Démocratie en Surveillance c. Canada (Procureur général)

Démocratie en Surveillance c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2018-12-19
Référence neutre
2018 CF 1290
Numéro de dossier
T-78-18
Notes
Une correction fut apportée le 18 Décembre, 2019.
Contenu de la décision
Date : 20181219
Dossier : T‑78‑18
Référence : 2018 CF 1290
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ontario (Ottawa), le 19 décembre 2018
En présence de madame la juge Strickland
ENTRE :
DÉMOCRATIE EN SURVEILLANCE
demanderesse
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire à l’encontre de la nomination de Mario Dion à titre de commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique. Le gouverneur en conseil a procédé à la nomination le 14 décembre 2017, conformément au paragraphe 81(1) de la Loi sur le Parlement du Canada, LRC 1985, c P‑1.
[2] Démocratie en surveillance, la demanderesse, conteste la nomination, au motif qu’elle a été faite en violation de l’exigence de consultation énoncée au paragraphe 81(1) de la Loi sur le Parlement du Canada et en contravention de l’article 4 et du paragraphe 6(1) de la Loi sur les conflits d’intérêts, LC 2006, c 9, art 2, de même qu’au motif que le processus de nomination était inéquitable sur le plan de la procédure.
[3] La présente affaire a été entendue consécutivement à une demande de contrôle judiciaire connexe présentée par la demanderesse dans Démocratie en surveillance c Procureur général du Canada, dossier no T‑80‑18.
Le contexte
[4] Le poste de commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique (le commissaire à l’éthique ou le commissaire) a été créé en 2006, sous le régime de la Loi fédérale sur la responsabilité, LC 2006, c 9. Le commissaire à l’éthique est un agent du Parlement qui relève du Parlement par l’entremise des présidents de la Chambre des communes et du Sénat. Le mandat du commissaire est énoncé dans la Loi sur le Parlement du Canada. Le commissaire est également tenu d’exercer les fonctions que lui confère la Loi sur les conflits d’intérêts.
[5] Selon le paragraphe 81(1) de la Loi sur le Parlement du Canada, le gouverneur en conseil nomme un commissaire à l’éthique, après consultation du chef de chacun des partis reconnus à la Chambre des communes et approbation par résolution de cette chambre. Le commissaire à l’éthique exerce ses fonctions à titre inamovible pour un mandat de sept ans (paragraphe 82(1)) renouvelable pour une ou plusieurs périodes maximales de sept ans chacune (paragraphe 81(3)).
[6] Mary Dawson a été nommée à titre de première commissaire à l’éthique du Canada le 9 juillet 2007 pour un mandat initial de sept ans. Elle a été reconduite dans ses fonctions pour un mandat de deux ans à compter du 9 juillet 2014. Son mandat a ensuite été renouvelé à titre intérimaire pour trois mandats successifs de six mois prenant effet, respectivement, à compter du 9 juillet 2016, du 9 janvier 2017 et du 9 juillet 2017.
[7] Aux termes de la Loi sur les conflits d’intérêts, tout parlementaire qui a des motifs raisonnables de croire qu’un titulaire ou ex‑titulaire de charge publique a contrevenu à cette loi peut demander par écrit au commissaire à l’éthique d’étudier la question décrite dans la demande (paragraphe 44(1)). Le commissaire à l’éthique peut aussi étudier la question de son propre chef (paragraphe 45(1)). Dans chaque cas, le commissaire produit un rapport énonçant les faits, son analyse de la question et ses conclusions (paragraphes 44(7), 44(8), 45(3), 45(4)).
[8] En janvier 2016, la Société Radio‑Canada (la SRC) a rapporté que la commissaire à l’éthique de l’époque, Mary Dawson, avait entrepris une étude en vertu du paragraphe 44(3) de la Loi sur les conflits d’intérêts pour déterminer si le premier ministre Trudeau avait enfreint les articles 11 et 12 de cette loi relativement au séjour de vacances après Noël de sa famille sur l’île privée de l’Aga Khan aux Bahamas. La commissaire examinait également si le premier ministre avait pu contrevenir à ses obligations qui lui étaient imposées par les articles 6 et 21 de cette loi.
[9] Le 15 mai 2017, la SRC a rapporté que le directeur des communications du premier ministre avait fait une déclaration indiquant que, compte tenu de l’enquête en cours du commissaire de l’époque sur les vacances de Noël de la famille du premier ministre, le premier ministre s’était retiré de toutes les questions relatives à la nomination du nouveau commissaire à l’éthique. Le premier ministre a désigné le leader du gouvernement à la Chambre des communes, la ministre Bardish Chagger, pour qu’elle s’acquitte de toutes les obligations pertinentes liées à ce processus de nomination.
[10] En juillet 2017, la ministre Chagger a écrit à M. Andrew Scheer, député, chef du Parti conservateur du Canada/chef de l’opposition, et à M. Thomas Mulcair, c.p., député, chef du Nouveau Parti démocratique (NPD), au sujet du processus gouvernemental en cours en vue de nommer un nouveau commissaire à l’éthique. Dans ces lettres, la ministre Chagger a mentionné que l’avis de possibilité de nomination pour le poste était accessible sur le site Web du gouvernement du Canada et qu’elle espérait que M. Scheer et M. Mulcair envisagent de le communiquer aux Canadiens qui pourraient être intéressés par cette possibilité. De plus, si M. Scheer et M. Mulcair croyaient que des intervenants particuliers devaient être consultés au sujet du poste, la ministre Chagger a demandé qu’ils soient portés à l’attention du gouvernement.
[11] Le 10 novembre 2017, la SRC a signalé que la commissaire à l’éthique de l’époque, Mary Dawson, avait confirmé qu’elle procédait à une étude fondée sur le paragraphe 44(1) de la Loi sur les conflits d’intérêts concernant le parrainage, par le ministre des Finances Bill Morneau, du projet de loi C‑27, Loi modifiant la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension, alors qu’il détenait des actions dans la société Morneau Shepell Inc., qui administre des régimes de retraite privés. Il ne ressort pas du dossier dont je suis saisie à quel moment la demande d’examen a été faite ni quel député l’a faite. Cependant, et de façon qui semble connexe à cette question, le 25 octobre 2017, la demanderesse a écrit à la commissaire Dawson pour lui demander de se récuser de tout examen des actions détenues par le ministre Morneau au motif qu’elle l’avait, dans l’exercice de ses fonctions, conseillé sur la mise en place d’un filtre anti‑conflit d’intérêts pour l’administration des actions et que son mandat avait été prolongé pour six mois par le gouvernement actuel, donnant lieu à une crainte de partialité. La demanderesse a également demandé la tenue d’un examen indépendant pour établir si le ministre Morneau avait enfreint le paragraphe 25(1) de la Loi sur les conflits d’intérêts.
[12] Le 5 décembre 2017, la ministre Chagger a écrit à M. Scheer et à M. Mulcair, en leur mentionnant, conformément à la Loi sur le Parlement du Canada, que la lettre avait trait à l’obligation de consultation prévue par la loi relativement à la nomination d’un commissaire à l’éthique. Il était mentionné dans cette lettre que, comme ses destinataires le savaient déjà, le premier ministre et certains hauts fonctionnaires de son cabinet s’étaient récusés de toutes les questions liées à la nomination et n’avaient délibérément participé à aucune des questions liées à cette nomination. À cet égard, la ministre Chagger écrivait en sa qualité de ministre déléguée par le premier ministre comme responsable de la nomination. La ministre Chagger a proposé la candidature de Mario Dion, joint sa biographie et décrit certains des antécédents professionnels de M. Dion. La lettre concluait en disant que, comme les destinataires le savaient, il s’agissait d’un rôle essentiel et qu’il était important qu’un commissaire à l’éthique permanent soit en place. La ministre Chagger a affirmé vouloir connaître l’opinion des destinataires sur la nomination proposée au plus tard le 11 décembre 2017 à 12 h. En haut de cette lettre figurait l’annotation [traduction] « PROTÉGÉ B – RENSEIGNEMENTS PERSONNELS CONFIDENTIELS ASSUJETTIS À UNE PROCÉDURE DE RÉCUSATION PAR LE PREMIER MINISTRE ».
[13] Le 11 décembre 2017, le certificat de nomination de Mario Dion au poste de commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique a été déposé à la Chambre des communes et la ministre Chagger a annoncé publiquement sa nomination.
[14] Le même jour, M. Guy Caron, leader parlementaire du NPD, a écrit à la ministre Chagger en réponse à sa lettre du 5 décembre 2017. Dans la lettre, il faisait état d’un conflit d’intérêts apparent malgré la récusation du premier ministre, demandait une liste des candidats présélectionnés et de leurs qualifications ainsi qu’une liste des membres du comité de sélection, et exprimait des préoccupations quant au processus de consultation.
[15] Le 12 décembre 2017, M. Dion a comparu devant le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique de la Chambre des communes (le Comité ETHI) afin de présenter ses qualifications pour le poste de commissaire à l’éthique et de répondre aux questions du Comité, dont les membres représentaient les trois partis reconnus de la Chambre des communes.
[16] Le 13 décembre 2017, le Comité ETHI a déposé son rapport à la Chambre des communes. Le Comité ETHI a indiqué avoir examiné le certificat de nomination de Mario Dion au poste de commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique déposé le 11 décembre 2017, et il a recommandé que M. Dion soit confirmé dans ce poste par la Chambre des communes. Le jour même, la Chambre des communes a adopté une motion par laquelle elle approuvait, conformément à l’article 81 de la Loi sur le Parlement du Canada, la nomination de M. Dion au poste de commissaire à l’éthique pour un mandat de sept ans.
[17] Par le décret C.P. 2017‑1557 daté du 14 décembre 2017, Mario Dion a été nommé commissaire à l’éthique. Le décret stipule qu’après consultation avec le chef de chaque parti reconnu à la Chambre des communes et par résolution de la Chambre des communes datée du 13 décembre 2017, la Chambre des communes a approuvé la nomination de M. Dion au poste de commissaire à l’éthique; par conséquent, le Comité du Conseil privé, sur recommandation du leader du gouvernement à la Chambre des communes, conformément aux paragraphes 81(1) et 82(1) de la Loi sur le Parlement du Canada, a procédé à la nomination.
[18] Par la suite, dans une lettre du 21 décembre 2017, la ministre Chagger a répondu à la lettre de M. Caron du 11 décembre 2017. La ministre Chagger a décrit le processus de sélection suivi et a fourni les noms des membres du comité de sélection, mais elle a refusé de fournir les noms des candidats présélectionnés, en invoquant des considérations liées à la protection des renseignements personnels.
Les dispositions législatives applicables
[19] Deux lois forment le cadre législatif applicable à cette demande : la Loi sur le Parlement du Canada et la Loi sur les conflits d’intérêts. Les aspects les plus pertinents de ces lois sont décrits ci‑dessous.
La Loi sur le Parlement du Canada
[20] En vertu du paragraphe 81(1) de la Loi sur le Parlement du Canada, le gouverneur en conseil, avant de nommer un commissaire à l’éthique, consulte le chef de chacun des partis reconnus à la Chambre des communes et obtient l’approbation par résolution de la Chambre des communes.
81 (1) Le gouverneur en conseil nomme un commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique par commission sous le grand sceau, après consultation du chef de chacun des partis reconnus à la Chambre des communes et approbation par résolution de cette chambre.
[21] Le paragraphe 81(2) énonce les qualifications requises pour une telle nomination :
(2) Pour être nommée en vertu du paragraphe (1), une personne doit :
a) soit être un ancien juge d’une cour supérieure du Canada ou d’une cour dont les juges sont nommés en application d’une loi provinciale;
b) soit être un ancien membre d’un conseil, d’une commission ou d’un tribunal fédéral ou provincial qui, de l’avis du gouverneur en conseil, a démontré une expertise dans au moins l’un des domaines suivants :
(i) les conflits d’intérêts,
(ii) les arrangements financiers,
(iii) la réglementation professionnelle ou la discipline professionnelle,
(iv) l’éthique;
c) soit être un ancien conseiller sénatorial en éthique ou un ancien commissaire à l’éthique.
[22] Le mandat du commissaire à l’éthique est renouvelable pour une ou plusieurs périodes maximales de sept ans (paragraphe 81(3)). En ce qui concerne l’exercice des fonctions :
82 (1) Sauf révocation motivée par le gouverneur en conseil sur adresse de la Chambre des communes, le commissaire exerce ses fonctions à titre inamovible pour un mandat de sept ans.
(2) En cas d’absence ou d’empêchement du commissaire ou de vacance de son poste, le gouverneur en conseil peut confier l’intérim à toute personne compétente pour un mandat maximal de six mois et fixer la rémunération et les indemnités auxquelles cette personne aura droit.
[23] Le commissaire à l’éthique a rang d’administrateur général de ministère du gouvernement du Canada; il est, à ce titre, responsable de la gestion de son bureau (article 84).
[24] La mission du commissaire est décrite aux articles 85 à 87 :
85 Le commissaire a pour mission :
a) d’exercer les fonctions prévues aux articles 86 et 87;
b) de donner, à titre confidentiel, des avis au premier ministre à l’égard des politiques sur toute question en matière de conflits d’intérêts et d’éthique en général et de lui donner le soutien nécessaire.
86 (1) Le commissaire s’acquitte des fonctions qui lui sont conférées par la Chambre des communes en vue de régir la conduite des députés lorsqu’ils exercent la charge de député.
(2) Lorsqu’il s’acquitte de ces fonctions, il agit dans le cadre de l’institution de la Chambre des communes et possède les privilèges et immunités de cette chambre et des députés.
(3) Lorsqu’il s’acquitte de ces fonctions, il est placé sous l’autorité générale du comité de la Chambre des communes que celle‑ci constitue ou désigne à cette fin.
(4) Il est entendu que l’autorité générale du comité prévu au paragraphe (3) ne vise pas l’application de la Loi sur les conflits d’intérêts aux ministres, ministres d’État et secrétaires parlementaires agissant à titre de ministres, de ministres d’État ou de secrétaires parlementaires.
(5) Il est entendu que le présent article n’a pas pour effet de restreindre de quelque façon les pouvoirs, droits, privilèges et immunités de la Chambre des communes et des députés.
87 Le commissaire s’acquitte des fonctions qui lui sont conférées par la Loi sur les conflits d’intérêts en ce qui touche les titulaires de charge publique.
[25] Le commissaire peut, dans les limites qu’il fixe, déléguer les pouvoirs et fonctions que lui confèrent la Loi sur le Parlement du Canada ou la Loi sur les conflits d’intérêts, sauf le pouvoir de déléguer (article 89).
[26] Le commissaire fait rapport annuellement sur ses activités au titre de l’article 86 au président de la Chambre des communes, qui le dépose devant la Chambre. De même, le commissaire fait rapport sur ses activités au titre de l’article 87 au président de chaque chambre, qui le dépose devant la chambre qu’il préside (paragraphe 90(1)).
La Loi sur les conflits d’intérêts
[27] L’objet de la Loi sur les conflits d’intérêts est énoncé à l’article 3 de la Loi :
3 La présente loi a pour objet :
a) d’établir à l’intention des titulaires de charge publique des règles de conduite claires au sujet des conflits d’intérêts et de l’après‑mandat;
b) de réduire au minimum les possibilités de conflit entre les intérêts personnels des titulaires de charge publique et leurs fonctions officielles, et de prévoir les moyens de régler de tels conflits, le cas échéant, dans l’intérêt public;
c) de donner au commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique le mandat de déterminer les mesures nécessaires à prendre pour éviter les conflits d’intérêts et de décider s’il y a eu contravention à la présente loi;
d) d’encourager les personnes qui possèdent l’expérience et les compétences requises à solliciter et à accepter une charge publique;
e) de faciliter les échanges entre les secteurs privé et public.
[28] La partie 1 traite des règles régissant les conflits d’intérêts (articles 4 à 19). Pour les besoins de la présente demande, je souligne que l’article 4 définit un conflit d’intérêts relativement à un intérêt personnel :
4 Pour l’application de la présente loi, un titulaire de charge publique se trouve en situation de conflit d’intérêts lorsqu’il exerce un pouvoir officiel ou une fonction officielle qui lui fournit la possibilité de favoriser son intérêt personnel ou celui d’un parent ou d’un ami ou de favoriser de façon irrégulière celui de toute autre personne.
[29] Un intérêt personnel est défini au paragraphe 2(1) en fonction de ce qu’il n’est pas :
intérêt personnel N’est pas visé l’intérêt dans une décision ou une affaire :
a) de portée générale;
b) touchant le titulaire de charge publique faisant partie d’une vaste catégorie de personnes;
c) touchant la rémunération ou les avantages sociaux d’un titulaire de charge publique. (private interest)
[30] L’article 5 impose aux titulaires de charge publique une obligation générale de gérer ses affaires personnelles de manière à éviter de se trouver en situation de conflit d’intérêts.
[31] Le paragraphe 6(1) interdit au titulaire d’une charge publique de participer à la prise d’une décision qui le placerait en situation de conflit d’intérêts :
6 (1) Il est interdit à tout titulaire de charge publique de prendre une décision ou de participer à la prise d’une décision dans l’exercice de sa charge s’il sait ou devait raisonnablement savoir que, en prenant cette décision, il pourrait se trouver en situation de conflit d’intérêts.
[32] Les articles 7 à 17 définissent des conflits d’intérêts bien précis, comme le traitement de faveur et les renseignements d’initiés.
[33] La partie 2 traite des mesures d’observation (articles 20 à 32) et comprend, notamment, le paragraphe 21, qui prévoit que le titulaire d’une charge publique doit se récuser à l’égard de toute question qui pourrait le placer en situation de conflit d’intérêts :
21 Le titulaire de charge publique doit se récuser concernant une discussion, une décision, un débat ou un vote, à l’égard de toute question qui pourrait le placer en situation de conflit d’intérêts.
[34] Selon la définition qui en est donnée au paragraphe 2(1), les titulaires de charge publique comprennent les ministres et les personnes nommées par le gouverneur en conseil, sauf celles faisant partie des exceptions mentionnées. Le titulaire de charge publique principal y est également défini et comprend les ministres et les personnes nommées par le gouverneur en conseil, comme le prévoit la définition.
[35] Si un titulaire de charge publique principal se récuse, il lui incombe de faire une déclaration publique à cet égard.
25 (1) Si un titulaire de charge publique principal se récuse pour éviter un conflit d’intérêts, il lui incombe de faire, dans les soixante jours suivant la récusation, une déclaration publique dans laquelle il fournit des détails suffisants pour exposer le conflit d’intérêts évité.
[36] Des déclarations semblables sont requises à l’égard de certains biens, des dettes et d’autres questions prévues à l’article 25. Le dessaisissement des biens contrôlés suivant une nomination est abordé à l’article 27. Les fonctions du commissaire à cet égard sont énoncées aux articles 28 à 30 :
28 Le commissaire et le titulaire de charge publique principal examinent chaque année les renseignements contenus dans les rapports confidentiels ainsi que les mesures prises par le titulaire pour satisfaire les obligations qui incombent à ce dernier en vertu de la présente loi.
29 Le commissaire détermine, avant qu’elle ne soit définitive, la mesure à appliquer pour que le titulaire de charge publique se conforme aux mesures énoncées dans la présente loi, et tente d’en arriver à un accord avec le titulaire de charge publique à ce sujet.
30 Outre les mesures d’observation prévues dans la présente partie, le commissaire peut ordonner au titulaire de charge publique de prendre, à l’égard de toute affaire, toute autre mesure qu’il estime nécessaire pour assurer l’observation de la présente loi, y compris le dessaisissement ou la récusation.
[37] La partie 4 traite de l’administration et de l’application. À la réception d’une demande écrite d’un parlementaire, le commissaire examine la contravention potentielle à la Loi qui a été alléguée. Il peut aussi le faire de sa propre initiative (paragraphes 44(1) et 45(1)). Dans le cadre de l’étude, le commissaire peut tenir compte des renseignements provenant du public qui lui sont communiqués par tout parlementaire (paragraphe 44(4)) :
44 (1) Tout parlementaire qui a des motifs raisonnables de croire qu’un titulaire ou ex‑titulaire de charge publique a contrevenu à la présente loi peut demander par écrit au commissaire d’étudier la question.
(2) La demande énonce les dispositions de la présente loi qui auraient été enfreintes et les motifs raisonnables sur lesquels elle est fondée.
(3) S’il juge la demande futile, vexatoire ou entachée de mauvaise foi, le commissaire peut refuser d’examiner la question. Sinon, il est tenu de procéder à l’étude de la question qu’elle soulève et peut, compte tenu des circonstances, mettre fin à l’étude.
(4) Dans le cadre de l’étude, le commissaire peut tenir compte des renseignements provenant du public qui lui sont communiqués par tout parlementaire et qui portent à croire que l’intéressé a contrevenu à la présente loi. Le parlementaire doit préciser la contravention présumée ainsi que les motifs raisonnables qui le portent à croire qu’une contravention a été commise.
[…]
45 (1) Le commissaire peut étudier la question de son propre chef s’il a des motifs de croire qu’un titulaire ou ex‑titulaire de charge publique a contrevenu à la présente loi.
[38] S’il procède à l’étude en réponse à une demande d’un député, le commissaire remet au premier ministre un rapport énonçant les faits, son analyse de la question et ses conclusions, et en fournit un double à l’auteur de la demande et à l’intéressé et le rend accessible au public (paragraphes 44(7) et 44(8)). De même, s’il procède à l’étude de son propre chef, le commissaire remet un rapport au premier ministre, en fournit un double à l’intéressé et le rend accessible au public, à moins que l’étude n’ait été interrompue (paragraphes 45(2) à 45(4)). Les conclusions du commissaire sont définitives, mais elles ne sont pas décisives lorsqu’il s’agit de déterminer les mesures à prendre pour donner suite au rapport (article 47).
[39] Le titulaire de charge publique qui contrevient à l’une des dispositions visées de la Loi commet une violation pour laquelle il s’expose à une pénalité d’au plus 500 $ (article 52). Le défaut de déposer une déclaration publique de récusation, comme l’exige le paragraphe 25(1), constitue une telle violation.
[40] La partie 5, Généralités, comporte une disposition prévoyant que les ordonnances et décisions du commissaire ne peuvent faire l’objet d’un contrôle que pour les motifs énoncés aux alinéas 18.1(4)a), b) ou e) de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7. Plus précisément, l’article 66 de la Loi énonce ce qui suit :
66 Les ordonnances et décisions du commissaire sont définitives et ne peuvent être attaquées que conformément à la Loi sur les Cours fédérales pour les motifs énoncés aux alinéas 18.1(4)a), b) ou e) de cette loi.
[41] En outre, l’article 67 traite d’un examen quinquennal de la Loi :
67 (1) Dans les cinq ans qui suivent l’entrée en vigueur du présent article, un examen approfondi des dispositions et de l’application de la présente loi doit être fait par le comité soit du Sénat, soit de la Chambre des communes, soit mixte, que le Parlement ou la chambre en question, selon le cas, désigne ou constitue à cette fin.
(2) Dans l’année qui suit le début de son examen ou dans le délai supérieur que le Parlement ou la chambre en question, selon le cas, lui accorde, le comité visé au paragraphe (1) remet son rapport au Parlement, accompagné des modifications qu’il recommande.
Les codes et lignes directrices
[42] En plus des dispositions législatives susmentionnées, il existe un code et des lignes directrices qui s’appliquent à la présente affaire.
Le Code régissant les conflits d’intérêts des députés
[43] Le Code régissant les conflits d’intérêts des députés (le Code des députés) figure en annexe du Règlement de la Chambre des communes et s’applique à tous les députés élus. Une fiche d’information publiée par le Commissariat au conflit d’intérêts et à l’éthique précise que le Commissariat applique la Loi sur les conflits d’intérêts et le Code des députés, et que ces deux régimes ont pour but de prévenir les conflits entre les intérêts personnels et les fonctions publiques des représentants nommés et élus. Le Code des députés interdit à ces derniers d’utiliser leur charge publique pour favoriser leurs intérêts personnels ou ceux d’un membre de leur famille, ou pour favoriser de manière indue les intérêts personnels de toute autre personne ou entité.
Les Lignes directrices en matière d’éthique et d’activités politiques à l’intention des titulaires de charge publique
[44] Un document intitulé Pour un gouvernement ouvert et responsable 2015 a été publié sur la page Web du premier ministre, de même que par le Bureau du Conseil privé. Ce document porte sur la responsabilité ministérielle et l’obligation de rendre compte, les responsabilités de portefeuille et l’appui, les relations des ministres avec le Parlement et les normes de conduite, et traite, aux annexes A à J, de sujets connexes. L’annexe A contient les Lignes directrices en matière d’éthique et d’activités politiques à l’intention des titulaires de charge publique (les Lignes directrices en matière d’éthique et d’activités politiques). La partie I de l’annexe A, intitulée Lignes directives en matière d’éthique et normes de conduite prévues par la loi, s’applique à tous les titulaires de charge publique, au sens de la Loi sur les conflits d’intérêts, et précise, relativement aux normes en matière d’éthique, que le titulaire d’une charge publique agira avec honnêteté ainsi que selon des normes supérieures en matière d’éthique de façon à préserver et à faire croître la confiance du public dans l’intégrité, l’objectivité et l’impartialité du gouvernement. En ce qui concerne l’examen public, la partie I précise que le titulaire d’une charge publique doit exercer ses fonctions officielles et organiser ses affaires personnelles d’une manière si irréprochable qu’elle puisse résister à l’examen public le plus minutieux. En outre, pour ce qui est de la prise de décision, le titulaire d’une charge publique doit, dans l’exercice de ses fonctions officielles, prendre toute décision dans l’intérêt public tout en considérant le bien‑fondé de chaque cas. Il est également indiqué à la partie I que les titulaires de charge publique sont assujettis aux exigences de la Loi sur les conflits d’intérêts et qu’avant leur nomination, ils doivent s’engager à respecter les Lignes directrices en matière d’éthique et d’activités politiques, qui constituent une modalité de nomination.
Les questions en litige
[45] La demanderesse soutient que la principale question dont la Cour est saisie est celle de l’équité procédurale dans le cadre du processus de nomination et elle soulève, dans sa demande, cinq questions.
[46] À mon avis, les questions à trancher dans le cadre de la présente demande peuvent être ainsi formulées :
1. La demanderesse a‑t‑elle qualité pour présenter la demande?
Le gouverneur en conseil a‑t‑il omis de consulter le chef de chacun des partis reconnus à la Chambre des communes, comme l’exige le paragraphe 81(1) de la Loi sur le Parlement du Canada?
3. Le gouverneur en conseil a‑t‑il contrevenu à la Loi sur les conflits d’intérêts, remettant ainsi la validité de la nomination en question?
Les dispositions de la common law concernant la crainte raisonnable de partialité s’appliquent‑elles et, le cas échéant, empêchaient‑elles le gouverneur en conseil de procéder à la nomination?
La demanderesse pouvait‑elle légitimement s’attendre à ce que le gouverneur en conseil se récuse du processus de nomination?
La norme de contrôle
[47] Dans l’arrêt Tsleil‑Waututh Nation c Canada, 2018 CAF 153 (Tsleil­Waututh), la Cour d’appel fédérale a attiré l’attention sur l’arrêt Nation Gitxaala c Canada, 2016 CAF 187, qu’elle avait rendu précédemment et dans lequel elle concluait que, pour déterminer la norme de contrôle qui s’applique, il faut tenir compte des dispositions législatives pertinentes, de la structure de la loi et des objectifs généraux visés par la loi (Tsleil‑Waututh, au paragraphe 204). Dans Tsleil‑Waututh, dans son analyse du volet relevant du droit administratif d’une décision du gouverneur en conseil, la Cour d’appel fédérale a appliqué la norme de la décision raisonnable, en concluant que la Cour doit être convaincue que la décision du gouverneur en conseil était conforme à la loi, raisonnable et constitutionnelle. La décision conforme à la loi et raisonnable respecte le cadre et la logique du régime législatif (voir aussi Globalive Wireless Management Corp c Public Mobile Inc, 2011 CAF 194, au paragraphe 31).
[48] À mon avis, cela s’apparente également à la situation où un tribunal administratif interprète sa propre loi constitutive ou une loi étroitement liée à son mandat et dont il a une connaissance approfondie. Il y est présumé que les questions d’interprétation législative commandent la déférence lors du contrôle judiciaire (Alberta Teachers, 2011 CSC 61, au paragraphe 30; Edmonton (Ville) c Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd, 2016 CSC 47, au paragraphe 22). En l’espèce, le gouverneur en conseil interprète le paragraphe 81(1) de la Loi sur le Parlement du Canada, les exigences procédurales prescrites nécessaires à la nomination d’un agent du Parlement qui s’occupe des affaires internes de l’Assemblée législative. Selon la même analyse, cela commande l’application de la norme de contrôle de la décision raisonnable.
[49] La question de savoir si le gouverneur en conseil a correctement appliqué la loi est en fait une question d’interprétation législative (Globalive, au paragraphe 34). Bien que la Cour d’appel fédérale ait conclu dans l’arrêt Globalive qu’il y a lieu de s’interroger sur la question de savoir si une telle question commande la norme de la décision raisonnable ou celle de la décision correcte (Globalive, paragraphe 35), à mon avis, dans le contexte du régime législatif en l’espèce, dont il est question ci‑dessous, et en appliquant les facteurs énoncés dans Dunsmuir, la norme de la décision raisonnable s’applique à l’interprétation de l’article 81(1) de la Loi sur le Parlement du Canada par le gouverneur en conseil.
[50] Dans la mesure où les arguments de la demanderesse sont fondés sur l’existence d’un manquement à l’obligation d’équité procédurale, il est bien établi que les questions relatives à l’équité procédurale peuvent être examinées selon la norme de la décision correcte (Établissement de Mission c Khela, 2014 CSC 24, au paragraphe 79; Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, au paragraphe 43). Question en litige no 1 : La demanderesse a‑t‑elle qualité pour présenter la demande?
La première question en litige : la demanderesse a‑t‑elle qualité pour présenter la demande?
[51] La demanderesse n’est pas directement touchée par les questions qu’elle soulève dans la présente demande. Par conséquent, elle ne peut présenter la demande que si la Cour exerce son pouvoir discrétionnaire de lui accorder la qualité pour agir dans l’intérêt public.
[52] Le critère concernant la qualité pour agir dans l’intérêt public n’est pas contesté. Les parties ont convenu que le critère est celui énoncé par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Canada (Procureur général) c Downtown Eastside Sex Workers United Against Violence Society, 2012 CSC 45 (Downtown Eastside).
[53] Dans cet arrêt, la Cour suprême a déclaré que, selon l’approche traditionnellement retenue par les cours de justice, la qualité pour agir était limitée aux personnes dont les intérêts privés étaient en jeu ou pour qui l’issue des procédures avait des incidences particulières. Dans les causes de droit public, comme celle dont la Cour était saisie, les tribunaux canadiens ont toutefois tempéré ces limites et adopté une approche souple et discrétionnaire quant à la question de la qualité pour agir dans l’intérêt public, guidés en cela par les objectifs qui étaient sous‑jacents aux limites traditionnelles.
[54] La Cour a reconnu certaines des préoccupations qui, traditionnellement, ont servi à expliquer les restrictions en matière de qualité pour agir, notamment l’affectation appropriée des ressources judiciaires limitées et la nécessité d’écarter les trouble‑fête; l’assurance que les tribunaux entendront les principaux intéressés faire valoir contradictoirement leurs points de vue; et la sauvegarde du rôle propre aux tribunaux et de leur relation constitutionnelle avec les autres pouvoirs du gouvernement : l’instance doit soulever une question justiciable, c’est‑à‑dire une question dont les tribunaux peuvent être saisis (Downtown Eastside, aux paragraphes 27 à 30). Le principe de la légalité, selon lequel les actes de l’État doivent être conformes à la Constitution et au pouvoir conféré par la loi, et qu’il doit exister des manières pratiques et efficaces de contester la légalité des actions de l’État, éclaire également la question de la qualité pour agir (Downtown Eastside, aux paragraphes 31 et 33).
[55] Lorsqu’ils exercent le pouvoir discrétionnaire de reconnaître ou non la qualité pour agir dans l’intérêt public, les tribunaux doivent prendre en compte trois facteurs :
(i) une question justiciable sérieuse est‑elle soulevée?
(ii) le demandeur a‑t‑il un intérêt réel ou véritable dans l’issue de cette question?
(iii) compte tenu de toutes les circonstances, la poursuite proposée constitue‑t‑elle une manière raisonnable et efficace de soumettre la question aux tribunaux?
[56] Le demandeur qui souhaite se voir reconnaître la qualité pour agir doit convaincre la cour que ces facteurs, appliqués d’une manière souple et téléologique, militent en faveur de la reconnaissance de cette qualité. Toutes les autres considérations étant égales par ailleurs, un demandeur qui possède de plein droit la qualité pour agir sera généralement préféré (Downtown Eastside, au paragraphe 37).
[57] Ces facteurs ne doivent pas être perçus comme des éléments d’une liste de contrôle rigide; ils doivent plutôt être vus comme des considérations connexes devant être appréciées et soupesées de façon cumulative, plutôt que séparément, à la lumière des objectifs qui sous‑tendent les restrictions à la qualité pour agir (Downtown Eastside, au paragraphe 20). Ils doivent être appliqués d’une manière souple et libérale de façon à favoriser la mise en œuvre de ces objectifs sous‑jacents (Downtown Eastside, aux paragraphes 20, 35 et 36). Lorsqu’il s’agit de décider s’il est justifié de reconnaître cette qualité dans les affaires de droit public, les tribunaux doivent exercer leur pouvoir discrétionnaire et mettre en balance, d’une part, le raisonnement qui sous‑tend les restrictions à cette reconnaissance et, d’autre part, le rôle important qu’ils jouent lorsqu’ils se prononcent sur la validité des mesures prises par le gouvernement. « En somme, les règles de droit relatives à la qualité pour agir tirent leur origine de la nécessité d’établir un équilibre “entre l’accès aux tribunaux et la nécessité d’économiser les ressources judiciaires” : Conseil canadien des Églises, [1992] 1 RCS 236, p. 252 » (Downtown Eastside, au paragraphe 23).
[58] Pour être considérée comme une question justiciable sérieuse, la question soulevée doit constituer un point constitutionnel important ou une question importante, et l’action doit être loin d’être futile, bien que les tribunaux ne doivent pas examiner le bien‑fondé d’une affaire autrement que de façon préliminaire (Downtown Eastside, au paragraphe 42). En insistant sur l’existence d’une question justiciable, les tribunaux s’assurent d’exercer leur pouvoir discrétionnaire de reconnaître la qualité pour agir d’une façon qui est cohérente avec l’objectif de demeurer dans les limites du rôle constitutionnel qui leur est propre. Lorsqu’est en cause un litige que les tribunaux peuvent trancher, ceux‑ci ne devraient pas refuser de statuer au motif qu’à cause de ses incidences ou de son contexte politiques, il vaudrait mieux en laisser l’examen et le règlement au législatif ou à l’exécutif (Downtown Eastside, au paragraphe 40). En outre, dès qu’il devient évident qu’une déclaration fait état d’au moins une question sérieuse, il ne sera généralement pas nécessaire d’examiner minutieusement chacun des arguments plaidés pour trancher la question de la qualité pour agir (Downtown Eastside, au paragraphe 42).
[59] Le deuxième facteur consiste à se demander si le demandeur a un intérêt réel dans les procédures ou est engagé quant aux questions qu’elles soulèvent. La Cour a conclu qu’un intérêt véritable avait été établi vu que le demandeur jouissait de la meilleure réputation possible et qu’il avait démontré un intérêt réel et constant dans les questions soulevées (Downtown Eastside, au paragraphe 43, citant Conseil canadien des Églises, à la page 254).
[60] Enfin, à la troisième étape, en abordant la question sous l’angle téléologique, les tribunaux doivent se demander « si l’action envisagée constitue une utilisation efficiente des ressources judiciaires, si les questions sont justiciables dans un contexte accusatoire, et si le fait d’autoriser la poursuite de l’action envisagée favorise le respect du principe de la légalité ». Une approche souple et discrétionnaire est de mise pour juger de l’effet de ces considérations, et une analyse dichotomique répondant par un oui ou par un non à la question à l’étude n’est pas envisageable. Les questions visant à déterminer si une façon de procéder est raisonnable, si elle est efficace et si elle favorise le renforcement du principe de la légalité sont des questions de degré et elles doivent être analysées en fonction de solutions de rechange pratiques, compte tenu de toutes les circonstances (Downtown Eastside, au paragraphe 50). La Cour suprême du Canada a ensuite présenté une liste d’exemples, non exhaustive, pour illustrer les questions à prendre en compte au moment de se pencher sur le troisième facteur discrétionnaire : la capacité du demandeur d’engager une poursuite, la question de savoir si la cause est d’intérêt public, la question de savoir s’il y a d’autres manières réalistes de trancher la question qui favoriseraient une utilisation plus efficace et efficiente des ressources judiciaires, et l’incidence éventuelle de l’octroi de la qualité pour agir dans l’intérêt public sur les droits d’autres personnes dont les intérêts sont aussi, sinon plus touchés (Downtown Eastside, au paragraphe 51). Bref, il s’agit de déterminer si la poursuite proposée constitue, compte tenu de toutes les circonstances, une manière raisonnable et efficace de soumettre la question à la cour (Downtown Eastside, au paragraphe 52).
[61] En l’espèce, la demanderesse soutient qu’elle satisfait aux trois volets du critère de la qualité pour agir en matière d’intérêt public. Plus précisément, elle fait valoir que la demande soulève des questions justiciables sérieuses concernant le respect, par les principaux fonctionnaires, des lois qui régissent la conduite éthique des membres de l’exécutif (mémoire des faits et du droit, au paragraphe 28). Ces questions se rapportent