Wood c. Canada (Procureur général)

Wood c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2024-02-05
Référence neutre
2024 CF 182
Numéro de dossier
T-2504-22
Contenu de la décision
Date : 20240205
Dossier : T‑2504‑22
Référence : 2024 CF 182
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 5 février 2024
En présence de monsieur le juge Pamel
ENTRE :
JUANITA WOOD
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
ORDONNANCE ET MOTIFS
I. Aperçu et contexte
[1] La demanderesse, Mme Juanita Wood, se représente elle‑même. Par une requête écrite présentée en vertu de l’article 369 des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106 [les Règles], Mme Wood, s’appuyant sur le paragraphe 51(1) des Règles, souhaite porter en appel l’ordonnance datée du 17 février 2023 par laquelle la juge adjointe Coughlan a accueilli la requête en radiation, fondée sur l’article 221 des Règles, qu’avait présentée le défendeur, le procureur général du Canada [le PGC] et a rejeté sa demande de contrôle judiciaire sous‑jacente (Wood c Canada (Procureur général), 2023 CF 224 [Wood CF]); Mme Wood présente également une requête distincte en vue d’obtenir une prorogation de délai pour le faire. Le PGC ne prend pas position au sujet de la requête en prorogation de délai mais, chose certaine, il conteste la requête en appel de Mme Wood contre la décision de la juge adjointe.
[2] Les faits sont relativement simples. Le ministère de la Voirie et des Travaux publics du Yukon a mis fin en 2014 à l’emploi qu’exerçait Mme Wood. Celle‑ci a par la suite engagé de nombreux litiges en lien avec son congédiement, notamment des efforts pour intenter des poursuites en vertu de la législation sur la santé et la sécurité du Yukon; ses efforts ont été vains et la Cour suprême et la Cour d’appel du Yukon ont fini par déclarer qu’elle était une plaideuse quérulente. Mme Wood a par la suite engagé une série de poursuites criminelles liées au même différend; en avril 2022, elle a déposé 11 dénonciations sous serment contenant 59 chefs d’accusation à l’encontre du gouvernement du Yukon, de la Commission de la santé et de la sécurité au travail du Yukon [la CSSTY], ainsi que d’un certain nombre de leurs employés et directeurs. Neuf des onze dénonciations ont été suspendues par le directeur des poursuites pénales [le DPP] agissant pour le compte du PGC, tandis que la Cour territoriale du Yukon a refusé de traiter les deux dénonciations restantes; la demande d’autorisation présentée par Mme Wood en vue de faire annuler la décision de la Cour territoriale du Yukon a été rejetée par la Cour suprême du Yukon.
[3] En juillet 2022, Mme Wood a déposé cinq nouvelles dénonciations sous serment dans le cadre d’une poursuite privée, désignant comme accusés le gouvernement du Yukon, la CSSTY et une série de personnes. En octobre 2022, le DPP, agissant pour le compte du PGC, a suspendu ces cinq dénonciations avant la tenue de l’audience préparatoire [la décision du DPP]; c’est sur cette décision que porte la demande de contrôle judiciaire sous‑jacente, laquelle inclut une demande d’ordonnance de mandamus pour que les cinq nouvelles dénonciations puissent faire l’objet d’une audience préparatoire.
[4] Le PGC a déposé une requête en radiation de la demande sous‑jacente au motif que notre Cour n’a pas compétence pour entendre l’affaire, soutenant que le procureur de la Couronne, en rendant la décision du DPP, exerçait son pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites et que, ce faisant, il n’était donc pas un « office fédéral » au sens de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC (1985), c F‑7 [la Loi sur les CF]. Mme Wood, en revanche, conteste cette affirmation et soutient que la Cour fédérale a bel et bien compétence exclusive pour statuer sur une demande d’annulation de la décision du PGC de prononcer une suspension. À cette fin, Mme Wood invoque deux décisions de la Cour suprême du Yukon à l’appui de la thèse selon laquelle un procureur de la Couronne qui prononce la suspension d’une dénonciation privée agit en tant qu’« office fédéral » au sens de l’article 2 de la Loi sur les CF car, en agissant de la sorte, le procureur de la Couronne était une personne « exerçant ou censé[e] exercer une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale », plus précisément l’article 579 du Code criminel, LRC 1985, c C‑46 [le Code criminel], se plaçant ainsi sous la compétence exclusive de la Cour fédérale, conformément au paragraphe 18(1) de la Loi sur les CF (Knol v Canada (Attorney General), 2013 YKSC 121 [Knol] aux para 15‒16, citant Joe v Canada (AG), 2008 YKSC 68 [Joe] au para 9).
[5] La juge adjointe s’est rangée du côté du PGC en statuant que le courant jurisprudentiel du Yukon avait été écarté par une jurisprudence plus récente de la Cour suprême du Canada; elle a accueilli la requête et rejeté la demande de contrôle judiciaire sous‑jacente; elle a conclu que la compétence de la Cour doit être déterminée en fonction non pas de la nature de l’organisme qui exerce le pouvoir, mais plutôt de la source du pouvoir exercé, et que le pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites de suspendre les dénonciations privées de Mme Wood ne découlait ni d’une loi fédérale – en l’espèce, vraisemblablement la Loi sur le directeur des poursuites pénales, LC 2006, c 9, art 121 [la Loi sur le DPP] ou le Code criminel – et non d’une ordonnance prise en vertu d’une prérogative de la Couronne, mais plutôt de la common law et de la Loi constitutionnelle de 1867 (R‑U), 30 & 31 Vict, c 3, art 91 [la Constitution]. En conséquence, en exerçant son pouvoir discrétionnaire comme il l’a fait, le procureur de la Couronne n’agissait pas à titre d’« office fédéral », ce qui faisait obstacle à la compétence de la Cour fédérale (Wood CF, aux para 16‒21, citant Anisman c Canada (Agence des services frontaliers), 2010 CAF 52 [Anisman] au para 29; Mikisew Cree First Nation c Canada (Gouverneur général en conseil), 2018 CSC 40 [Mikisew Cree] aux para 106‒109; Groupe SNC‑Lavalin Inc. c Canada (Service des poursuites pénales), 2019 CF 282 [SNC‑Lavalin] au para 171).
[6] Le PGC fait valoir que Mme Wood confond la « création » de l’obligation ou du pouvoir et sa « codification » et que le fait que le législateur a adopté une loi définissant les obligations ou les pouvoirs d’un organisme ne veut pas dire que la « source » de l’obligation ou du pouvoir est cette loi fédérale. La réponse à un tel argument, me semble‑t‑il, est que tout dépend de la manière dont on définit le mot « source ». Pour ma part, je crois qu’il faut prendre garde de ne pas confondre la notion de justiciabilité et celle de compétence. En fin de compte, et ceci étant dit avec égards, il m’est impossible de souscrire à la conclusion de la juge adjointe sur ce qui constitue le critère fondé sur la source qui permet de déterminer la compétence de notre Cour, et je conclus que cette dernière est bel et bien compétente pour traiter de la demande de contrôle judiciaire sous‑jacente de Mme Wood. Je ferai donc droit au présent appel.
II. Les questions en litige et la norme de contrôle applicable
[7] Deux questions me sont soumises : la première consiste à savoir s’il me faut faire droit à la demande de Mme Wood en vue d’obtenir une prorogation de délai pour déposer son appel, et la seconde s’il y a lieu d’accueillir la présente requête en appel.
[8] La norme de contrôle qui s’applique aux décisions discrétionnaires des juges adjoints est la décision correcte pour les questions de droit, et l’erreur manifeste et dominante pour les questions de fait et les questions mixtes de fait et de droit, à moins d’une erreur de droit ou d’un principe juridique isolables (Housen c Nikolaisen, 2002 CSC 33 aux para 19‒37; Corporation de soins de la santé Hospira c Kennedy Institute of Rheumatology, 2016 CAF 215 aux para 66 et 79; Wi‑LAN Inc c Apple Canada Inc, 2022 CF 974 aux para 9‒11; Apotex Inc c Canada (Santé), 2012 CAF 322 au para 9; Fondation David Suzuki c Canada (Santé), 2018 CF 380 aux para 122‒127).
III. Analyse
A. Faut‑il accorder à Mme Wood une prorogation de délai pour déposer son appel?
[9] Les parties s’entendent pour dire que notre Cour, pour exercer son pouvoir discrétionnaire d’octroyer ou non une prorogation de délai au titre de l’article 8 des Règles, doit prendre en compte les quatre facteurs suivants :
l’intention constante du demandeur de poursuivre sa demande;
si la demande est bien fondée;
si le défendeur subit un préjudice en raison du délai;
le demandeur a une explication raisonnable qui justifie le délai.
(Canada (Procureur général) c Hennelly, 1999 CanLII 8190 (CAF) [Hennelly] au para 3; Canada (Procureur général) c Larkman, 2012 CAF 204 [Larkman] au para 61.)
[10] De plus, il n’est pas nécessaire que tous les critères fassent pencher la balance en faveur du demandeur; la faiblesse d’un facteur peut être contrebalancée par la force d’un autre. Quoi qu’il en soit, la considération principale est celle de savoir s’il est dans l’intérêt de la justice d’octroyer la prorogation (Larkman, au para 62).
[11] Mme Wood explique le délai en disant qu’elle a été embrouillée par le libellé du paragraphe 51(1) des Règles, qui fait référence aux protonotaires et non aux juges adjoints, et que, en tant que justiciable se représentant elle‑même et n’ayant suivi aucune formation en droit, elle ignorait que les décisions des juges adjoints peuvent être portées en appel devant la Cour fédérale parce que, au Yukon, tous les appels sont interjetés devant la Cour d’appel. En fait, à la suite de la décision de la juge adjointe Coughlan, Mme Wood a fait savoir au PGC qu’elle entendait la porter en appel devant la Cour d’appel fédérale; le greffe de cette Cour n’a pas accepté sa tentative de dépôt de son avis d’appel en raison du paragraphe 51(1) des Règles. De plus, Mme Wood affirme qu’elle n’a pas pu s’occuper de la requête en appel avant qu’elle le fasse concrètement parce qu’elle se défendait en cour contre une demande déposée par le PGC pour la faire déclarer plaideuse quérulente. Enfin, elle fait valoir qu’il est dans l’intérêt de la justice que notre Cour entende le présent appel en raison de la sérieuse allégation d’irrégularités flagrantes qu’elle a portées contre le PGC et les sérieuses allégations d’activités criminelles qu’elle a portées contre les fonctionnaires accusés au Yukon (les personnes visées par les cinq dénonciations privées).
[12] Pour sa part, le PGC admet que Mme Wood, selon toute vraisemblance, avait l’intention constante de porter en appel la décision de la juge adjointe Coughlan, comme en témoigne le fait qu’elle a tenté de déposer un avis d’appel devant la Cour d’appel fédérale. Il concède également qu’il ne subira plus de préjudice si la prorogation de délai est accordée, en ce sens que le préjudice, si préjudice il y a, a déjà été subi et peut être indemnisé par une ordonnance de dépens. Il admet également que l’explication que donne Mme Wood pour son retard est raisonnable et, même s’il signale que l’absence de formation en droit d’une partie ou son manque de compréhension des règles ne sont habituellement pas une explication raisonnable pour justifier le retard, il concède que le retard n’était pas excessif ou inexpliqué. Cela dit, et même s’il ne prend pas position sur la requête en prorogation, le PGC signale simplement que la requête en appel est sans fondement; c’est donc dire que la requête en prorogation ne satisfait pas au deuxième facteur du critère de l’arrêt Hennelly.
[13] Comme il en est question ci‑après, je suis d’avis que le présent appel est bel et bien fondé et qu’il y a donc lieu de l’accueillir, et je conclus également que les facteurs énoncés dans l’arrêt Hennelly font pencher la balance en faveur de Mme Wood; sa demande de prorogation sera accordée.
B. Faut‑il accueillir l’appel de Mme Wood?
[14] Il me faut mentionner que, même si les parties ne contestent pas que le DPP a le pouvoir discrétionnaire de suspendre des poursuites privées, la question de savoir si la décision a été rendue par le PCG ou, comme le soutien Mme Wood, par le DPP suscite un certain désaccord. Pour trancher cette question sur‑le‑champ, il n’y a, selon moi, aucune distinction importante à faire entre le PGC et le DPP qui soit déterminante pour l’issue du présent appel. Il est évident que le DPP agit pour le compte du PGC en exerçant le pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites et en ordonnant la suspension de poursuites privées (art 3(3)f) de la Loi sur le DPP; Knol, au para 15). En fait, l’extrait de la transcription de l’audience préparatoire en l’espèce confirme que le procureur de la Couronne comparaissait pour le DPP à titre de représentant du PGC.
[15] Comme il a été mentionné plus tôt, la juge adjointe s’est dite convaincue qu’en exerçant son pouvoir discrétionnaire pour suspendre les dénonciations privées de Mme Wood le procureur avait agi ainsi en vertu de la common law et de la Constitution, et elle a donc conclu que le DPP n’agissait pas en tant qu’office fédéral, ce qui faisait obstacle à la compétence de notre Cour. Comme l’a signalé la juge adjointe, même si les actes du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites commandent une grande retenue, ils ne sont pas tout à fait à l’abri d’un contrôle judiciaire; les décisions rendues dans le cadre même de ce pouvoir discrétionnaire sont néanmoins susceptibles de contrôle pour abus de procédure (R c Anderson, 2014 CSC 41, [2014] 2 RCS 167 [Anderson] au para 48; R v Glegg, 2021 ONCA 100 [Glegg] aux para 40 et 41).
[16] À cet égard, il me faut mentionner que Mme Wood, dans sa demande sous‑jacente, soutient en fait qu’il y a eu abus de procédure de la part du DPP lorsqu’il a décidé de suspendre les cinq dénonciations avant l’audience préparatoire; les motifs de ses prétentions sont les suivants :
[traduction] La suspension des procédures dans le dossier TC no 22‑08534 lors de l’audience préparatoire du 31 octobre 2022 représente un abus de procédure, assimilable à une irrégularité flagrante, de la part du procureur général ou de son représentant.
Les actes du procureur général qui sont assimilables à une irrégularité flagrante comprennent ce qui suit :
[…] [Mme Wood énumère 12 allégations précises d’abus de procédure.]
[Non souligné dans l’original.]
[17] Mentionnons également que Mme Wood sollicite une ordonnance de mandamus obligeant à procéder à l’audience préparatoire en lien avec les accusations en question. La juge adjointe a toutefois estimé qu’il n’était pas nécessaire qu’elle traite de la question de cette ordonnance en raison de ses conclusions sur la compétence.
[18] Plus précisément, Mme Wood invoque le paragraphe 18(1) de la Loi sur les CF, qui confère à notre Cour la compétence exclusive pour rendre un jugement déclaratoire contre tout « office fédéral ». Le texte de cette disposition est le suivant :
Recours extraordinaires : offices fédéraux
Extraordinary remedies, federal tribunals
18 (1) Sous réserve de l’article 28, la Cour fédérale a compétence exclusive, en première instance, pour :
18 (1) Subject to section 28, the Federal Court has exclusive original jurisdiction
a) décerner une injonction, un bref de certiorari, de mandamus, de prohibition ou de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral;
(a) to issue an injunction, writ of certiorari, writ of prohibition, writ of mandamus or writ of quo warranto, or grant declaratory relief, against any federal board, commission or other tribunal; and
b) connaître de toute demande de réparation de la nature visée par l’alinéa a), et notamment de toute procédure engagée contre le procureur général du Canada afin d’obtenir réparation de la part d’un office fédéral.
(b) to hear and determine any application or other proceeding for relief in the nature of relief contemplated by paragraph (a), including any proceeding brought against the Attorney General of Canada, to obtain relief against a federal board, commission or other tribunal.
[…]
…
Exercice des recours
Remedies to be obtained on application
(3) Les recours prévus aux paragraphes (1) ou (2) sont exercés par présentation d’une demande de contrôle judiciaire.
(3) The remedies provided for in subsections (1) and (2) may be obtained only on an application for judicial review made under section 18.1.
[Je souligne.]
[Emphasis added.]
[19] Le terme « office fédéral » est défini au paragraphe 2(1) de la Loi sur les CF :
office fédéral Conseil, bureau, commission ou autre organisme, ou personne ou groupe de personnes, ayant, exerçant ou censé exercer une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale ou par une ordonnance prise en vertu d’une prérogative royale, à l’exclusion de la Cour canadienne de l’impôt et ses juges et juges adjoints, d’un organisme constitué sous le régime d’une loi provinciale ou d’une personne ou d’un groupe de personnes nommées aux termes d’une loi provinciale ou de l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867. (federal board, commission or other tribunal)
federal board, commission or other tribunal means any body, person or persons having, exercising or purporting to exercise jurisdiction or powers conferred by or under an Act of Parliament or by or under an order made under a prerogative of the Crown, other than the Tax Court of Canada or any of its judges or associate judges, any such body constituted or established by or under a law of a province or any such person or persons appointed under or in accordance with a law of a province or under section 96 of the Constitution Act, 1867; (office fédéral)
[Je souligne.]
[Emphasis added.]
[20] Mme Wood soutient que la juge adjointe a commis une erreur en concluant que le procureur de la Couronne avait exercé son pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites pour suspendre ses poursuites privées – pour lesquelles elle avait attesté sous serment les cinq dénonciations – sous le régime de la common law ou de la Constitution, parce que le procureur agissait en fait en vertu du paragraphe 579(1) du Code criminel, une disposition législative qui codifiait l’élément du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites; par pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites, Mme Wood veut dire, en l’espèce, « l’exercice des pouvoirs qui sont au cœur de la charge de procureur général et que le principe de l’indépendance protège contre l’influence de considérations politiques inappropriées et d’autres vices », relativement au « pouvoir discrétionnaire d’ordonner un arrêt des procédures dans le cadre de poursuites privées ou publiques » (Krieger c Law Society of Alberta, 2002 CSC 65 (CanLII), [2002] 3 RCS 372 [Krieger] aux para 43 et 46).
[21] Le texte du paragraphe 579(1) du Code criminel est le suivant :
Arrêt des procédures
Attorney General may direct stay
579 (1) Le procureur général ou le procureur mandaté par lui à cette fin peut, à tout moment après le début des procédures à l’égard d’un prévenu ou d’un défendeur et avant jugement, ordonner au greffier ou à tout autre fonctionnaire compétent du tribunal de mentionner au dossier que les procédures sont arrêtées sur son ordre et cette mention doit être faite séance tenante; dès lors, les procédures sont suspendues en conséquence et toute promesse ou ordonnance de mise en liberté afférente est annulée.
579 (1) The Attorney General or counsel instructed by the Attorney General for that purpose may, at any time after any proceedings in relation to an accused or a defendant are commenced and before judgment, direct the clerk or other proper officer of the court to make an entry on the record that the proceedings are stayed by the Attorney General or counsel direction, as the case may be, and the entry shall then be made, at which time the proceedings shall be stayed accordingly and any undertaking or release order relating to the proceedings is vacated.
[22] D’après ce que je peux voir, Mme Wood ne semble pas mettre en question les racines historiques du pouvoir discrétionnaire qu’a le PGC d’arrêter une poursuite criminelle; cependant, elle cite l’arrêt Black v Canada (Prime Minister), 2001 CanLII 8537 (CA Ont) [Black], aux paragraphes 25 à 27, à l’appui de la thèse que le paragraphe 579(1) du Code criminel a écarté la prérogative qu’avait la Couronne de le faire et que cela a eu pour effet que la prérogative a cessé de s’appliquer :
[traduction] [25] Pour dresser le contexte de ces observations, je vais brièvement résumer la nature de la prérogative de la Couronne. Selon le professeur Dicey, la prérogative de la Couronne est « ce qu’il reste aux mains de la Couronne à un moment quelconque comme pouvoirs discrétionnaires ou arbitraires » : Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, 10e éd. (Londres, Macmillan, 1959) à la p. 424. La large définition de Dicey a été adoptée explicitement par la Cour suprême du Canada et la Chambre des lords. Voir Reference re Effect of Exercise of Royal Prerogative of Mercy Upon Deportation Proceedings, 1933 CanLII 40 (CSC), [1933] RCS 269 aux p. 272‑73, 59 C.C.C. 301, et Attorney General v. De Keyser Royal Hotel, [1920] A.C. 508 à la p. 526, [1920] All E.R. Rep. 80 (H.L.). Voir également Peter Hogg et Patrick Monahan, Liability of the Crown, 3e éd. (Toronto, Carswell, 2000) à la p. 15.
[26] La prérogative est un rameau de la common law puisque son existence et sa portée ont été établies dans des décisions des tribunaux. En bref, la prérogative consiste en « les pouvoirs et privilèges reconnus à la Couronne par la common law » : Peter Hogg, Constitutional Law in Canada, éd. en feuilles mobiles (Toronto, Carswell, 1995) à la p. 1.9. Voir aussi Proclamations Case (1611), 12 Co. Rep. 74, 77 E.R. 1352 (B.R.). La prérogative de la Couronne est passée de l’Angleterre aux Pays du Commonwealth. Comme l’a récemment fait observer le professeur N. Cox : « il est clair que les principales prérogatives s’appliquent dans tout le Commonwealth comme une question de droit pur » : N. Cox, The Dichotomy of Legal Theory and Political Reality : The Honours Prerogative and Imperial Unity, 14 Australian Journal of Law and Society (1998‑99) 15, à la p. 19.
[27] Malgré sa grande portée, la prérogative de la Couronne peut être restreinte ou même évincée par une loi (Loi sur le Parlement du Canada, LRC. 1985, ch. P‑1, art. 4. Dès qu’une loi régit un domaine qui relevait jusque‑là d’une prérogative, cette dernière cesse de s’appliquer. La Couronne ne peut plus agir en s’autorisant de la prérogative, mais doit agir conformément aux conditions prévues par la loi (Attorney General v. De Keyser Royal Hotel, précité). En Angleterre et au Canada, on a considérablement restreint par législation la prérogative de la Couronne. Selon le doyen Hogg, l’évincement de la prérogative par la loi a eu pour effet de « réduire la portée des pouvoirs en vertu de la prérogative de la Couronne en un très faible registre » (précité). Le professeur Wade partage cet avis :
[A]u cours de l’histoire constitutionnelle, les pouvoirs en vertu de la Couronne ont été réduits et, au plan administratif, cette prérogative n’est plus que l’ombre d’elle‑même. On l’a restreinte expressément au moyen de nombreuses lois et, même lorsqu’un texte législatif ne fait que la chevaucher, la doctrine veut qu’elle ne reçoive plus application.
E.C.S. Wade, Administrative Law, 6e éd. (Oxford, Clarendon Press, 1988) aux p. 240‑241.)
Néanmoins, comme je vais l’expliquer, l’octroi de distinctions n’a jamais été écarté par une loi au Canada et, dans notre pays, il continue d’être une prérogative de la Couronne.
[Non souligné dans l’original.]
[23] Je dois mentionner que l’arrêt Black portait sur les deux questions de justiciabilité et de compétence; la principale question en litige dans cette affaire consistait à savoir si l’exercice de la prérogative en matière de distinctions honorifiques de la Couronne – l’avis du premier ministre du Canada à la Reine au sujet de l’élévation de Conrad Black à la pairie – était justiciable; la Cour d’appel de l’Ontario a conclu que non. Cependant, et comme cela a été le cas dans les décisions Knol et Joe, la Cour avait aussi pour tâche de décider si la Cour fédérale, à l’exclusion de la Cour supérieure de l’Ontario, avait compétence pour contrôler l’exercice d’une prérogative de la Couronne. Dans l’arrêt Black, la Cour d’appel de l’Ontario a conclu que, même si cet exercice fait par le premier ministre, en avisant la Reine de l’attribution d’une distinction à un citoyen canadien, n’était susceptible de contrôle par aucun tribunal, si cet exercice d’une prérogative de la Couronne avait été justiciable la Cour supérieure aurait été compétente, à l’exclusion de la Cour fédérale, pour rendre un jugement déclaratoire, car le premier ministre, en agissant comme il l’avait fait, n’était pas une personne « exerçant ou censé[e] exercer une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale ou par une ordonnance prise en vertu d’une prérogative royale ». Autrement dit, étant donné que l’exercice, par lui, d’une prérogative n’était conféré ni par une loi fédérale ni par une ordonnance prise en vertu d’une prérogative de la Couronne, le premier ministre n’était pas un « office fédéral » au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur les CF (Black, au para 76).
[24] Comme elle l’a fait devant la juge adjointe, Mme Wood se fonde sur les décisions Knol et Joe de la Cour suprême du Yukon, où c’était en fait le PGC qui avait fait valoir avec succès que la Cour fédérale, et non la Cour suprême du Yukon, était compétente pour entendre des demandes de contrôle judiciaire concernant le recours au pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites pour arrêter des procédures que prévoit le paragraphe 579(1) du Code criminel; dans ces deux affaires, la Cour suprême du Yukon a exprimé son accord avec le PGC et a conclu que lorsqu’il arrête des procédures pour le compte du PGC, le procureur de la Couronne exerce des pouvoirs conférés par le paragraphe 579(1) du Code criminel et que, de ce fait, le PGC agit donc à titre d’« office fédéral » au sens du paragraphe 18(1) de la Loi sur les CF. Dans la décision Knol, le juge Gower a écrit :
[traduction] [15] Je suis convaincu que le substitut du procureur général, Me Sinclair, agissait comme avocat du procureur général lorsqu’il a ordonné la suspension de l’acte d’accusation privé le 3 juillet 2013, et qu’il était donc visé par la définition d’« office fédéral » énoncée à l’alinéa 18(1)a) de la [Loi sur les Cours fédérales]. Ce faisant, je suis de plus convaincu que, suivant l’article 2 de la [Loi sur les Cours fédérales], il « exerç[ait] ou [était] censé exercer une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale », c’est‑à‑dire le paragraphe 579(1) du [Code criminel]. Par conséquent, l’alinéa 18(1)a) de la [Loi sur les Cours fédérales] s’applique, ce qui donne à la Cour fédérale « compétence exclusive », en première instance, pour statuer sur la demande de M. Knol d’annuler la décision par laquelle le procureur général a ordonné la suspension. La demande de contrôle judiciaire de M. Knol ne peut donc pas être poursuivie devant notre Cour.
[16] Je trouve appui pour ma décision en l’espèce dans la décision Joe v. Canada (A.G.), 2008 YKSC 68. Même si cette affaire datait d’avant [Canada (Procureur général) c TeleZone Inc., 2010 CSC 62], elle est par ailleurs identique en tous points à la présente affaire. Après que M. Joe avait déposé une dénonciation privée sous serment à l’encontre de deux agents de la GRC, le procureur général était intervenu et avait ordonné une suspension des procédures. M. Joe avait cherché à faire annuler cette suspension et à faire reprendre les procédures criminelles au moyen d’une demande de contrôle judiciaire déposée devant notre Cour. Le procureur général avait déposé une requête préliminaire en vue de faire radier la demande de M. Joe au motif qu’une demande de cette nature relevait de la compétence exclusive de la Cour fédérale, conformément au paragraphe 18(1) de la Loi sur les Cours fédérales. Le juge suppléant Groberman, tel était alors son titre, y a souscrit et a radié la demande de M. Joe. Au paragraphe 9, il a écrit :
« La présente instance est une instance de la nature d’un certiorari visant à faire annuler la décision du procureur général du Canada d’ordonner une suspension des procédures. En ordonnant la suspension, le procureur général exerçait des pouvoirs conférés par le Code criminel. Une simple lecture des dispositions législatives confirme la position mise de l’avant par le demandeur. Le procureur général était un « office fédéral » et il n’est susceptible de contrôle judiciaire que devant la Cour fédérale ».
[Non souligné dans l’original.]
[25] C’était donc la Cour fédérale, a fait valoir le PGC, à l’exclusion de la Cour suprême du Yukon, qui avait compétence exclusive pour trancher une demande d’annulation de l’exercice, par le PGC, du pouvoir discrétionnaire d’ordonner la suspension de poursuites privées.
[26] Mme Wood soutient donc que la juge adjointe a commis une erreur en concluant que le procureur de la Couronne avait exercé son pouvoir discrétionnaire pour suspendre ses dénonciations privées conformément à la common law et à la Constitution – et qu’en agissant de la sorte il n’était pas un office fédéral – parce que tout pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites que pouvait comporter la prérogative de la Couronne dans le cadre de [TRADUCTION] « ce qu’il reste aux mains de la Couronne à un moment quelconque comme pouvoirs discrétionnaires ou arbitraires […] accordés par la common law » était aujourd’hui écarté par le paragraphe 579(1) du Code criminel, aux termes duquel le procureur de la Couronne agissait dans le cadre de l’exercice de son pouvoir discrétionnaire de suspendre les procédures criminelles privées qu’elle avait engagées (Black, aux para 25‒27). Mme Wood fait valoir que le critère que la Cour suprême a confirmé dans l’arrêt ITO‑Int’l Terminal Operators c Miida Electronics, 1986 CanLII 91 (CSC), [1986] 1 RCS 752 [Buenos Aires Maru], relativement à la compétence de notre Cour, est respecté : 1) l’attribution de compétence par une loi du Parlement fédéral est l’article 18.1 de la Loi sur les CF, 2) l’ensemble de règles de droit fédérales, essentiel à la solution du litige, qui constitue le fondement de l’attribution légale de compétence est le Code criminel et 3) la loi invoquée dans l’affaire – en l’espèce, le paragraphe 579(1) du Code criminel – est en fait « une loi du Canada » au sens où cette expression est employée à l’article 101 de la Constitution (Buenos Aires Maru, à la p. 766).
[27] Il ne fait guère de doute qu’en ordonnant un arrêt des procédures dans le cadre des poursuites privées de Mme Wood devant la Cour territoriale du Yukon, le procureur de la Couronne a pris une décision qui relève clairement du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites. De plus, il ne semble guère douteux non plus, comme l’a conclu la juge adjointe, que les décisions prises dans le cadre du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites ne sont généralement pas justiciables; elles ont droit à la retenue et échappent au contrôle judiciaire d’un tribunal quelconque, sauf en cas d’abus de procédure dans l’exercice de ce pouvoir (Anderson, au para 48; Krieger, au para 32; Miazga c Kvello (Succession), 2009 CSC 51 [Miazga] au para 46). Dans ses premières conclusions écrites, le PGC n’a pas soulevé la question de la justiciabilité en ce qui concerne le pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites exercé par le procureur de la Couronne en décidant de suspendre les poursuites privées en question, pas plus qu’il n’a mentionné que Mme Wood allègue un abus de procédure. Devant la juge adjointe et devant moi, le PGC s’est plutôt limité à la question de la compétence, et il fait valoir que la jurisprudence du Yukon a été écartée par l’arrêt Mikisew Cree de la Cour suprême du Canada, qui a confirmé que le critère de compétence fondé sur la source est le principal facteur déterminant pour juger si un décideur est un office fédéral ou non (Mikisew Cree, aux para 106‒109); soit dit en passant, le PGC, pourrais‑je ajouter, n’a pas semblé non plus évoquer la question de la justiciabilité dans les décisions Knol et Joe.
[28] Comme ni l’une ni l’autre des parties n’a soulevé la question de la justiciabilité ou le fait que Mme Wood alléguait bel et bien un abus de procédure, j’ai demandé aux parties de me fournir de plus amples observations écrites de façon à clarifier la question. Dans ses observations supplémentaires, le PGC semble concéder que la question de la justiciabilité n’entre pas en jeu dans l’affaire qui m’est soumise, vu l’allégation d’abus de procédure de Mme Wood, mais il fait valoir que [TRADUCTION] « même si l’exercice du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites peut faire l’objet d’un contrôle vu l’allégation d’abus de procédure », la question soumise à notre Cour est plutôt une affaire de compétence, et celle de savoir si notre Cour, par opposition à la Cour suprême du Yukon, est compétente pour entendre la demande de Mme Wood; il invoque l’arrêt Miazga à l’appui de la thèse selon laquelle l’indépendance du PGC est à ce point importante qu’elle est consacrée par la Constitution, et il affirme que la juge adjointe a conclu avec raison que la source du pouvoir d’arrêter des procédures criminelles était la common law et la Constitution, pas le Code criminel (Miazga, au para 46; Krieger, aux para 26, 31‒32; SNC‑Lavalin, aux para 166‒170).
[29] Le PGC fait valoir aussi, comme il a été mentionné plus tôt, que Mme Wood a confondu la création d’une obligation ou d’un pouvoir et sa codification. Il cite les affaires suivantes à titre d’exemple de situations dans lesquelles les tribunaux ont conclu que la codification d’un pouvoir ne changeait pas le fait que ce pouvoir était ancré dans la common law, la prérogative de la Couronne (aussi appelée « prérogative royale ») ou la Constitution : Canada (Sous‑commissaire, Gendarmerie royale du Canada) c Canada (Commissaire, Gendarmerie royale du Canada) (CFC), 2007 CF 564 (CanLII), [2008] 1 RCF 752 [GRC] aux para 44‒46; Première nation d’Ochapowace c Canada (Procureur général) (CF), 2007 CF 920 [Ochapowace] au para 56; Southam Inc c Canada (Procureur général) (CA), 1990 CanLII 13006 (CAF) [Southam] à la p 479; Galati c Canada (gouverneur général), 2015 CF 91 [Galati] aux para 59‒60.
[30] L’une des difficultés que me posent les observations du PGC est que celui‑ci semble plaider la question de la compétence en s’appuyant sur la jurisprudence relative à la justiciabilité, et ces deux notions sont très différentes (Galati, au para 50). C’était la justiciabilité qui était la question en litige dans les arrêts Krieger, Anderson et Miazga, et non le fait de savoir si le procureur de la Couronne qui exerçait son pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites agissait à titre d’office fédéral ou non. Selon moi, la thèse du PGC, à savoir que le critère fondé sur la source, qui est conçu pour évaluer la justiciabilité dans des secteurs qui relèvent du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites, éclaire aussi la détermination de la source de ce pouvoir discrétionnaire pour les besoins de l’article 18.1 de la Loi sur les CF, est exagérée et injustifiée. C’est dans le contexte de la justiciabilité que la Cour suprême, dans l’arrêt Krieger, a analysé la source du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites et confirmé qu’elle résidait dans la Constitution. En revanche, le critère applicable à la compétence de la Cour fédérale, c’est‑à‑dire si le PGC, en exerçant son pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites, est un office fédéral ou non, est axé sur la source du pouvoir en vertu duquel le décideur est censé agir, et non sur la source historique de ce pouvoir (voir Anisman, aux para 32‒33).
[31] Commençons par l’arrêt Krieger. Le PGC invoque une série de décisions qui citent l’arrêt Krieger à l’appui de la thèse que la source du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites est la common law et la Constitution, pas le Code criminel; l’arrêt Krieger occupe aussi une place importante dans l’analyse de la juge Kane dans l’affaire SNC‑Lavalin. L’affaire Krieger avait trait à la question de savoir si la Law Society of Alberta [la LSA] avait compétence en vertu de la Legal Profession Act pour examiner la conduite répréhensible d’un procureur de la Couronne dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites lors d’un procès pour meurtre. La Cour suprême du Canada a statué que l’exercice habituel de ce pouvoir discrétionnaire a droit à la retenue et qu’il ne peut pas être contrôlé par la LSA – c’est‑à‑dire qu’il s’agissait d’une question de justiciabilité. Toutefois, la Cour a également conclu qu’une conduite professionnelle peut être réglementée par la LSA et qu’un acte de mauvaise foi (dans cette affaire, le fait que le procureur de la Couronne n’avait pas communiqué à l’avocat de la défense des renseignements hautement pertinents) déborde le cadre du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites, et peut donc être contrôlé par la LSA en tant que manquement aux règles de conduite professionnelle. C’est sur cette toile de fond que la Cour suprême a déclaré que le pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites trouve sa source dans la Constitution et qu’il n’est pas susceptible de contrôle, sauf dans les cas d’allégations d’abus de procédure.
[32] Il ne fait aucun doute que la charge du PGC « comporte une dimension constitutionnelle reconnue dans la [Constitution] » (Krieger, au para 26). Il est clair aussi que l’« indépendance du [PGC] est si essentielle à l’intégrité et à l’efficacité du système de justice criminelle qu’elle est consacrée par la Constitution. Le principe de l’indépendance veut que le [PGC] agisse indépendamment de toute pression politique du gouvernement et il soustrait à tout contrôle judiciaire l’exercice du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites, sous réserve uniquement de l’application de la règle de l’abus de procédure » (Miazga, au para 46). Cependant, ce qui a été souligné dans ces affaires est que, du fait de la retenue accordée à l’exercice approprié du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites, sauf en cas d’abus ou de mauvaise foi, cet exercice n’est assujetti au pouvoir de contrôle d’aucun tribunal (fédéral ou provincial) : c’est dans ce contexte que les juges Iacobucci et Major, s’exprimant au nom de la majorité dans l’arrêt Krieger, ont fait le commentaire suivant au paragraphe 32 :
La reconnaissance par la cour que l’exercice du pouvoir discrétionnaire du procureur général en matière de poursuites ne peut pas faire l’objet d’un contrôle judiciaire repose avant tout sur le principe fondamental de la primauté du droit consacré par notre Constitution. Sous réserve de la règle de l’abus de procédure, il ne relève pas de la compétence légitime du tribunal de superviser le processus décisionnel d’une partie plutôt que la conduite des parties comparaissant devant lui. […]
[33] La Cour suprême n’analysait pas la source du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites dans le contexte d’une décision portant sur la question de savoir si la Cour fédérale ou une cour supérieure visée à l’article 96 avait compétence pour entendre l’affaire, mais plutôt en lien avec la question de la justiciabilité, c’est‑à‑dire si l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire était susceptible d’un contrôle quelconque, par n’importe quel tribunal. De plus, dans l’arrêt Krieger, la question de la compétence était liée à la capacité de la LSA de contrôler ou de sanctionner une conduite qui découlait de l’exercice du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites.
[34] C’est également le cas des arrêts Miazga et Anderson – deux autres affaires que le PGC a citées à l’appui de la thèse que la source du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites réside dans la Constitution. En fait, l’affaire Anderson avait trait à la question de sav