Lum c. Canada (Procureur général)

Lum c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2020-07-28
Référence neutre
2020 CF 797
Numéro de dossier
T-1533-19
Contenu de la décision
Date : 20200728
Dossier : T‑1533‑19
Référence : 2020 CF 797
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Vancouver (Colombie‑Britannique), le 28 juillet 2020
En présence de madame la juge Strickland
ENTRE :
KAN PAUL LUM ET GRUN LABS, INC.
demandeurs
et
CANADA (PROCUREUR GÉNÉRAL)
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] La Cour est saisie du contrôle judiciaire de la décision par laquelle le directeur général de la Direction générale des substances contrôlées et du cannabis de Santé Canada [le directeur général ou le directeur], agissant au nom du ministre de la Santé [le ministre], a refusé de délivrer une habilitation de sécurité au demandeur, M. Kan Paul Lum, en application du paragraphe 53(1) du Règlement sur le cannabis, DORS/2018‑144.
Le contexte
[2] Le 10 novembre 2016, M. Lum a présenté à Santé Canada un « formulaire de demande d’habilitation de sécurité », en lien avec une « demande pour devenir un producteur autorisé en vertu du Règlement sur l’accès au cannabis à des fins médicales (RACFM) » déposé auprès de Santé Canada le 19 avril 2017 [la demande de licence de producteur]. Cette demande a été déposée par M. Lum à titre de directeur et de personne désignée comme responsable de la société demanderesse productrice de cannabis, Grun Labs, Inc. [Grun Labs].
[3] À l’époque où M. Lum a présenté sa demande d’habilitation de sécurité, la production et la vente de cannabis au Canada étaient régies par le Règlement sur l’accès au cannabis à des fins médicales, DORS/2016‑230 [le RACFM], pris en vertu de la Loi réglementant certaines drogues et autres substances, LC 1996, c 19. En octobre 2018, le RACFM a été abrogé et remplacé par le Règlement sur le cannabis, pris en vertu de la Loi sur le cannabis, LC 2018, c 16. Les demandes d’habilitation de sécurité fondées sur le RACFM, et à l’égard desquelles aucune décision définitive n’avait encore été rendue, ont été considérées comme maintenues sous le régime du Règlement sur le cannabis, conformément aux dispositions transitoires de la Loi sur le cannabis (art 158(10)).
[4] Le Règlement sur le cannabis exige que les personnes identifiées, dont les dirigeants et les administrateurs d’une personne morale titulaire d’une licence de culture, de transformation ou de vente de cannabis, soient titulaires d’une habilitation de sécurité (Règlement sur le cannabis, art 50b)(i)). Avant d’accorder une telle habilitation, le ministre doit établir que le demandeur ne présente pas de risque inacceptable pour la santé ou la sécurité publiques, notamment le risque que le cannabis soit détourné vers un marché ou pour une activité illicites (Règlement sur le cannabis, art 53(1)).
[5] Le 14 novembre 2018, la Section du filtrage sécuritaire de la Gendarmerie royale du Canada [la GRC] a préparé une vérification des antécédents criminels, ou un rapport de VAC, qu’elle a transmis à la Direction générale de la légalisation et de la réglementation du cannabis [la DGLRC] de Santé Canada à l’appui des exigences de cette direction générale en matière de filtrage de sécurité. Le rapport de VAC indique ce qui suit :
[traduction] Le demandeur [M. Lum] n’a aucun casier judiciaire, mais il est inscrit en lien avec le ou les incidents suivants :
1. Le 21 avril 2015, le Groupe fédéral contre les crimes graves et le crime organisé en Colombie‑Britannique a lancé une enquête sur le blanchiment d’argent et le trafic de drogue. Lors de cette enquête, il a été conclu à la suite de vérifications menées auprès de sources ouvertes que le demandeur est un administrateur de 1045158 BC LTD et qu’il a indiqué comme adresse de résidence le […] Vancouver. Il s’agit de la même adresse que celle fournie à Santé Canada dans la demande qu’il a présentée sur le fondement du RACFM.
2. La codirigeante du demandeur au sein de cette entreprise, le sujet « A », a fourni au bureau d’enregistrement une adresse de résidence qui correspond en fait à celle d’un point de service UPS.
3. Le sujet « A » est la conjointe d’une figure notoire du crime organisé asiatique de la partie sud-ouest de la C‑B, le sujet « B », qui est lié au crime organisé depuis les 20 dernières années. Le sujet « B » a été reconnu coupable au criminel de trafic de stupéfiant, de possession aux fins de trafic, de possession d’une arme à autorisation restreinte non enregistrée et d’usurpation d’identité avec intention.
[6] Le 14 décembre 2018, le gestionnaire des opérations de sécurité de Santé Canada a fait part de sa recommandation au directeur général, dans laquelle il conseillait de rejeter la demande d’habilitation de sécurité de M. Lum. Cette recommandation faisait référence à l’alinéa 53(2)c) et à la division 53(2)b)(vii)(B) du Règlement sur le cannabis et, étant donné que M. Lum était associé à un individu qui est membre d’une organisation criminelle et qui avait été reconnu coupable d’infractions relatives au trafic de stupéfiants, il a été conclu qu’il présentait selon toute vraisemblance un risque inacceptable pour la santé ou la sécurité publiques, notamment le risque que le cannabis soit détourné vers un marché ou pour une activité illicites.
[7] Dans une lettre du 31 décembre 2018, le directeur général a fait part à M. Lum de l’intention du directeur de rejeter sa demande d’habilitation de sécurité [l’avis d’intention]. L’avis d’intention envoyé à M. Lum réitérait les trois incidents communiqués à Santé Canada dans le rapport de VAC. Le directeur général a indiqué qu’il était d’avis que, selon toute vraisemblance, M. Lum présentait un risque inacceptable pour la santé ou la sécurité publiques, notamment le risque que le cannabis soit détourné vers un marché ou pour une activité illicites. Le directeur général a également affirmé que les facteurs qu’il avait pris en compte et qui l’avait principalement influencé dans sa prise de décision étaient ceux figurant à l’alinéa 53(2)c), à la division 53(2)b)(vii)(A) ainsi qu’à la division 53(2)b)(vii)(B) du Règlement sur le cannabis. Il a indiqué que M. Lum se trouvait dans une situation visée par ces dispositions. Il a fait savoir que, conformément au paragraphe 55(1) du Règlement sur le cannabis, M. Lum pouvait présenter par écrit des observations en réponse à l’avis d’intention de refuser de lui délivrer une habilitation de sécurité.
[8] M. Lum a répondu par courriel le 29 janvier 2019. Il a déclaré qu’avant de recevoir l’avis d’intention, il ignorait que l’époux du sujet A était ou avait été lié au crime organisé ou qu’il avait été reconnu coupable d’infractions liées à la drogue. Il a indiqué qu’il a toujours su que le sujet A et, par extension, son époux, étaient des citoyens respectueux des lois et les parents de trois jeunes enfants. Cependant, les renseignements concernant l’époux du sujet A étaient fort troublants et très préoccupants. M. Lum a indiqué qu’il allait donc demander au sujet A de démissionner comme dirigeante de l’entreprise qu’ils codirigeaient. Il a ajouté que ni le sujet A ni son époux n’étaient liés d’une manière quelconque à Grun Labs, l’entreprise pour laquelle il souhaitait obtenir une licence sous le régime de la Loi sur le cannabis, et que le seul lien qu’il entretenait avec ces deux personnes était en raison de leur codirection d’une entité indépendante. M. Lum a également indiqué qu’il était diplômé de la Sauder School of Business de l’Université de la Colombie‑Britannique, qu’il était un entrepreneur intègre depuis 25 ans, qu’il avait reçu de nombreuses distinctions pour excellence dans le domaine des affaires et que, au fil des ans, il avait été le sujet de nombreux articles professionnels. De plus, il n’avait aucune intention de mettre en péril sa carrière ou sa réputation professionnelle en se livrant à des activités susceptibles de présenter un risque pour la santé ou la sécurité publiques, notamment en détournant du cannabis vers un marché illicite. Enfin, il a déclaré qu’il serait disposé à prendre toute mesure supplémentaire que suggérerait Santé Canada pour étayer davantage sa demande d’habilitation de sécurité.
[9] Dans un courriel de réponse portant la même date, la DGLRC a confirmé qu’elle avait reçu les observations de M. Lum et a indiqué qu’elle lui ferait savoir si quoi que ce soit d’autre était nécessaire.
[10] Dans une recommandation transmise au directeur général en date du 14 février 2019, le gestionnaire des opérations de sécurité a recommandé que, conformément au paragraphe 20(3) du Règlement sur le cannabis, il fallait demander à M. Lum de fournir une preuve que le sujet A n’était plus codirigeante de son entreprise. Dans une lettre du 28 février 2019, le directeur général a demandé à M. Lum de fournir la preuve de la démission du sujet A. En réponse, le 25 mars 2019 ou aux environs de cette date, M. Lum a fourni la lettre de démission du sujet A, la résolution unanime des actionnaires de 1045158 B.C. LTD [la société à numéro] ainsi qu’un avis des statuts des services d’enregistrement de la Colombie‑Britannique qui démontrait que M. Lum était l’unique dirigeant de cette entreprise.
[11] Le 26 avril 2019, le Forum consultatif interministériel sur la sécurité [le FCIS], à Santé Canada, a fait part au directeur général de sa recommandation définitive sur l’habilitation de sécurité. Le FCIS était d’avis que, même si le sujet A n’était plus codirigeante, il y avait encore des motifs raisonnables de soupçonner, d’une part, que M. Lum était associé aux sujets A et B, comme il l’avait reconnu dans ses observations, et, d’autre part, que le sujet B était membre d’une organisation criminelle et avait été reconnu coupable d’infractions liées à la drogue. De ce fait, il était fort probable que M. Lum présente un risque inacceptable pour la santé ou la sécurité publiques, notamment celui que le cannabis soit détourné vers un marché ou pour une activité illicites.
[12] Le 21 mai 2019, M. Lum a envoyé un courriel faisant suite à ses observations écrites pour demander si la DGLRC avait besoin de plus amples renseignements de sa part. Dans un courriel de réponse daté du 22 mai 2019, la DGLRC a indiqué qu’elle n’avait pas encore terminé l’examen de son dossier et qu’une fois qu’une décision serait rendue, elle le lui ferait savoir.
[13] Dans une lettre datée du 15 août 2019, le directeur général a informé M. Lum de sa décision définitive de rejeter la demande d’habilitation de sécurité. Ce rejet est la décision qui fait l’objet du présent contrôle judiciaire.
Les dispositions législatives et réglementaires applicables
[14] Les dispositions applicables de la Loi sur le cannabis et du Règlement sur le cannabis sont reproduites à l’annexe A de la présente décision.
La décision faisant l’objet du contrôle
[15] Dans sa lettre de décision, le directeur général a résumé les conclusions du rapport de VAC, lesquelles avaient été énoncées antérieurement dans l’avis d’intention de refuser l’habilitation de sécurité, dans la réponse de M. Lum à cet avis d’intention, dans la demande de renseignements supplémentaires du directeur ainsi que dans la réponse de M. Lum à cette demande.
[16] Le directeur général a indiqué que la demande d’habilitation de sécurité de M. Lum avait été étudiée par le FCIS, dans le but de fournir une recommandation quant à savoir si M. Lum présentait un risque inacceptable pour la santé ou la sécurité publiques, notamment celui que le cannabis soit détourné vers un marché ou pour une activité illicites. Le FCIS avait recommandé que la demande d’habilitation de sécurité soit rejetée.
[17] Le directeur général a indiqué qu’aux termes du paragraphe 53(1) du Règlement sur le cannabis, avant que l’on puisse délivrer une habilitation de sécurité, il est nécessaire d’établir que le demandeur ne présente pas de risque inacceptable pour la santé ou la sécurité publiques, notamment celui que le cannabis soit détourné vers un marché ou pour une activité illicites. Le directeur général a ajouté qu’il avait pris en compte la recommandation du FCIS et qu’il avait passé en revue les renseignements figurant au dossier de M. Lum, dont ses observations et les résultats des vérifications effectuées. Se fondant sur l’ensemble des renseignements pertinents, le directeur général était d’avis que M. Lum présentait un risque inacceptable pour la santé ou la sécurité publiques, notamment celui que le cannabis soit détourné vers un marché ou pour une activité illicites. De plus, il a indiqué que les facteurs qui ont principalement influencé sa décision étaient ceux énoncés à l’alinéa 53(2)c) ainsi qu’aux divisions 53(2)b)(vii)(A) et 53(2)b)(vii)(B) du Règlement sur le cannabis, qu’il a résumés comme suit :
[traduction]
• Alinéa 53(2)c) : s’il y a des motifs raisonnables de soupçonner que M. Lum risque d’être incité à commettre un acte — ou à aider ou à encourager toute personne à commettre un acte — qui pourrait présenter un risque pour la santé ou la sécurité publiques;
• Division 53(2)b)(vii)(A) : s’il est connu — ou s’il y a des motifs raisonnables de soupçonner — que M. Lum est ou a été associé à un individu qui est connu pour sa participation ou sa contribution, ou à l’égard duquel il y a des motifs raisonnables de soupçonner sa participation ou sa contribution, à des activités visées aux sous‑alinéas 53(2)b)(i) à (iii) du Règlement sur le cannabis;
• Division 53(2)b)(vii)(B) : s’il est connu — ou s’il y a des motifs raisonnables de soupçonner — que M. Lum est ou a été associé à un individu qui est membre d’une organisation visée aux sous‑alinéas 53(2)b)(v) ou (vi) du Règlement sur le cannabis.
[18] Le directeur général a déclaré qu’indépendamment du fait que le sujet A avait démissionné de son poste de codirigeante de la société à numéro de M. Lum, ainsi que des observations de ce dernier quant à sa connaissance limitée des sujets A et B, il n’en demeurait pas moins qu’il avait été associé à eux. De plus, étant donné que le sujet B était lié au crime organisé depuis les 20 dernières années, M. Lum n’avait pas dissipé les doutes du directeur général selon lesquels il était ou avait été associé à un individu qui était membre d’une organisation criminelle ou à un individu qui était connu pour sa participation à des activités qui visaient ou favorisaient des actes de violence ou des menaces de violence. De plus, étant donné que le sujet B avait été reconnu coupable de trafic de stupéfiants et de possession en vue d’en faire le trafic, M. Lum n’avait pas dissipé les doutes du directeur général selon lesquels il était ou avait été associé à un individu connu pour avoir participé ou contribué à des activités liées au sous‑alinéa 53(2)b)(ii) du Règlement sur le cannabis.
[19] Pour ces motifs, le directeur général était d’avis que M. Lum se trouvait dans une situation visée par l’alinéa 53(2)c) et par les divisions 53(2)b)(vii)(A) et division 52(2)b)(vii)(B) du Règlement sur le cannabis.
[20] Par conséquent, le directeur général a rejeté la demande d’habilitation de sécurité de M. Lum.
Les questions en litige
[21] Dans le cadre de la présente demande de contrôle judiciaire, les demandeurs soulèvent deux questions, qui peuvent être formulées comme suit :
La décision était‑elle équitable sur le plan procédural?
La décision était‑elle raisonnable?
La norme de contrôle applicable
[22] Selon les demandeurs, bien que la norme de la décision correcte ait été appliquée depuis toujours aux questions d’équité procédurale, ces questions ne sont pas tranchées selon une norme de contrôle en particulier. En fait, la cour de révision doit se demander si la procédure suivie était équitable compte tenu de l’ensemble des circonstances et doit être persuadée que le demandeur, dans le cadre du contrôle judiciaire, connaissait la preuve à réfuter et a été entendu (Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée c Canada (Procureur général), 2018 CAF 69, aux para 34‑56 [CCP]; Lipskaia c Canada (Procureur général), 2019 CAF 267, au para 14).
[23] Le défendeur soutient que la norme de contrôle de la décision correcte s’applique aux questions d’équité procédurale (Del Vecchio c Canada (Procureur général), 2018 CAF 168, au para 4 [Del Vecchio CAF]; Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, au para 43 [Khosa]).
[24] Selon moi, la norme de contrôle qui s’applique aux questions d’équité procédurale est celle de la décision correcte (Khosa, au para 43; Établissement de Mission c Khela, 2014 CSC 24, au para 79). Ainsi que l’a déclaré la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Oleynic c Canada (Procureur général), 2020 CAF 5, au paragraphe 39, en faisant référence à la décision qu’elle avait rendue dans l’arrêt CCP, au paragraphe 54 : « [L]e contrôle judiciaire applicable aux questions d’équité procédurale est particulièrement bien reflété dans la norme de la décision correcte. » Pour ce qui est des questions d’équité procédurale, il n’est pas nécessaire de faire preuve de déférence envers le décideur (Del Vecchio CAF, au para 4).
[25] Les parties font valoir, et je suis d’accord avec elles, que la norme de contrôle qui s’applique en l’espèce est celle de la décision raisonnable (CCP, au para 8; Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65, aux para 16‑17 [Vavilov]).
[26] Lors d’un contrôle effectué selon la norme de la décision raisonnable :
99 La cour de révision doit s’assurer de bien comprendre le raisonnement suivi par le décideur afin de déterminer si la décision dans son ensemble est raisonnable. Elle doit donc se demander si la décision possède les caractéristiques d’une décision raisonnable, soit la justification, la transparence et l’intelligibilité, et si la décision est justifiée au regard des contraintes factuelles et juridiques pertinentes qui ont une incidence sur celle‑ci : Dunsmuir aux par 47 et 74; Catalyst au par 13.
(Vavilov, au para 99)
Première question : La décision était‑elle équitable sur le plan procédural?
[27] Les demandeurs soutiennent que la décision était inéquitable sur le plan procédural pour trois raisons :
le directeur général a préjugé de l’issue de la demande de M. Lum;
le directeur général n’a pas donné à M. Lum une véritable possibilité de répondre, contrairement aux attentes légitimes de ce dernier;
le directeur général n’a pas vérifié adéquatement la fiabilité du rapport de VAC de la GRC.
Analyse
i. La nature de l’obligation d’équité
[28] Pour la présente analyse, le point de départ consiste à déterminer la nature de l’obligation d’équité procédurale envers M. Lum.
[29] Comme les demandeurs le font valoir, la notion d’équité procédurale est variable et sa nature est déterminée en fonction du contexte propre à chaque affaire (voir Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 RCS 817, 1999 CanLII 699 (CSC), aux para 21‑22 [Baker]; Henri c Canada (Procureur général), 2016 CAF 38, au para 18 [Henri CAF]). L’arrêt Baker dresse une liste de facteurs que l’on peut prendre en considération pour établir la nature de l’obligation d’équité procédurale dans une situation donnée. Ces facteurs sont les suivants : la nature de la décision recherchée et le processus suivi pour y parvenir, la nature du régime législatif et les termes de la loi en vertu de laquelle agit le décideur administratif, l’importance de la décision pour la ou les personnes visées, les attentes légitimes de la personne qui conteste la décision, de même que les choix de procédure que l’organisme fait lui‑même (Baker, aux para 23‑27).
[30] Les demandeurs soutiennent que M. Lum avait droit à un degré élevé d’équité procédurale, car le régime législatif applicable ne prévoit aucun mécanisme d’appel; la décision était importante pour M. Lum, qui est l’unique actionnaire, dirigeant et administrateur de Grun Labs, et, sans un certificat d’habilitation de sécurité, cette entreprise ne peut obtenir une licence pour produire du cannabis, alors qu’elle a investi une somme d’argent considérable dans le projet. De plus, les demandeurs font valoir que M. Lum pouvait légitimement s’attendre, d’une part, à ce qu’on lui donne une possibilité raisonnable de répondre aux préoccupations que le directeur général pouvait avoir même après qu’il lui ait fourni une preuve que le sujet A n’était plus sa codirigeante dans la société à numéro et, d’autre part, à ce que le directeur général vérifie le contenu du rapport de VAC.
[31] Je signale qu’il semble s’agir en l’espèce de la première décision à examiner la nature de l’obligation d’équité procédurale dans le contexte de la délivrance d’une habilitation de sécurité en lien avec la Loi sur le cannabis et le Règlement sur le cannabis. Cependant, dans des décisions concernant d’autres domaines, comme l’aviation civile et le transport maritime, les tribunaux ont examiné la nature de l’obligation d’équité procédurale qui existe dans le contexte du refus de délivrer ou de renouveler une habilitation de sécurité ou dans le contexte de son annulation.
[32] Dans la décision Henri c Canada (Procureur général), 2014 CF 1141 [Henri], le demandeur était un mécanicien en aéronautique qui travaillait dans des zones réglementées d’un aéroport international. L’accès à ces zones était restreint aux personnes qui détenaient une habilitation de sécurité délivrée en vertu de la Loi sur l’aéronautique. Le demandeur a fait valoir que l’annulation de son habilitation de sécurité avait eu d’importantes répercussions sur lui et sa famille parce que cette mesure mettait en cause sa capacité de conserver son emploi et qu’il avait donc droit à un degré élevé d’équité procédurale. Le juge LeBlanc a résumé les principes découlant de la jurisprudence de notre Cour dans le contexte de l’annulation d’habilitations de sécurité en matière de sécurité aérienne. Parmi ces principes, il y avait le fait que le degré d’équité procédurale se révèle légèrement plus élevé lorsqu’une habilitation existante est annulée que lorsque quelqu’un se la voit refuser pour la première fois. Néanmoins, ce degré se situe au bas de l’échelle (Henri, au para 27e), citant Pouliot c Canada (Transport), 2012 CF 347, au para 10 [Pouliot]). De plus, d’un point de vue pratique, cela signifie que les garanties procédurales liées au processus qui peut mener à l’annulation d’une habilitation de sécurité se limitent au droit de connaître les faits reprochés ainsi qu’au droit de présenter des observations sur ces faits (Pouliot, au para 10; Rivet c Canada (Procureur général), 2007 CF 1175, au para 25 [Rivet]; DiMartino c Canada (Ministre des Transports), 2005 CF 635, au para 36 [DiMartino]; Peles c Canada (Procureur général), 2013 CF 294, au para 15 [Peles]; Clue c Canada (Procureur général), 2011 CF 323, au para 17 [Clue]).
[33] En appel, dans l’arrêt Henri CAF, la Cour d’appel fédérale a conclu que la Cour fédérale n’avait pas commis d’erreur en déterminant le degré et la nature de l’obligation d’équité procédurale envers le demandeur. Et, bien qu’il faille reconnaître que, dans les cas où l’emploi qu’exerce une personne dépend du maintien d’une habilitation de sécurité, la décision revêt une importance énorme sur le plan personnel, il ne s’agit là que d’un des facteurs qu’il faut prendre en considération (Henri CAF, aux para 22-23). Le régime législatif conférait également au ministre un large pouvoir discrétionnaire et lui confiait l’obligation d’accorder, de refuser ou d’annuler les habilitations de sécurité. La Cour d’appel fédérale a conclu que la nature de la décision et du régime législatif militait en faveur de niveaux d’équité procédurale moindres. De plus :
[27] Bien que je structure l’analyse d’une façon un peu différente, j’estime que le niveau d’équité procédurale établi par la Cour fédérale reflète ces facteurs dans le contexte de l’espèce. La décision est très importante autant pour les personnes visées que pour l’intérêt public relatif aux questions de sûreté et de sécurité. Le législateur a confié la décision non pas à une cour ou à un tribunal quasi judiciaire, mais au pouvoir discrétionnaire du ministre. Le ministre a choisi d’exercer son pouvoir discrétionnaire avec l’aide d’un organisme consultatif en vertu d’une politique qui assure que les personnes sont informées des allégations formulées contre elles et qu’elles ont la possibilité de répondre avant qu’une recommandation ne soit faite au ministre pour qu’il prenne lui‑même sa décision.
[28] Plus précisément, la décision de la Cour fédérale selon laquelle l’équité procédurale exige qu’une personne dont l’habilitation de sécurité en vertu de la Loi pourrait être révoquée soit informée des faits qu’on lui reproche et ait la possibilité de répondre, est compatible avec les facteurs énoncés dans l’arrêt Baker et avec l’objectif d’assurer une procédure équitable et ouverte.
(Voir aussi Canada (Ministre des Transports, de l’Infrastructure et des Collectivités) c Jagjit Singh Farwaha, 2014 CAF 56, au para 118.)
[34] Le régime de réglementation du cannabis concerne également la sécurité publique. La Loi sur le cannabis a pour objet de protéger la santé et la sécurité publiques et, notamment, de permettre la production licite de cannabis afin de limiter l’exercice d’activités illicites qui y sont liées et de prévenir ces activités à l’aide de sanctions et de mesures d’application appropriées (Loi sur le cannabis, art 7c) et d)).
[35] La Loi sur le cannabis prévoit également que, sous réserve des règlements, le ministre peut accorder, refuser, suspendre ou annuler toute habilitation de sécurité. Ainsi, la Loi lui confère le pouvoir discrétionnaire important de décider s’il convient de délivrer ou non une habilitation de sécurité (Loi sur le cannabis, art 67(1)).
[36] Aux termes du Règlement sur le cannabis, le ministre peut, en tout temps, effectuer les vérifications nécessaires afin d’établir si le demandeur d’une habilitation de sécurité ou le titulaire d’une telle habilitation présente un risque pour la santé ou la sécurité publiques, notamment le risque que le cannabis soit détourné vers un marché ou pour une activité illicites. Il peut notamment vérifier le casier judiciaire du demandeur ou du titulaire, ainsi que les dossiers pertinents concernant le demandeur ou le titulaire provenant d’organismes chargés d’assurer le respect des lois, notamment des renseignements recueillis pour assurer l’observation des lois (Règlement sur le cannabis, art 52). Le Règlement exige également que le ministre, avant de délivrer une habilitation de sécurité, établisse que le demandeur ne présente pas de risque inacceptable pour la santé ou la sécurité publiques, notamment celui que le cannabis soit détourné vers un marché ou pour une activité illicites (Règlement sur le cannabis, art 53(1)). Le Règlement dresse également une longue liste de facteurs que le ministre peut prendre en considération, avant d’accorder une habilitation de sécurité, afin d’établir le niveau de risque que présente le demandeur (art 53(2)).
[37] Par ailleurs, le Règlement sur le cannabis énonce la procédure à suivre lorsque le ministre a l’intention de refuser d’accorder une habilitation de sécurité. Il doit fournir au demandeur un avis motivé qui indique le délai dans lequel ce dernier peut lui présenter par écrit ses observations (Règlement sur le cannabis, art 55(1)).
[38] À mon avis, la présente affaire est analogue à l’affaire Henri. La nature discrétionnaire de la décision, la procédure à suivre et le régime législatif militent tous en faveur d’un degré moindre d’équité procédurale (Henri CAF, au para 24).
[39] De plus, dans d’autres contextes législatifs, la jurisprudence confirme que la délivrance d’une habilitation de sécurité est un privilège et non un droit (Henri, au para 27a); Thep‑Outhainthany c Canada (Procureur général), 2013 CF 59, au para 17 [Thep‑Outhainthany]; Sylvester c Canada (Procureur général), 2013 CF 904, au para 18; Quan c Canada (Procureur général), 2016 CF 1181, au para 32 [Quan]; Dorélas c Canada (Transports), 2019 CF 257, au para 35). Cette jurisprudence aussi commande un degré moindre d’équité procédurale.
[40] Quant à l’importance de la décision pour la ou les personnes en cause, M. Lum a déposé un affidavit souscrit le 17 septembre 2019 à l’appui de la présente demande de contrôle [le premier affidavit de M. Lum]. Dans cet affidavit, il déclare avoir constitué Grun Labs en société en novembre 2016 et qu’il est l’unique dirigeant et actionnaire de cette entité. En décembre 2016, Grun Labs a acheté un bien immobilier afin de se livrer à la production de cannabis, à un prix d’achat d’environ 2,9 millions de dollars. Le 3 avril 2017, M. Lum a présenté une demande de licence de producteur au nom de Grun Labs. Par la suite, cette dernière a investi une somme supplémentaire d’environ 1,1 million de dollars dans le projet.
[41] Je signale que la demande de licence de producteur indique le nom de M. Lum sous la rubrique « Responsable principal » à titre de dirigeant et responsable. Sous la rubrique « Responsable qualifié », il est également nommé comme dirigeant et responsable principal. Le Règlement sur le cannabis exige que les administrateurs d’une personne morale qui possède une licence pour la culture, la transformation ou la vente du cannabis détiennent une habilitation de sécurité (art 50b)(i)). Une habilitation de sécurité est également exigée pour la personne qui exerce ou est en mesure d’exercer un contrôle direct sur la personne morale (art 50b)(ii)). Cette dernière disposition engloberait vraisemblablement l’unique actionnaire et dirigeant d’une entreprise, ce qui est le cas de M. Lum à l’égard de Grun Labs. Suivant l’alinéa 62(7)f) de la Loi sur le cannabis, le ministre peut refuser de délivrer ou de renouveler une licence de producteur de cannabis si les habilitations de sécurité requises n’ont pas été accordées.
[42] La décision faisant l’objet du contrôle a donc une incidence sur la capacité de M. Lum d’agir à titre de dirigeant et d’actionnaire majoritaire de Grun Labs, et, par association, sur la capacité de Grun Labs de devenir producteur autorisé (Règlement sur le cannabis, art 50b)i); Loi sur le cannabis, art 62(7)f)). En ce sens, on pourrait peut‑être considérer que la décision a une incidence sur une possibilité d’emploi pour M. Lum, dans laquelle Grun Labs a investi un montant considérable. Cela dit, une incidence sur une possibilité d’emploi, par opposition à un emploi qu’une personne exerce déjà, peut ne pas être aussi importante dans le contexte de la nature de l’obligation d’équité procédurale (voir Makavitch c Canada (Procureur général), 2019 CF 940, au para 29; Haque c Canada (Procureur général), 2018 CF 651, aux para 62‑63 [Haque]). Quoi qu’il en soit, je suis d’avis que ce facteur milite en faveur d’un degré supérieur d’équité procédurale envers les demandeurs, tout comme le fait qu’aucun mécanisme d’appel législatif n’est prévu dans la Loi sur le cannabis ou le Règlement sur le cannabis en ce qui concerne l’habilitation de sécurité (Baker, au para 24).
[43] Les demandeurs soutiennent également que M. Lum pouvait légitimement s’attendre à ce que le ministre vérifie les renseignements figurant dans le rapport de VAC fourni par la GRC et que cette attente justifie un degré plus élevé d’équité procédurale.
[44] La Cour suprême du Canada a décrit la théorie des attentes légitimes dans l’arrêt Agraira c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36 [Agraira] :
[94] La théorie des attentes légitimes constitue la facette particulière de l’équité procédurale qui nous occupe dans le présent pourvoi. Cette doctrine a trouvé de solides assises en droit administratif canadien dans Baker, où la Cour a statué qu’il s’agit d’un facteur qu’il faut prendre en compte pour déterminer les exigences de l’obligation d’équité procédurale de la common law. Si un organisme public a fait des déclarations au sujet des procédures qu’il suivrait pour rendre une décision en particulier, ou s’il a constamment suivi dans le passé, en prenant des décisions du même genre, certaines pratiques procédurales, la portée de l’obligation d’équité procédurale envers la personne touchée sera plus étendue qu’elle ne l’aurait été autrement. De même, si un organisme a fait une représentation à une personne relativement à l’issue formelle d’une affaire, l’obligation de cet organisme envers cette personne quant à la procédure à suivre avant de rendre une décision en sens contraire sera plus rigoureuse.
[95] Les conditions précises à satisfaire pour que s’applique la théorie de l’attente légitime sont résumées succinctement comme suit dans un ouvrage qui fait autorité intitulé Judicial Review of Administrative Action in Canada :
[traduction] La caractéristique qui distingue une attente légitime réside dans le fait que celle‑ci découle de la conduite du décideur ou d’un autre acteur compétent. Une attente légitime peut donc découler d’une pratique officielle ou d’une assurance voulant que certaines procédures soient suivies dans le cadre du processus décisionnel, ou qu’il soit possible de prévoir une décision favorable. De même, l’existence des règles de procédure de nature administrative ou d’une procédure que l’organisme a adoptée de son plein gré dans un cas particulier, peut donner ouverture à une attente légitime que cette procédure sera suivie. Certes, la pratique ou la conduite qui auraient suscité une attente raisonnable doivent être claires, nettes et explicites. [Je souligne.]
(D. J. M. Brown et J. M. Evans, Judicial Review of Administrative Action in Canada (feuilles mobiles), §7:1710; voir également Centre hospitalier Mont‑Sinaï c. Québec (Ministre de la Santé et des Services sociaux), 2001 CSC 41, [2001] 2 R.C.S. 281, par. 29; Canada (Procureur général) c. Mavi, 2011 CSC 30, [2011] 2 R.C.S. 504, par. 68.)
[96] Récemment, dans l’arrêt Mavi, le juge Binnie a expliqué ce que l’on entend par des affirmations « claires, nettes et explicites » en établissant une analogie avec le droit contractuel (par. 69) :
En général, on juge suffisamment précise pour les besoins de la théorie de l’attente légitime l’affirmation gouvernementale qui, si elle avait été faite dans le contexte du droit contractuel privé, serait suffisamment claire pour être susceptible d’exécution.
(Voir aussi Drabinsky c Canada (Conseil consultatif de l’Ordre), 2015 CAF 5, au para 8 [Drabinsky].)
[45] À mon sens, M. Lum n’aurait pas pu légitimement s’attendre à ce que le ministre fasse enquête sur l’exactitude des renseignements relevés dans le rapport de VAC de la GRC ou qu’il les « vérifie ». Il en est ainsi, car il n’y a tout simplement aucune preuve que le ministre a indiqué qu’il vérifierait le rapport de VAC. Les demandeurs ne l’affirment pas non plus. Ils font plutôt valoir que le ministre aurait dû aller au‑delà du rapport de VAC afin de s’assurer que la GRC n’avait pas exagéré ni fourni des preuves peu fiables au sujet des activités criminelles du sujet B. Notamment, le ministre aurait dû effectuer des recherches juridiques sur les allégations portées contre le sujet B afin de relever toute décision judiciaire pertinente. Enfin, ils affirment que cette attente légitime était d’autant plus grande qu’on n’a pas fourni à M. Lum le rapport de VAC et qu’il n’a donc pas pu en vérifier lui‑même la fiabilité.
[46] Les demandeurs ne tiennent tout simplement pas compte de l’exigence, nécessaire pour faire naître une attente légitime, selon laquelle le ministre aurait dû déclarer de manière claire, nette et explicite qu’il vérifierait le rapport de VAC. De plus, le fait que le dossier certifié du tribunal [le DCT ou le dossier] contient une copie du rapport de VAC dans lequel sont apposés trois « papillons adhésifs », qui supposent que le directeur général ou quelqu’un de son bureau a eu d’autres discussions avec la GRC à propos du contenu de ce rapport, ne peut être assimilé à une forme quelconque de déclaration à M. Lum. Sur ce fondement, l’allégation des demandeurs selon laquelle M. Lum avait une attente légitime ne peut être retenue et, de ce fait, ce facteur ne peut me permettre de conclure que le degré d’obligation d’équité procédurale envers M. Lum est plus élevé.
[47] Les demandeurs affirment également que M. Lum pouvait légitimement s’attendre à ce qu’on lui donne une possibilité raisonnable de répondre aux doutes que le ministre pouvait toujours avoir après que M. Lum ait présenté ses observations écrites en réponse à l’avis d’intention. Comme je l’ai déjà dit, le Règlement sur le cannabis exige que l’on donne à un demandeur la possibilité de répondre à l’avis d’intention, ce que le ministre a fait en l’espèce. Toutefois, aucune disposition n’exige que le ministre fasse un suivi auprès d’un demandeur ou permette à celui-ci de présenter par la suite des observations écrites supplémentaires. Et, là encore, les demandeurs n’ont pas démontré que le ministre avait fait une déclaration en ce sens.
[48] Les demandeurs soulignent un courriel du 5 juin 2019 provenant de la Direction des permis et accès à des fins médicales, Direction générale des substances contrôlées et du cannabis de Santé Canada, qui concerne la demande présentée par Grun Labs pour devenir titulaire de licence. Ce courriel indique que Santé Canada a procédé à un examen préliminaire et minutieux de la demande de licence et que, d’après les renseignements évalués, Santé Canada n’avait aucune préoccupation majeure à l’égard de la demande à l’époque. Toutefois, il s’agissait d’un examen d’une portée restreinte, et il était important de signaler qu’il ne constituait pas une approbation du site et qu’il ne fallait pas le considérer comme une indication que la demande était en tous points conforme ou qu’une licence serait délivrée ultérieurement. Le courriel indique également que les personnes ayant besoin d’une habilitation de sécurité doivent produire leur formulaire de demande avant de pouvoir présenter une demande de licence. Je fais également remarquer que la demande de licence de producteur que les demandeurs ont présentée indique que la licence ne sera pas délivrée si toutes les habilitations de sécurité particulières qui sont requises n’ont pas été accordées. Cette mention reflète l’alinéa 62(7)f) de la Loi sur le cannabis, qui prévoit que le ministre peut refuser de délivrer une licence si une habilitation de sécurité liée à cette demande a été refusée ou annulée.
[49] Tout cela pour dire que, dans la mesure où les demandeurs font valoir que le courriel du 5 juin 2019 leur avait permis de s’attendre légitimement à ce qu’ils aient une autre possibilité de répondre aux doutes que pouvait encore avoir le ministre – ou qu’on leur délivrerait une licence de production – la lettre n’est certes pas une affirmation claire, nette et explicite à cet effet.
[50] En conclusion, si je tiens compte des facteurs énumérés dans l’arrêt Baker dans le contexte de la présente affaire, je suis d’avis que la nature de l’obligation d’équité procédurale envers M. Lum se situe au bas de l’échelle. Il en est ainsi parce que la demande d’habilitation de sécurité n’est pas semblable à un processus judiciaire tel qu’il est décrit dans l’arrêt Baker, au paragraphe 23. De plus, la Loi sur le cannabis et le Règlement sur le cannabis confient au ministre l’obligation d’accorder des habilitations de sécurité, confèrent à ce dernier le pouvoir discrétionnaire important de décider si des demandeurs présentent un risque pour la sécurité ou la santé publiques et exigent que le ministre donne avis à un demandeur de son intention de rejeter une demande d’habilitation de sécurité ainsi qu’une possibilité de présenter des observations écrites en réponse. M. Lum ne s’attendait pas légitimement à ce qu’il reçoive une habilitation de sécurité ou qu’on lui accorde des protections procédurales autres que celles que prescrivait le régime législatif. De plus, si l’issue de la décision était importante pour M. Lum, en tant que personne touchée, elle l’était tout autant pour l’intérêt public dans la sécurité p