Bell Canada c. Canada (Procureur général)

Bell Canada c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2011-09-29
Référence neutre
2011 CF 1120
Numéro de dossier
T-514-11
Contenu de la décision
Cour fédérale
Federal Court
Date : 20110929
Dossier : T-514-11
Référence : 2011 CF 1120
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 29 septembre 2011
En présence de monsieur le juge Russell
ENTRE :
BELL CANADA
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, LE MINISTRE DE L’INDUSTRIE ET ROGERS COMMUNICATIONS INC.
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire présentée en vertu de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7, en vue : a) de faire annuler l’avis publié dans la Gazette du Canada du 19 mars 2011, sous le numéro DGTP‑002‑11 (l’avis), par le ministre de l’Industrie (le ministre) à l’égard de la demande (la demande) que Rogers Communications Inc. (Rogers) avait présentée le 26 janvier 2011 conformément aux paragraphes 12(1) et 12(4) de la Loi sur les télécommunications, L.C. 1993, ch. 38 (la Loi); b) d’interdire au gouverneur en conseil (le Cabinet) d’examiner la demande.
HISTORIQUE
[2] En 2002, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (le CRTC) a rendu la décision 2002‑34, qui autorisait les entreprises de services locaux titulaires (les ESLT), y compris Bell Canada (Bell), à exiger plus que le tarif maximum autorisé. Même si ces ESLT étaient autorisées à exiger un prix plus élevé que le tarif, le montant excédentaire devait être inscrit dans un compte distinct (le compte de report) et être séparé des autres fonds. Le CRTC se réservait le pouvoir de déterminer l’utilisation de ces fonds à une date ultérieure.
[3] Le 14 décembre 2006, par le décret C.P. 2006‑1534, DORS/2006‑355, le gouverneur en conseil a pris le Décret donnant au CRTC des instructions relativement à la mise en œuvre de la politique canadienne de télécommunication (les Instructions concernant la politique) en vertu de l’article 8 de la Loi. Entre autres choses, le CRTC devait, selon les Instructions concernant la politique, « se fier, dans la plus grande mesure du possible, au libre jeu du marché comme moyen d’atteindre les objectifs de la politique; [et] lorsqu’il a[vait] recours à la réglementation, prendre des mesures [...] qui ne f[aisaient] obstacle au libre jeu d’un marché concurrentiel que dans la mesure minimale nécessaire pour atteindre les objectifs ».
[4] À compter de l’année 2006, le CRTC a pris une série de décisions qui établissaient les principes applicables à la distribution des fonds des comptes de report. Dans la décision 2006‑09, le CRTC a décidé que les fonds des comptes de report seraient utilisés à deux fins : (1) en vue d’améliorer l’accès des personnes handicapées; et (2) en vue d’assurer l’expansion des services Internet à large bande dans les collectivités rurales et éloignées. Les fonds excédentaires seraient remis aux clients (la remise). Plusieurs parties ont interjeté appel de cette décision devant la Cour d’appel fédérale : Bell a interjeté appel de la partie de la décision l’obligeant à remettre une partie des fonds aux clients, alors que d’autres parties en ont appelé de l’exigence voulant que les fonds soient utilisés aux fins de l’expansion des services à large bande. En fin de compte, la Cour suprême du Canada, dans l’arrêt Bell Canada c Bell Aliant Communications régionales, 2009 CSC 40, a conclu que l’affectation de fonds par le CRTC aux fins de l’expansion des services à large bande, facilitant l’accès des personnes handicapées, et les remises accordées aux clients étaient valides, étant donné que l’affectation des fonds des comptes de report relève du pouvoir de tarification du CRTC.
[5] Dans les décisions 2006‑9 et 2007‑15, le CRTC avait rejeté la proposition selon laquelle les fonds des comptes de report devraient être mis à la disposition de toutes les entreprises de télécommunications et être alloués selon un processus concurrentiel d’appel d’offres. Rogers avait soutenu que ce processus concurrentiel d’appel d’offres respecterait le principe de la neutralité en matière de concurrence que le Groupe d’étude sur le cadre réglementaire des télécommunications avait recommandé au CRTC d’adopter dans son rapport final de 2006. Au lieu d’utiliser un processus concurrentiel d’appel d’offres qui, selon le CRTC, « serait plus complexe, retarderait la mise en œuvre de l’expansion de la large bande et alourdirait considérablement le fardeau administratif et réglementaire », le CRTC a opté pour le recours à des propositions. Dans le cadre du système de propositions, le CRTC examinerait les propositions soumises par les ESLT aux fins de l’utilisation des fonds des comptes de report et les approuverait ou les rejetterait compte tenu de leur conformité avec les conditions établies dans la décision 2006‑9. Dans la décision 2007‑15, le CRTC a approuvé l’utilisation des fonds des comptes de report aux fins de l’expansion des services à large bande dans 112 collectivités de l’Ontario. Dans la décision 2008‑1, le CRTC approuvait plusieurs propositions visant à étendre l’accessibilité aux services de télécommunication à l’aide des fonds des comptes de report et établissait également des principes additionnels au sujet de la façon dont les collectivités additionnelles seraient choisies aux fins de l’expansion ainsi qu’au sujet de la mise en œuvre de la technologie la moins coûteuse et du recouvrement des coûts non rentables.
[6] En 2009, Bell a déposé auprès du CRTC une proposition visant l’utilisation d’une somme de 303,6 millions de dollars prélevée sur les fonds des comptes de report en vue d’étendre l’accès aux services à large bande à 112 collectivités de l’Ontario. Bell proposait d’étendre les services à large bande en utilisant la technologie évoluée d’accès haute vitesse par paquets (HSPA+) sans fil. Rogers, entre autres, s’est opposée à cette proposition, en partie parce qu’elle avait déjà mis en œuvre une technologie à large bande HSPA dans un certain nombre de ces collectivités. Rogers a soutenu que si le CRTC autorisait Bell à étendre son réseau en utilisant la technologie HSPA+, cela n’étendrait pas en fait l’accès aux services à large bande, de sorte que cela serait contraire aux principes établis par le CRTC dans les décisions 2006‑9, 2007‑15 et 2008‑1 (les décisions concernant les comptes de report).
[7] Par la décision 2010‑637, le CRTC rejetait la proposition de Bell. Dans cette décision, le CRTC approuvait le prélèvement de 306,3 millions de dollars sur les fonds du compte de report pour étendre à 112 collectivités les services Internet à large bande. Toutefois, le CRTC ordonnait à Bell de procéder à l’expansion en utilisant la technologie filaire appelée ligne d’abonné numérique (LAN), au lieu de la technologie sans fil HSPA+. Le solde des fonds du compte de report, de 277 millions de dollars, devait être remis aux clients. Bell proposait de mettre en œuvre cette technologie sur une période de quatre ans, en l’offrant à 15 collectivités en 2011 et en terminant l’expansion au plus tard en 2015.
[8] En 2010, compte tenu des progrès technologiques, Bell a présenté au CRTC une demande en vue de faire modifier la décision 2010‑637 et de lui permettre de procéder à l’expansion dans les collectivités approuvées en utilisant la technologie sans fil évoluée (HSPA+). Rogers s’est opposée à cette demande de modification en disant que la proposition de Bell n’était pas conforme aux lignes directrices établies dans les décisions concernant les comptes de report et qu’elle violait les Instructions concernant la politique. Dans la décision 2010‑805, le CRTC a approuvé la proposition de Bell de procéder à l’expansion en utilisant la technologie sans fil HSPA+ et a dit ce qui suit :
[...] il [le Conseil] a rejeté l’idée dans les décisions 2006‑9 et 2007‑50 [sic], puisqu’elle ajoutait des complications importantes, retardait la mise en œuvre du déploiement des services à large bande et entraînait un fardeau administratif et réglementaire important. Le Conseil estime que les motifs de rejet demeurent fondés.
[9] En réponse, le 26 janvier 2011, Rogers a présenté la demande auprès du greffier du Conseil privé en vertu du paragraphe 12(1) de la Loi. Dans la demande, Rogers demande au gouverneur en conseil de modifier la décision 2010‑805 en vue de ramener le montant des fonds du compte de report qui avait été approuvé au montant nécessaire pour couvrir la partie non rentable de l’expansion de Bell dans les 15 premières collectivités visées par sa proposition. Rogers demande également au gouverneur en conseil de modifier la décision 2010‑805 en vue de permettre un processus concurrentiel d’appel d’offres aux fins de l’expansion dans les 97 autres collectivités approuvées.
[10] Après avoir reçu la demande de Rogers, le ministre a publié l’avis dans l’édition de la Gazette du Canada du 19 mars 2011. L’avis informe le public que le ministre a reçu la demande, que la demande et les documents justificatifs peuvent être obtenus électroniquement sur le site Web Gestion du spectre et télécommunications d’Industrie Canada et que les observations concernant la demande doivent être soumises dans les trente jours de la publication de l’avis dans la Gazette. Par sa demande de contrôle judiciaire, Bell cherche à faire annuler la publication de cet avis. Bell demande également qu’il soit interdit au gouverneur en conseil d’examiner la demande.
LA DÉCISION VISÉE PAR LE CONTRÔLE
[11] Bell sollicite le contrôle judiciaire en vue de faire annuler l’avis publié par le ministre dans la Gazette du Canada. Le passage pertinent de l’avis est libellé comme suit :
Avis est par la présente donné que le gouverneur en conseil a reçu de la société de personnes Rogers Communications (ci‑après appelée Rogers), en vertu de l’article 12 de la Loi sur les télécommunications, une pétition concernant une décision rendue par le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) concernant l’utilisation de la technologie sans fil et des fonds des comptes de report pour offrir le service à large bande aux collectivités approuvées.
Le paragraphe 12(1) de la Loi sur les télécommunications prévoit que, dans l’année qui suit la prise d’une décision par le CRTC, le gouverneur en conseil peut, par décret, soit de sa propre initiative, soit sur demande écrite présentée dans les 90 jours de cette prise, modifier ou annuler la décision ou la renvoyer au CRTC pour réexamen de tout ou partie de celle‑ci et nouvelle audience.
Dans sa pétition, datée du 26 janvier 2011, Rogers demande que le gouverneur en conseil modifie la décision de télécom CRTC 2010‑805, Bell Canada – Demandes de révision et de modification de certaines conclusions tirées dans la décision de télécom 2010‑637 concernant l’utilisation de la technologie sans fil d’accès haute vitesse par paquets et le solde du compte de report. Les motifs de cette demande sont énoncés dans la pétition de Rogers.
Les commentaires relatifs à cette pétition doivent être présentés dans les 30 jours suivant la publication du présent avis dans la Gazette du Canada. Tous les commentaires reçus seront affichés sur le site Web Gestion du spectre et télécommunications d’Industrie Canada au www.ic.gc.ca/spectre.
[12] Bell demande également une ordonnance d’interdiction empêchant le gouverneur en conseil d’examiner et de trancher la demande de Rogers.
LES POINTS LITIGIEUX
[13] Dans la présente demande, Bell soulève deux questions fondamentales :
i. Le ministre avait‑t‑il compétence pour publier l’avis dans la Gazette du Canada?
ii. Le gouverneur en conseil a‑t‑il compétence pour entendre la demande de Rogers?
LES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES
[14] Les dispositions de la Loi qui sont pertinentes dans la présente instance sont les suivantes :
2. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
« décision » Toute mesure prise par le Conseil,
quelle qu’en soit la forme.
[…]
POLITIQUE CANADIENNE DE TÉLÉCOMMUNICATION
7. La présente loi affirme le caractère essentiel des télécommunications pour l’identité et la souveraineté canadiennes; la politique canadienne de télécommunication vise à
[…]
c) accroître l’efficacité et la compétitivité, sur les plans national et international, des télécommunications canadiennes;
[…]
f) favoriser le libre jeu du marché en ce qui concerne la fourniture de services de télécommunication
et assurer l’efficacité de la réglementation, dans le cas où celle-ci est nécessaire;
[…]
Modification, annulation ou réexamen
12. (1) Dans l’année qui suit la prise d’une décision par le Conseil, le gouverneur en
conseil peut, par décret, soit de sa propre initiative, soit sur demande écrite présentée dans les quatre-vingt-dix jours de cette prise, modifier ou annuler la décision ou la renvoyer au
Conseil pour réexamen de tout ou partie de celle-ci et nouvelle audience.
[…]
(4) Dès réception de la demande, le ministre publie un avis dans la Gazette du Canada faisant état de la réception et indiquant où la demande, ou toute autre demande ou observation
présentées en réponse à celle‑ci peuvent être consultées et où il peut en être obtenu copie.
[…]
Réparation
60. Le Conseil peut soit faire droit à une demande de réparation, en tout ou en partie, soit accorder, en plus ou à la place de celle qui est demandée, la réparation qui lui semble justifiée, l’effet étant alors le même que si celle-ci
avait fait l’objet de la demande.
[…]
Révision et annulation
62. Le Conseil peut, sur demande ou de sa propre initiative, réviser, annuler ou modifier ses décisions, ou entendre à nouveau une demande avant d’en décider.
2. (1) In this Act,
“decision” includes a determination made by
the Commission in any form;
…
CANADIAN TELECOMMUNICATIONS POLICY
7. It is hereby affirmed that telecommunications
performs an essential role in the maintenance of Canada’s identity and sovereignty and that the Canadian telecommunications policy has as its objectives:
…
(c) to enhance the efficiency and competitiveness, at the national and international levels, of Canadian telecommunications
…
(f) to foster increased reliance on market forces for the provision of telecommunications services and to ensure that regulation, where required, is efficient and effective;
…
Variation, rescission or referral
12. (1) Within one year after a decision by the Commission, the Cabinet may, on Petition in writing presented to the Cabinet within ninety days after the decision, or on the Cabinet’s own motion, by order, vary or rescind the decision or refer it back to the Commission for reconsideration of all or a portion of it.
...
(4) On receipt of a Petition, the Minister shall publish in the Canada Gazette a notice of its receipt indicating where the Petition and any Petition or submission made in response to it may be inspected and copies of them obtained.
…
Partial or additional relief
60. The Commission may grant the whole or any portion of the relief applied for in any case, and may grant any other relief in addition to or in substitution for the relief applied for as if the application had been for that other relief.
…
Review of decisions
62. The Commission may, on application or on its own motion, review and rescind or vary any decision made by it or re-hear a matter before rendering a decision.
LA NORME DE CONTRÔLE
[15] Dans l’arrêt Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, la Cour suprême du Canada a conclu qu’il n’est pas nécessaire de procéder dans tous les cas à une analyse relative à la norme de contrôle. Lorsque la norme de contrôle applicable à une question particulière dont la cour est saisie est bien établie par la jurisprudence passée, la cour de révision peut adopter cette norme. Ce n’est que lorsque cette recherche s’avère infructueuse que la cour de révision doit examiner les quatre facteurs dont est composée l’analyse relative à la norme de contrôle.
[16] Les deux points litigieux comportent des questions touchant véritablement à la compétence. Comme la Cour suprême du Canada l’a dit dans l’arrêt Dunsmuir, les questions touchant véritablement à la compétence commandent l’application de la norme de la décision correcte. De plus, au paragraphe 50 de l’arrêt Dunsmuir, la Cour suprême du Canada a conclu ce qui suit :
La cour de révision qui applique la norme de la décision correcte n’acquiesce pas au raisonnement du décideur; elle entreprend plutôt sa propre analyse au terme de laquelle elle décide si elle est d’accord ou non avec la conclusion du décideur. En cas de désaccord, elle substitue sa propre conclusion et rend la décision qui s’impose. La cour de révision doit se demander dès le départ si la décision du tribunal administratif était la bonne.
L’ARGUMENTATION
La demanderesse
[17] Bell soutient qu’il devrait être interdit au gouverneur en conseil d’entendre la demande parce que le gouverneur en conseil n’a pas compétence étant donné que la demande ne se rapporte pas à l’objet de la décision 2010‑805, soit la décision qu’elle cherche à faire modifier, de sorte que le paragraphe 12(1) de la Loi ne s’applique pas à la demande. Bell fait également valoir que puisque le véritable objet de la demande se rapporte à la modification des décisions 2006‑9 et 2007‑15, la demande a été présentée après le délai imparti, de sorte que le gouverneur en conseil n’a pas compétence pour l’entendre.
[18] En ce qui concerne l’avis, Bell soutient qu’il devrait être annulé par la Cour étant donné qu’il se rapporte à une instance sur laquelle le gouverneur en conseil n’a pas compétence. Le législateur ne peut pas avoir voulu que le paragraphe 12(4) de la Loi oblige le ministre à publier des avis sur lesquels le gouverneur en conseil n’a pas compétence puisqu’il voulait que le ministre agisse conformément à la compétence conférée au gouverneur en conseil.
Il devrait être interdit au gouverneur en conseil d’entendre la demande parce que celui‑ci n’a pas compétence
[19] Bell affirme que le gouverneur en conseil, lorsqu’il exerce un pouvoir qui lui est délégué par la loi, doit le faire dans les limites du pouvoir qui lui est conféré. Tout exercice du pouvoir est susceptible de contrôle par la Cour et, lorsque le gouverneur en conseil cherche à exercer son pouvoir en dehors des limites établies à cet égard, la Cour peut intervenir en vue d’annuler ou, au besoin, d’interdire l’exercice de ce pouvoir.
[20] Bell affirme également que, comme c’est le cas pour l’exercice d’un pouvoir délégué par un organisme, le gouverneur en conseil a uniquement compétence pour agir lorsque les conditions nécessaires sont remplies. Lorsque le gouverneur en conseil ne satisfait pas aux conditions prévues par la loi, tout exercice de ce pouvoir est ultra vires. En l’espèce, si l’exercice du pouvoir conféré au paragraphe 12(1) d’examiner la décision 2010‑805 exige que le gouverneur en conseil ne tienne pas compte d’une condition essentielle, la Cour devrait intervenir. À l’appui du recours à une interdiction en vue d’empêcher l’exercice illégitime du pouvoir délégué, Bell se reporte à l’arrêt que la Cour d’appel fédérale a rendu dans l’affaire Canada (Procureur général) c Canada (Commissaire de l’enquête sur l’approvisionnement en sang [la Commission Krever]), [1997] 2 CF 36, [1997] ACF no 17 (CA), au paragraphe 28 :
Dans le cas présent, si le commissaire n’a pas la compétence d’énoncer dans son rapport les conclusions qu’il a annoncées dans les préavis, il s’agit d’un cas de manque de compétence apparent ou à tout le moins d’un cas où le commissaire [traduction] « est sans aucun doute sur le point d’excéder sa compétence ». Il serait odieux de forcer les appelants à attendre le dépôt du rapport avant de les autoriser à se plaindre : le mal sera dès lors plus grand et vraisemblablement irréparable.
Étant donné qu’en entendant la demande, le gouverneur en conseil excédera sa compétence, Bell soutient que l’interdiction constitue une réparation appropriée en l’espèce.
Le gouverneur en conseil n’a pas compétence parce qu’il ne satisfait pas aux conditions essentielles
[21] Bell affirme également qu’il existe deux conditions essentielles (quoiqu’elles ne soient pas prévues par la loi) à l’exercice du pouvoir d’examen conféré au paragraphe 12(1) : (1) l’existence d’une décision du CRTC portant sur le même objet que la demande; (2) la modification de la décision du CRTC dans l’année qui suit la prise de cette décision. Étant donné qu’aucune de ces deux conditions n’est remplie en l’espèce, le gouverneur en conseil n’a pas compétence pour entendre la demande présentée en vertu du paragraphe 12(1) et il devrait lui être interdit de le faire.
L’existence d’une décision portant sur le même objet
[22] Bell invoque l’arrêt Colombie-Britannique (Procureur général) c Canada (Procureur général), [1994] ACS no 35; [1994] 2 RCS 41, à l’appui de la thèse selon laquelle une demande présentée au gouverneur en conseil en vertu du paragraphe 12(1) doit porter sur le même objet que la décision dont la modification est demandée. Comme la Cour suprême du Canada l’a dit au paragraphe 139 de cet arrêt :
Bien que le gouverneur en conseil puisse « à tout moment » modifier un arrêté, conformément à l’art. 64 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux, et que le caractère vaste de la compétence visée à l’art. 64 ait été reconnu dans l’arrêt Inuit Tapirisat, [...] le pouvoir qui y est prévu ne peut être exercé que si la CCT ou l’ONT a pris une « ordonnance » ou un « arrêté » selon le cas.
[23] Bell invoque également le passage suivant de l’arrêt Chambre de commerce de Jasper Park c Canada (Procureur général), [1983] 2 CF 98; [1982] ACF no 193, au paragraphe 9 :
Je suis d’accord avec l’avocat des appelantes que le gouverneur en conseil, en vertu du pouvoir qu’il tient du paragraphe 64(1), n’est pas autorisé, sous l’apparence de « modifications », à faire quelque chose de nature entièrement différente. Je conviens que sous le régime du paragraphe 64(1), lorsque le Cabinet modifie une ordonnance de la Commission, il est obligé de s’en tenir au même type ou genre d’ordonnance que celui qu’examinait la Commission. Je ne suis pas d’accord que le paragraphe 64(1) autorise le gouverneur en conseil à modifier n’importe quelle ordonnance et toutes les ordonnances de la Commission, quelle que soit la date où elles ont été rendues et sans distinction de leur objet. À mon avis, l’ordonnance R-22346 n’est pas une ordonnance concordante aux fins de l’ordre de suppression contenu à l’article 2 de l’annexe XV parce que, comme il a été exposé en détail ci-dessus, le service de trains de voyageurs qui faisait l’objet de l’ordonnance R-22346 n’est pas le même service de trains de voyageurs que celui dont la suppression a été ordonnée à l’article 2 de l’annexe XV.
[24] Bell affirme que s’ils sont considérés ensemble, ces arrêts montrent que, pour que le gouverneur en conseil examine une décision en vertu du paragraphe 12(1), la demande doit porter sur le même objet que la décision à modifier.
[25] En l’espèce, Bell soutient que l’objet de la demande est suffisamment différent de celui de la décision en question pour que cette demande ne soit pas assujettie à la compétence du gouverneur en conseil. Bell affirme que la décision 2010‑805 se rapportait uniquement au type de technologie qu’il faudrait utiliser dans le cadre de la mise en œuvre de l’expansion des services à large bande. Étant donné que, dans ses délibérations concernant la décision 2010-805, le CRTC n’a pas examiné la question de l’appel d’offres concurrentiel que Rogers cherche à faire inclure dans sa demande, l’objet de la demande et l’objet de la décision dont la modification est demandée sont différents. Bell fait remarquer que, dans ses décisions 2006‑9 et 2007‑15, le CRTC a examiné la question de l’appel d’offres concurrentiel et qu’il a rejeté ce processus et que, cela étant, le CRTC n’était pas saisi de cette question lors des audiences se rapportant à la décision 2010‑805.
Question soulevée d’une façon inappropriée lors des audiences
[26] Bell fait également valoir que Rogers a soulevé d’une façon inappropriée la question de l’appel d’offres concurrentiel lors des audiences concernant la demande 2010‑805. En sa qualité de simple intervenante lors de l’audition de la demande que Bell avait présentée en vue de faire modifier la décision 2010‑637, qui a abouti à la prise de la décision 2010‑805, Rogers ne pouvait pas soulever, pour que le CRTC les examine, des questions nouvelles qui ne figuraient pas dans la demande initiale de Bell. Bell se fonde sur la remarque que la Cour suprême du Canada a faite dans le Renvoi relatif à la taxe sur les produits et services, [1992] 2 RCS 445; [1992] ACS no 62, au paragraphe 76 :
Le statut d’intervenant est accordé lorsque notre Cour est d’avis que l’intervenant peut l’aider à trancher les principales questions qui lui sont présentées. Il n’est pas accordé pour permettre à l’intervenant de soulever des questions entièrement nouvelles, que les parties principales n’ont pas présentées.
Selon Bell, cela veut dire qu’un intervenant, dans une instance administrative, ne peut pas soulever de nouvelles questions devant le décideur.
[27] Bell affirme également qu’il n’y a rien, dans la décision 2010‑805, qui donne à entendre que le CRTC voulait traiter du processus concurrentiel d’appel d’offres. Bell signale le paragraphe 23 de cette décision, qui est rédigé comme suit :
En ce qui a trait aux propositions en vue de permettre un appel à la concurrence afin de garantir l’utilisation de la technologie la moins coûteuse, le Conseil fait remarquer qu’il a rejeté l’idée dans les décisions 2006‑9 et 2007‑50 [sic], puisqu’elle ajoutait des complications importantes, retardait la mise en œuvre du déploiement des services à large bande et entraînait un fardeau administratif et réglementaire important. Le Conseil estime que les motifs de rejet demeurent fondés.
Bell affirme que cette déclaration ne fait que réitérer une décision antérieure et qu’elle est assimilable à une lettre de politesse informant une partie d’une décision rendue antérieurement, ce qui démontre que le CRTC n’avait pas été saisi de la question de l’appel d’offres concurrentiel dans la décision 2010‑805. Puisque le CRTC n’était pas saisi de la question de l’appel d’offres concurrentiel dans la décision 2010‑805, la demande visant à faire modifier cette décision en vue d’y inclure cette question ne porte pas sur le même objet. Étant donné que l’objet n’est pas le même, la demande ne remplit pas une condition essentielle à l’exercice du pouvoir conféré au gouverneur en conseil en vertu du paragraphe 12(1).
Modification de la décision dans un délai d’un an
[28] Bell soutient en outre que la demande se rapporte quant au fond aux décisions 2006‑9 et 2007‑15 parce qu’elle a pour objet la question de l’appel d’offres concurrentiel, qui était également l’objet de ces décisions. Cela veut dire que la demande devrait être assujettie aux mêmes délais de prescription que ces décisions. Or, le délai de prescription applicable à la demande présentée au gouverneur en conseil aux fins de la modification de la décision 2007‑15 a pris fin le 12 juin 2007, et celui qui s’applique à la décision 2006‑9 a expiré le 17 mai 2006, de sorte que la demande, en l’espèce, a été présentée bien après l’expiration du délai imparti. Or, l’expiration d’un délai de prescription entraîne une perte de compétence.
[29] Bell fait également valoir que le gouverneur en conseil ne possède pas le pouvoir discrétionnaire voulu pour proroger le délai de prescription, comme le montre l’historique législatif du paragraphe 12(1). La disposition antérieure, soit le paragraphe 64(1) de la Loi sur les transports nationaux, L.R.C. 1985, ch. N‑20, permettait au gouverneur en conseil de modifier une décision du CRTC en tout temps, alors que le paragraphe 12(1) actuel limite le délai de présentation de la demande à quatre‑vingt‑dix jours à compter de la date de la décision, le délai de prescription final étant d’un an. Étant donné qu’il existe une présomption selon laquelle le législateur veut que toute modification législative soit significative, le fait qu’un délai illimité est remplacé par un délai d’un an doit vouloir dire que le législateur voulait limiter la compétence du gouverneur en conseil, lorsqu’il s’agit de modifier les décisions du CRTC.
[30] Bell fait également valoir que la décision Ontario Hydro c Cuddy International Corp., [1990] OJ No 676, établit le principe selon lequel, lorsqu’une décision ultérieure rendue par un office clarifie une décision antérieure dont l’objet est le même, tout en n’étant pas une décision entièrement nouvelle, le délai de prescription pour interjeter appel commence à courir à la date de la décision antérieure. Puisque la demande est en fait axée sur les décisions 2006‑9 et 2007‑15, le délai de prescription doit commencer à courir à ces dates antérieures.
[31] Étant donné que la demande de modification de la décision du CRTC a été présentée en dehors du délai imparti, le gouverneur en conseil n’a pas compétence pour l’examiner et la Cour doit lui interdire de le faire.
L’avis publié dans la Gazette devrait être annulé
[32] Bell affirme également qu’en plus d’interdire au gouverneur en conseil d’entendre la demande et de la trancher, la Cour devrait annuler l’avis qui a été publié dans la Gazette du Canada. Étant donné que le gouverneur en conseil n’a pas compétence pour entendre la demande, l’avis devrait être annulé. Bell fait remarquer que les tribunaux ont régulièrement annulé, avec raison, des avis portant sur des audiences considérées comme ne relevant pas de la compétence du décideur. En outre, le paragraphe 12(4) de la Loi, en vertu duquel le ministre a publié l’avis dans la Gazette, est une disposition à caractère obligatoire, mais Bell soutient que le législateur voulait que le ministre agisse conformément à la compétence conférée au gouverneur en conseil, étant donné que le ministre fait partie du Cabinet. Selon Bell, le législateur ne peut pas avoir voulu que le ministre publie des avis portant sur des audiences ne relevant pas de la compétence du gouverneur en conseil. Cela étant, l’avis devrait être annulé.
La défenderesse Rogers
[33] Rogers affirme que la Cour devrait rejeter l’argument de Bell selon lequel la demande vise en fait à faire examiner par le gouverneur en conseil une question qui avait été traitée dans les décisions 2006‑9 et 2007‑15. Rogers invoque le paragraphe 12(1) de la Loi pour soutenir que les seules conditions prévues par la loi qui doivent être remplies pour que le gouverneur en conseil ait compétence sont les suivantes : le CRTC doit avoir rendu une décision et la réparation doit être demandée dans le délai de quatre-vingt-dix jours établi par la loi.
[34] Rogers affirme que sa demande vise à faire modifier la décision 2010‑805 telle qu’elle se rapporte à la détermination de la disponibilité de services sans fil à large bande, à l’effet de la technologie HSPA+ sur la concurrence, aux répercussions du processus concurrentiel d’appel d’offres sur l’utilisation des fonds des comptes de report, ainsi qu’au refus du CRTC d’établir un processus concurrentiel d’appel d’offres aux fins de l’affectation de ces fonds. Selon Rogers, toutes ces questions ont été soulevées par les parties intéressées lors des audiences qui ont abouti à la décision 2010‑805 et le CRTC a tranché chacune de ces questions. Cela étant, la demande de modification a été présentée à juste titre et relève de la compétence du gouverneur en conseil.
[35] Rogers affirme que le simple fait que des parties autres que Bell ont soulevé la question du processus concurrentiel d’appel d’offres lors des audiences ne veut pas pour autant dire que cela ne faisait pas partie de l’objet de la décision 2010-805. En outre, le CRTC a examiné la question de la mise en œuvre d’un processus concurrentiel d’appel d’offres et a rejeté cette idée dans les décisions 2006‑9 et 2007‑15, mais ces décisions n’empêchent pas l’examen du processus dans la décision 2010‑805. Le fait que le CRTC aurait pu établir un processus concurrentiel d’appel d’offres dans la décision 2010‑805, mais qu’il ne l’a pas fait, est une question qui relève de la compétence du gouverneur en conseil. Rogers affirme en outre que le CRTC n’est pas lié par ses propres précédents et ne peut pas limiter le pouvoir discrétionnaire qu’il possède de trancher chaque affaire dont il est saisi en se fondant sur une pleine appréciation des faits et du droit. Le CRTC a décidé de ne pas mettre en oeuvre un processus concurrentiel d’appel d’offres dans les décisions 2006‑9 et 2007‑15, mais cela ne veut pas dire qu’il n’aurait pas pu le faire dans la décision 2010‑805.
[36] Rogers fait également remarquer que Bell a qualifié de nouvelle demande sa propre demande dans la décision 2010‑805 ou, subsidiairement, qu’elle la considérait comme une demande en vue de l’examen et de la modification de la décision 2010‑637. En outre, lors des audiences, plusieurs entreprises, dont Rogers, se sont opposées à la demande visée par la décision 2010‑805 pour plusieurs motifs, et notamment parce que la proposition de Bell était incompatible avec les Instructions concernant la politique données par le gouverneur en conseil en 2006. Étant donné que la question dont le CRTC était saisi dans la décision 2010‑805 était de savoir si la demande de Bell satisfaisait aux lignes directrices énoncées aux fins de l’affectation des fonds des comptes de report conformément aux objectifs de la politique de télécommunication, le gouverneur en conseil a compétence pour entendre et trancher une demande fondée sur ces motifs. Tel est en fait l’objet de la demande présentée par Rogers et le gouverneur en conseil a compétence pour entendre et trancher l’affaire.
Le CRTC n’a pas pleinement examiné la question du processus concurrentiel d’appel d’offres
[37] Rogers conteste l’argument de Bell selon lequel le CRTC a pleinement examiné la question du processus concurrentiel d’appel d’offres dans les décisions 2006‑9 et 2007‑15. Rogers cite l’ouvrage Practice and Procedure before Administrative Tribunals, de Macauley et Sprague :
[traduction]
[…] la notion de stare decisis ne s’applique pas dans le domaine administratif. Non seulement les offices ont la faculté de ne pas considérer leurs décisions antérieures comme des précédents, mais ils ont aussi l’obligation absolue de ne pas le faire.
Rogers soutient que, bien que le CRTC ait antérieurement examiné, dans certains contextes et dans certaines décisions, la question du processus concurrentiel d’appel d’offres et qu’il ait rejeté cette idée, il n’était pas tenu de suivre ces décisions dans la décision 2010‑805. Le CRTC était autorisé à examiner la question de savoir si le processus concurrentiel d’appel d’offres devait être mis en œuvre dans la décision 2010‑805, et il l’a fait.
[38] Rogers fait remarquer que selon l’arrêt Hopedale Developments c Oakville (Town) (1965), 47 DLR (2d) 482 (CA Ont), les tribunaux administratifs peuvent examiner, dans les affaires dont ils sont saisis, les principes qu’ils ont établis dans leurs décisions antérieures. Toutefois, ils doivent procéder à un examen complet de chaque nouvelle affaire. Par conséquent, bien que le CRTC ait antérieurement examiné la question du processus concurrentiel d’appel d’offres et qu’il ait rejeté cette idée, rien ne l’empêchait d’examiner la question dans la décision 2010-805.
[39] Rogers fait ensuite valoir que les tribunaux administratifs tels que le CRTC doivent faire preuve de la souplesse voulue pour examiner chaque décision à la lumière de nouveaux faits. Dans la décision 2010‑637, le CRTC ne disposait pas de tous les faits qui étaient pertinents lorsqu’il s’agissait de décider si la technologie sans fil HSPA+ allait satisfaire aux critères établis, et notamment d’examiner son effet sur la concurrence. Même si le CRTC avait voulu décider une fois pour toutes, dans la décision 2010‑637, que le processus concurrentiel d’appel d’offres ne serait pas employé, il n’aurait pas pu le faire puisqu’il lui était impossible d’avoir à sa disposition tous les faits nécessaires en vue de trancher la question.
Le CRTC a été à juste titre saisi de la question du processus concurrentiel d’appel d’offres
[40] Bell a soutenu qu’il ne convient pas pour les intervenants de soulever de nouvelles questions dans une instance, mais Rogers affirme que la jurisprudence citée par Bell à l’appui de cette thèse ne s’applique pas aux instances administratives. Rogers affirme en outre que, même si cette jurisprudence s’appliquait, elle était, ainsi que les autres entreprises de télécommunications, une partie intéressée dans l’instance qui a donné lieu à la décision 2010‑805 et qu’elle pouvait à juste titre soumettre au CRTC des questions pour examen.
[41] Rogers affirme qu’il n’y a rien dans les règles du CRTC, passées ou présentes, qui l’empêcherait ou qui empêcherait un autre intervenant de soumettre des questions au CRTC pour examen. Contrairement à l’argument invoqué par Bell, à savoir que pour qu’une nouvelle question puisse être soulevée, il faudrait modifier les actes de procédure, selon les articles 13 et 27 des anciennes Règles de procédure du CRTC en matière de télécommunications, Rogers soutient que ces dispositions confèrent simplement au CRTC le pouvoir discrétionnaire voulu pour exiger la modification des actes de procédure lorsqu’il est nécessaire de le faire pour qu’une question puisse être complètement réglée. Étant donné que ces règles sont discrétionnaires, on ne peut pas dire que le CRTC ne voulait pas examiner la question de l’appel d’offres concurrentiel simplement parce qu’il n’a pas exigé la modification des actes de procédure. En outre, les parties autres que Bell ont soulevé les questions de neutralité en matière de concurrence et d’appel d’offres concurrentiel dans leurs observations.
[42] Rogers fait en outre remarquer qu’en vertu de l’article 60 de la Loi, les pouvoirs du CRTC de modifier une ordonnance sont étendus. Étant donné que le CRTC aurait pu ordonner un processus concurrentiel d’appel d’offres en tant que modification apportée à la décision 2010‑637, et qu’il ne l’a pas fait, il s’agit d’une décision qui est à juste titre susceptible d’examen sur demande au gouverneur en conseil.
Le CRTC voulait rendre une nouvelle décision concernant le processus concurrentiel d’appel d’offres
[43] Rogers affirme qu’en disant, au paragraphe 23 de la décision 2010‑805, que « les motifs de rejet demeurent fondés », le CRTC a tranché à nouveau la question de l’appel d’offres concurrentiel et que le gouverneur en conseil peut examiner la question. Rogers se fonde sur la décision que le juge Simon Noël a rendue dans l’affaire Dumbrava c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1995] ACF no 1238; (1995) 101 FTR 230, où le juge a dit ce qui suit au paragraphe 15 :
Chaque fois qu’une autorité décisionnaire qui y est habilitée accepte de revoir une décision à la lumière de faits nouveaux, il en résultera une nouvelle décision, que la décision initiale soit changée, modifiée ou maintenue [...] La question qui se pose est de savoir s’il y a nouvel exercice du pouvoir discrétionnaire, et il en sera toujours ainsi lorsque l’autorité décisionnaire accepte de revoir sa décision à la lumière de faits et d’arguments dont elle n’avait pas été saisie au moment de la décision initiale.
Étant donné qu’en l’espèce, le CRTC examinait la question de savoir si la décision 2010‑637 devait être modifiée compte tenu de la disponibilité de la nouvelle technologie HSPA+ et de ses répercussions sur la concurrence, le CRTC exerçait à nouveau son pouvoir discrétionnaire dans la décision 2010‑805, qui est susceptible d’examen par le gouverneur en conseil.
[44] Rogers soutient également que les mots·« motifs » et « demeurent » au paragraphe 23 de la décision 2010‑805 démontrent qu’il s’agit d’un nouvel exercice