Saint-Romuald (Ville) c. Olivier

Saint-Romuald (Ville) c. Olivier
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2001-09-27
Référence neutre
2001 CSC 57
Recueil
[2001] 2 RCS 898
Numéro de dossier
27210
Juges
McLachlin, Beverley; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise
En appel de
Québec
Sujets
Droit municipal
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 27210
Contenu de la décision
Saint-Romuald (Ville) c. Olivier, [2001] 2 R.C.S. 898, 2001 CSC 57
Ville de Saint-Romuald Appelante
c.
Claudette Olivier, Louise Bolduc, Roger Bolduc,
tous trois faisant affaires sous la raison sociale
« Les Immeubles Jancloroc enr. », et 9010-4407 Québec Inc. Intimés
Répertorié : Saint-Romuald (Ville) c. Olivier
Référence neutre : 2001 CSC 57.
No du greffe : 27210.
2000 : 5 décembre; 2001 : 27 septembre.
Présents : Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Major, Bastarache, Binnie et Arbour.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit municipal – Règlements de zonage – Portée des droits acquis – Usage dérogatoire légal – Définition de l’objet de l’usage préexistant – Changement, extension ou modification de l’usage – Remplacement par le cabaret des chanteurs de musique western par des danseuses nues – Le changement de la forme de divertissement offert constitue-t-il un remplacement illégal de l’usage dérogatoire original par un autre usage dérogatoire? – Le changement de la forme de divertissement offert équivaut-il à une renonciation au droit acquis d’exploiter le cabaret?
Les particuliers intimés sont propriétaires d’un bâtiment sur le territoire de la ville appelante, où sont présentés, depuis 1990, des spectacles de type « western ». En 1991, un nouveau règlement de zonage entre en vigueur par lequel les usages « restaurant ou bar avec spectacles » ainsi que « restaurant ou bar avec spectacles ou films érotiques » ne sont pas permis sans pour autant qu’ils soient expressément interdits. Ce même règlement énonce également qu’un usage dérogatoire protégé par droits acquis ne peut être remplacé par un autre usage dérogatoire. En 1994, la société intimée rachète le fonds de ce commerce et y commence l’exploitation d’un bar présentant des spectacles de danseuses nues. L’appelante tente d’obtenir une ordonnance à l’encontre de ce qu’elle considérait être le remplacement illégal d’un usage dérogatoire par un autre. La Cour supérieure rejette la requête de l’appelante considérant que les intimés bénéficient de droits acquis. La Cour d’appel confirme cette décision.
Arrêt (les juges L’Heureux-Dubé, Gonthier et Bastarache sont dissidents) : Le pourvoi est rejeté.
Le juge en chef McLachlin et les juges Major, Binnie et Arbour : La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme permet aux municipalités québécoises de régir les droits acquis, d’en prohiber le remplacement par d’autres usages dérogatoires et d’en interdire l’extension ou la modification. La municipalité ne peut toutefois pas ordonner la cessation de tels usages à moins que ceux‑ci n’aient été abandonnés ou interrompus pendant « une période de temps [. . .] raisonnable » non inférieure à six mois. En l’espèce, la municipalité n’avait pas l’intention d’interdire la modification des droits acquis ni d’éliminer les bars de danseuses nues en vertu de la Loi sur les cités et villes. Le libellé général de l’art. 9 du règlement n’est pas suffisant pour constituer une interdiction expresse écartant les droits acquis des intimés.
En vertu de la théorie des « droits acquis », bien que les intimés n’aient pas le droit d’affecter les lieux à tout usage inclus dans une catégorie permise antérieurement par le règlement, mais seulement celui de continuer d’utiliser les lieux de la même manière qu’au moment de la prise du nouveau règlement, ils jouissent d’une certaine souplesse dans l’exercice de ce droit. En général, le simple fait de poursuivre exactement l’activité préexistante est protégé, même si cette activité s’intensifie, sauf si l’accroissement de l’intensité est à ce point considérable qu’il crée un usage complètement différent. Tant le degré de proximité que les effets sur le voisinage ont un rôle à jouer dans le règlement équitable de ce genre d’affaire. Chacun de ces éléments contribue à l’expectative réelle et naturelle du propriétaire foncier. Le propriétaire foncier va trop loin si (i) on peut dire que l’étendue ou l’intensité de l’activité entraîne un changement dans le type d’usage, si (ii) le tribunal considère que l’ajout de nouvelles activités ou la modification des anciennes activités s’éloigne trop des activités antérieures pour avoir droit à la protection, ou si (iii) on peut démontrer que les activités nouvelles ou modifiées créent des problèmes supplémentaires démesurés ou une aggravation excessive des problèmes existants pour la municipalité, les autorités locales ou les voisins. Ces facteurs sont soupesés les uns par rapport aux autres.
En conséquence, la question des limitations au droit acquis des intimés doit être abordée de la façon suivante : (1) Il faut d’abord qualifier la fin visée par l’usage préexistant réellement exercé sur le site. (2) Lorsque l’usage actuel correspond simplement à une intensification de l’activité préexistante, il pourra rarement être contesté, sauf si l’intensification est telle que l’usage est devenu complètement différent. (3) Dans la mesure où le propriétaire foncier étend ses activités au‑delà de celles auxquelles il se livrait auparavant, les activités ajoutées peuvent être jugées trop éloignées des activités antérieures pour être protégées par l’usage dérogatoire. Dans un tel cas, il n’est pas nécessaire d’évaluer les « effets sur le voisinage ». (4) Dans la mesure où des activités sont ajoutées ou modifiées dans les limites des fins originales, le tribunal doit soupeser l’intérêt du propriétaire foncier en regard de l’intérêt de la collectivité en tenant compte de la nature de l’usage préexistant, du degré de proximité et des nouveaux effets ou de l’aggravation des effets sur le voisinage. Plus la perturbation est grande, plus la définition de l’usage préexistant ou du droit acquis sera restrictive. (5) La partie qui invoque des effets sur le voisinage doit en faire la preuve, à moins que ceux‑ci ne soient évidents. (6) La qualification résultante du droit acquis ne doit pas être générale au point de libérer le propriétaire des contraintes découlant de ce qu’il a fait réellement, ni être restrictive au point de le priver d’une certaine souplesse dans l’évolution raisonnable de ses activités antérieures. (7) Même si la définition des droits acquis comportera toujours un élément subjectif, les critères susmentionnés constituent une tentative d’asseoir la décision de notre Cour sur des faits objectifs. L’issue de l’analyse visant à qualifier l’usage ne doit pas reposer sur des jugements de valeur personnels.
Le remplacement des chanteurs westerns par des danseuses nues ne constitue pas un tel changement dans le genre de cabaret en cause qu’il s’agit là d’un usage entièrement différent et, partant, non protégé. On peut qualifier à bon droit l’usage préexistant des lieux par les intimés en ces termes : offrir au public une combinaison de nourriture, de boissons, d’ambiance et de divertissement légal. Le passage à une forme différente de divertissement se situe dans les limites des fins générales auxquelles les lieux sont utilisés, savoir l’exploitation d’un cabaret.
Les juges L’Heureux-Dubé, Gonthier et Bastarache (dissidents) : Les droits acquis permettent d’immuniser l’usage effectivement exercé d’un fonds avant un changement à la réglementation, alors que celui qui aurait pu l’être ne jouira pas d’une telle immunité. Si l’usage entrepris suite à la modification réglementaire est de même nature que celui effectivement exercé sous l’ancienne réglementation, il sera protégé par droits acquis. Afin de déterminer s’il y a eu changement de nature, on doit avant tout circonscrire l’usage exercé dans les faits avant l’interdiction réglementaire. La présence d’un changement dans la nature d’un usage doit être déterminée à partir des expectatives réelles et naturelles de l’usager ainsi qu’à partir de la pertinence des modifications eu égard aux fins poursuivies par la réglementation d’aménagement du territoire. Chaque cas demeure néanmoins un cas d’espèce et la nature de l’usage protégé par droits acquis devra être déterminée par le tribunal en tenant compte des faits propres à chaque situation.
L’appelante a interdit les usages « restaurant ou bar avec spectacles » ainsi que « restaurant ou bar avec spectacles ou films érotiques » en ne les permettant pas expressément. L’exigence d’une interdiction expresse de présentation de spectacles érotiques, telle que recherchée par les tribunaux inférieurs, est inutile, puisque dérivant directement de l’utilisation erronée de l’approche « catégorielle », selon laquelle l’exercice d’un usage relevant d’une catégorie prescrite par le législateur donnerait naissance à un droit acquis à tout usage relevant de cette catégorie.
Les expectatives réelles et naturelles d’un propriétaire de bar western ne comprennent pas celle d’exploiter un bar de danseuses nues, ces deux types de spectacles étant profondément différents dans leur nature. Une telle distinction acquiert cependant encore davantage de pertinence lorsqu’examinée en regard des objectifs de développement harmonieux et de bien-être poursuivis par la législation d’aménagement du territoire. Or, la poursuite de ces objectifs peut certainement être informée par des considérations d’ordre moral, en autant que celles-ci se rattachent aux fins premières de la réglementation. En l’espèce, il y a véritablement eu remplacement illégal d’un usage dérogatoire originaire par un autre plutôt que continuation d’un même usage. Ce changement entraîne la perte de la protection par droits acquis.
Jurisprudence
Citée par le juge Binnie
Arrêt suivi : Central Jewish Institute c. City of Toronto, [1948] R.C.S. 101; arrêts examinés : Campbellton (City) c. Thompson (1994), 151 R.N.-B. (2e) 1; Lordon c. Pitman (1980), 33 N.B.R. (2d) 23; arrêts mentionnés : Heutinck c. Oakland (Township) (1997), 42 M.P.L.R. (2d) 258; Vancouver (City of) c. Victoria Block Ltd. (1964), 45 D.L.R. (2d) 118; Glenelg (Township) c. Davis (1992), 10 M.P.L.R. (2d) 260; Nanaimo (City) c. Brickyard Enterprises Ltd., [1993] B.C.J. No. 992 (QL); Appleby c. Erie Tobacco Co. (1910), 22 O.L.R. 533; Macievich c. Anderson, [1952] 4 D.L.R. 507; Rylands c. Fletcher (1868), L.R. 3 H.L. 330; Re Daly and City of Vancouver (1956), 5 D.L.R. (2d) 474; Re Lorne Park (1913), 30 O.L.R. 289; Boykiw c. Calgary (City) Development Appeal Board (1992), 90 D.L.R. (4th) 558; Re Dinnick and McCallum (1913), 28 O.L.R. 52; Regina Auto Court c. Regina (City) (1958), 25 W.W.R. 167; Canadian Occidental Petroleum Ltd. c. District of North Vancouver (1983), 148 D.L.R. (3d) 255; Toronto (City of) c. Wheeler (1912), 4 D.L.R. 352; R. c. Howard (1884), 4 O.R. 377; R. c. Clark Bros. & Hughes Ltd., [1925] 1 D.L.R. 49; Soudure Mobile D. Pilon Inc. c. Larose, [1990] R.L. 93; O’Sullivan Funeral Home Ltd. c. City of Sault Ste. Marie, [1961] O.R. 413; Kiss c. Phil Dennis Enterprises Ltd. (1974), 46 D.L.R. (3d) 196; Perth (Town) c. Perth Mews Ltd. (1991), 7 M.P.L.R. (2d) 259; Magdalena’s Rest Home Ltd. c. Etobicoke (City) (1992), 12 M.P.L.R. (2d) 316; Moncton (City) c. Como (1990), 103 R.N.-B. (2e) 286; Borins c. Toronto (City) (1988), 50 R.P.R. 43; 382671 Ontario Ltd. c. London (City) Chief Building Official (1996), 32 M.P.L.R. (2d) 1; R. c. Grant (1983), 23 M.P.L.R. 89; Regina ex rel. Skimmings c. Cappy (1952), 103 C.C.C. 25; R. c. Kelly Landscape Contractors Ltd. (1980), 13 M.P.L.R. 67; Val-d’Or (Ville de) c. 2550-9613 Québec Inc., [1997] R.J.Q. 2090; East Barnet Urban District Council c. British Transport Commission, [1962] 2 Q.B. 484; Thames Heliports PLC c. London Borough of Tower Hamlets (1996), 74 P. & C.R. 164; Bridgewater (Town of) c. Chuckran, 217 N.E.2d 726 (1966); Conforti c. City of Manchester, 677 A.2d 147 (1996); Belleville (Town of) c. Parrillo’s, Inc., 416 A.2d 388 (1980); Cape Resort Hotels, Inc. c. Alcoholic Licensing Board of Falmouth, 431 N.E.2d 213 (1982); Prince Edward Island Museum and Heritage Foundation c. Charlottetown (City) (1998), 161 Nfld. & P.E.I.R. 56; Nepean (City) c. D’Angelo (1998), 49 M.P.L.R. (2d) 243.
Citée par le juge Gonthier (dissident)
Chutes-de-la-Chaudière (Municipalité régionale de comté des) c. Compagnie 1846-0832 Québec Inc., [1994] R.J.Q. 618; Huot c. L’Ange-Gardien (Municipalité de), [1992] R.J.Q. 2404; Toronto c. Board of Trustees of R.C. Separate Schools for Toronto, [1925] 3 D.L.R. 880; Central Jewish Institute c. City of Toronto, [1948] R.C.S. 101; Syndics des écoles protestantes de la Cité d’Outremont c. Cité d’Outremont, [1951] B.R. 676; Lafontaine (Municipalité du Village) c. Ouellette, [1976] C.S. 1488; Montréal (Ville de) c. Bijouterie Lucien Gervais Inc., [1981] J.M. 21; Bernard c. Belœil (Ville de), C.A. Montréal, no 500-09-000857-896, 29 novembre 1990, J.E. 91-20; Anjou (Ville d’) c. Vanier, C.A. Montréal, no 500-09-001305-788, J.E. 83-325; Soudure Mobile D. Pilon Inc. c. Larose, [1990] R.L. 93; Girard c. St-Irénée (Municipalité de), [2000] R.J.Q. 2689; St-Michel-Archange (Municipalité de) c. 2419-6388 Québec Inc., [1992] R.J.Q. 875; Saint-Raymond (Ville) c. Entreprises Benoît Demers Inc., [1996] A.Q. no 4387 (QL); Squillante c. Zoning Board of Appeals of the City of Hartford, 1997 Conn. Super. Lexis 2612; Marzocco c. City of Albany, 629 N.Y.S.2d 847 (1995); Val-d’Or (Ville de) c. 2550-9613 Québec Inc., [1997] R.J.Q. 2090; Moncton (City) c. Steldon Enterprises Ltd. (2000), 225 R.N.-B. (2e) 11; Young c. American Mini Theatres, Inc., 427 U.S. 50 (1976); Renton (City of ) c. Playtime Theatres, Inc., 475 U.S. 41 (1986); 538745 Ontario Inc. c. Windsor (City) (1988), 64 O.R. (2d) 38.
Lois et règlements cités
Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64, art. 947.
Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C-46, art. 163(2) b), 167 , 173(1) .
Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, L.R.Q., ch. A-19.1, art. 113, 227 [mod. 1993, ch. 3, art. 78; mod. 1994, ch. 32, art. 21].
Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C-19, art. 410, 414.
Loi sur les municipalités, L.R.O. 1990, ch. M.45, art. 225 [mod. 1996, ch. 1, annexe M, art. 13].
Règlement 273-90 de la ville de Saint-Romuald, art. 7, 9, 10, 11, 16, 22, 204.
Doctrine citée
Giroux, Lorne. « Questions controversées en matière de droits acquis », dans Développements récents en droit municipal (1994). Cowansville : Yvon Blais, 1994, 131.
Grand Larousse de la langue française, t. 1. Paris : Librairie Larousse, 1971, « cabaret ».
Grand Robert de la langue française, t. 2, 2e éd. Paris : Le Robert, 1986, « cabaret ».
Kagan, Ira T. « But I Do Not Want to Be Legal » (1993), 13 M.P.L.R. (2d) 252.
McQuillin, Eugene. The Law of Municipal Corporations, 3rd ed. Revised vol. 8A by Julie Rozwadowski and James Solheim. Mundelein, Ill. : Callaghan, 1994.
Milner, James Bryce. Community Planning : A Casebook on Law and Administration. Toronto : University of Toronto Press, 1963.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec, [1999] J.Q. no 215 (QL), qui a confirmé un jugement de la Cour supérieure qui avait rejeté une requête en contestation d’usage. Pourvoi rejeté, les juges L’Heureux-Dubé, Gonthier et Bastarache sont dissidents.
Jacques Tremblay et Bertrand Gobeil, pour l’appelante.
François Marchand, pour les intimés.
Version française du jugement du juge en chef McLachlin et des juges Major, Binnie et Arbour rendu par
1 Le juge Binnie — Dans le présent pourvoi, notre Cour a pour objectif de trouver le juste équilibre entre le droit d’une personne de continuer à utiliser sa propriété et à en jouir et le pouvoir de la collectivité, qui s’exprime par l’entremise de la municipalité locale, d’améliorer les agréments dont bénéficient les propriétaires voisins et les autres propriétaires fonciers touchés en modifiant les règlements régissant l’aménagement du territoire. L’affaire ayant pris naissance au Québec, la question qu’elle soulève plus précisément est celle de la limitation des droits acquis sous le régime du Code civil. Toutefois, puisqu’il s’agit d’une affaire de droit public, les principes de réglementation de l’aménagement du territoire, applicables dans les provinces de common law relativement aux usages dérogatoires légaux, sont également pertinents.
2 Les faits sont simples. Le cabaret de type country et western des intimés a été rebaptisé L’Extase et les chanteurs et chanteuses de musique western ont été remplacés par des danseuses nues. Les affaires sont devenues plus florissantes. On a dit que le bar était « très fréquenté ». Les policiers ont augmenté la surveillance, mais leur intérêt accru semblait lié à la crainte que des personnes conduisent en état d’ébriété (crainte qu’ils ont aussi à l’égard des autres bars et cabarets) et à la possibilité de repérer des personnes visées par un mandat ou soupçonnées de contrevenir à une ordonnance judiciaire. Selon la preuve, aucun problème de discipline ne se posait à l’intérieur même du bar. En outre, aucun élément de preuve n’a établi que les spectacles de danseuses nues attirent davantage de clients ayant des démêlés avec la justice que les bars ordinaires, ni que L’Extase attirait effectivement une clientèle plus problématique qu’à l’époque où il était un bar country et western.
3 Mon collègue le juge Gonthier se dit d’avis que les intimés ont renoncé à leur droit acquis d’exploiter le cabaret en changeant la forme de divertissement offert. Avec égards, j’estime que ce résultat crée un déséquilibre en faveur de la municipalité. Je suis d’accord avec la conclusion unanime de la Cour d’appel du Québec, et je suis d’avis de rejeter le pourvoi.
I. La question en litige
4 Mon collègue expose les faits et les dispositions applicables dans les motifs de son jugement. Je suis entièrement d’accord avec lui pour rejeter l’approche « catégorielle ». Il s’agit de la théorie selon laquelle le propriétaire d’un terrain dont l’usage n’est pas conforme au nouveau règlement a néanmoins le « droit acquis » d’étendre ou de modifier l’usage existant en y incluant tout ce qui était permis sur ce terrain selon la « catégorie d’usages » définie dans les dispositions antérieures (si des dispositions antérieures existent effectivement). L’approche « catégorielle » donne peut‑être un résultat équitable lorsqu’on l’applique aux faits visés par le présent pourvoi, mais c’est seulement parce que les catégories d’usages créées par le règlement antérieur étaient fort étroites. Le mot « cabaret », qui constituait la catégorie d’« usages » applicable dans le règlement antérieur, est défini très précisément dans Le Grand Robert de la langue française (2e éd. 1986), t. 2, p. 242, notamment comme suit :
2. Établissement où l’on présente un spectacle satirique, musical, etc., et où les clients peuvent consommer des boissons, souper, danser. A Café‑concert; boîte (de nuit).
Dans le Grand Larousse de la langue française (1971), t. 1, p. 551, nous trouvons la définition suivante :
2. Petit établissement de spectacle qui présente un programme artistique ou satirique, où l’on peut consommer des boissons, parfois dîner, danser . . .
5 Toutefois, comme mon collègue le juge Gonthier le démontre, l’approche « catégorielle » est erronée sur le plan des principes et mènera souvent à une conclusion qui favorise indûment les propriétaires fonciers aux dépens de l’intérêt de la collectivité. Le « droit acquis » protégé n’est lié, à juste titre, qu’à la situation existante. Il ne protège pas un usage potentiel ou envisagé qui ne s’est jamais concrétisé. Une règle similaire s’applique dans les provinces de common law : voir Heutinck c. Oakland (Township) (1997), 42 M.P.L.R. (2d) 258 (C.A. Ont.), par. 6 :
[traduction] Nous fondons notre analyse essentiellement sur la règle bien établie selon laquelle la nature d’un usage dérogatoire n’est pas déterminée en fonction des définitions figurant dans le règlement. Il faut plutôt déterminer la nature de cet usage en fonction de la façon dont la propriété était utilisée au moment de l’adoption du règlement.
Dans le même sens, voir : Vancouver (City of) c. Victoria Block Ltd. (1964), 45 D.L.R. (2d) 118 (C.A.C.‑B.), p. 121; Glenelg (Township) c. Davis (1992), 10 M.P.L.R. (2d) 260 (C.A. Ont.); Nanaimo (City) c. Brickyard Enterprises Ltd., [1993] B.C.J. No. 992 (C.S.) (QL), par. 20. Le droit acquis se limite au droit de continuer à utiliser le terrain aux fins auxquelles il était réellement utilisé auparavant. Bien entendu, la question est de savoir à quel point il faut circonscrire largement ou étroitement les fins de cet « usage préexistant ».
II. L’usage préexistant
6 Comme je l’ai mentionné, les lieux en cause sont utilisés comme cabaret depuis de nombreuses années. Les nouvelles dispositions ne permettent plus cet usage dans la zone pertinente. L’issue du pourvoi dépendra en grande partie du choix d’une définition large (« cabaret ») ou d’une définition étroite (« cabaret country et western ») de l’usage préexistant.
7 La nécessité de choisir soigneusement la définition applicable nous oblige à examiner de façon réaliste l’entreprise exploitée sur les lieux avant l’adoption du nouveau règlement de zonage. L’industrie des cabarets est instable. Les cabarets gagnent et perdent en popularité selon les tendances. Leurs exploitants cherchent constamment la « formule gagnante ». On nous dit que l’emplacement est fondamental, mais, outre ce facteur, on varie sans cesse la nourriture, les boissons, l’ambiance et le divertissement pour susciter l’intérêt des clients. Il y a quelques années, les clients seraient peut‑être venus en foule entendre des chanteurs westerns tout en mangeant du steak et des pommes de terre. Certains le font encore. Les pubs irlandais font généralement entendre des mélodies irlandaises, mais ils devront peut‑être changer d’ambiance la saison prochaine en offrant des karaokés. Le populaire disco de l’an passé peut céder la place aux danseurs en ligne du Texas cette année. Le terrain utilisé à ces fins sert simplement de plate‑forme à une entreprise qui offre au public une combinaison commercialisable de nourriture, de boissons et de divertissement licite.
8 L’appelante prétend que le remplacement des chanteurs westerns par des danseuses nues constitue un tel changement dans le genre de cabaret en cause qu’il s’agit là d’un usage entièrement différent. Je ne suis pas d’accord. En sa qualité d’autorité réglementante, la municipalité peut intégrer de tels jugements de valeur à ses mesures de contrôle de l’aménagement du territoire (comme elle l’a fait en l’espèce au moyen du nouveau règlement), mais je ne crois pas que, dans l’état actuel du droit, elle puisse tronquer rétroactivement de cette manière le « droit acquis » du propriétaire foncier de continuer à exploiter son entreprise.
III. Le rôle du zonage
9 Le droit privé protège depuis longtemps le droit des propriétaires voisins de jouir des agréments de leur terrain. L’article 947 du Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64, protège ce droit, comme le fait le délit de nuisance en common law. C’est ainsi que dans Appleby c. Erie Tobacco Co. (1910), 22 O.L.R. 533 (C. div.), des voisins ont obtenu une injonction pour nuisance contre une usine de tabac qui dégageait des [traduction] « odeurs nocives » et que, dans Macievich c. Anderson, [1952] 4 D.L.R. 507 (C.A. Man.), des voisins ont réussi, en invoquant les mêmes motifs, à empêcher l’établissement d’un hôpital pour chiens dans une zone résidentielle. La règle établie dans Rylands c. Fletcher (1868), L.R. 3 H.L. 330, impose une responsabilité pratiquement absolue aux propriétaires qui apportent sur leur terrain [traduction] « toute chose susceptible de faire du tort si elle s’échappe » et de causer des dommages à un voisin, à moins que la fuite ne soit due à la faute de ce voisin (p. 339-340). Ces recours de droit privé ont été conçus, de façon générale, pour protéger les agréments du voisinage.
10 Les objectifs du zonage moderne ont également été atteints en partie au moyen d’ententes privées comportant des clauses restrictives, comme dans Re Daly and City of Vancouver (1956), 5 D.L.R. (2d) 474 (C.S.C.-B.), et au moyen de projets de construction, comme dans Re Lorne Park (1913), 30 O.L.R. 289 (H.C.). Cette évolution initiale du droit est soulignée dans Boykiw c. Calgary (City) Development Appeal Board (1992), 90 D.L.R. (4th) 558 (C.A. Alb.), p. 563, et décrite en détail dans J. B. Milner, Community Planning (1963), p. 357 et suiv. Au début, les administrations locales se sont occupées des odeurs nocives et ont établi des normes de construction à des fins de prévention des incendies et de sécurité.
11 Lorsqu’elles ont commencé à être utilisées comme instrument de saine administration, les mesures plus perfectionnées de contrôle de l’aménagement du territoire ont été contestées parce qu’elles privaient dans une certaine mesure le propriétaire de ses droits : voir Re Dinnick and McCallum (1913), 28 O.L.R. 52 (C.A.), p. 58; Regina Auto Court c. Regina (City) (1958), 25 W.W.R. 167 (B.R. Sask.), p. 168-169; et Canadian Occidental Petroleum Ltd. c. District of North Vancouver (1983), 148 D.L.R. (3d) 255 (C.S.C.‑B.), p. 269.
12 Pour dissiper la crainte qu’il y ait confiscation sans compensation, le Code civil au Québec et l’interprétation des tribunaux dans les provinces de common law ont protégé les usages existants au moyen de la notion de « droits acquis » : Toronto (City of) c. Wheeler (1912), 4 D.L.R. 352 (H.C. Ont.), le juge Middleton, p. 353 :
[traduction] [J’]estime bien fondé le principe selon lequel le législateur ne peut pas avoir voulu porter atteinte aux droits acquis, à moins que les termes qu’il a utilisés commandent clairement une interprétation différente du texte législatif.
Voir également R. c. Howard (1884), 4 O.R. 377 (B.R.), p. 381, et R. c. Clark Bros. & Hughes Ltd., [1925] 1 D.L.R. 49 (C.A. Man.), p. 51 et 53.
13 C’est dans ce contexte que doit être interprété le régime moderne des mesures de contrôle de l’aménagement du territoire, avec leur tension inhérente entre, d’une part, l’intérêt du propriétaire à utiliser sa propriété de la façon qu’il considère optimale et, d’autre part, l’intérêt de la municipalité à ce que l’ensemble de son territoire soit organisé suivant un plan qu’elle juge apte à maximiser les avantages et les agréments pour tous les habitants.
IV. Les dispositions législatives applicables
14 La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, L.R.Q., ch. A-19.1, autorise les municipalités québécoises à réglementer l’utilisation du sol en divisant les territoires en zones auxquelles sont attribués différents groupes et différentes classes d’usages. Cela doit être fait « selon des caractéristiques communes d’occupation du sol portant sur la volumétrie, la nuisance, la compatibilité, l’usage et l’esthétique » (art. 16 du nouveau règlement de zonage). Il est clair que l’effet de l’usage particulier d’un terrain sur les terrains voisins constitue une préoccupation fondamentale, qui est partagée dans les ressorts de common law. Pour plus de commodité, on peut qualifier d’« effets sur le voisinage » la perte d’agrément imputable au bruit, à la pollution de l’air, à l’accroissement de la circulation automobile, à l’augmentation de la demande de services municipaux et à d’autres perturbations. L’un des principaux objectifs du zonage est la minimisation de tels effets néfastes sur les propriétaires voisins ou sur la collectivité dans son ensemble.
15 Quant aux droits acquis (ou aux usages dérogatoires légaux), l’art. 113, par. 18 de la loi provinciale permet aux municipalités du Québec de les régir, d’en prohiber le remplacement par d’autres usages dérogatoires et d’en interdire l’extension ou la modification. La municipalité ne peut toutefois pas ordonner la cessation de tels usages à moins que ceux‑ci n’aient été abandonnés ou interrompus pendant « une période de temps [. . .] raisonnable » non inférieure à six mois. En d’autres termes, non seulement la loi provinciale respecte la théorie des droits acquis, mais elle indique clairement que les municipalités doivent également la respecter.
16 En l’espèce, la municipalité n’avait pas l’intention d’interdire la modification des droits acquis même si l’art. 113, par. 18c) de la loi provinciale lui conférait le pouvoir d’adopter des règlements à cet égard. Elle n’avait pas non plus l’intention, comme la Cour d’appel l’a souligné, d’éliminer les bars de danseuses nues en vertu de la Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C-19, que ce soit par application de l’art. 414 (« De la décence et des bonnes mœurs ») ou de l’art. 410 (bien‑être général sur le territoire de la municipalité). Il n’y a donc pas lieu que nous déterminions si une telle interdiction aurait été valide ou applicable en vertu du droit existant.
17 Exerçant ses pouvoirs légaux de législation déléguée, la Ville de Saint‑Romuald a pris le règlement de zonage 273‑90, qui est entré en vigueur le 22 mai 1991. L’appelante accorde beaucoup d’importance à l’art. 9 du règlement qui prévoit :
9. Usages permis
Les usages figurant à la grille des spécifications correspondent à la description des usages donnée au chapitre IV. Lorsqu’un trait est placé vis-à-vis une classe d’usage, cela signifie que tous les usages principaux de cette classe sont permis, à l’exclusion de tout autre. [Le juge Gonthier souligne.]
18 De l’avis de l’appelante, les mots soulignés constituent une interdiction expresse de l’usage dérogatoire des intimés. Interprétée de cette façon, cette disposition interdit évidemment l’ensemble des usages dérogatoires et son application par dérogation aux droits acquis rend ces derniers sans effet. À cet égard, je préfère l’opinion exprimée par la Cour d’appel du Québec, selon laquelle le libellé général de l’art. 9 n’est pas suffisant pour constituer une interdiction expresse écartant les droits acquis des intimés.
V. La portée du « droit acquis »
19 En vertu de la théorie des « droits acquis », les intimés avaient non seulement le droit de continuer d’utiliser les lieux de la même manière qu’au moment de la prise du nouveau règlement, mais ils jouissaient d’une certaine souplesse dans l’exercice de ce droit. Mon collègue le juge Gonthier souligne qu’il faut, en pareil cas, prendre en compte les « expectatives réelles et raisonnables » du propriétaire foncier touché par les changements de zonage (par. 63 (soulignement supprimé). Le juge Gonthier reconnaît également (au par. 62) que certains usages peuvent subir une « évolution normale » avec le temps et que « l’exercice d’un usage protégé par droits acquis peu[t] augmenter en intensité (Anjou (Ville d’) c. Vanier, C.A. Montréal, no 500-09-001305-788, J.E. 83‑325; Huot c. L'Ange-Gardien (Municipalité de), [[1992] R.J.Q. 2404 (C.A.)]; Soudure Mobile D. Pilon Inc. c. Larose, [1990] R.L. 93 (C.A.)) et s’adapter aux exigences du marché ou de la technologie qui lui est propre (Chutes-de-la-Chaudière [(Municipalité régionale de comté des) c. Compagnie 1846-0832 Québec Inc., [1994] R.J.Q. 618 (C.A.)], p. 624, madame le juge Tourigny, dissidente) ». J’estime que c’est ce qui s’est produit en l’espèce.
20 Une souplesse semblable existe également en common law. Ainsi, dans l’arrêt Central Jewish Institute c. City of Toronto, [1948] R.C.S. 101, le juge Kellock a conclu, à la p. 114, qu’il était légal d’étendre à l’ensemble d’un édifice un usage dérogatoire légal (une école privée) exercé auparavant uniquement dans une partie de l’édifice :
[traduction] Je ne pense pas que l’usage que l’appelant a fait des lieux après le début de l’année scolaire en septembre constituait une fin différente, au sens de la loi, de celle à laquelle il était utilisé le 24 juillet. [Je souligne.]
21 À ce stade‑ci, il y a lieu d’établir une distinction entre le type d’usage dérogatoire légal et l’intensité de cet usage. Par exemple, un foyer de soins infirmiers légal et dérogatoire peut vouloir doubler ses 15 lits. Le type d’usage demeurerait le même, mais son intensité serait accrue de façon importante.
A. L’intensité de l’usage
22 Le cabaret des intimés a augmenté son chiffre d’affaires de façon significative depuis qu’il a remplacé les chanteurs de musique western par des danseuses nues. Le nombre de clients et d’automobiles a augmenté, tout comme le bruit. Si on tient pour acquis, pour l’instant, que le « type » d’usage n’a pas changé, cette intensité accrue de l’usage constitue‑t‑elle un motif d’opposition?
23 Dans l’arrêt Central Jewish Institute, précité, notre Cour a conclu que tant que le type d’usage restait le même (une école privée), le droit du propriétaire n’était pas limité à l’intensité déjà existante (au moment pertinent, seule la cuisine et une pièce du rez‑de‑chaussée de l’édifice étaient utilisées à des fins scolaires). Au contraire, l’appelant avait le droit d’étendre l’usage dérogatoire à l’ensemble de son édifice. Dans une certaine mesure, la manière dont notre Cour a traité l’intensité de l’usage était liée au texte particulier de la loi provinciale (qui étendait l’immunité à l’édifice lui‑même), mais on a par la suite appliqué cet arrêt de façon plus générale (avec raison, selon moi) pour approuver l’accroissement d’intensité d’un usage dans des cas où le type d’usage restait le même. Mon collègue le juge Gonthier s’est reporté à la jurisprudence québécoise. Un principe similaire s’applique dans les provinces de common law : voir Canadian Occidental Petroleum, précité, p. 268 (expansion de la fabrication de substances dangereuses); O’Sullivan Funeral Home Ltd. c. City of Sault Ste. Marie, [1961] O.R. 413 (H.C.) (l’usage peu fréquent d’un salon funéraire ne fait pas obstacle à l’accroissement des activités); Kiss c. Phil Dennis Enterprises Ltd. (1974), 46 D.L.R. (3d) 196 (H.C. Ont.), où, à la p. 202, la cour a souligné avec approbation que [traduction] « le changement proposé est une question de degré et non de type d’usage »; Perth (Town) c. Perth Mews Ltd. (1991), 7 M.P.L.R. (2d) 259 (C. Ont. (Div. gén.)) (des machines à boules, qui constituaient un usage dérogatoire légal dans une partie de l’édifice, ont été autorisées dans l’ensemble de l’édifice); Magdalena’s Rest Home Ltd. c. Etobicoke (City) (1992), 12 M.P.L.R. (2d) 316 (C. Ont. (Div. gén.)) (une maison de repos est passée de 15 à 17 lits); Moncton (City) c. Como (1990), 103 R.N.-B. (2e) 286 (B.R.) (expansion d’une entreprise existante d’entreposage et de réparation d’équipement); Borins c. Toronto (City) (1988), 50 R.P.R. 43 (C. dist. Ont.) (conversion de locaux à bureaux); 382671 Ontario Ltd. c. London (City) Chief Building Official (1996), 32 M.P.L.R. (2d) 1 (C. Ont. (Div. gén.)) (ajout d’un logement dans un immeuble d’habitation).
24 Il y a toutefois certaines limites à l’accroissement d’intensité de l’usage. C’est ce qui ressort de l’opinion rédigée par le juge Cory (plus tard juge de notre Cour) dans l’affaire R. c. Grant (1983), 23 M.P.L.R. 89 (C.A. Ont.), où la cour a refusé de permettre qu’un édifice de deux logements, constituant un usage dérogatoire légal, soit subdivisé en quatre logements. Bien que le résultat précis de cette affaire puisse entrer en conflit, dans une certaine mesure, avec l’arrêt Central Jewish Institute de notre Cour, précité (qui n’a pas été cité par le juge Cory), même dans Central Jewish Institute, notre Cour a tenu pour acquis que l’expansion des activités scolaires serait raisonnable et limitée — limitée, en l’occurrence, à l’édifice existant.
25 En général, il est clair que le simple fait de poursuivre exactement l’activité préexistante est protégé, même si cette activité s’intensifie; toutefois, l’accroissement de l’intensité peut être à ce point considérable qu’il ne s’agit plus du même type d’activité. La ferme familiale qui possède quelques porcs aux abords d’une ville peut poursuivre cet usage dérogatoire légal, mais il pourrait en être autrement si elle cherchait à transformer son élevage de porcs en une « industrie rurale » d’élevage porcin intensif. Bien que, dans un sens, l’« usage » soit resté le même, dans un autre sens, son caractère a été modifié à tel point que l’usage est devenu complètement différent, quant à ses effets sur la collectivité.
26 Dans les cas plus courants, il ne faut généralement pas pénaliser pour sa prospérité une entreprise qui se livre à un usage commercial dérogatoire dans un quartier résidentiel et dont les affaires deviennent plus florissantes, en lui faisant perdre son « droit acquis » d’exercer ses activités, même si son succès a pour effet indirect d’augmenter la circulation automobile et le bruit.
27 McQuillin énonce succinctement le principe analogue qui s’applique aux États‑Unis dans The Law of Municipal Corporations (3e éd. rév. 1994), vol. 8A, p. 126 :
[traduction] Il faut faire la distinction entre une augmentation du volume d’affaires, même importante, qui n’entraîne aucun changement d’usage, et l’expansion d’un usage commercial dérogatoire qui en modifie la nature quant à ses effets sur le voisinage. [Je souligne.]
28 Le seuil à franchir est élevé et il est inutile d’examiner ce critère dans le présent pourvoi. Selon la preuve produite en l’espèce, on ne peut valablement s’opposer au cabaret des intimés en se fondant sur l’accroissement de l’intensité de l’usage.
B. Le type d’usage
29 L’appelante prétend qu’un cabaret offrant de la musique western constitue un type d’usage différent d’un cabaret présentant des spectacles de danseuses nues. Il s’agit là du véritable litige entre l’appelante et les intimés.
30 Un « usage » peut comporter un certain nombre d’activités. Comme je l’ai mentionné, un cabaret sert de la nourriture et des boissons et fournit un divertissement. La question en l’espèce consiste à déterminer le nombre et la nature des activités qui peuvent être ajoutées, soustraites ou modifiées avant qu’on ne puisse plus dire qu’il s’agit du même « type » d’usage.
31 Dans Regina ex rel. Skimmings c. Cappy (1952), 103 C.C.C. 25 (C.A. Ont.), on avait modifié le stade Oakwood à Toronto, un site destiné aux activités sportives en général, pour y présenter des courses de stock-cars. Les voisins se sont plaints de l’augmentation du bruit et du dérangement. La municipalité a intenté une poursuite fondée sur un règlement. Les propriétaires du stade ont invoqué l’usage dérogatoire légal comme moyen de défense. Les juges majoritaires de la Cour d’appel, par la voix du juge Laidlaw, ont acquitté les propriétaires du stade au motif que ceux‑ci exploitaient un stade « à usage général » dont le programme permis (correspondant vraisemblablement à « l’expectative réelle et naturelle » des propriétaires) ne se limitait pas au genre d’activités particulières qui avaient lieu [traduction] « le jour de la prise du règlement », mais englobait [traduction] « les représentations publiques de tout genre » (p. 32). Le juge dissident a conclu que l’usage préexistant se limitait à certains types de représentations et que les courses de stock-cars n’en faisaient manifestement pas partie parce que les propriétaires avaient dû engager [traduction] « des dépenses importantes et entreprendre la reconstruction complète des installations pour que des courses automobiles puissent y avoir lieu » (p. 29). Il serait intéressant de savoir pourquoi les juges majoritaires ont interprété largement l’usage existant, alors que le juge dissident l’a interprété étroitement. Ces deux interprétations pouvaient se justifier à la lumière des faits. Les juges majoritaires ont semblé influencés par le degré de proximité, c.‑à‑d., que la nouvelle activité, bien que différente, n’était pas éloignée des activités antérieures, mais qu’elle y était plutôt étroitement liée. Bien que le juge dissident n’ait pas mentionné les « effets sur le voisinage », j’estime qu’il est juste de dire que