC) des Nations Unies a fait ressortir cette menace.
[7] Les relevés climatiques démontrent que les concentrations atmosphériques de dioxyde de carbone (CO2), le GES le plus abondant découlant des activités humaines, sont plus élevées aujourd’hui qu’à n’importe quel autre moment au cours du dernier million d’années et qu’elles continuent d’augmenter. Le GIEC a conclu que les émissions de GES attribuables aux activités humaines (émissions anthropiques) doivent diminuer rapidement d’ici 2030 et atteindre la « carboneutralité » vers 2050 pour éviter que les changements climatiques aient des conséquences beaucoup plus dévastatrices. Voici quelques‑unes des répercussions actuelles et prévues des changements climatiques au Canada :
changements dans les phénomènes météorologiques extrêmes, comme des périodes de sécheresse, des inondations, l’allongement de la saison des feux et l’augmentation de la fréquence et de la gravité des canicules, ce qui causent des maladies et entraînent des décès;
dégradation des ressources en sol et en eau;
expansion de la portée de maladies à transmission vectorielle potentiellement mortelles comme la maladie de Lyme et le virus du Nil occidental; et
fonte du pergélisol dans l’Arctique canadien, ce qui fragilisera les infrastructures (fondations) et les routes d’hiver et mettra en péril le mode de vie, la sécurité et les conditions de vie des peuples autochtones du Nord du Canada.
B. Les obligations internationales du Canada en matière de changements climatiques
[8] En 1992, les préoccupations internationales émergentes concernant les risques associés aux changements climatiques causés par les émissions de GES ont conduit à l’adoption de la Convention‑cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (la CCNUCC). L’objectif de la CCNUCC est de « stabiliser […] les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique » (art 2). Pour atteindre cet objectif, un organe décisionnel, appelé Conférence des Parties, a été créé sous le régime de la convention. Tous les États parties à la CCNUCC sont représentés à la Conférence des Parties, qui supervise la mise en œuvre de la convention et prend les décisions [traduction] « nécessaires à l’atteinte de ses objectifs ».
[9] Le Canada a signé et ratifié la CCNUCC en décembre 1992. La convention est entrée en vigueur à l’échelle nationale et internationale le 21 mars 1994. À titre de signataire de la CCNUCC, le Canada s’est engagé à l’échelle internationale à réduire ses émissions de GES.
[10] En décembre 2015, la Conférence des Parties a adopté l’Accord de Paris, dont les signataires s’engageaient à renforcer la réponse mondiale à la menace des changements climatiques en « [c]ontenant l’élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2 °C par rapport aux niveaux préindustriels et en poursuivant l’action menée pour limiter l’élévation de la température à 1,5 °C par rapport aux niveaux préindustriels » (art 2, para 1a), art 4). Les signataires ont reconnu ce qui suit :
[L]les changements climatiques représentent une menace immédiate et potentiellement irréversible pour les sociétés humaines et la planète et [ils] nécessitent donc la coopération la plus large possible de tous les pays ainsi que leur participation dans le cadre d’une riposte internationale efficace et appropriée, en vue d’accélérer la réduction des émissions mondiales de gaz à effet de serre[.]
Affidavit de Moffet, pièce M (Accord de Paris), dossier des défendeurs, vol 2 à la p 464.
[11] Le Canada a ratifié l’Accord de Paris le 5 octobre 2016, après avoir consulté les provinces.
[12] L’Accord de Paris exige de ses signataires qu’ils établissent et communiquent des contributions déterminées au niveau national pour la réduction des émissions mondiales de GES, et qu’ils rendent compte de ces contributions. Le Canada avait communiqué sa contribution prévue avant de ratifier l’Accord. De fait, le 15 mai 2015, le Canada avait annoncé qu’il voulait réduire d’ici 2030 ses émissions de GES de 30 % par rapport aux niveaux de 2005. Lorsque le Canada est devenu partie à l’Accord, il a confirmé cette cible. Avec les autres États parties, le Canada doit communiquer sa prochaine cible, plus ambitieuse celle‑là, d’ici 2025.
[13] En application des directives de la CCNUCC pour la notification des inventaires, le Canada est tenu de produire des rapports annuels sur l’inventaire des GES. Le Rapport d’inventaire national de 2019 du Canada fait état des estimations des émissions du Canada entre 1990 et 2017 et montre que les émissions de GES au pays, en 2017, avaient diminuées de 2 % par rapport aux niveaux de 2005.
[14] Entre 2005 et 2017, les émissions de GES ont augmenté en Alberta, en Saskatchewan, au Manitoba, à Terre‑Neuve‑et‑Labrador et au Nunavut, mais elles ont diminué dans toutes les autres provinces et territoires. L’Alberta et la Saskatchewan sont les provinces qui ont connu la plus forte augmentation en pourcentage, et elles ont été les plus grandes émettrices de GES au cours de la période visée. Les émissions en Ontario ont diminué de 22 % au cours de la période, principalement en raison de la fermeture de centrales électriques alimentées au charbon.
C. La Déclaration de Vancouver
[15] Avant que le Canada signe l’Accord de Paris, le premier ministre Justin Trudeau a rencontré tous les premiers ministres provinciaux et territoriaux à Vancouver pour discuter des mesures de lutte contre les changements climatiques. Collectivement, les premiers ministres se sont engagés à mettre en œuvre des politiques d’atténuation des GES pour atteindre la cible fixée par le Canada dans le cadre de l’Accord de Paris. À cette fin, le 3 mars 2016, les premiers ministres ont conclu la Déclaration de Vancouver sur la croissance propre et les changements climatiques (la Déclaration de Vancouver).
[16] Les signataires de la Déclaration de Vancouver se sont engagés à mettre en œuvre des politiques d’atténuation des émissions de GES de façon à atteindre la cible du Canada pour 2030, soit une réduction de 30 % des émissions de GES par rapport aux niveaux de 2005. Les premiers ministres ont convenu de travailler ensemble à l’élaboration d’un cadre pancanadien intégré sur la croissance propre et les changements climatiques.
[17] La Déclaration de Vancouver traduit l’intention des signataires de donner aux législatures des provinces et des territoires la marge de manœuvre législative nécessaire pour concevoir leurs propres politiques visant à atteindre les cibles de réduction des émissions.
[18] Quatre groupes de travail mixtes fédéraux‑provinciaux‑territoriaux ont été créés sous le régime de la Déclaration de Vancouver, dont le Groupe de travail sur les mécanismes d’instauration d’un prix sur le carbone. Le mandat de ce groupe était de « fourni[r] un rapport énonçant différentes options concernant le rôle des mécanismes d’instauration d’un prix sur le carbone dans l’atteinte des objectifs de réduction des émissions du Canada, y compris différentes options de conception, en tenant compte des systèmes provinciaux et territoriaux prévus et existants ».
[19] Le rapport final du Groupe de travail repose sur un consensus entre tous les participants. Les éléments importants du rapport final comprennent les suivants :
de nombreux experts considèrent la tarification du carbone comme un outil de politique nécessaire pour réduire de manière efficace les émissions de GES, ce qui signifie qu’il existe un lien direct entre la tarification du carbone et la réduction des émissions de GES : rapport final, à la p 6 (section 1.3);
les gouvernements provinciaux ont conçu différents mécanismes de tarification du carbone, qu’ils soient explicites (p. ex. taxe sur le carbone ou système de plafonnement et d’échange) ou implicites (p. ex. plafonds sur les émissions, fermeture de centrales électriques alimentées au charbon, normes de portefeuille d’énergie renouvelable et autres mesures réglementaires) : rapport final, à la p 3;
la modélisation de la tarification du carbone a montré qu’une tarification généralisée du carbone au Canada permettrait de réduire considérablement les émissions de GES à l’échelle nationale; et;
si l’on veut comparer la rigueur des mécanismes de tarification du carbone, « il n’y a pas d’option se démarquant clairement comme étant la meilleure » : rapport final, à la p 3.
[20] Le Manitoba souligne que l’un des autres groupes de travail créés sous le régime de la Déclaration de Vancouver, le Groupe de travail sur les possibilités d’atténuation spécifiques, devait se pencher sur d’autres options permettant d’atteindre des cibles ambitieuses de réduction des émissions de GES dans certains secteurs, y compris la façon dont ces mesures d’atténuation pourraient interagir avec les régimes de tarification du carbone. Dans son rapport, le Groupe a affirmé que, même si la tarification du carbone était généralement considérée comme l’un des outils de politique les plus efficaces pour réduire les émissions de GES, d’autres outils de politique (p. ex. les règlements) pourraient être créés pour obtenir des résultats semblables à ceux de la tarification du carbone.
D. L’Approche pancanadienne pour une tarification de la pollution par le carbone
[21] Le 3 octobre 2016, le Canada a annoncé l’approche qu’il allait adopter pour la tarification du carbone en publiant l’Approche pancanadienne pour une tarification de la pollution par le carbone (l’Approche pancanadienne), un document fondé sur les recommandations finales du Groupe de travail sur les mécanismes d’instauration d’un prix sur le carbone.
[22] Plutôt que d’imposer un système unique de tarification du carbone dans l’ensemble du pays (y compris dans les quatre provinces alors dotées d’un système, soit la Colombie‑Britannique, l’Alberta, l’Ontario et le Québec), l’Approche pancanadienne définissait un engagement à garantir une approche cohérente de la tarification du carbone partout au Canada qui tenait compte des politiques de tarification du carbone déjà mises en œuvre ou en cours d’élaboration par les provinces et les territoires.
[23] L’Approche pancanadienne et son document d’accompagnement présentaient le modèle pancanadien pour la tarification du carbone (le modèle) et ses principes sous‑jacents. Selon les défendeurs en l’espèce, le modèle [traduction] « fournit une orientation sur l’ensemble des critères de tarification rigoureuse du carbone adoptés par le gouvernement du Canada, y compris l’accroissement de la rigueur prévue par la loi ».
[24] Le modèle prévoit également que le gouvernement du Canada mettra en œuvre à l’échelle nationale un système explicite de tarification du carbone fondé sur les tarifs à titre de « filet de sécurité » (le filet de sécurité). Le filet de sécurité serait appliqué dans les ressorts qui ne mettraient pas en place un système qui respecte au moins les critères du modèle, ou encore dans toute province ou tout territoire qui en ferait la demande. Le filet de sécurité serait aussi appliqué pour « compléter » les systèmes provinciaux et territoriaux qui ne respectent pas les critères du modèle, par exemple, en élargissant les sources visées par un système provincial ou territorial ou en haussant le prix des émissions.
E. Le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques
[25] Le 9 décembre 2016, les premiers ministres ont adopté le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (le Cadre pancanadien). Le Cadre pancanadien est un accord conclu par les premiers ministres et par lequel le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux du Canada s’engagent à prendre des mesures pour réduire les émissions de GES. Il a été élaboré par le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux, en collaboration avec les peuples autochtones, les entreprises et les organismes non gouvernementaux.
[26] La tarification de la pollution causée par le carbone est l’un des quatre principaux piliers du Cadre pancanadien. Les autres piliers sont les suivants : 1) des mesures complémentaires de lutte contre les changements climatiques pour réduire les émissions dans l’ensemble de l’économie ; 2) des mesures nous permettant de nous adapter et de développer une résilience aux changements climatiques; et 3) des mesures pour accélérer l’innovation et appuyer les technologies propres et la création d’emplois.
[27] On trouve à l’annexe 1 du Cadre pancanadien un modèle fédéral de tarification de la pollution par le carbone. Ce modèle comprend les éléments suivants :
· portée commune : la tarification s’appliquera à un ensemble vaste et commun de sources d’émissions de GES;
· deux systèmes : les administrations peuvent mettre en place i) un système explicite fondé sur les tarifs (p. ex. une taxe sur le carbone) ou ii) un système de plafonnement et d’échange;
· accroissement de la rigueur prévue par la loi, en se fondant sur l’établissement de modèles, afin de contribuer à l’atteinte de la cible nationale et de garantir la stabilité du marché :
o le prix minimum pour les systèmes explicites fondés sur les tarifs doit être de 10 $ la tonne de CO2 en 2018 et augmenter de 10 $ par année jusqu’à atteindre 50 $ la tonne en 2022,
o les systèmes de plafonnement et d’échange doivent i) fixer une cible de réduction des émissions de GES d’au moins 30 % par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2030 et ii) réduire les plafonds annuels qui correspondent à la réduction prévue des émissions résultant de la tarification du carbone dans les systèmes fondés sur les tarifs.
[28] Le 9 décembre 2016, les trois territoires et huit provinces ont adopté le Cadre pancanadien. Seuls le Manitoba et la Saskatchewan ne l’ont pas fait. Le Manitoba a adopté le Cadre pancanadien le ou vers le 23 février 2018, mais a expressément rejeté le barème de tarification établi dans le modèle au motif qu’il ne reflétait pas l’engagement du gouvernement du Canada à offrir une marge de manœuvre aux provinces pour l’élaboration de leurs propres politiques.
F. Les documents d’orientation supplémentaires sur le modèle produit avant l’adoption de la Loi
[29] En août et en décembre 2017, le gouvernement du Canada a publié deux nouveaux documents à propos du Cadre pancanadien : les Directives concernant le modèle pancanadien de tarification de la pollution par le carbone, et un manuel intitulé Document d’orientation de référence supplémentaire. L’objectif de ces documents était de fournir d’autres directives sur le modèle de tarification de la pollution par le carbone pour appuyer les efforts déployés par les gouvernements afin de mettre en place une tarification de la pollution par le carbone dans l’ensemble du Canada en 2018. Ils visaient aussi à clarifier 1) la portée des émissions de GES à laquelle devrait s’appliquer la tarification du carbone, 2) l’accroissement de la rigueur prévue par la loi, tant pour les systèmes explicites fondés sur les tarifs que pour les systèmes de plafonnement et d’échange, et 3) l’approche à adopter pour réaliser un examen plus approfondi.
[30] À la fin de 2017, le ministre fédéral des Finances et la ministre de l’Environnement et du Changement climatique ont écrit à leurs homologues provinciaux. La lettre décrivait le processus que le gouvernement fédéral allait suivre pour évaluer si les plans de tarification provinciaux respectaient le modèle, ainsi que les prochaines étapes à suivre à compter de janvier 2018 pour la tarification du carbone.
G. La Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre
[31] La LTPGES a été adoptée le 21 juin 2018, lorsque la Loi no 1 d’exécution du budget de 2018, LC 2018, c 12, dans laquelle elle était incluse, a reçu la sanction royale.
[32] Les défendeurs affirment que l’objectif du législateur avec l’adoption de la Loi était de réduire les émissions de GES à l’échelle du Canada en encourageant les changements de comportement. Pour appuyer son affirmation, il a cité des éléments de preuve comme les comptes rendus des Débats de la Chambre des communes et des comités parlementaires, ainsi que le témoignage de la ministre de l’Environnement et du Changement climatique devant le Comité sénatorial permanent de l’énergie, de l’environnement et des ressources naturelles.
[33] Selon les défendeurs [traduction] « la Loi confère les pouvoirs permettant de veiller à ce qu’une tarification du carbone conforme aux critères de rigueur du modèle soit appliquée de façon générale dans l’ensemble du Canada, et elle fournit le cadre juridique du système de filet de sécurité fédéral sur la tarification du carbone ».
[34] La LTPGES exige que toutes les provinces et tous les territoires canadiens adoptent un texte législatif sur la réduction des émissions annuelles de GES qui respecte les normes de rigueur énoncées dans le modèle fédéral. Selon le modèle, toutes les provinces et tous les territoires canadiens sont tenus de tarifer leurs émissions au taux de 10 $ la tonne de CO2 en 2018, de 20 $ la tonne en 2019 et de 50 $ la tonne en 2022.
[35] La LTPGES ne prescrit aucune méthode pour la réduction des émissions de GES. Le choix du processus d’élaboration des textes législatifs est laissé aux provinces et aux territoires. Toutefois, les parties 1 et 2 de l’annexe 1 de la Loi imposent un « filet de sécurité » aux provinces et aux territoires qui adoptent un texte législatif sur la réduction des émissions de GES qui ne respecte pas les normes fédérales de rigueur établies dans le modèle. Si le texte législatif d’une province ou d’un territoire ne respecte pas les exigences de rigueur du modèle, le gouverneur en conseil peut assujettir cette province ou ce territoire à la LTPGES en l’ajoutant aux parties 1 et 2 de l’annexe 1 de la Loi.
[36] La Loi est divisée en deux parties. La partie 1 met en place la redevance sur les combustibles, tandis que la partie 2 fournit un cadre pour le STFR et fixe la redevance pour les émissions excédentaires des grands émetteurs industriels. L’une ou l’autre des parties peut s’appliquer en tout ou en partie à n’importe quelle province figurant dans la liste du gouverneur en conseil qui se trouve à l’annexe 1. Conjointement, les parties 1 et 2 de la Loi fournissent un système de tarification des émissions de GES attribuables à un large éventail de sources différentes.
[37] Les parties 1 et 2 de la Loi s’appliquent dans trois scénarios : premièrement, lorsqu’une province ou un territoire le demande; deuxièmement, dans une province ou un territoire qui adopte un texte législatif sur la réduction des émissions de GES qui ne respecte pas les exigences de rigueur du modèle, comme le prévoient les articles 166 et 189 de la Loi; et, troisièmement, pour « compléter » les textes législatifs sur la réduction des émissions de GES qui ne respectent pas le modèle, par exemple, en élargissant leur application à des sources de combustible supplémentaires.
[38] Les articles 166 et 189 de la Loi confèrent au gouverneur en conseil le pouvoir d’ajouter des provinces ou des territoires aux parties 1 et 2 de l’annexe 1 de la Loi, c’est-à-dire aux listes des administrations non fédérales assujetties à la Loi. Le gouverneur en conseil doit prendre les décisions relatives à l’assujettissement « [a]fin d’assurer au Canada une application étendue d’une tarification des émissions de gaz à effet de serre à des niveaux que le gouverneur en conseil estime appropriés » : Loi, arts 166(2) et 189(1). Suivant la Loi, le gouverneur en conseil « tient compte avant tout de la rigueur des mécanismes provinciaux de tarification des émissions de gaz à effet de serre » : Loi, arts 166(3) et 189(2).
[39] Les parties 1 et 2 s’appliquent de la manière décrite ci‑dessous. La partie 1 crée une redevance sur les combustibles qui émettent des GES et qui sont produits, livrés ou utilisés dans une « province assujettie », transportés dans une province assujettie à partir d’un autre endroit au Canada, ou importés au Canada à un endroit situé dans une province assujettie. Les combustibles et les taux des redevances qui y sont associés sont énoncés à l’annexe 2 de la Loi. Le taux des redevances pour chaque combustible est de 20 $ la tonne de CO2 émise par combustible en 2019, et passe à 50 $ la tonne en 2022, conformément à la trajectoire des tarifs du modèle pour les systèmes explicites fondés sur les tarifs. La partie 1 s’applique « le plus souvent » aux producteurs ou aux distributeurs en gros de combustibles. Le gouvernement du Canada prévoit que les importateurs, les producteurs et les distributeurs auxquels s’applique la partie 1 transmettront les coûts aux consommateurs, mais la Loi ne les oblige pas à le faire.
[40] Certains combustibles et certaines utilisations sont exemptés de la redevance sur les combustibles, comme l’essence et le diesel utilisés pour l’agriculture. Les installations industrielles assujetties au STFR sont exemptées de la redevance sur les combustibles parce que leurs émissions excédentaires de GES sont tarifées sous le régime de la partie 2.
[41] La partie 2 de la Loi énonce les principaux pouvoirs relatifs au STFR pour les émissions de GES des grandes installations industrielles. Il s’applique aux « installations assujetties » et établit les exigences en matière d’enregistrement et de production de rapports sur les émissions. Les installations assujetties sont tenues de déterminer la quantité de GES qu’elles émettent et de la comparer à la limite d’émissions fixée par la loi. Les installations assujetties doivent verser une compensation pour la portion de leurs émissions de GES qui dépasse la limite applicable fixée pour leur industrie ou activité particulière. Les normes fondées sur le rendement représentent un pourcentage de la quantité moyenne de GES émise par les installations menant une activité particulière. L’annexe 3 énumère les GES auxquels s’applique la partie 2, tels qu’ils sont définis dans la CCNUCC, et leur potentiel de réchauffement planétaire. Les taux des redevances pour émissions excédentaires sont énoncés à l’annexe 4 de la Loi, et ils sont équivalents aux taux progressifs des redevances sur les combustibles figurant à l’annexe 2 de la Loi.
[42] La partie 2 permet aux installations assujetties auxquelles elle s’applique d’obtenir ou de conserver des « crédits » si leurs émissions annuelles de GES sont inférieures à la limite d’émissions fixée par la loi. Dans un tel cas, l’installation peut recevoir des crédits excédentaires qu’elle peut utiliser pour remplir ses obligations de conformité futures, ou vendre à d’autres installations visées par règlement. Ce système est conçu pour inciter les installations assujetties à réduire leurs émissions de façon continue. En revanche, si les émissions d’une installation assujettie dépassent la limite d’émissions fixée par la loi au cours d’une année donnée, l’installation peut compenser ces émissions excédentaires de trois façons : elle peut 1) soumettre les crédits excédentaires qu’elle a obtenus par le passé ou qu’elle a acquis auprès d’autres installations ; 2) soumettre d’autres crédits réglementaires qu’elle a acquis ; ou 3) payer une redevance pour émissions excédentaires. Au bout du compte, avec ce système, plus les émissions d’une installation assujettie dépassent la limite d’émissions, plus cette installation devra payer, alors que plus ses émissions sont en deçà de la limite réglementaire, plus cela lui rapportera puisqu’elle pourra vendre ses crédits.
[43] Selon les défendeurs, le cadre de la partie 2 de la Loi vise à créer un incitatif financier et à réduire les conséquences de la concurrence et le risque de fuite de carbone pour les industries dont le commerce comporte des aspects transfrontaliers. Les défendeurs soutiennent que le STFR de la partie 2 est conçu pour compléter le système de redevance sur les combustibles de la partie 1 puisqu’il exempte les installations assujetties du versement de la redevance sur les combustibles et exige plutôt qu’elles versent une compensation pour émissions excédentaires calculée sous la forme d’un pourcentage de la quantité de GES émise en moyenne par les installations menant une activité particulière (p. ex. la production d’un produit).
H. Le plan du Manitoba pour la réduction des émissions de GES
[44] Le Manitoba a rendu public son Plan vert et climatique, intitulé A Made-in-Manitoba Climate and Green Plan (le Plan du Manitoba), le 27 octobre 2017, et il a adopté la Loi sur le Plan vert et climatique, CPLM, c C134, le 8 novembre 2018.
[45] Le Plan du Manitoba était un modèle hybride qui consistait en une taxe sur le carbone de 25 $ la tonne de 2018 à 2022 et en un STFR pour les grands émetteurs industriels. Il comprenait aussi d’autres initiatives visant à réduire les émissions de GES, en plus de la tarification du carbone.
[46] Le Manitoba souligne que sa taxe sur le carbone (25 $ la tonne de 2018 à 2022) était plus élevée que celle prévue dans le modèle fédéral pour les années 2018 et 2019. Pour les années ultérieures, le prix du carbone du Manitoba aurait été inférieur à celui du modèle, qui exige une augmentation de la tarification rigoureuse, les prix devant passer à 30 $ la tonne en 2020, à 40 $ la tonne en 2021 et à 50 $ la tonne en 2022.
[47] Selon le Manitoba, le fait de fixer la taxe à 25 $ la tonne plutôt que de suivre le modèle fédéral reflète deux caractéristiques importantes de son profil d’émissions. Premièrement, la province produit environ 99 % de son électricité à partir de sources renouvelables non émettrices, comme l’hydroélectricité. Par conséquent, elle peut difficilement réduire ses émissions de GES dans le secteur de l’énergie. Cependant, le Manitoba compte la plus grande proportion d’émissions d’origine agricole au Canada, principalement attribuables à des processus biologiques. Ces processus ne sont pas assujettis à la tarification du carbone prévue dans la LTPGES, pas plus que les combustibles agricoles utilisés en agriculture. La tarification du carbone au Manitoba couvrirait donc moins d’émissions que dans les autres provinces et pourrait ne pas lui permettre de réduire ses émissions de GES de la même façon.
[48] Le Manitoba a souligné avoir investi des [traduction] « milliards de dollars » dans la création d’un réseau hydroélectrique propre, de sorte que la tarification à la hausse du carbone aurait une incidence négligeable sur ses émissions de GES. Compte tenu du profil d’émissions de la province, la politique fédérale ne serait pas adaptée à sa situation.
[49] Le Manitoba affirme avoir effectué une modélisation indépendante, qui a montré que son Plan (la taxe sur le carbone de 25 $ la tonne combinée au STFR pour les grands émetteurs industriels) lui aurait permis de réduire ses émissions de GES de 80 000 tonnes de plus que ce que prévoit le modèle fédéral pour la période de 2018 à 2022. En outre, son Plan aurait eu moins de répercussions sur son PIB que le modèle fédéral. La modélisation a révélé que les options permettant de réduire les émissions de carbone de manière rentable s’arrêtent en deçà de 30 $ la tonne et que, au‑delà de ce tarif, les coûts pour les consommateurs augmentent rapidement tandis que les émissions supplémentaires de GES [traduction]« chutent ».
[50] Les défendeurs contestent certaines des affirmations factuelles de la demanderesse au sujet de son Plan vert et climatique, en particulier en ce qui concerne son efficacité. Les défendeurs affirment que la description que la demanderesse fait de son Plan est erronée à trois égards.
[51] Premièrement, le Manitoba a retiré son plan en octobre 2018. On peut soutenir que l’efficacité d’un plan ayant été retiré n’est pas pertinente au regard des questions que la Cour doit trancher.
[52] Deuxièmement, le Manitoba s’appuie sur une mauvaise interprétation de sa propre preuve. La province affirme que son Plan aurait permis de réduire ses émissions de GES de 80 000 tonnes de plus que ce que prévoit le modèle fédéral pour la période de 2018 à 2022. Cependant, dans le rapport que le Manitoba a lui‑même présenté au gouvernement du Canada, il est indiqué que, dans le cadre de son modèle, un [traduction] « tarif de 50 $ la tonne de carbone en 2022 [le tarif minimum établi par le modèle pour 2022] entraînerait une réduction des émissions supplémentaires d’un peu plus de 76 000 tonnes d’équivalent CO2 »: Federal Benchmark Assessment Report (avec la pièce jointe A‑5), à la p 521. En outre, les objectifs de l’Accord de Paris sont des objectifs annuels, et non cumulatifs. La preuve du Manitoba démontre que son Plan aurait entraîné, en 2022, une réduction des émissions de 76 000 tonnes d’équivalent CO2 de moins que la réduction prévue dans le modèle.
[53] Troisièmement, le Manitoba n’est pas en voie de réduire ses émissions de GES de 30 % par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2030, comme l’exige le Cadre pancanadien. Qu’on applique le Plan du Manitoba ou le filet de sécurité fédéral, les prévisions d’émissions annuelles de GES de la province pour 2022 sont supérieures à ses émissions en 2005. En 2005, les émissions de GES du Manitoba s’élevaient à 20,1 tonnes métriques d’équivalent CO2. En 2017, ses émissions avaient augmenté et s’élevaient à 21,7 tonnes métriques d’équivalent CO2. Les défendeurs font valoir que l’objectif du Manitoba est de réduire ses émissions de GES d’une tonne métrique d’équivalent CO2 au total pour la période de 2018 à 2022 par rapport aux émissions de GES qui auraient été produites en l’absence de mesures supplémentaires de réduction des émissions de GES, et non de les réduire chaque année. Selon les analyses comparatives du Manitoba, ses émissions annuelles seraient passées à 22,5815 tonnes métriques d’équivalent CO2 en 2022 avec son Plan, comparativement à 22,5052 tonnes métriques d’équivalent CO2 avec le filet de sécurité fédéral. Dans l’un ou l’autre des scénarios, les émissions annuelles de GES du Manitoba en 2022 seront supérieures à celles de 2005. Le Manitoba est donc loin de pouvoir réduire ses émissions d’ici 2030 au niveau requis par le Cadre pancanadien.
I. Le retrait du régime de tarification du carbone proposé par le Manitoba
[54] Le 27 octobre 2017, le jour où le Manitoba a publié son Plan, Catherine McKenna, alors ministre de l’Environnement et du Changement climatique (ECCC), a écrit dans un message public sur Facebook que le prix du carbone proposé par le Manitoba, soit 25 $ la tonne, respecterait la norme fédérale établie dans le modèle pour les deux premières années (2018 et 2019), mais qu’il ne la respecterait plus après 2019.
[55] Dans une lettre datée du 22 février 2018 et adressée à la ministre manitobaine R. Squires, l’ancienne ministre McKenna a réitéré sa position selon laquelle la taxe sur le carbone de 25 $ la tonne proposée par le Manitoba devrait être renforcée pour respecter le modèle fédéral après 2019.
[56] Le 3 octobre 2018, le premier ministre du Manitoba a informé l’Assemblée législative que le gouvernement allait retirer sa proposition de taxe sur le carbone et de STFR.
[57] Le Manitoba affirme que le retrait du plan de tarification du carbone proposé s’est produit après que la province a demandé au gouvernement du Canada de lui garantir que le filet de sécurité ne lui serait pas imposé, ce que le gouvernement du Canada a refusé de faire, malgré les déclarations de la province selon lesquelles son Plan devait lui permettre de [traduction] « réduire les émissions de GES au Manitoba de 80 000 tonnes de plus que la cible fixée par le modèle fédéral ». Selon le Manitoba, la décision du premier ministre de retirer le plan de tarification du carbone proposé était motivée par la volonté d’éviter que le gouvernement du Canada « complète » ce plan au moyen d’une deuxième taxe dans la province.
[58] En réponse à l’affirmation du Manitoba selon laquelle le Canada a refusé de confirmer que son plan de tarification du carbone proposé respectait le modèle fédéral, les défendeurs soulignent que ni la publication sur Facebook ni la lettre de l’ancienne ministre ne constituent la décision en cause dans la présente demande, puisque le ministre n’est pas le gouverneur en conseil chargé d’évaluer la rigueur des mécanismes de tarification provinciaux aux termes de la Loi.
J. L’examen fédéral des systèmes provinciaux de tarification du carbone et la mise en œuvre de la LTPGES au Manitoba
[59] Le 30 avril 2018, le gouvernement du Canada a publié les Résultats estimés du système fédéral de tarification de la pollution par le carbone, une analyse fondée sur un scénario dans lequel le filet de sécurité fédéral s’appliquait dans les ressorts qui n’avaient pas de système de tarification, et sur les systèmes existants toujours en vigueur en Colombie‑Britannique, en Alberta, en Ontario et au Québec. Selon cette analyse, les systèmes de tarification du carbone dans l’ensemble du Canada permettraient d’atteindre une réduction des émissions de GES de 80 à 90 tonnes métriques d’équivalent CO2 par année à l’échelle nationale d’ici 2022. L’objectif du Canada dans le cadre de l’Accord de Paris est une réduction de 205 tonnes métriques d’équivalent CO2 d’ici 2030, soit une réduction de 30 % par rapport aux niveaux de 2005. En 2017, les émissions de GES du Canada ont diminué de 2 % par rapport à 2005.
[60] À l’automne 2018, ECCC a effectué ses premières évaluations de la rigueur des systèmes provinciaux de tarification du carbone existants et proposés au moyen des critères de rigueur du modèle et des deux documents d’orientation supplémentaires sur le modèle.
[61] Le 23 octobre 2018, les résultats des évaluations initiales de la rigueur faites par le gouverneur en conseil ont été annoncés. Le STFR imposé au titre de la partie 2 de la Loi devait s’appliquer au Manitoba et dans quatre autres provinces (en Ontario, au Nouveau‑Brunswick, à l’Île‑du‑Prince‑Édouard et en partie en Saskatchewan) à compter du 1er janvier 2019. La redevance sur les combustibles prévue à la partie 1 de la Loi devait quant à elle s’appliquer au Manitoba et dans trois autres provinces (en Ontario, au Nouveau‑Brunswick et en Saskatchewan) dès le 1er avril 2019. Les parties 1 et 2 de la Loi devaient commencer à s’appliquer au Yukon et au Nunavut le 1er juillet 2019.
[62] Le 18 octobre 2018, soit une semaine avant l’annonce des résultats des évaluations de la rigueur des systèmes provinciaux, le gouverneur en conseil a publié un décret modifiant l’annexe 1 de la Loi par l’ajout du Manitoba et de plusieurs autres provinces et territoires à la liste des provinces assujetties à la partie 2 (le STFR). Selon le décret, la partie 2 de la Loi s’appliquait aux installations industrielles du Manitoba. Le gouverneur en conseil a publié un Résumé de l’étude d’impact de la réglementation pour accompagner le décret 2018‑1292.
[63] Le 25 mars 2019, le gouverneur en conseil a pris le Règlement modifiant la partie 1 au moyen du décret C.P. 2019‑218. Il s’