Brar c. Canada (Sécurité publique et Protection civile)

Brar c. Canada (Sécurité publique et Protection civile)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2022-08-10
Référence neutre
2022 CF 1168
Numéro de dossier
T-669-19, T-670-19
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20220810
Dossiers : T-669-19
T-670-19
Référence : 2022 CF 1168
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 10 août 2022
En présence de monsieur le juge Simon Noël
Dossier : T‑669‑19
AFFAIRE INTÉRESSANT LA LOI SUR LA SÛRETÉ DES DÉPLACEMENTS AÉRIENS
ENTRE :
BHAGAT SINGH BRAR
appelant
et
CANADA (MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE)
intimé
Dossier : T‑670‑19
ET ENTRE :
PARVKAR SINGH DULAI
appelant
et
CANADA (MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE)
intimé
JUGEMENT ET MOTIFS
Table des matières
I. Survol 4
II. Sécurité nationale 8
III. Résumé des faits 12
A. Faits dans l’appel de M. Brar 12
B. Faits dans l’appel de M. Dulai 14
C. Historique des procédures relatives aux deux appels (M. Brar et M. Dulai) 16
IV. Examen et analyse de la LSDA 17
A. Généralités 17
B. Fonctionnement de la LSDA 24
C. Dispositions d’appel de la LSDA 29
V. Questions constitutionnelles – article 6 de la Charte : liberté de circulation 34
A. Résumé des observations des appelants et de l’intimé 34
(1) Observations de M. Brar 34
(2) Observations de M. Dulai 34
(3) Observations de l’intimé 37
VI. L’approche de l’arrêt Oakes ou de l’arrêt Doré 38
VII. Analyse : article 6 de la Charte 40
A. Législation 40
(1) Article 6 de la Charte 40
(2) Article 8 et alinéa 9(1)a) de la LSDA 41
B. Les complexités des présents appels 44
C. Le sens de « libre circulation » 44
(1) Interprétation de la Charte 48
a) Analyse téléologique de la liberté de circulation et jurisprudence applicable 48
b) La liberté de circulation protégée par l’article 6 n’est pas assujettie à la clause de dérogation 49
c) Le libellé interprétatif 50
d) Analyse : paragraphe 6(1) – liberté de circulation internationale 54
e) Analyse : paragraphes 6(2), 6(3) et 6(4) – liberté de circuler au pays en vue d’établir sa résidence dans toute province et d’y gagner sa vie 55
(2) Analyse : article premier de la Charte 59
a) Généralités 59
(i) La violation est‑elle prescrite par la loi? 63
(ii) L’objectif est‑il urgent et réel? 64
(iii) Y a‑t‑il proportionnalité entre l’objectif de la loi et le moyen utilisé pour l’atteindre? 66
b) La loi ou la mesure étatique est‑elle rationnellement liée à son objectif? 66
c) La loi ou la mesure étatique porte‑t‑elle minimalement atteinte au droit en cause? 68
(3) Les effets positifs de la loi ou de la mesure étatique l’emportent‑ils sur ses effets négatifs? 70
D. Conclusion sur l’article 6 de la Charte 71
VIII. Questions constitutionnelles – article 7 de la Charte – vie, liberté et sécurité 72
A. Résumé des observations des appelants et de l’intimé 72
(1) Observations de M. Brar 72
(2) Observations de M. Dulai 77
(3) Observations de l’intimé 81
IX. Analyse : article 7 de la Charte 87
A. Législation 87
(1) Article 7 de la Charte 87
(2) Articles 15 et 16 de la LSDA 87
B. Enseignements jurisprudentiels sur l’analyse relative aux questions de sécurité nationale à la lumière de l’article 7 92
C. La nécessité de respecter les principes de justice fondamentale 94
(1) L’article 7 de la Charte s’applique‑t‑il? 97
(2) Le rôle du juge désigné 100
(3) Le rôle et le mandat des amis de la cour 105
(4) Le droit à une audition 106
(5) Le juge impartial et indépendant 108
(6) Communication 112
(7) La décision doit être rendue en fonction des faits et du droit 115
D. Conclusion sur l’analyse fondée sur l’article 7 115
X. Conclusions générales sur les articles 6 et 7 de la Charte 117
XI. Quelques dernières observations 121
JUGEMENT dans les dossiers T-669-19 et T-670-19 123
Annexe A 125
I. Survol
[1] Les présents appels concernent une affaire à volets multiples dans laquelle les allégations des appelants sur des questions liées aux articles 6 et 7 de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (Royaume-Uni), 1982, c 11 [Charte], et celles liées au caractère raisonnable d’une décision du ministre sont traitées dans des décisions distinctes. Plus précisément, deux décisions – Brar c Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2022 CF 1163 [Brar 2022] et Dulai c Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2022 CF 1164 [Dulai 2022] – qui portent sur le caractère raisonnable de la décision du ministre, ont été rendues simultanément [les décisions sur le caractère raisonnable]. Elles comprennent une série de motifs confidentiels. Le présent jugement et ses motifs [la décision] traitent des questions constitutionnelles soulevées dans les deux appels.
[2] Il s’agit des premiers appels interjetés en vertu de l’article 11 de la Loi sur la sûreté des déplacements aériens, LC 2015, c 20 [LSDA] depuis que celle‑ci a été promulguée en 2015. Les parties aux présents appels contestent certaines dispositions de la loi. La Cour doit donc examiner ces dispositions et donner les précisions et indications qu’elle jugera nécessaires.
[3] La décision porte sur la question de savoir si l’article 8 et l’alinéa 9(1)a) de la LSDA portent atteinte à la liberté de circulation des appelants qui est protégée par l’article 6 de la Charte, et si les articles 15 et 16 de la LSDA portent atteinte aux droits que leur garantit l’article 7 de la Charte, plus précisément le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de leur personne, en raison du fait que les dispositions contestées de la LSDA permettent au ministre, et à la Cour, de décider du caractère raisonnable : 1) de la désignation des appelants comme personnes inscrites sur la liste établie en vertu de la LSDA, et 2) de la décision du ministre d’inscrire les appelants sur la liste, sur le fondement de renseignements qui ne leur ont pas été communiqués et auxquels ils n’ont pas eu la possibilité de répondre.
[4] Les appelants demeurent inscrits au titre de l’article 8 de la LSDA par suite de la décision du ministre de rejeter les demandes de radiation (recours administratif) qu’ils ont présentées en vertu de l’article 15 de la LSDA, et qui visaient à faire radier leurs noms de la liste d’interdiction de vol. Le ministre a pris cette décision après avoir conclu qu’il existait des motifs raisonnables de soupçonner que les appelants « soit participer[aient] ou tenter[aient] de participer à un acte qui menacerait la sûreté des transports », « soit se déplacer[aient] en aéronef dans le but de commettre un fait — acte ou omission —» qui :
(i) constitue une infraction visée aux articles 83.18, 83.19 ou 83.2 du Code criminel, LRC 1985, c C-46 [Code criminel], ou à l’alinéa c) de la définition de « infraction de terrorisme » à l’article 2 de cette loi;
(ii) s’il était commis au Canada, constituerait l’une des infractions mentionnées au sous‑alinéa (i) (voir les alinéas 8(1)a) et 8(1)b) de la LSDA).
Bien que je conclue, dans les décisions sur le caractère raisonnable, que les décisions prises par le ministre sur le fondement de l’alinéa 8(1)a) de la LSDA sont déraisonnables, compte tenu de l’absence de preuve à l’appui, l’inscription des appelants sur la liste d’interdiction de vol de la LSDA est néanmoins raisonnable en vertu de l’alinéa 8(1)b) de la LSDA (voir Brar 2022 et Dulai 2022).
[5] La tension qui existe entre les droits individuels et les intérêts collectifs en matière de sécurité a fait l’objet d’une analyse exhaustive dans deux décisions connexes publiées en octobre 2021 (Brar c Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2021 CF 932 [Brar 2021] et Dulai c Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2021 CF 933 [Dulai 2021]).
[6] Dans ces décisions, j’ai examiné si la divulgation des renseignements caviardés et des autres renseignements présentés lors des audiences tenues ex parte et à huis clos porterait atteinte à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui. Après avoir conclu que la divulgation de certains renseignements porterait effectivement atteinte à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui, je me suis ensuite penché sur la question de savoir si les renseignements protégés et d’autres éléments de preuve pouvaient être divulgués aux appelants sous forme de résumé ou d’une autre manière qui ne porterait pas atteinte à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui. Ces décisions ont eu pour résultat que certains caviardages ont été confirmés par la Cour, que certains passages ont fait l’objet d’un décaviardage total ou partiel, et que les renseignements visés par d’autres caviardages ont été résumés. L’exercice délicat de mise en balance de la protection des renseignements sensibles et du droit qu’a une personne de connaître les allégations formulées contre elle n’est pas rare en matière de sécurité nationale, comme le démontre l’arrêt Charkaoui c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CSC 9 [Charkaoui I] :
[55] La confidentialité constitue une préoccupation constante dans le régime de certificats. Le juge « est tenu » de garantir la confidentialité des renseignements justifiant le certificat et des autres éléments de preuve dont la divulgation porterait atteinte, selon lui, à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui : al. 78b). À la demande de l’un ou l’autre des ministres, présentée en tout temps au cours de la procédure, le juge « examine », en l’absence de la personne désignée et de son conseil, des renseignements ou des éléments de preuve dont la divulgation porterait atteinte, selon lui, à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui : al. 78e). Le juge « fournit » un résumé des renseignements à la personne désignée, afin de lui permettre d’être suffisamment informée des circonstances ayant donné lieu au certificat. Toutefois, ce résumé ne comporte aucun élément dont la divulgation porterait atteinte, selon le juge, à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui : al. 78h). En définitive, le juge peut devoir tenir compte de renseignements qui ne font pas partie du résumé : al. 78g). Ainsi, il peut arriver que le juge doive rendre sa décision entièrement ou en partie sur la foi de renseignements que la personne désignée et son avocat ne verront jamais. La personne désignée pourrait ignorer totalement ce qu’on lui reproche et, même si elle a techniquement la possibilité d’être entendue, n’avoir aucune idée de la preuve qu’elle doit présenter.
[58] Plus particulièrement, la Cour a reconnu à de nombreuses reprises que des considérations relatives à la sécurité nationale peuvent limiter l’étendue de la divulgation de renseignements à l’intéressé. Dans Chiarelli, la Cour a reconnu la légalité de la non‑communication des détails relatifs aux méthodes d’enquête et aux sources utilisées par la police dans le cadre de la procédure d’examen des attestations par le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité sous le régime de l’ancienne Loi sur l’immigration de 1976, S.C. 1976‑77, ch. 52 (plus tard L.R.C. 10985, ch. I-2). Dans cette cause, le contexte en fonction duquel les principes de justice fondamentale ont été précisés comprenait l’« intérêt [de l’État] à mener efficacement les enquêtes en matière de sécurité nationale et de criminalité et à protéger les sources de renseignements de la police » (p. 744). Dans Suresh, la Cour a jugé qu’un réfugié susceptible d’être expulsé vers un pays où il risquait la torture avait le droit d’être informé de tous les renseignements sur lesquels la ministre avait fondé sa décision « sous réserve du caractère privilégié de certains documents ou de l’existence d’autres motifs valables d’en restreindre la communication, comme la nécessité de préserver la confidentialité de documents relatifs à la sécurité publique » (par. 122). De plus, dans Ruby c. Canada (Solliciteur général), [2002] 4 R.C.S. 3, 2002 CSC 75, la Cour a confirmé la constitutionnalité de l’article de la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P‑21, qui prescrit la tenue d’une audience à huis clos et ex parte lorsque le gouvernement invoque l’exception relative à la sécurité nationale ou aux renseignements confidentiels de source étrangère pour se soustraire à son obligation de communication. La Cour a alors clairement indiqué que ces préoccupations d’ordre social font partie du contexte pertinent dont il faut tenir compte pour déterminer la portée des principes applicables de justice fondamentale (par. 38‑44).
Les principes décrits ci‑dessus quant au processus de délivrance d’un certificat fondé sur la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27 [LIPR], s’appliquent à la LSDA (voir Brar c Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2020 CF 729 [Brar 2020] aux para 92, 95, 100, 105, etc.).
[7] Pour les motifs qui suivent, l’appel est rejeté en ce qui a trait aux violations des droits constitutionnels des appelants.
II. Sécurité nationale
[8] Le gouvernement canadien joue un rôle essentiel dans la sécurité du transport aérien. À cette fin, il a promis de veiller en priorité à ce que tous les Canadiens vivent dans un environnement sécuritaire. En plus de devoir assurer la sécurité des collectivités, le gouvernement canadien a des obligations à l’égard des pays partenaires.
[9] Lesley Soper, témoin dans les présents appels, a incorporé dans son affidavit un commentaire fait le 19 février 2015 par le secrétaire parlementaire du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration au sujet du projet de loi C‑51 (devenu plus tard la LSDA) à la Chambre des communes :
L’une des plus grandes menaces à la sécurité mondiale est le phénomène des déplacements des terroristes : les individus qui prennent l’avion pour se rendre dans des régions où l’instabilité et la violence règnent afin de se livrer à des activités terroristes. Ces individus ne représentent pas une menace immédiate à un avion. Ils veulent que leur vol se déroule sans danger et sans encombre pour parvenir à leur destination. Même si ces extrémistes violents ne constituent pas une menace immédiate pour l’avion ou les passagers pendant le vol, ils représentent un danger considérable pour les habitants des pays où ils sont formés et exécutent leurs activités terroristes ainsi que dans les pays où ils veulent perpétrer leurs actes criminels. De plus, il y a un grand risque qu’ils reviennent dans leur pays pour mettre à l’essai ce qu’ils ont appris en complotant et en perpétrant des attaques sur des civils innocents. (Affidavit supplémentaire de Lesley Soper, 25 février 2022 au para 18)
[10] La menace posée par les personnes soupçonnées de voyager à l’étranger en vue de se livrer à des activités extrémistes (voyageurs extrémistes) est importante et elle présente de grands défis pour le Canada et ses alliés. Selon le Rapport public de 2016 sur la menace terroriste pour le Canada de Sécurité publique Canada :
[l]a principale menace terroriste pour le Canada demeure celle que représentent les extrémistes violents qui pourraient être motivés à mener une attaque au pays. Les idéologies d’extrémistes violents auxquelles souscrivent les groupes terroristes comme Daesh et al‑Qaïda continuent de captiver certaines personnes au Canada. À l’instar des dernières années, le gouvernement du Canada a continué de surveiller la menace posée par les voyageurs extrémistes, c’est-à-dire les personnes soupçonnées de voyager à l’étranger pour prendre part à une activité liée au terrorisme. Le phénomène des voyageurs extrémistes (ceux à l’étranger, ceux de retour au pays et ceux étant interdits de voyage) suscite de nombreuses inquiétudes liées à la sécurité pour le Canada. À la fin de l’année 2015, le gouvernement savait qu’environ 180 personnes ayant des liens avec le Canada se trouvaient à l’étranger et étaient soupçonnées de prendre part à des activités liées au terrorisme. Le gouvernement était également au courant que 60 autres voyageurs extrémistes étaient de retour au pays. (Affidavit supplémentaire de Lesley Soper, 25 février 2022 au para 26)
[11] Le gouvernement s’appuie sur différents outils pour contrer et atténuer cette menace au pays. Par exemple, les engagements de ne pas troubler l’ordre public liés au terrorisme exigent que les tribunaux imposent des conditions aux voyageurs extrémistes. Le gouvernement peut aussi annuler, refuser ou révoquer un passeport, au besoin. Depuis l’adoption de la LSDA, le Canada s’appuie celle‑ci pour prévenir les déplacements dont l’objet est la perpétration d’infractions de terrorisme et les menaces à la sécurité des transports.
[12] Les engagements du Canada en matière de sécurité dépassent largement ses frontières. Il est de notoriété publique que le Canada est signataire d’un certain nombre de traités et d’accords internationaux qui permettent une collaboration étroite avec des partenaires internationaux comme le Groupe des cinq, le G7, l’Union européenne, Interpol et les Nations Unies. Si ces alliances facilitent l’échange d’information et contribuent à de meilleures pratiques, elles exigent également des États membres qu’ils fassent leur part pour assurer la sécurité mondiale. C’est ainsi que le Canada a adopté un cadre législatif destiné à assurer cette sécurité. Dans l’arrêt Charkaoui I, l’ancienne juge en chef McLachlin a souligné le défi que constituait l’élaboration d’un tel cadre législatif :
[1] L’une des responsabilités les plus fondamentales d’un gouvernement est d’assurer la sécurité de ses citoyens. Pour y parvenir, il peut arriver qu’il doive agir sur la foi de renseignements qu’il ne peut divulguer ou détenir des personnes qui constituent une menace pour la sécurité nationale. En revanche, dans une démocratie constitutionnelle, le gouvernement doit agir de manière responsable, en conformité avec la Constitution et les droits et libertés qu’elle garantit. Ces deux propositions illustrent une tension inhérente au système de gouvernance démocratique moderne. Cette tension ne peut être réglée que dans le respect des impératifs à la fois de la sécurité et d’une gouvernance constitutionnelle responsable.
[13] En effet, les gouvernements démocratiques se heurtent toujours au même défi quand vient le temps d’établir des systèmes destinés à assurer la sécurité collective : les mesures nécessaires pour ce faire doivent être conformes à la Constitution et respecter les droits et libertés qu’elle garantit. Le gouvernement doit ainsi protéger les renseignements touchant la sécurité nationale lorsqu’il élabore des systèmes de sécurité comme la LSDA. À cet égard, la LSDA n’est pas la seule loi qui vise à protéger les renseignements de nature délicate. Par exemple, la Loi sur la preuve au Canada, LRC 1985, c C‑5 (art 38), la LIPR (art 83), la Loi sur l’accès à l’information, LRC 1985, c A‑1 (art 16), la Loi sur la protection des renseignements personnels, LRC 1985, c P-21 (art 69 et 70), et la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques, LC 2000, c 5 (art 7(3)c.1)(i) et c.2)(ii)), sont quelques‑unes des lois contenant des dispositions similaires visant à protéger les renseignements de nature délicate.
[14] Il est de jurisprudence constante que les renseignements touchant la sécurité nationale doivent être protégés et ne peuvent être divulgués que dans des résumés qui ne révèlent aucun renseignement portant atteinte à la sécurité nationale ou pouvant mettre en danger la sécurité d’autrui.
III. Résumé des faits
A. Faits dans l’appel de M. Brar
[15] Le 23 avril 2018, le nom de M. Brar a été inscrit sur la liste d’interdiction de vol. Conformément à la LSDA, le ministre a conclu qu’il existait des motifs raisonnables de soupçonner que M. Brar : 1) participerait ou tenterait de participer à un acte qui menacerait la sûreté des transports, ou 2) se déplacerait en aéronef dans le but de commettre un fait — acte ou omission — qui constitue une infraction visée aux articles 83.18, 83.19 ou 83.2 du Code criminel ou à l’alinéa c) de la définition d’« infraction de terrorisme » à l’article 2 de cette loi.
[16] Le lendemain, M. Brar a tenté à deux reprises de prendre un vol qui l’aurait transporté de Vancouver à Toronto, mais chaque fois, il s’est vu remettre un refus d’embarquement écrit délivré au titre du Programme de la protection des passagers [PPP] par suite d’une directive donnée en vertu de l’alinéa 9(1)a) de la LSDA. WestJet et Air Canada ont donc empêché M. Brar de prendre l’avion à l’aéroport international de Vancouver ce jour‑là.
[17] Le 2 juin 2018, M. Brar a présenté une demande (recours administratif) au Bureau des demandes de renseignements du Programme de protection des passagers [le BDRPPP], sur le fondement de l’article 15 de la LSDA, afin de faire radier son nom de la liste de la LSDA. En réponse à cette demande, le BDRPPP lui a fourni un résumé non confidentiel, de deux pages, des renseignements étayant la décision d’inscrire son nom sur la liste de la LSDA. Le BDRPPP l’a également informé que le ministre tiendrait compte d’autres renseignements confidentiels dans son examen de la demande qu’il avait présentée en vertu de l’article 15 de la LSDA. Conformément au paragraphe 15(4) de la LSDA, M. Brar a eu la possibilité de présenter des observations écrites en réponse aux renseignements non confidentiels qui lui avaient été communiqués, ce qu’il a fait auprès du BDRPPP le 3 décembre 2018.
[18] Le 21 décembre 2018, le ministre a informé M. Brar de sa décision de maintenir son statut de personne inscrite sous le régime de la LSDA. À la suite d’un examen des renseignements classifiés et non classifiés dont il disposait, dont les observations écrites de M. Brar, le délégué du ministre a [traduction] « conclu qu’il y [avait] des motifs raisonnables de soupçonner que [M. Brar] participerait ou tenterait de participer à un acte qui menacerait la sûreté des transports, ou se déplacerait en aéronef pour commettre certaines infractions de terrorisme ».
[19] Le 18 avril 2019, M. Brar a déposé un avis d’appel à la Cour conformément au paragraphe 16(2) de la LSDA. Dans cet avis, M. Brar demande à la Cour d’ordonner que son nom soit radié de la liste établie au titre de la LSDA, conformément au paragraphe 16(5) de la LSDA, ou que l’affaire soit renvoyée au ministre pour qu’il rende une nouvelle décision. Il demande aussi à la Cour de déclarer que les articles 8, 15, 16 ainsi que l’alinéa 9(1)a) de la LSDA sont inconstitutionnels et donc inopérants, ou de donner aux garanties procédurales de la LSDA une interprétation qui remédierait à tout vice constitutionnel que la LSDA pourrait comporter.
[20] Plus précisément, M. Brar invoque les moyens d’appel suivants dans son avis : la décision du ministre est déraisonnable; et la procédure prévue par la LSDA porte atteinte aux droits à l’équité procédurale que lui confère la common law, étant donné que la LSDA le prive du droit de connaître la preuve qui pèse contre lui et du droit d’y répondre. M. Brar demande également la communication de tous les documents se rapportant à sa demande de radiation, de tous les documents dont le ministre s’est servi pour décider de le désigner comme personne inscrite, de tous les documents présentés au délégué du ministre dans le cadre de sa demande de radiation, ainsi que de tous les autres documents liés à la décision du délégué du ministre de confirmer son statut de personne inscrite sous le régime de la LSDA.
B. Faits dans l’appel de M. Dulai
[21] Le 29 mars 2018, le nom de M. Dulai a été inscrit sur la liste d’interdiction de vol. Il a été conclu qu’il existait des motifs raisonnables de soupçonner que M. Dulai 1) participerait ou tenterait de participer à un acte qui menacerait la sûreté des transports, ou 2) se déplacerait en aéronef dans le but de commettre un fait — acte ou omission — qui constitue une infraction visée aux articles 83.18, 83.19 ou 83.2 du Code criminel ou à l’alinéa c) de la définition d’« infraction de terrorisme » à l’article 2 de cette loi.
[22] Le 17 mai 2018, M. Dulai s’est vu remettre un avis écrit de refus d’embarquement au titre du PPP, qui l’empêchait de prendre l’avion à l’aéroport international de Vancouver conformément à une directive donnée en vertu de l’alinéa 9(1)a) de la LSDA. M. Dulai était censé voyager de Vancouver à Toronto.
[23] Le 8 juin 2018, M. Dulai a présenté une demande (recours administratif) au BDRPPP afin de faire radier son nom de la liste de la LSDA, sur le fondement de l’article 15 de la LSDA. En réponse à cette demande, le BDRPPP lui a fourni un résumé non confidentiel, de deux pages, des renseignements étayant la décision d’inscrire son nom sur la liste établie au titre de la LSDA. Le BDRPPP l’a également informé que le ministre tiendrait compte d’autres renseignements confidentiels dans son examen de la demande qu’il avait présentée en vertu de l’article 15 de la LSDA. Conformément au paragraphe 15(4) de la LSDA, M. Dulai a eu la possibilité de présenter des observations écrites en réponse aux renseignements non confidentiels qui lui avaient été communiqués, ce qu’il a fait auprès du BDRPPP.
[24] Le 30 janvier 2019, le ministre a informé M. Dulai de sa décision de maintenir son statut de personne inscrite sous le régime de la LSDA. À la suite d’un examen des renseignements confidentiels et non confidentiels dont il disposait, dont les observations écrites de M. Dulai, le délégué du ministre a [traduction] « conclu qu’il y [avait] des motifs raisonnables de soupçonner que [M. Dulai] participerait ou tenterait de participer à un acte qui menacerait la sûreté des transports, ou se déplacerait en aéronef pour commettre certaines infractions de terrorisme ».
[25] Le 18 avril 2019, M. Dulai a déposé un avis d’appel à la Cour conformément au paragraphe 16(2) de la LSDA. Il demande à la Cour d’ordonner que son nom soit radié de la liste de la LSDA, en application du paragraphe 16(5) de la LSDA, ou que l’affaire soit renvoyée au ministre pour qu’il rende une nouvelle décision. M. Dulai demande aussi à la Cour de déclarer que les articles 8, 15 et 16 ainsi que l’alinéa 9(1)a) de la LSDA sont inconstitutionnels et donc inopérants, ou de donner aux garanties procédurales de la LSDA une interprétation qui remédierait à tout vice constitutionnel que la LSDA pourrait comporter.
[26] Plus précisément, M. Dulai invoque les moyens d’appel suivants : la décision du ministre est déraisonnable et la procédure prévue par la LSDA porte atteinte aux droits à l’équité procédurale qui lui confère la common law, étant donné que la LSDA le prive du droit de connaître la preuve qui pèse contre lui et du droit d’y répondre. M. Dulai demande également la communication de tous les documents se rapportant à sa demande de radiation, de tous les documents dont le ministre s’est servi pour décider de le désigner comme personne inscrite, de tous les documents présentés au ministre dans le cadre de sa demande de radiation, ainsi que de tous les autres documents liés à la décision du ministre de confirmer son statut de personne inscrite sous le régime de la LSDA.
C. Historique des procédures relatives aux deux appels (M. Brar et M. Dulai)
[27] Depuis l’introduction des présents appels, plusieurs documents ont été échangés, des conférences de gestion de l’instance publiques et ex parte ont été tenues, des audiences publiques et ex parte ont eu lieu à Ottawa et à Vancouver, et des décisions applicables à chaque affaire ont été publiées (Brar 2020, Brar 2021 et Dulai 2021).
[28] Comme la Cour l’a mentionné dans les décisions sur le caractère raisonnable, l’analyse des dispositions de la LSDA a été laborieuse, longue et complexe. Elle exigeait que les appelants, les avocats, les amici curiae [amis de la cour] et la Cour réfléchissent à de nombreux aspects du droit et les mettent à l’épreuve. En raison de sa longueur, l’historique judiciaire complet des deux appels est joint en annexe A. Il comprend des renseignements sur chacune des étapes franchies au cours des trois dernières années et témoigne du temps que les deux parties ont consacré aux présentes affaires, ainsi que de la très grande minutie avec laquelle chacune de ces étapes a été gérée.
IV. Examen et analyse de la LSDA
A. Généralités
[29] Pour pouvoir analyser les questions soulevées en l’espèce, il est essentiel de commencer par un examen de la LSDA. La compréhension de son objet, de son fonctionnement et de son mécanisme d’appel est la boussole qui sera nécessaire pour naviguer dans ces eaux inconnues. La présente section porte donc sur les sujets suivants : 1) le contexte et l’objet de la LSDA; 2) le fonctionnement de la LSDA; et 3) les dispositions d’appel de la LSDA. Cette approche concorde d’ailleurs avec la méthode moderne d’interprétation législative adoptée par la Cour suprême du Canada (CSC) et elle permettra au lecteur de mieux comprendre ce que le juge désigné est appelé à faire lorsqu’il est saisi d’un appel interjeté en vertu de la LSDA. Cette démarche aidera également à contextualiser le rôle des amis de la cour. Pour les besoins de la présente section, je me suis surtout appuyé sur les paragraphes 60 à 88 de la décision Brar 2020, avec quelques modifications.
[30] La CSC a maintes fois approuvé le résumé concis suivant du droit relatif à l’interprétation législative, tiré de l’arrêt Rizzo & Rizzo Shoes Ltd (Re), [1998] 1 RCS 27 [Rizzo] :
[21] Bien que l’interprétation législative ait fait couler beaucoup d’encre (voir par ex. Ruth Sullivan, Statutory Interpretation (1997); Ruth Sullivan, Driedger on the Construction of Statutes (3e éd. 1994) (ci‑après « Construction of Statutes »); Pierre‑André Côté, Interprétation des lois (2e éd. 1990)), Elmer Driedger dans son ouvrage intitulé Construction of Statutes (2e éd. 1983) résume le mieux la méthode que je privilégie. Il reconnaît que l’interprétation législative ne peut pas être fondée sur le seul libellé du texte de loi. À la p. 87, il dit :
[traduction] Aujourd’hui il n’y a qu’un seul principe ou solution : il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur.
[31] L’objet général de la LSDA — mettre en équilibre, d’une part, les droits et libertés individuels et, d’autre part, les intérêts du Canada en matière de sécurité nationale dans le domaine des déplacements aériens — ressort clairement quand on analyse le titre de la Loi, le sommaire et le préambule des lois d’ensemble qui ont permis de l’adopter et de la modifier, le contexte juridique qui était en vigueur au moment de son adoption, de même que les débats législatifs pertinents qui ont eu lieu au sein des deux chambres du Parlement.
[32] Après une dizaine d’années d’application du PPP (mieux connu sous le nom de « liste d’interdiction de vol ») par l’intermédiaire de la Loi sur l’aéronautique, LRC 1985, c A-2, le Parlement a voulu créer un régime législatif particulier pour l’application de ce programme (premier affidavit de Lesley Soper, au para 5). En conséquence, la Loi antiterroriste (2015), LC 2015, c 20, loi d’ensemble qui a modifié et restructuré en profondeur le droit de la sécurité nationale au Canada, a créé la LSDA en 2015. Quelques années plus tard, la 42e législature du Canada a adopté la Loi de 2017 sur la sécurité nationale, LC 2019, c 13, qui a obtenu la sanction royale le 21 juin 2019. Une fois de plus, cette loi d’ensemble visait à remanier le paysage juridique de la sécurité nationale au Canada et elle a donc modifié tout un éventail de lois, dont la LSDA.
[33] L’objectif de la LSDA — protéger les intérêts du Canada en matière de sécurité nationale et assurer la sécurité des Canadiens relativement aux déplacements aériens — ressort de son titre abrégé, « Loi sur la sûreté des déplacements aériens », ainsi que de son titre officiel, « Loi concernant l’amélioration de la sûreté visant les transports et la prévention des déplacements aériens dont l’objet est la perpétration d’actes de terrorisme ». Par ailleurs, le sommaire de la Loi antiterroriste (2015) confirme cet objectif :
Loi antiterroriste (2015), LC 2015, c 20
Anti-terrorism Act, 2015, SC 2015, c 20
La partie 2 édicte la Loi sur la sûreté des déplacements aériens qui constitue un nouveau cadre législatif en vue de l’identification des personnes qui pourraient participer à un acte qui menacerait la sûreté des transports ou qui pourraient se déplacer en aéronef dans le but de commettre une infraction de terrorisme et en vue de l’intervention à leur égard. Le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile est autorisé à établir une liste de telles personnes et à enjoindre aux transporteurs aériens de prendre la mesure qu’il précise pour prévenir la commission de tels actes. Cette loi établit aussi les pouvoirs et les interdictions régissant la collecte, l’utilisation et la communication de renseignements afin d’assister le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile dans son application et son exécution. Elle prévoit un processus de recours administratif pour les personnes inscrites qui ont fait l’objet d’un refus de transport au titre d’une directive du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile ainsi qu’un processus d’appel pour les personnes touchées par une décision ou une mesure prise au titre de cette loi. Celle-ci prévoit en outre les peines pour les infractions aux dispositions énumérées et autorise le ministre des Transports à mener des inspections et à prendre des mesures d’exécution. De plus, elle modifie la Loi sur l’aéronautique et la Loi sur la preuve au Canada en conséquence.
Part 2 enacts the Secure Air Travel Act in order to provide a new legislative framework for identifying and responding to persons who may engage in an act that poses a threat to transportation security or who may travel by air for the purpose of committing a terrorism offence. That Act authorizes the Minister of Public Safety and Emergency Preparedness to establish a list of such persons and to direct air carriers to take a specific action to prevent the commission of such acts. In addition, that Act establishes powers and prohibitions governing the collection, use and disclosure of information in support of its administration and enforcement. That Act includes an administrative recourse process for listed persons who have been denied transportation in accordance with a direction from the Minister of Public Safety and Emergency Preparedness and provides appeal procedures for persons affected by any decision or action taken under that Act. That Act also specifies punishment for contraventions of listed provisions and authorizes the Minister of Transport to conduct inspections and issue compliance orders. Finally, this Part makes consequential amendments to the Aeronautics Act and the Canada Evidence Act.
[34] La Loi de 2017 sur la sécurité nationale avait pour objet général de répondre aux préoccupations exprimées par la société civile et les experts qui estimaient que la Loi antiterroriste (2015) ne mettait pas en balance les intérêts relatifs à la sécurité nationale et les droits et libertés individuels. C’est ce qui ressort de son préambule :
Préambule
Preamble
Attendue :
que la protection de la sécurité nationale et de la sécurité des Canadiens est l’une des responsabilités fondamentales du gouvernement du Canada;
Whereas a fundamental responsibility of the Government of Canada is to protect Canada’s national security and the safety of Canadians;
que le gouvernement du Canada a l’obligation de s’acquitter de cette responsabilité dans le respect de la primauté du droit et d’une manière qui protège les droits et libertés des Canadiens et qui respecte la Charte canadienne des droits et libertés;
Whereas that responsibility must be carried out in accordance with the rule of law and in a manner that safeguards the rights and freedoms of Canadians and that respects the Canadian Charter of Rights and Freedoms;
que le gouvernement du Canada est résolu à consolider le cadre fédéral de sécurité nationale dans le but d’assurer la sécurité des Canadiens tout en préservant leurs droits et libertés;
Whereas the Government of Canada is committed to enhancing Canada’s national security framework in order to keep Canadians safe while safeguarding their rights and freedoms;
que le gouvernement du Canada, du fait qu’il exerce les activités liées à la sécurité nationale et au renseignement d’une manière qui respecte les droits et libertés, encourage la communauté internationale à faire de même;
Whereas the Government of Canada, by carrying out its national security and information activities in a manner that respects rights and freedoms, encourages the international community to do the same;
que la confiance de la population envers les institutions fédérales chargées d’exercer des activités liées à la sécurité nationale ou au renseignement est tributaire du renforcement de la responsabilité et de la transparence dont doivent faire preuve ces institutions;
Whereas enhanced accountability and transparency are vital to ensuring public trust and confidence in Government of Canada institutions that carry out national security or intelligence activities;
que ces institutions fédérales doivent constamment faire preuve de vigilance pour assurer la sécurité du public;
Whereas those institutions must always be vigilant in order to uphold public safety;
que ces institutions fédérales doivent en outre disposer de pouvoirs leur permettant de faire face aux menaces en constante évolution et exercer ces pouvoirs d’une manière qui respecte les droits et libertés des Canadiens;
Whereas those institutions must have powers that will enable them to keep pace with evolving threats and must use those powers in a manner that respects the rights and freedoms of Canadians;
que nombre de Canadiens ont exprimé des préoccupations au sujet de dispositions de la Loi antiterroriste de 2015;
Whereas many Canadians expressed concerns about provisions of the Anti-terrorism Act, 2015;
que le gouvernement du Canada a entrepris de vastes consultations publiques afin de recueillir l’avis des Canadiens quant à la façon de consolider le cadre fédéral de sécurité nationale et qu’il s’est engagé à déposer un projet de loi qui tienne compte des préoccupations et des avis exprimés par les Canadiens,
And whereas the Government of Canada engaged in comprehensive public consultations to obtain the views of Canadians on how to enhance Canada’s national security framework and committed to introducing legislation to reflect the views and concerns expressed by Canadians;
[35] Lus conjointement, les titres intégral et abrégé de la LSDA, le sommaire de la Loi antiterroriste (2015) et le préambule de la Loi de 2017 sur la sécurité nationale révèlent l’objet de la LSDA et la manière dont celle-ci s’intègre dans l’architecture législative générale du régime législatif canadien en matière de sécurité nationale.
[36] La Loi antiterroriste (2015) révèle que l’objet de la LSDA est de conférer au ministre la capacité d’identifier les personnes qui présentent une menace pour la sécurité des transports ou qui peuvent se déplacer par voie aérienne dans le but de commettre une infraction de terrorisme, et de prendre les mesures d’intervention nécessaires à cet égard, tout en veillant à ce que les personnes visées bénéficient à la fois d’un examen administratif et d’un mécanisme d’appel qui protègent les renseignements confidentiels.
[37] Le préambule de la Loi de 2017 sur la sécurité nationale permet au lecteur de relier cet objectif à l’objectif premier du Parlement quant à la sécurité nationale : trouver un juste équilibre entre les droits et libertés individuels et la protection de la sécurité nationale et de la sécurité des Canadiens.
[38] L’objectif législatif qui consiste à protéger les intérêts du Canada en matière