Colombie-Britannique (Ministre des Forêts) c. Bande indienne Okanagan

Colombie-Britannique (Ministre des Forêts) c. Bande indienne Okanagan
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2003-12-12
Référence neutre
2003 CSC 71
Recueil
[2003] 3 RCS 371
Numéro de dossier
28981, 28988
Juges
McLachlin, Beverley; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis; Deschamps, Marie
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Procédure civile
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 28988, 28981
Contenu de la décision
Colombie-Britannique (Ministre des Forêts) c. Bande indienne Okanagan, [2003] 3 R.C.S. 371, 2003 CSC 71
Sa Majesté la Reine du chef de la province de la
Colombie-Britannique, représentée par le ministre des Forêts Appelante
c.
Chef Dan Wilson, à titre personnel et en qualité de représentant
de la Bande indienne Okanagan, et toutes les autres personnes
qui coupent, endommagent ou détruisent du bois de la Couronne
sur la terre publique visée par le permis de vente de bois A57614 Intimés
et
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario,
procureur général du Québec, procureur général du Nouveau-Brunswick,
procureur général de la Colombie-Britannique, procureur général de
l’Alberta, Bande indienne des Songhees, Première
nation des T’Sou‑ke, Première nation de Nanoose et Bande
indienne de Beecher Bay (collectivement appelées « Nations des
Te’mexw »), et chef Roger William, en son nom, en celui de
tous les autres membres du gouvernement des Premières nations
Xeni Gwet’in et en celui de tous les autres membres de la Nation
des Tsilhqot’in Intervenants
et entre
Sa Majesté la Reine du chef de la province de la
Colombie-Britannique, représentée par le ministre des Forêts Appelante
c.
Chef Ronnie Jules, à titre personnel et en qualité de représentant
de la Bande indienne d’Adams Lake, chef Stuart Lee, à titre
personnel et en qualité de représentant de la Bande indienne de
Spallumcheen, chef Arthur Manuel, à titre personnel et
en qualité de représentant de la Bande indienne de Neskonlith, et
David Anthony Nordquist, à titre personnel et en qualité de
représentant de la Bande indienne d’Adams Lake, de la Bande
indienne de Spallumcheen et de la Bande indienne de Neskonlith, et
toutes les autres personnes qui coupent, endommagent ou détruisent
du bois de la Couronne sur la terre publique visée par
le permis de vente de bois A38029 (bloc 2) Intimés
et
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario,
procureur général du Québec, procureur général du Nouveau-Brunswick,
procureur général de la Colombie-Britannique, procureur général de
l’Alberta, Bande indienne des Songhees, Première
nation des T’Sou‑ke, Première nation de Nanoose et Bande
indienne de Beecher Bay (collectivement appelées « Nations des
Te’mexw »), et chef Roger William, en son nom, en celui de
tous les autres membres du gouvernement des Premières
nations Xeni Gwet’in et en celui de tous les autres membres
de la Nation des Tsilhqot’in Intervenants
Répertorié : Colombie-Britannique (Ministre des Forêts) c. Bande indienne Okanagan
Référence neutre : 2003 CSC 71.
Nos du greffe : 28988, 28981.
2003 : 9 juin; 2003 : 12 décembre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour, LeBel et Deschamps.
en appel de la cour d’appel de la colombie-britannique
Dépens — Provisions pour frais — Principes régissant l’exercice du pouvoir discrétionnaire du tribunal de statuer sur les dépens — Signification par le ministre des Forêts aux bandes indiennes d’ordonnances de cessation des travaux pour avoir mené des activités d’exploitation forestière sur des terres publiques sans autorisation — Bandes soutenant qu’elles détiennent un titre aborigène sur les terres en question — Demande du ministre que l’instance soit inscrite pour instruction — Bandes plaidant que la question du titre aborigène ne doit pas faire l’objet d’une instruction parce qu’elles n’ont pas les ressources financières voulues pour financer un procès ou que la Couronne leur verse une provision pour frais pour le financement du procès quelle que soit l’issue de la cause — Faut-il confirmer la décision de la Cour d’appel d’attribuer une provision pour frais? — La Cour d’appel avait-elle des motifs suffisants pour réviser l’exercice du pouvoir discrétionnaire du juge en chambre? — Rules of Court, B.C. Reg. 221/90, art. 52(11)d), 57(9).
En 1999, des membres des quatre bandes indiennes intimées ont commencé l’exploitation forestière sur des terres publiques en C.‑B. sans l’autorisation requise par la Forest Practices Code of British Columbia Act. Le ministre des Forêts a signifié aux Bandes des ordonnances de cessation des travaux en vertu du Code et a introduit une instance afin de les faire respecter. Les Bandes ont soutenu qu’elles détenaient un titre aborigène sur les terres en question et qu’elles avaient le droit d’y mener des activités d’exploitation forestière. Elles ont déposé un avis de question constitutionnelle contestant le Code au motif qu’il contrevient à leurs droits ancestraux garantis par la Constitution. Le ministre a alors demandé que l’instance soit inscrite pour instruction au lieu d’être tranchée par procédure sommaire. Les Bandes ont prétendu que l’affaire ne devait pas faire l’objet d’une instruction parce qu’elles n’avaient pas les ressources financières voulues pour financer un procès long et coûteux. Subsidiairement, elles ont prétendu que, dans l’exercice de ses pouvoirs d’assortir de conditions l’ordonnance discrétionnaire et de statuer sur les dépens, la cour ne devait ordonner la tenue d’une instruction que si elle donnait également à la Couronne l’ordre de payer à l’avance leurs honoraires et débours d’avocats, quelle que soit l’issue de la cause. La Cour suprême de la C.-B. confirme que l’affaire doit être inscrite pour instruction et refuse d’ordonner au ministre de payer à l’avance les dépenses des Bandes. La Cour d’appel accueille l’appel des Bandes. La décision d’inscrire pour instruction la question du titre aborigène ou d’autres droits ancestraux des Bandes est confirmée. La cour conclut toutefois que, même si la Constitution ne garantit pas aux Bandes le paiement par la Couronne provinciale des honoraires d’avocats, la cour a le pouvoir discrétionnaire d’ordonner le paiement d’une provision pour frais. Elle ordonne à la Couronne de payer les honoraires et débours d’avocats des Bandes, selon ce que pourrait ordonner le juge en chambre, sous réserve de conditions détaillées qu’elle impose de manière à encourager les parties à un litige à éviter les démarches inutiles et à régler par la négociation le plus grand nombre possible de questions.
Arrêt (les juges Iacobucci, Major et Bastarache sont dissidents) : Le pourvoi est rejeté.
La juge en chef McLachlin et les juges Gonthier, Binnie, Arbour, LeBel et Deschamps : La décision de la Cour d’appel d’accorder une provision pour frais aux Bandes est confirmée. Le pouvoir discrétionnaire d’attribution de provisions pour frais dans certains cas a été reconnu au Canada. Les préoccupations concernant l’accès à la justice et l’opportunité d’atténuer les grandes inégalités entre les parties au litige occupent le premier plan dans les rares cas où de telles provisions pour frais sont accordées. Le pouvoir d’ordonner le paiement de frais provisoires est inhérent à la nature de la compétence en equity de statuer sur les dépens, et le tribunal peut, lorsqu’il l’exerce, décider à son gré à quel moment et par qui les dépens seront payés. Plusieurs conditions doivent être présentes pour qu’une provision pour frais soit accordée. La partie qui sollicite l’ordonnance doit être si dépourvue de ressources qu’elle serait incapable, sans cette ordonnance de faire entendre sa cause; elle doit prouver prima facie que sa cause possède un fondement suffisant pour justifier son instruction devant le tribunal et il doit exister des circonstances suffisamment spéciales pour que le tribunal soit convaincu que la cause appartient à cette catégorie restreinte de causes justifiant l’exercice exceptionnel de ses pouvoirs.
Dans les causes d’intérêt public, des considérations particulières entrent également en jeu. Les causes de droit public en tant que catégorie se distinguent des litiges civils ordinaires. Elles peuvent être considérées comme une sous‑catégorie dans laquelle les « circonstances particulières » qui sont nécessaires pour que l’on puisse justifier l’octroi de provisions pour frais tiennent à l’importance des questions en jeu pour le public. Il incombe au tribunal de première instance de décider dans chaque cas si une affaire qui peut être qualifiée de « particulière » de par son caractère d’intérêt public est suffisamment particulière pour s’élever au niveau des causes où l’allocation inhabituelle de dépens constituerait une mesure appropriée. Les conditions qui doivent être réunies pour que l’octroi de provisions pour frais dans ce genre de cause soit justifié sont les suivantes : la partie qui demande une provision pour frais n’a véritablement pas les moyens de payer les frais occasionnés par le litige et ne dispose réalistement d’aucune autre source de financement lui permettant de soumettre les questions en cause au tribunal; la demande vaut prima facie d’être instruite et les questions soulevées dépassent le cadre des intérêts du plaideur, elles revêtent une importance pour le public et elles n’ont pas encore été tranchées.
Il doit être satisfait à chacune de ces conditions. Les Bandes ne disposent pas de ressources suffisantes et ne peuvent faire entendre leur cause sans ordonnance de paiement d’une provision pour frais. L’affaire vaut d’être instruite. Les questions que l’on cherche à soulever au procès sont d’une importance cruciale pour la population de la C.-B., tant autochtone que non autochtone, et une décision à leur égard constituerait un pas majeur vers le règlement des nombreux problèmes en suspens entre la Couronne et les Autochtones dans cette province. Bref, les circonstances de l’espèce sont effectivement particulières, voire exceptionnelles. Les conditions dont la Cour d’appel a assorti l’ordonnance de paiement des dépens garantissent que les parties seront encouragées à régler le litige par la négociation, qui demeure ultimement la meilleure manière de réconcilier les sociétés autochtones et la Couronne. Elles garantissent également que les Bandes ne seront pas tentées d’étirer le processus inutilement et de dilapider la provision pour frais versée par la Couronne.
La Cour d’appel avait des motifs suffisants pour réviser l’exercice du pouvoir discrétionnaire du tribunal de première instance. Les décisions discrétionnaires ne sont pas entièrement à l’abri de tout contrôle. Une cour d’appel peut et doit intervenir lorsqu’elle estime que le juge de première instance s’est fondé sur des considérations erronées en ce qui concerne le droit applicable ou a commis une erreur manifeste dans son appréciation des faits. Deux erreurs en particulier vicient la décision du juge en chambre et appellent l’intervention en appel. Premièrement, le juge en chambre a trop insisté sur l’importance d’éviter de rendre une ordonnance par laquelle on se trouverait à préjuger des questions en litige et il a commis une erreur lorsqu’il a conclu que son pouvoir discrétionnaire n’allait pas jusqu’à lui permettre de rendre l’ordonnance demandée. Deuxièmement, sa conclusion qu’une entente d’honoraires conditionnels serait peut‑être une solution de rechange viable quant au financement du litige ne paraît étayée par aucun élément de preuve, et la perspective que les Bandes puissent retenir les services d’un avocat sur une base d’honoraires conditionnels semble irréaliste dans les circonstances particulières de l’espèce.
Les juges Iacobucci, Major et Bastarache (dissidents) : Le juge en chambre a correctement interprété les principes applicables et il n’y a aucune raison d’infirmer sa décision discrétionnaire. Traditionnellement, les dépens sont attribués après que la décision finale a été rendue en première instance ou en appel et ils le sont presque toujours en faveur de la partie gagnante. Toutefois, les règles de common law en matière de provisions pour frais ont vu leur application restreinte et des provisions pour frais ont été accordées dans deux sortes d’affaires : dans des affaires de droit matrimonial où l’on présume une certaine responsabilité et où l’octroi des dépens répond à l’objectif d’indemnisation; dans des affaires en matière de sociétés ou de fiducie où le tribunal ordonne à la société ou à la fiducie pour laquelle l’action est intentée de payer la provision pour frais. Les tribunaux peuvent également accorder des provisions pour frais dans les affaires de garde d’enfants. La raison de cette application restreinte est apparente vu le risque que l’octroi de dépens avant l’instruction soit perçu comme laissant préjuger de l’issue de la cause et vu que l’objectivité du tribunal qui rend une telle ordonnance sera presque automatiquement remise en question. L’adjudication d’une provision pour frais dans les circonstances de l’espèce apparaît comme une forme d’aide juridique imposée par le tribunal. Il ne faut pas étendre les provisions pour frais pour amener, essentiellement, le tribunal à financer le litige pour les parties sans ressources suffisantes et à garantir leur accès aux tribunaux. Les nouveaux critères approuvés par la majorité élargissent le champ d’application des provisions pour frais dans une mesure qui n’est pas souhaitable et ils ne sont pas étayés par la jurisprudence. Une telle évolution devrait être amorcée par les tribunaux de première instance dans l’exercice judicieux de leur pouvoir discrétionnaire et non par l’annulation en appel de leurs décisions à cet égard. L’affaire doit être exceptionnelle pour ouvrir droit à une provision pour frais; toutefois, la majorité convient que la plupart des causes d’intérêt public répondraient à ce critère et laisse au juge de première instance le soin de décider si l’affaire est « suffisamment spéciale » pour justifier une ordonnance. La difficulté pour le juge de première instance est que cela ne constitue pas une norme ou une directive identifiable. Même s’il fallait prendre en compte de telles circonstances particulières, rien ne distingue les présentes revendications territoriales autochtones de toute autre revendication. De plus, on ne peut présumer que les Bandes prouveront l’existence d’un titre aborigène, même partiel, dans les affaires faisant l’objet du pourvoi. Il faut satisfaire aux trois conditions suivantes pour que l’exception en common law soit justifiée quant à l’octroi discrétionnaire et extraordinaire de provisions pour frais : la partie qui demande une provision pour frais n’a pas les moyens d’agir en justice et ne dispose en réalité d’aucune autre source de financement; il existe entre les parties une relation spéciale telle que l’octroi d’une provision pour frais ou d’un soutien est particulièrement approprié; on présume que la partie qui demande une provision pour frais obtiendra une certaine compensation de la part de l’autre partie. Le juge en chambre n’a pas commis d’erreur en droit ni d’erreur manifeste dans son appréciation des faits. Il faut faire preuve de déférence à l’égard de sa décision de ne pas exercer son pouvoir discrétionnaire pour accorder des provisions pour frais.
Jurisprudence
Citée par le juge LeBel
Arrêts mentionnés : Re Regional Municipality of Hamilton-Wentworth and Hamilton-Wentworth Save the Valley Committee, Inc. (1985), 51 O.R. (2d) 23; Ryan c. McGregor (1925), 58 O.L.R. 213; Fellowes, McNeil c. Kansa General International Insurance Co. (1997), 37 O.R. (3d) 464; Skidmore c. Blackmore (1995), 2 B.C.L.R. (3d) 201; Kendall c. Hunt (No. 2) (1979), 16 B.C.L.R. 295; Canadian Newspapers Co. c. Attorney-General of Canada (1986), 32 D.L.R. (4th) 292; Re Lavigne and Ontario Public Service Employees Union (No. 2) (1987), 60 O.R. (2d) 486, inf. par (1989), 67 O.R. (2d) 536, conf. par [1991] 2 R.C.S. 211; Rogers c. Sudbury (Administrator of Ontario Works) (2001), 57 O.R. (3d) 467; B. (R.) c. Children’s Aid Society of Metropolitan Toronto, [1995] 1 R.C.S. 315, conf. (1992), 10 O.R. (3d) 321, conf. [1989] O.J. No. 205 (QL); Jones c. Coxeter (1742), 2 Atk. 400, 26 E.R. 642; Organ c. Barnett (1992), 11 O.R. (3d) 210; McDonald c. McDonald (1998), 163 D.L.R. (4th) 527; Woloschuk c. Von Amerongen, [1999] A.J. No. 463 (QL), 1999 ABQB 306; Roberts c. Aasen, [1999] O.J. No. 1969 (QL); Amcan Industries Corp. c. Toronto-Dominion Bank, [1998] O.J. No. 3014 (QL); Turner c. Telecommunication Workers Pension Plan (2001), 197 D.L.R. (4th) 533, 2001 BCCA 76; Nouveau-Brunswick (Ministre de la Santé et des Services communautaires) c. G. (J.) (1995), 131 D.L.R. (4th) 273, inf. par [1999] 3 R.C.S. 46; Earl c. Wilhelm (2000), 199 Sask. R. 21, 2000 SKCA 68; Benson c. Benson (1994), 120 Sask. R. 17; R. c. Regan, [2002] 1 R.C.S. 297, 2002 CSC 12; Pelech c. Pelech, [1987] 1 R.C.S. 801; Delgamuukw c. Colombie-Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1010.
Citée par le juge Major (dissident)
Delgamuukw c. Colombie-Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1010; R. c. Van der Peet, [1996] 2 R.C.S. 507; McDonald c. McDonald (1998), 163 D.L.R. (4th) 527; Randle c. Randle (1999), 254 A.R. 323, 1999 ABQB 954; Roberts c. Aasen, [1999] O.J. No. 1969 (QL); Watkins c. Olafson, [1989] 2 R.C.S. 750; R. c. Salituro, [1991] 3 R.C.S. 654; Office des services à l’enfant et à la famille de Winnipeg (région du Nord-Ouest) c. G. (D.F.), [1997] 3 R.C.S. 925.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 15 .
Company Act, R.S.B.C. 1996, ch. 62, art. 201.
Forest Practices Code of British Columbia Act, R.S.B.C. 1996, ch. 159, art. 96, 123.
Loi constitutionnelle de 1982, art. 35 .
Loi sur les sociétés par actions, L.R.O. 1990, ch. B.16, art. 248, 249.
Loi sur les tribunaux judiciaires, L.R.O. 1990, ch. C.43, art. 131(1).
Règles de la Cour du Banc de la Reine, Règl. du Man. 553/88, règle 49.10.
Règles de procédure civile, R.R.O. 1990, Règl. 194, règles 49.10, 57.01(1)d), (2).
Rules of Court, B.C. Reg. 221/90, règles 1(12), 37(23) à 37(26), 52(11)d), 57(9).
Doctrine citée
Orkin, Mark M. The Law of Costs, 2nd ed. Aurora, Ont. : Canada Law Book, 1987 (loose-leaf updated November 2002).
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique (2001), 95 B.C.L.R. (3d) 273, 208 D.L.R. (4th) 301, 161 B.C.A.C. 13, 263 W.A.C. 13, 92 C.R.R. (2d) 319 (sub nom. British Columbia (Ministry of Forests) c. Jules), [2002] 1 C.N.L.R. 57, [2001] B.C.J. No. 2279 (QL), 2001 BCCA 647, qui a accueilli en partie un appel interjeté contre une décision de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique, [2000] B.C.J. No. 1536 (QL), 2000 BCSC 1135. Pourvoi rejeté, les juges Iacobucci, Major et Bastarache sont dissidents.
Patrick G. Foy, c.r., et Robert J. C. Deane, pour l’appelante.
Louise Mandell, c.r., Michael Jackson, c.r., Clarine Ostrove et Reidar Mogerman, pour les intimés.
Cheryl J. Tobias et Brian McLaughlin, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Lori R. Sterling et Mark Crow, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
René Morin, Gilles Laporte et Brigitte Bussières, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Argumentation écrite seulement par Gabriel Bourgeois, c.r., pour l’intervenant le procureur général du Nouveau-Brunswick.
Argumentation écrite seulement par George H. Copley, c.r., pour l’intervenant le procureur général de la Colombie-Britannique.
Argumentation écrite seulement par Margaret Unsworth, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Robert J. M. Janes et Dominique Nouvet, pour les intervenantes la bande indienne des Songhees et autres.
Joseph J. Arvay, c.r., et David M. Robbins, pour l’intervenant le chef Roger William.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Gonthier, Binnie, Arbour, LeBel et Deschamps rendu par
Le juge LeBel —
I. Introduction
1 Les deux présents pourvois ont trait à la compétence inhérente des tribunaux d’accorder des dépens à une partie au litige, dans des circonstances rares et exceptionnelles, avant le règlement définitif de l’affaire et quelle qu’en soit l’issue (j’appellerai « provision pour frais » l’avance provisoire d’honoraires et de débours de cette nature). Une telle compétence existe en Colombie‑Britannique. Ce pouvoir discrétionnaire est assujetti à des conditions rigoureuses et au respect de contrôles procéduraux applicables. En l’espèce, pour les motifs qui suivent, je suis d’avis de confirmer la décision de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique d’attribuer une provision pour frais aux intimés et je conclus que la Cour d’appel avait des motifs suffisants pour réviser l’exercice du pouvoir discrétionnaire du tribunal de première instance.
II. Le contexte
2 Au cours de l’automne 1999, des membres des quatre bandes indiennes intimées (les « Bandes ») ont commencé l’exploitation forestière sur des terres publiques en Colombie‑Britannique sans l’autorisation requise par la Forest Practices Code of British Columbia Act, R.S.B.C. 1996, ch. 159 (le « Code »). Les conseils tribaux respectifs des Bandes avaient prétendument autorisé la coupe du bois qui devait servir à construire des maisons sur les réserves des Bandes. L’appelant, le ministre des Forêts, a signifié aux Bandes des ordonnances de cessation des travaux en vertu du Code et a introduit une instance afin de les faire respecter. Les Bandes ont soutenu qu’elles détenaient un titre aborigène sur les terres en question et qu’elles avaient le droit d’y mener des activités d’exploitation forestière. Elles ont déposé un avis de question constitutionnelle contestant les art. 96 et 123 du Code au motif qu’ils contreviennent à leurs droits ancestraux garantis par la Constitution.
3 Le ministre a alors demandé, en vertu de l’al. 52(11)d) des Rules of Court de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique, B.C. Reg. 221/90, que l’instance soit inscrite pour instruction au lieu d’être tranchée par procédure sommaire. Les intimés ont prétendu que l’affaire ne devait pas faire l’objet d’une instruction parce qu’ils n’avaient pas les ressources financières voulues pour financer un procès qui, vu la difficulté de faire la preuve d’un titre aborigène, serait certainement long et coûteux. Subsidiairement, ils ont prétendu que, dans l’exercice de ses pouvoirs d’assortir de conditions l’ordonnance discrétionnaire prévue à l’al. 52(11)d) et de statuer sur les dépens en vertu du par. 57(9), la cour ne devait ordonner la tenue d’une instruction que si elle donnait également à la Couronne l’ordre de leur verser une provision pour frais, quelle que soit l’issue de la cause. À l’appui de cette position, ils ont présenté des arguments constitutionnels de trois ordres : un droit général d’accès à la justice, qui est implicite dans la Charte canadienne des droits et libertés et qui découle de la primauté du droit, la protection des droits ancestraux confirmés par l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 et les droits à l’égalité garantis par l’art. 15 de la Charte .
4 Les intimés ont déposé une preuve par affidavit et une preuve documentaire à l’appui de leur revendication du titre aborigène et d’autres droits ancestraux. Ils ont également déposé une preuve démontrant qu’il leur était impossible de financer le litige à eux seuls. Selon la preuve, les Bandes se trouvaient dans une situation financière extrêmement difficile. Les chefs ont attesté que leurs collectivités étaient aux prises avec de graves problèmes sociaux, notamment des taux de chômage élevés, une pénurie de logements, des infrastructures inadéquates et le manque d’accès à l’éducation. De nombreux membres des Bandes intimées qui vivent à l’extérieur des réserves aimeraient retourner vivre dans leurs collectivités, mais ne peuvent le faire parce qu’il n’y a déjà pas assez d’emplois et de logements pour ceux qui vivent actuellement dans les réserves. Les Bandes ont été obligées d’accumuler des déficits pour financer leurs activités de tous les jours. Les chefs des bandes de Spallumcheen et de Neskonlith ont attesté que le ministère des Affaires indiennes et du Nord était sur le point de leur imposer une gestion externe de leurs finances en raison de l’importance des déficits de leurs fonds de roulement.
5 Les avocats des Bandes ont estimé à 814 010 $ le coût d’un procès complet. Les Bandes affirment qu’elles ne peuvent réunir une telle somme et que, même si elles en étaient capables, elles doivent répondre à des besoins plus urgents que le financement d’un litige. L’un des besoins les plus urgents est celui de nouveaux logements — pour la construction même desquels, disent‑elles, elles veulent couper du bois sur les terres qu’elles revendiquent.
III. Les dispositions législatives pertinentes
6 Rules of Court de la Cour suprême de la Colombie-Britannique, B.C. Reg. 221/90
[traduction]
1(12) La cour peut assortir toute ordonnance qu’elle rend en vertu des présentes règles des conditions et directives qu’elle juge équitables.
52(11) Sur demande la cour peut :
d) ordonner l’instruction de l’instance, d’une façon générale ou sur un point particulier et ordonner le dépôt d’actes de procédure; elle peut aussi donner des directives relatives au déroulement du procès et des instances préparatoires à l’instruction, ainsi qu’au règlement de la demande.
57(9) . . . les dépens de l’instance ou d’une mesure prise dans le cadre de celle-ci suivent, sauf ordonnance contraire de la cour, le sort de l’affaire.
IV. L’historique des procédures judiciaires
A. Cour suprême de la Colombie‑Britannique, [2000] B.C.J. No. 1536 (QL), 2000 BCSC 1135
7 Le juge Sigurdson conclut que l’affaire ne peut être tranchée sur la seule base de la preuve documentaire et de la preuve par affidavit, et qu’elle doit donc être inscrite pour instruction. La preuve qu’ont soumise les Bandes pour démontrer leur lien historique avec la terre en question ne suffit pas en soi pour régler le litige. La preuve du bien-fondé des revendications des Bandes en matière de droits ancestraux, que conteste la Couronne, exigerait des témoignages d’experts en histoire, en anthropologie et en archéologie et leur vérification détaillée et rigoureuse au cours de l’instruction. Le règlement équitable du litige requiert la tenue d’un procès et des plaidoiries.
8 Le juge Sigurdson s’interroge ensuite sur l’opportunité d’imposer comme condition que le ministre paye les honoraires et débours d’avocats des Bandes. Il se demande d’abord si la cour possède la compétence générale d’accorder une provision pour frais en cours d’instance. Il souligne que les dépens suivent habituellement le sort de l’affaire et qu’ils sont attribués au terme de l’instance. Citant des décisions ontariennes dans lesquelles on a reconnu l’existence d’une compétence limitée quant à l’attribution de provisions pour frais, le juge Sigurdson conclut qu’un pouvoir discrétionnaire semblable existe aussi en Colombie‑Britannique dans des cas exceptionnels. Il rappelle qu’il ne connaît aucune affaire dans laquelle on a accordé une somme importante avant le procès et où une obligation ou un droit était sérieusement en litige.
9 Pour ce qui est de la prétention des Bandes que l’exercice du pouvoir discrétionnaire d’adjudication des dépens est soumis à des normes constitutionnelles, le juge Sigurdson conclut que ces normes n’exigent pas une ordonnance de paiement d’une provision pour frais en faveur des Bandes. Il reconnaît que les Bandes devraient retenir les services d’experts et d’avocats chevronnés et qu’un procès serait complexe et onéreux. Il admet également qu’en raison de leur état d’indigence, les Bandes auraient de la difficulté à faire valoir leur cause. À son avis, toutefois, ces obstacles découlent de la nature de l’affaire et de la situation financière des Bandes, non d’une atteinte à leurs droits constitutionnels. Il conclut alors que la prétention des Bandes fondée sur l’art. 35 ne peut être retenue en l’absence de circonstances spécifiques imposant à la Couronne une obligation fiduciaire de négociation avec les Bandes ou de financement de la défense de leurs revendications territoriales.
10 Le juge Sigurdson refuse d’ordonner au ministre de payer à l’avance les honoraires et débours d’avocats des Bandes. Il estime que sa compétence pour rendre une telle ordonnance demeure très restreinte et qu’elle se trouve limitée par le principe qu’il ne peut préjuger de l’issue de la cause. En l’espèce, la question de la responsabilité n’est pas réglée et le juge Sigurdson conclut que, s’il ordonnait le versement d’une provision pour frais, il se trouverait à préjuger de l’affaire quant au fond. C’est pourquoi il estime qu’il ne peut rendre une telle ordonnance. Cependant, il recommande aussi que la Couronne, aussi bien fédérale que provinciale, envisage de fournir un appui financier de sorte que ces affaires, qui s’apparentent à des causes types, soient tranchées comme il se doit dans le cadre d’un procès. Il semble également indiquer que le litige pourrait être entendu si les Bandes pouvaient conclure une entente d’honoraires conditionnels avec leurs avocats.
B. Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (2001), 95 B.C.L.R. (3d) 273, 2001 BCCA 647
11 La juge Newbury, au nom d’une formation unanime, accueille l’appel des Bandes contre la décision du juge Sigurdson.
12 Dès le départ, la juge Newbury souligne que, si les revendications des Bandes faisaient l’objet d’un procès, il s’agirait du premier procès sur la revendication d’un titre aborigène et d’autres droits ancestraux à l’égard de l’exploitation forestière en Colombie‑Britannique. Elle résume aussi certains affidavits exposant la situation financière précaire des Bandes.
13 La juge Newbury confirme la décision du juge en chambre d’inscrire pour instruction la question du titre aborigène ou d’autres droits ancestraux. Elle convient avec lui qu’un règlement équitable de ces questions nécessite la tenue d’un procès. Cette décision n’a pas été remise en cause lors du pourvoi devant notre Cour.
14 À propos de la question du financement du litige, la juge Newbury établit une distinction entre, d’une part, un droit constitutionnel au paiement intégral des honoraires et débours et, d’autre part, le pouvoir discrétionnaire du tribunal de statuer sur les « dépens » au sens où ce terme est employé dans les règles de procédure et dans la langue juridique en général — c’est‑à‑dire le versement d’une somme destinée à couvrir les frais du recours à la justice, habituellement selon des lignes directrices prévues par la loi, et non le paiement de la somme réelle que le client doit à son avocat.
15 Au sujet de la question d’un droit constitutionnel des Bandes au paiement des honoraires et débours d’avocats, la juge Newbury souscrit pour l’essentiel aux motifs du juge en chambre. Elle conclut que le principe de l’accès à la justice ne va pas jusqu’à obliger le gouvernement à soutenir financièrement les parties qui n’ont pas les moyens de payer leur représentation par avocat dans une poursuite civile. Elle convient également avec le juge Sigurdson que l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 n’impose pas au gouvernement l’obligation positive de payer les honoraires d’avocats d’une bande autochtone qui tente de prouver l’existence de droits ancestraux. Rien dans les circonstances particulières de l’espèce ne permet aux Bandes d’invoquer l’existence d’une obligation fiduciaire relativement au paiement des honoraires d’avocats (la juge n’a pas examiné les prétentions fondées sur l’art. 15 , lesquelles n’ont pas été soulevées en appel). La juge Newbury décide ainsi que la Constitution ne garantit pas aux Bandes le paiement par la Couronne provinciale de tels honoraires.
16 Cela dit, la juge Newbury arrive à une conclusion différente sur la question du pouvoir discrétionnaire de la cour d’ordonner le versement d’une provision pour frais aux Bandes. Elle convient avec le juge Sigurdson que ce pouvoir discrétionnaire existe, qu’il a une portée limitée et qu’on ne peut y recourir que dans des circonstances exceptionnelles bien précises. À son avis, toutefois, les circonstances de l’espèce sont effectivement exceptionnelles. La juge Newbury estime que le juge en chambre a trop insisté sur les préoccupations concernant le danger de préjuger de l’issue de la cause; selon elle, ces préoccupations se trouvent atténuées en raison des circonstances spéciales de l’espèce et de l’intérêt du public à ce que les questions en litige soient réglées comme il se doit. Elle conclut que les principes constitutionnels et le caractère unique de la relation entre la Couronne et les peuples autochtones sont des facteurs fondamentaux qui doivent guider la cour dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire de statuer sur les dépens. Selon son opinion, le juge en chambre a commis une erreur en ne reconnaissant pas que l’affaire présente des circonstances uniques et exceptionnelles qui doivent prévaloir sur toute préoccupation relative au danger de préjuger de l’issue de la cause.
17 La juge Newbury estime que, même si la cour ne possède pas le pouvoir discrétionnaire d’ordonner à la Couronne de financer au complet la cause des Bandes, le juge en chambre a le pouvoir discrétionnaire d’ordonner le paiement d’une provision pour frais. Elle conclut qu’une telle ordonnance ne devrait être rendue que si elle est assortie de conditions visant à fournir une aide concrète aux Bandes sans pour autant exposer le ministre à des dépenses excessives ou déraisonnables. Elle ordonne alors à la Couronne de payer les honoraires et débours d’avocats des Bandes, selon ce que pourrait ordonner le juge en chambre, sous réserve de conditions détaillées qu’elle impose de manière à encourager les parties à un litige à éviter les démarches inutiles et à régler par la négociation le plus grand nombre possible de questions. Il est utile de reproduire intégralement ces conditions, qui figurent dans l’ordonnance du 5 novembre 2001 de la Cour d’appel :
[traduction] LA COUR ORDONNE EN OUTRE que la Couronne, quelle que soit l’issue de la cause, paye les honoraires et débours d’avocats des Bandes, au sens où ce terme est employé et selon ce que pourrait ordonner le juge en chambre, en conformité avec ce qui suit :
a) Les dépens, au sens du par. [10] des Motifs du jugement.
b) Sauf si le juge en chambre conclut que l’octroi d’honoraires et de débours spéciaux est justifié en l’espèce, ces derniers seront calculés selon le barème applicable compte tenu de la complexité et de la difficulté du litige.
c) Les avocats devront examiner la possibilité de diminuer les coûts en ne faisant instruire qu’une seule des causes au lieu des quatre à la fois. S’ils n’arrivent pas à s’entendre sur cette question, ils devront demander des directives au juge en chambre. Ils prendront également toutes les autres mesures raisonnables pour réduire au minimum les dépenses et le juge en chambre pourra imposer des restrictions à cette fin.
d) La Province et les Bandes devront tenter de s’entendre sur une procédure valide pour toute la durée de l’instruction en vertu de laquelle les Bandes, au fur et à mesure qu’elles engageront des frais et des débours taxables, aviseront l’intimée et fourniront toute pièce justificative que le juge en chambre pourra exiger. Ces honoraires et débours seront payés par l’intimée dans un délai prescrit, sauf si la Province s’y oppose, auquel cas elle devra renvoyer l’affaire au juge en chambre, qui pourra ordonner la taxation du mémoire de frais de la manière habituelle.
e) Si les avocats n’arrivent pas à s’entendre sur une telle procédure, l’affaire devra être renvoyée au juge en chambre, qui donnera des directives en conformité avec l’esprit des présents Motifs.
V. Les questions en litige
18 La présente affaire soulève deux questions : premièrement, la nature de la compétence des cours de la Colombie‑Britannique d’accorder des provisions pour frais et les principes qui régissent l’exercice de cette compétence; deuxièmement, l’examen en appel du pouvoir discrétionnaire du tribunal de première instance de statuer sur les dépens. La question d’un droit constitutionnel au financement ne se pose pas, car elle n’a pas été soulevée par les intimés en l’espèce.
VI. Analyse
A. Le pouvoir discrétionnaire du tribunal d’accorder des provisions pour frais
(1) Les principes traditionnels relatifs à l’attribution de dépens — L’indemnisation de la partie ayant obtenu gain de cause
19 La compétence des tribunaux d’ordonner le paiement des dépens afférents à une procédure judiciaire existe depuis fort longtemps. Les cours anglaises de common law n’avaient pas de compétence inhérente pour statuer sur les dépens mais, dès la fin du 13e siècle, la loi leur a conféré le pouvoir d’adjuger les dépens à la partie gagnante. De plus, les cours d’equity détenaient une compétence entièrement discrétionnaire pour accorder les dépens au gré de leur conscience (voir M. M. Orkin, The Law of Costs (2e éd. (feuilles mobiles)), p. 1‑1). Dans le système juridique canadien moderne, ce pouvoir discrétionnaire fondé sur l’equity existe toujours et est reconnu par les diverses lois et règles de procédure civile provinciales, qui laissent la question des dépens à la discrétion de la cour.
20 Normalement, les dépens sont accordés à la partie gagnante après le prononcé du jugement. Dans Re Regional Municipality of Hamilton‑Wentworth and Hamilton‑Wentworth Save the Valley Committee, Inc. (1985), 51 O.R. (2d) 23, p. 32, la Cour divisionnaire de la Haute Cour de justice de l’Ontario résume ainsi les caractéristiques habituelles de l’octroi des dépens :
[traduction]
(1) Les dépens sont alloués à la partie victorieuse ou méritoire et sont payables par la partie qui succombe.
(2) Par la force des choses, les dépens ne sont accordés qu’à la fin de l’instance étant donné qu’on ne peut savoir d’avance qui aura gain de cause.
(3) Ils sont payables à titre d’indemnité pour les dépenses et les services admissibles afférents à l’instance.
(4) Ils ne sont pas versés dans le but de garantir la participation à l’instance. [En italique dans l’original.]
21 Les caractéristiques énumérées par la cour traduisent le but traditionnel de l’octroi des dépens : indemniser la partie gagnante des dépenses qu’elle a engagées soit pour se défendre contre une action qui, en fin de compte, s’est révélée sans fondement (si le défendeur a obtenu gain de cause), soit pour faire reconnaître un droit valide (si le demandeur a obtenu gain de cause). L’attribution des dépens est décrite dans Ryan c. McGregor (1925), 58 O.L.R. 213 (Div. app.), p. 216, comme [traduction] « participant de la nature des dommages‑intérêts accordés au gagnant contre le perdant, à titre de compensation des dépenses qu’il a dû engager en raison de la poursuite non fondée ».
(2) L’attribution de dépens comme instrument de politique juridique
22 Ces principes fondamentaux continuent à régir les règles de droit relatives à l’attribution de dépens dans les affaires où aucun facteur particulier ne justifierait qu’on y déroge. Le pouvoir d’adjudication de dépens demeure discrétionnaire, mais c’est un pouvoir discrétionnaire qui doit être exercé de façon judicieuse et il faut donc suivre les règles ordinaires relatives à cette question à moins que les circonstances ne justifient une approche différente. Depuis un certain temps, toutefois, les tribunaux reconnaissent que l’indemnisation de la partie victorieuse ne constitue pas le seul objectif et, dans certains cas, pas même l’objectif principal de l’attribution de dépens. Voici ce qui est écrit dans Orkin, op. cit., p. 2‑24.2 :
[traduction] Le principe de l’indemnisation, bien que primordial, n’est pas la seule considération retenue par le tribunal appelé à rendre une ordonnance de paiement des dépens; ce principe a même été qualifié de « désuet » puisqu’une telle ordonnance peut servir