Merk c. Association internationale des travailleurs en ponts, en fer structural, ornemental et d'armature, section locale 771

Merk c. Association internationale des travailleurs en ponts, en fer structural, ornemental et d'armature, section locale 771
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2005-11-24
Référence neutre
2005 CSC 70
Recueil
[2005] 3 RCS 425
Numéro de dossier
30090
Juges
McLachlin, Beverley; Major, John C.; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise
En appel de
Saskatchewan
Sujets
Droit du travail
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 30090
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Merk c. Association internationale des travailleurs en ponts, en fer structural, ornemental et d’armature, section locale 771, [2005] 3 R.C.S. 425, 2005 CSC 70
Date : 20051124
Dossier : 30090
Entre :
Sa Majesté la Reine ex rel. Linda Merk
Appelante
et
Association internationale des travailleurs en ponts,
en fer structural, ornemental et d’armature, section locale 771
Intimée
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Major, Binnie, LeBel, Deschamps, Abella et Charron
Motifs de jugement :
(par. 1 à 48)
Motifs dissidents :
(par. 49 à 61)
Le juge Binnie (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Major, LeBel, Abella et Charron)
La juge Deschamps
______________________________
Merk c. Association internationale des travailleurs en ponts, en fer structural, ornemental et d’armature, section locale 771, [2005] 3 R.C.S. 425, 2005 CSC 70
Sa Majesté la Reine ex rel. Linda Merk Appelante
c.
Association internationale des travailleurs en ponts, en fer structural, ornemental et d’armature, section locale 771 Intimée
Répertorié : Merk c. Association internationale des travailleurs en ponts, en fer structural, ornemental et d’armature, section locale 771
Référence neutre : 2005 CSC 70.
No du greffe : 30090.
2005 : 10 février; 2005 : 24 novembre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Major, Binnie, LeBel, Deschamps, Abella et Charron.
en appel de la cour d’appel de la saskatchewan
Droit du travail — Protection accordée aux employés — Dénonciateur — Loi provinciale interdisant aux employeurs de congédier un employé qui « a signalé [. . .] à une autorité légalement compétente une activité qui constitue ou est susceptible de constituer une infraction » — Employée congédiée pour avoir signalé à des dirigeants syndicaux des malversations qu’auraient commises des supérieurs hiérarchiques — L’expression « autorité légalement compétente » vise‑t‑elle uniquement les personnes en mesure d’exercer des pouvoirs à l’égard d’une infraction? — The Labour Standards Act, R.S.S. 1978, ch. L‑1, art. 74.
L’appelante M affirme avoir été renvoyée de son poste d’aide‑comptable et de directrice de bureau du syndicat intimé parce qu’elle a dénoncé aux représentants de l’Association internationale des travailleurs en fer des malversations qu’auraient commises ses supérieurs hiérarchiques immédiats à la Section locale 771. Suivant l’al. 74(1)a) de la Labour Standards Act de la Saskatchewan, il est interdit à un employeur de congédier un employé parce que ce dernier « a signalé [. . .] à une autorité légalement compétente une activité qui constitue ou est susceptible de constituer une infraction ». Bien que convaincue que les malversations constituaient « une infraction » et que M avait été congédiée parce qu’elle les avait dénoncées, la juge du procès a néanmoins conclu que M n’avait pas porté plainte à une « autorité légalement compétente ». De l’avis de la juge, l’expression « autorité légalement compétente » ne s’entend que des personnes ou entités autorisées par la loi à agir à l’égard de l’activité visée par la plainte en tant qu’infraction et elle ne vise pas les employeurs. Tant le juge de la cour d’appel des poursuites sommaires que les juges majoritaires de la Cour d’appel ont retenu l’interprétation donnée par la juge de première instance à l’expression « autorité légalement compétente ».
Arrêt (la juge Deschamps est dissidente) : Le pourvoi est accueilli et une déclaration de culpabilité est inscrite.
La juge en chef McLachlin et les juges Major, Binnie, LeBel, Abella et Charron : Les mots « lawful authority » (« autorité légalement compétente ») figurant à l’art. 74 de la Labour Standards Act désignent non seulement la police ou d’autres agents de l’État habilités à agir à l’égard de l’activité visée par la plainte « en tant qu’infraction », mais aussi des personnes qui, au sein de l’organisation de l’employeur, sont légalement habilitées à exercer un pouvoir sur les employés concernés par la plainte ou sur l’activité qui constitue ou est susceptible de constituer une infraction à la loi. Cette interprétation de l’art. 74 ressort du sens ordinaire des mots « autorité légalement compétente » et est compatible avec l’objet et le contexte de cette disposition. Si le législateur avait voulu limiter le champ d’application de l’art. 74 aux plaintes adressées à une « autorité publique » plutôt qu’à une « autorité légalement compétente », il l’aurait dit. [3] [38]
La conclusion que le sens ordinaire de l’art. 74 doit être retenu est renforcée par le contexte, en l’occurrence les relations du travail. Les mesures législatives sur la protection des dénonciateurs, tel l’art. 74, cherche à concilier le devoir de loyauté de l’employé envers son employeur et l’intérêt du public dans la suppression des activités illicites. L’approche qui permet le mieux de concilier le devoir de loyauté des employés et l’intérêt public assuré par la dénonciation est le principe de la « filière hiérarchique », c’est‑à‑dire le fait de protéger les employés qui commencent par dénoncer les inconduites au patron ou à d’autres personnes constituant, à l’intérieur de l’organisation de l’employeur, une « autorité légalement compétente » pour résoudre le problème. Le législateur entendait faire en sorte que le milieu de travail soit exempt d’activités illicites, mais il n’a pas précisé que les poursuites constituent la seule façon ni même la façon privilégiée de parvenir à ce résultat. L’interprétation étroite de l’art. 74 retenue par la Cour d’appel décourage le traitement à l’interne d’allégations d’inconduite du fait qu’elle n’accorde la protection contre les représailles qu’aux employés qui s’adressent à « l’externe », c’est‑à‑dire aux autorités de l’État chargées du contrôle d’application des lois. L’absence de tentative par les employés dénonciateurs d’« obtenir un redressement à l’interne » est condamnée par des tribunaux et des arbitres du travail, qui la considèrent comme une conduite à première vue déloyale et répréhensible. Rien dans l’art. 74 ou dans son contexte n’indique qu’en 1994 le législateur de la Saskatchewan entendait laisser sans recours les employés « loyaux » qui s’exposent à des représailles de leur employeur. [16] [19] [23‑26] [36]
M a opté pour le signalement à la « filière hiérarchique ». D’après les conclusions de la juge du procès, M a été congédiée parce qu’elle a signalé à une autorité légalement compétente (l’Association internationale des employés en fer) les malversations financières de ses supérieurs hiérarchiques. Cette présumée inconduite était une « activité qui constitue ou est susceptible de constituer une infraction » au sens de l’art. 74. Suivant l’interprétation qu’il convient de donner à l’expression « autorité légalement compétente », le congédiement de M par le syndicat contrevenait à l’al. 74(1)a) de la Labour Standards Act. [42] [48]
La juge Deschamps (dissidente) : Le texte de l’art. 74 et son contexte n’indiquent pas que le législateur entendait protéger les employés qui signalent à l’interne un présumé acte répréhensible. L’élargissement de la définition des mots « autorité légalement compétente » pour qu’ils visent aussi les employeurs est par conséquent incompatible avec les règles d’interprétation législative appliquées par notre Cour et le sens ordinaire de la disposition en cause. Telle qu’elle est employée à l’art. 74, l’expression « autorité légalement compétente » ne peut s’entendre que d’une personne ou entité investie du pouvoir de faire appliquer des lois fédérales ou provinciales. Comme l’obligation de dénonciation à l’externe repose sur un fondement rationnel, il n’appartient pas aux tribunaux de remettre en question les décisions du législateur en ce qui concerne la formulation d’une politique du travail efficace. [51] [54] [57]
Jurisprudence
Citée par le juge Binnie
Arrêts mentionnés : Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, [2002] 2 R.C.S. 559, 2002 CSC 42; Kolodziejski c. Auto Electric Service Ltd. (1999), 177 Sask. R. 197; Re Ministry of Attorney‑General, Corrections Branch and British Columbia Government Employees’ Union (1981), 3 L.A.C. (3d) 140; Haydon c. Canada, [2001] 2 C.F. 82; Read c. Canada (Procureur général), [2005] A.C.F. no 990 (QL), 2005 CF 798; Re Simon Fraser University and Association of University and College Employees, Local 2 (1985), 18 L.A.C. (3d) 361; Forgie and Treasury Board (Immigration Appeal Board), [1986] C.P.S.S.R.B. No. 310 (QL); Re Treasury Board (Employment & Immigration) and Quigley (1987), 31 L.A.C. (3d) 156; Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Health Care Corp. of St. John’s, [2001] Nfld. L.A.A. No. 1 (QL); R. c. Wust, [2000] 1 R.C.S. 455, 2000 CSC 18; R. c. McIntosh, [1995] 1 R.C.S. 686; R. c. Hasselwander, [1993] 2 R.C.S. 398; R. c. Goulis (1981), 125 D.L.R. (3d) 137.
Citée par la juge Deschamps (dissidente)
Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, [2002] 2 R.C.S. 559, 2002 CSC 42; R. c. B. (G.), [1990] 2 R.C.S. 57; R. c. Morin, [1992] 3 R.C.S. 286.
Lois et règlements cités
Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C‑46, art. 40 , 279 , 294 , 369 , 425.1 .
.Code des normes d’emploi, L.M. 1998, ch. 29, art. 133.
.Election Act, R.S.A. 2000, ch. E‑1, art. 161.
Employment Rights Act 1996 (R.‑U.), 1996, ch. 18, art. 43C(1)a) [mod. 1998, ch. 23, art. 1].
.Employment Standards Act, R.S.B.C. 1996, ch. 113, art. 83.
.Employment Standards Act, R.S.P.E.I. 1988, ch. E‑6.2, art. 35.
.Employment Standards Code, R.S.A. 2000, ch. E‑9, art. 125.
.Federal‑Provincial Agreements Act, R.S.S. 1978, ch. F‑13, art. 9.
.Forest and Range Practices Act, S.B.C. 2002, ch. 69, art. 58.
.Highway Traffic Act, R.S.N.L. 1990, ch. H‑3, art. 109.
.Labour Standards Act, R.S.N.L. 1990, ch. L‑2, art. 78.
.Labour Standards Act, R.S.S. 1978, ch. L‑1, art. 74 [mod. 1994, ch. 39, art. 41].
.Labour Standards Act, 1969, S.S. 1969, ch. 24, art. 64.
.Labour Standards Amendment Act, 2005, S.S. 2005, ch. 16, art. 8.
.Labour Standards Code, R.S.N.S. 1989, ch. 246, art. 30.
.Loi d’interprétation de 1995, L.S. 1995, ch. I‑11,2, art. 10, 36.
Loi de 2000 sur les normes d’emploi, L.O. 2000, ch. 41, art. 74.
.Loi sur la santé mentale, L.R.N.‑B. 1973, ch. M‑10, art. 1(1) « parent le plus proche ».
.Loi sur les mines et les minéraux, L.M. 1991‑92, ch. 9, art. 232(1).
.Loi sur les normes d’emploi, L.N.‑B. 1982, ch. E‑7.2, art. 28.
.Loi sur les normes d’emploi, L.R.Y. 2002, ch. 72, art. 108.
.Loi sur les normes du travail, L.R.Q., ch. N‑1.1, art. 122.
.Loi sur les normes du travail, L.R.T.N.‑O. 1988, ch. L‑1, art. 67.1.
.Loi sur les normes du travail (Nunavut), L.R.T.N.‑O. 1988, ch. L‑1, art. 67.1.
.Mental Health Services Act, S.S. 1984‑85‑86, ch. M‑13.1, art. 28.2(1).
.Privacy Act, R.S.N.L. 1990, ch. P‑22, art. 4.
.Privacy Act, R.S.S. 1978, ch. P‑24, art. 3.
.Protected Disclosures Act 2000 (N.‑Z.), 2000, No. 7, art. 7.
Documents internationaux
Communautés européennes. Décision 99/352 de la Commission, du 28 avril 1999, instituant l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), [1999] J.O. L. 136/20, art. 2.
Communautés européennes. Décision 99/394 du Conseil, du 25 mai 1999, relative aux conditions et modalités des enquêtes internes en matière de lutte contre la fraude, la corruption et toute activité illégale préjudiciable aux intérêts des Communautés, [1994] J.O. L. 149/36.
Communautés européennes. Statut des fonctionnaires des Communautés européennes, [1968] J.O. L. 56/1, art. 22 bis et 22 ter [ajoutés par le Règlement 723/2004 du Conseil, du 22 mars 2004, modifiant le statut des fonctionnaires des Communautés européennes ainsi que le régime applicable aux autres agents de ces Communautés, [2004] J.O. L. 124/1].
Doctrine citée
Bennion, Francis Alan Roscoe. Statutory Interpretation : A Code, 4th ed. London : Butterworths, 2002.
Callahan, Elletta Sangrey, Terry Morehead Dworkin and David Lewis. « Whistleblowing : Australian, U.K., and U.S. Approaches to Disclosure in the Public Interest » (2004), 44 Va. J. Int’l L. 879.
Côté, Pierre‑André. Interprétation des lois, 3e éd. Montréal : Thémis, 1999.
Driedger, Elmer A. Construction of Statutes, 2nd ed. Toronto : Butterworths, 1983.
Dubin, Charles L., et John Terry. Étude relative à la dénonciation. Étude commandée par le Bureau de la concurrence. Ottawa : Industrie Canada, 1997.
Graham, Randal N. Statutory Interpretation : Theory and Practice. Toronto : Emond Montgomery, 2001.
Laskin, Bora. « The Function of the Law » (1973), 11 Alta. L. Rev. 118.
Saskatchewan. Legislative Assembly. Debates and Proceedings (Hansard), 4th Sess., 22nd Leg., April 22, 1994, p. 1785.
Sullivan, Ruth. Sullivan and Driedger on the Construction of Statutes, 4th ed. Markham, Ont. : Butterworths, 2002.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Saskatchewan (les juges Tallis, Cameron et Gerwing) (2003), 238 Sask. R. 234, 305 W.A.C. 234, 233 D.L.R. (4th) 61, 28 C.C.E.L. (3d) 179, [2004] 7 W.W.R. 290, 2004 CLLC ¶210‑005, [2003] S.J. No. 640 (QL), 2003 SKCA 103, qui a infirmé un jugement du juge Ball (2003), 229 Sask. R. 37, [2003] 6 W.W.R. 746, 2003 CLLC ¶220‑045, [2003] S.J. No. 15 (QL), 2003 SKQB 9, qui avait infirmé un jugement de la juge McMurtry, [2002] S.J. No. 555 (QL), 2002 SKPC 78. Pourvoi accueilli, la juge Deschamps est dissidente.
Roger J. F. Lepage, Kerri A. Froc et Alison Mitchell, pour l’appelante.
Roderick M. Gillies, pour l’intimée.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Major, Binnie, LeBel, Abella et Charron rendu par
1 Le juge Binnie — Le syndicat intimé cherche en l’espèce à restreindre la protection accordée aux employés par la disposition législative de la Saskatchewan relative aux dénonciateurs, l’art. 74 de la Labour Standards Act, R.S.S. 1978, ch. L‑1 (mod. par S.S. 1994, ch. 39 (la « Loi »), art. 41). Cette demande plutôt surprenante de la part d’un syndicat, c’est‑à‑dire la réduction plutôt que l’élargissement des droits des employés, s’explique par le fait que l’intimé est poursuivi par l’une de ses propres employées, Linda Merk.
2 Madame Merk affirme qu’elle a été renvoyée de son poste d’aide‑comptable et de directrice de bureau de la Section locale 771 parce qu’elle a dénoncé des malversations qu’auraient commises ses superviseurs immédiats, le président de la Section, Charles Gumulcak, et son directeur administratif, Bert Royer.
3 Je souscris à l’opinion dissidente du juge Cameron de la Cour d’appel de la Saskatchewan, selon laquelle la lettre envoyée par Linda Merk au président général de l’Association internationale des travailleurs en fer pour dénoncer ces présumées malversations constituait une plainte soumise à une « lawful authority » ([traduction] « autorité légalement compétente ») au sens de la Loi et avait pour effet de permettre à Mme Merk de bénéficier de la protection de cette loi. Selon leur sens ordinaire, les mots « autorité légalement compétente » désignent ceux qui exercent l’autorité, tant en contexte privé qu’en contexte public. Si le législateur avait voulu limiter le champ d’application de l’art. 74 aux plaintes adressées à une « autorité publique », il l’aurait dit. Comme nous le verrons plus loin, la justesse de l’interprétation large est renforcée par l’objet et le contexte de l’art. 74. À la lumière des conclusions de fait de la juge du procès, le congédiement de Mme Merk contrevenait à la Loi. Il y a lieu d’accueillir le pourvoi et d’inscrire une déclaration de culpabilité.
I. Les faits
4 À l’automne 2000, Bert Royer a reçu une carte de crédit Visa pour le paiement des dépenses faites pour le compte du syndicat. Peu après, Mme Merk s’est rendu compte que M. Royer réclamait en double ses dépenses soit en les faisant porter au compte Visa (qui était payé directement par la Section locale 771) même s’il avait déjà touché une avance pour ces dépenses, soit en soumettant un compte de dépenses comme s’il avait personnellement déboursé les sommes. La juge du procès a conclu qu’il y avait eu détournement de fonds. Par exemple, pour un voyage effectué du 6 au 10 septembre 2000, Royer avait reçu une avance de 1 099,40 $ au titre des frais d’hébergement, alors que la note d’hôtel réelle s’établissait à 917,81 $. Aucun élément de preuve n’indiquait qu’il avait remis le solde au syndicat. Le 28 octobre 2000, alors qu’il avait touché une avance de 154,10 $ pour frais d’hébergement, il a fait porter sa note d’hôtel de 162,64 $ au compte Visa du syndicat. Il n’y a aucune preuve que le syndicat a été remboursé. Relativement à un voyage à Saskatoon les 19 et 20 octobre 2000, il avait obtenu une avance pour vidange d’huile et kilométrage, mais avait fait porter les frais en question (48 $) au compte Visa du syndicat. Madame Merk a allégué que M. Gumulcak touchait lui aussi des remboursements de dépenses auxquels il n’avait pas droit.
5 Les remontrances de Mme Merk à M. Royer lui ayant valu la colère de celui‑ci, le père de cette dernière (ancien agent d’affaires de la Section locale 771) et trois autres membres du syndicat ont écrit au président général de l’Association internationale des travailleurs en fer à Washington, Joseph Hunt, pour se plaindre du fait que les dépenses de MM. Royer et Gumulcak n’étaient pas remboursées conformément aux statuts du syndicat. Le président général a nommé un enquêteur de l’Association internationale des travailleurs en fer, M. Fred Marr, lequel s’est rendu en Saskatchewan rencontrer les intéressés, dont Mme Merk. Dans son rapport, M. Marr a exprimé l’avis que l’unique problème posé par les doubles demandes de remboursement provenait du fait que les règlements administratifs de la Section locale 771 n’interdisaient pas explicitement les doubles remboursements. Selon la juge du procès, M. Marr estimait que la modification des règlements permettrait de régler les plaintes. La juge a fait le commentaire suivant :
[traduction] C’est ridicule. Il ne devrait pas être nécessaire d’écrire en toutes lettres dans des règlements administratifs que les dépenses ne doivent être remboursées qu’une seule fois.
([2002] S.J. No. 555 (QL), 2002 SKPC 78, par. 8)
Après avoir reçu le « rapport » de M. Marr, l’exécutif de la Section locale 771 s’est réuni le 21 septembre 2001 et a autorisé le congédiement de Mme Merk. Cette dernière n’a pas été informée de cette autorisation et, pendant quelques semaines, ses supérieurs ont décidé de ne pas y donner suite.
6 Après l’« enquête » de M. Marr, Mme Merk a attendu un certain temps une réponse de l’Association internationale des travailleurs en fer, puis a décidé d’écrire elle‑même au président général de celle‑ci, Joseph Hunt, le 19 octobre 2001. Après avoir exposé l’objet de sa plainte, elle a ajouté ceci :
[traduction] J’espère que vous comprendrez mes préoccupations et que, d’ici le 25 octobre 2001, vous m’aurez fait connaître vos décisions ainsi que les mesures que vous prendrez au sujet de ces graves problèmes. Votre réponse dictera la conduite que j’aurai peut‑être à adopter. Toute attente supplémentaire ne ferait que mettre le syndicat local en péril, ce qui pourrait malheureusement porter un coup à l’effectif syndical et à l’organisation dans son ensemble.
7 La réponse ne fut pas celle que Mme Merk attendait. Celle‑ci a reçu une lettre de congédiement datée du 5 novembre 2001 et signée par MM. Royer et Gumulcak, dans laquelle on pouvait lire :
[traduction] À cause d’un certain nombre d’événements survenus pendant votre emploi, le moindre n’étant pas celui qui s’est produit quelques jours avant que vous ne quittiez les lieux de travail, de même que l’envoi de votre lettre du 19 octobre 2001 à Joseph Hunt [. . .] et les faits s’y rapportant, la Section locale a jugé nécessaire de mettre fin à votre emploi. [Je souligne.]
II. Les dispositions législatives
8 L’article 74 de la Labour Standards Act est rédigé ainsi :
[traduction]
74(1) Il est interdit à un employeur de congédier un employé, de menacer de le congédier ou de prendre toute mesure discriminatoire à son endroit, pour l’un ou l’autre des motifs suivants :
a) l’employé a signalé ou projeté de signaler à une autorité légalement compétente une activité qui constitue ou est susceptible de constituer une infraction à une loi de la Législature ou du Parlement du Canada,
b) l’employé a témoigné ou peut être appelé à témoigner au cours d’une enquête ou d’une instance fondée sur une loi de la Législature ou du Parlement du Canada.
(2) Le paragraphe (1) ne s’applique pas lorsque les actes de l’employé sont vexatoires.
III. Les décisions des juridictions inférieures
A. La juge du procès ([2002] S.J. No. 555 (QL), 2002 SKPC 78)
9 Après examen du droit applicable, la juge McMurtry de la Cour provinciale a tiré la conclusion suivante :
[traduction] Madame Merk a indubitablement été congédiée parce qu’elle a soumis la question des dépenses de M. Royer au syndicat. Quand M. Royer a estimé que l’enquête du syndicat l’exonérait, il a jugé qu’il pouvait sans crainte congédier Mme Merk. [par. 18]
10 La juge du procès a donc dit être [traduction] « convaincue hors de tout doute raisonnable que Mme Merk a été congédiée parce qu’elle a formulé une plainte au sujet des dépenses de M. Royer » (par. 15). Suivant les termes de l’art. 74, la conduite de M. Royer correspondait à une [traduction] « activité qui constitue ou est susceptible de constituer une infraction à une loi de la Législature ou du Parlement du Canada ». Toutefois, la Loi exige aussi que le congédiement soit lié à une plainte soumise à une « autorité légalement compétente ». Sur ce point, la juge du procès a fait les observations suivantes :
[traduction] Si le texte de la disposition me permettait de considérer un membre de la hiérarchie syndicale comme une autorité légalement compétente, j’aurais conclu à la culpabilité. Toutefois, il faut donner à l’expression « autorité légalement compétente » le sens de personne ou entité autorisée par la loi à faire enquête sur des infractions. Si je fais erreur et que, vu sa capacité de révoquer tout dirigeant, le président général du syndicat constitue une autorité légalement compétente, la plainte de Mme Merk à M. Marr, l’enquêteur désigné par le président, répondrait à cette exigence. Je suis convaincue que c’est parce qu’elle a fourni des renseignements à M. Marr que Mme Merk a été congédiée. [Je souligne; par. 19.]
Autrement dit, si elle n’avait pas interprété restrictivement les mots « autorité légalement compétente » et considéré que cette expression ne vise que les agents de l’État (et non ceux des entités privées tels les syndicats), elle aurait inscrit une déclaration de culpabilité.
B. Le juge d’appel des poursuites sommaires — le juge Ball ((2003), 229 Sask. R. 37, 2003 SKQB 9)
11 Le juge de la Cour du Banc de la Reine a retenu l’interprétation donnée par la juge de première instance au terme « autorité légalement compétente », mais il a accueilli l’appel pour d’autres motifs (non pertinents pour le présent pourvoi) et a substitué une déclaration de culpabilité (par. 51).
C. La Cour d’appel ((2003), 238 Sask. R. 234, 2003 SKCA 103)
12 Les juges Gerwing et Tallis ont accueilli l’appel, mais souscrit à l’interprétation étroite de l’expression « autorité légalement compétente » adoptée par les juridictions inférieures. Se fondant en partie sur les dispositions législatives antérieures, la juge Gerwing a exprimé l’opinion suivante :
[traduction] . . . l’autorité légalement compétente doit être en mesure d’exercer des pouvoirs — c’est‑à‑dire contraindre à l’obéissance — à l’égard de la conduite signalée, en tant qu’infraction. En l’espèce, l’infraction que l’on menaçait de signaler, et la seule susceptible de donner lieu à des accusations, est la fraude, et bien que la hiérarchie syndicale puisse faire respecter ses propres règlements administratifs, elle n’est d’aucune façon habilitée à agir à l’égard des activités concernées en tant qu’« infraction ». [par. 20]
13 Le juge Cameron, dissident, aurait maintenu la déclaration de culpabilité, mais pour des motifs différents de ceux de la cour d’appel des poursuites sommaires. À son avis, le président général était une « autorité légalement compétente », parce que [traduction] « la meilleure façon de réaliser » l’objet de la loi sur les dénonciateurs « est d’interpréter libéralement l’expression pour y inclure d’autres personnes en situation d’autorité, notamment celles qui sont légalement investies du pouvoir d’agir au nom d’une personne morale pour donner suite à la dénonciation d’une faute » (par. 46).
IV. Analyse
14 Les lois sur la protection des dénonciateurs créent une exception à l’habituel devoir de loyauté des employés envers leur employeur. En contexte gouvernemental, ces dispositions visent bien sûr à prévenir le gaspillage de fonds publics ou d’autres abus de privilèges ou pouvoirs accordés par l’État. En contexte privé (comme en l’espèce), leur but conserve un caractère public, puisqu’il s’agit de prévenir les actes répréhensibles [traduction] « qui constitue[nt] ou [sont] susceptible[s] de constituer une infraction à une loi » (c’est cette condition requérant l’existence d’une « infraction » qui confère aux dispositions relatives à la dénonciation leur caractère public et a pour effet d’exclure les plaintes plus générales présentées en milieu de travail). L’idée sous‑jacente est d’associer les employés à la lutte de l’État contre les conduites illicites, et ce, en leur accordant une certaine immunité contre les représailles des employeurs. [traduction] « [L]es signalements provenant de l’intérieur permettent de détecter et de réduire rapidement les préjudices, diminuent les besoins de surveillance publique et d’enquête, ainsi que les dépenses y afférentes, et peuvent en bout de ligne avoir un effet dissuasif » (E. S. Callahan, T. M. Dworkin et D. Lewis, « Whistleblowing : Australian, U.K., and U.S. Approaches to Disclosure in the Public Interest » (2004), 44 Va. J. Int’l L. 879, p. 882).
15 Le débat terminologique devant les tribunaux de la Saskatchewan concernant la portée des mots « autorité légalement compétente » de l’art. 74, lesquels désignent à mon avis, selon leur sens ordinaire, tant une autorité privée qu’une autorité publique, s’inscrit dans une perspective plus philosophique. Respecte‑t‑on davantage l’intention de l’assemblée législative de la Saskatchewan en réservant la protection prévue par l’art. 74 aux employés qui formulent leur plainte à la police ou à un autre fonctionnaire public habilité à [traduction] « agir à l’égard de l’allégation en tant qu’infraction », comme l’a affirmé la Cour d’appel de la Saskatchewan (par. 21), ou en étendant cette protection aux employés qui suivent « la filière hiérarchique » au sein de l’organisation de l’employeur dans le but de faire cesser l’« activité » plutôt que de faire engager des poursuites à cet égard? Une lecture contextuelle et téléologique de l’art. 74 confirme son sens ordinaire. L’objet et le contexte sont importants, comme l’a écrit, il y a plus de 30 ans, le juge Laskin (plus tard Juge en chef du Canada) :
[traduction] La distinction que je fais est entre une conception purement formelle et mécanique, du droit, aseptique et détachée, et une conception qui part de l’objet visé par le droit et le rattache au contexte social et économique, le faisant servir aux fins qui traduisent les principes organisateurs de notre société.
(B. Laskin, « The Function of the Law » (1973), 11 Alta. L. Rev. 118, p. 119)
En l’espèce, le législateur parle d’une « autorité légalement compétente », une notion bien connue. Par exemple, le propriétaire qui ordonne à un intrus de quitter sa propriété agit en tant qu’« autorité légalement compétente », et ce, tout autant que le ferait un policier (dont le pouvoir légal découle d’une source différente). La question n’est pas de savoir si l’autorité est publique ou privée, mais plutôt si elle est légale.
16 Les principes généraux des relations du travail établissent, à mon avis, le cadre approprié. En droit de l’emploi, selon le consensus général qui se dégage en la matière, c’est la « filière hiérarchique » qui permet le mieux de concilier le devoir de loyauté des employés et l’intérêt public assuré par la dénonciation. Le législateur de la Saskatchewan n’a pas été insensible aux réalités du monde du travail.
A. Les règles d’interprétation applicables
17 À l’article 10 de la Loi d’interprétation de 1995, L.S. 1995, ch. I‑11,2, le législateur de la Saskatchewan a indiqué aux tribunaux que « [c]haque texte est censé apporter une solution de droit et s’interprète de la manière la plus équitable et la plus large et libérale qui soit compatible avec la réalisation de son objet. » L’article 74 a pour « objet » de mieux protéger les employés qui non seulement découvrent une « activité » illégale, mais la signalent à une « autorité légalement compétente » capable d’agir à cet égard. La question est de savoir quelle est la meilleure façon de réaliser cet objet.
18 L’article 10 de la Loi d’interprétation de 1995 va de pair avec la méthode contextuelle d’interprétation des lois formulée par E. A. Driedger : [traduction] « [I]l faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur » (Construction of Statutes (2e éd. 1983), p. 87). Notre Cour a régulièrement adopté et appliqué cette méthode : Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, [2002] 2 R.C.S. 559, 2002 CSC 42. Cette analyse comporte plusieurs étapes.
(1) Sens ordinaire et grammatical
19 La juge Gerwing a conclu que seule une personne [traduction] « en mesure d’agir à l’égard de l’allégation en tant qu’infraction » (par. 21) peut constituer une « autorité légalement compétente ». À son avis, la présence du mot « infraction » à l’art. 74 colore le sens des mots « autorité légalement compétente », mais il me semble que ce mot ne fait que circonscrire le genre d’« activité » que le législateur souhaite mettre au jour. L’intention du législateur est que de telles « activité[s] » soient signalées à une personne (publique ou privée) « légalement compétente » pour apporter une solution au problème. Bien que la réponse à une conduite illicite puisse aller jusqu’à l’engagement de poursuites, elle peut également comporter la prise de mesures moins rigoureuses par l’employeur ou par une autre autorité privée légalement habilitée à faire cesser la conduite fautive. L’intention du législateur est de faire en sorte que le milieu de travail soit exempt d’activités illicites. Il n’a pas précisé que les poursuites constituaient la seule façon ni même la façon privilégiée de parvenir à ce résultat. En l’espèce, par exemple, le président général de l’Association internationale des travailleurs en fer, Joseph Hunt, n’était pas un fonctionnaire de l’État, mais il possédait, grâce aux pouvoirs dévolus au syndicat international, le pouvoir légal de faire cesser le détournement des fonds des membres de la Section locale 771. Il n’y a rien dans le sens « ordinaire et grammatical » de l’art. 74 qui vienne mettre en doute cette interprétation élargie du terme « autorité légalement compétente ».
(2) L’économie de la Loi
20 La loi intitulée Labour Standards Act est essentiellement une loi visant à protéger les employés. En 1994, le législateur a élargi la disposition relative à la dénonciation ainsi que d’autres dispositions de la Loi. Ces mesures ont été justifiées en ces termes à l’Assemblée législative par le ministre du Travail :
[traduction] Le but premier du présent projet de loi est de corriger de réelles injustices — injustices dont la plupart des gens de bonne foi admettent l’existence et qui, de l’avis de ceux‑ci, doivent être corrigées, même si ces gens n’approuvent peut‑être pas les moyens que nous avons choisis pour le faire.
(Saskatchewan, Assemblée législative, Debates and Proceedings (Hansard), 4e sess., 22e lég., 22 avril 1994, p. 1785)
21 L’une des injustices que les modifications apportées à la Labour Standards Act visaient à redresser était le problème des représailles exercées contre les employés dénonçant des conduites illicites. Les tribunaux de la Saskatchewan ont appelé à une interprétation généreuse de la Loi. Par exemple, dans l’arrêt Kolodziejski c. Auto Electric Service Ltd. (1999), 177 Sask. R. 197 (C.A.), s’exprimant pour la cour, le juge Lane a donné les explications suivantes au par. 18, mais dans un contexte un peu différent :
[traduction] Les dispositions législatives régissant les normes du travail constituent des « lois accordant des avantages ». Elles doivent de ce fait recevoir une interprétation généreuse, et tout doute résultant du libellé d’une disposition doit être résolu en faveur du plaignant. [Je souligne.]
22 L’appelante réclame la protection de la Loi. Le syndicat intimé prétend pour sa part qu’elle n’y a pas droit.
(3) L’objet de la Loi
23 L’article 74, comme il a été indiqué plus tôt, cherche à concilier le devoir de loyauté de l’employé envers son employeur et l’intérêt du public dans la suppression des activités illicites. Selon une jurisprudence constante et de longue date en matière de relations du travail, on réalise mieux l’équilibre entre ces deux objectifs en encourageant les employés « loyaux » à résoudre les problèmes à l’interne plutôt qu’à s’adresser immédiatement à la police, c’est‑à‑dire en faisant appel aux mesures internes avant de recourir aux mécanismes publics. Pourtant, l’interprétation que la Cour d’appel de la Saskatchewan a faite de l’art. 74 prive de protection l’employé « loyal » : un tel employé n’est protégé que lorsqu’il adresse sa plainte non pas à l’employeur, mais à la police ou à une autre autorité publique. C’est l’antithèse d’une saine politique générale de relations du travail, comme l’a signalé J. M. Weiler, il y a près d’un quart de siècle, dans la sentence arbitrale Re Ministry of Attorney‑General, Corrections Branch and British Columbia Government Employees’ Union (1981), 3 L.A.C. (3d) 140, p. 163 :
[traduction] L’obligation de loyauté n’oblige pas les Daniel Ellsberg et Karen Silkwood de ce monde à garder le silence sur les contraventions qu’ils constatent dans leur milieu de travail. Ce n’est ni dans l’intérêt du public ni dans l’intérêt à long terme de l’employeur que, par crainte de perdre leur emploi, ces employés soient intimidés au point de ne pas porter un acte fautif à l’attention des personnes susceptibles d’y remédier. Toutefois, l’obligation de loyauté impose à l’employé d’épuiser les mécanismes internes avant de se prévaloir des « mécanismes publics ». De tels mécanismes internes visent à faire en sorte que la réputation de l’employeur ne soit pas entachée par des accusations injustifiées, s’appuyant sur des renseignements inexacts. L’enquête interne offre un moyen approprié de faire appel à l’expérience et aux connaissances de plusieurs personnes pour régler tout problème qui pourrait ne viser qu’un seul employé. [Je souligne.]
24 Des tribunaux et d’autres arbitres du travail ont également favorisé cette méthode, dite de la « filière hiérarchique ». Dans Haydon c. Canada, [2001] 2 C.F. 82 (1re inst.), la juge Tremblay‑Lamer s’est exprimée ainsi au par. 120 :
Les demandeurs ont tenté à plusieurs occasions d’obtenir qu’on examine leurs préoccupations à l’interne, sans succès. En règle générale, la critique publique sera justifiée lorsque des tentatives raisonnables de régler la question à l’interne n’ont pas été couronnées de succès. [Je souligne.]
Voir également Read c. Canada (Procureur général), [2005] A.C.F. no 990 (QL), 2005 CF 798, le juge Harrington, par. 123; Re Simon Fraser University and Association of University and College Employees, Local 2 (1985), 18 L.A.C. (3d) 361 (R. B. Bird); Forgie and Treasury Board (Immigration Appeal Board), [1986] C.P.S.S.R.B. No. 310 (QL) (M. Bendel); Re Treasury Board (Employment & Immigration) and Quigley (1987), 31 L.A.C. (3d) 156 (J. M. Cantin); et Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Health Care Corp. of St. John’s, [2001] Nfld. L.A.A. No. 1 (QL) (P. Kelsey), par. 292‑294, 298‑299 et 312. Beaucoup de ces affaires mettaient en cause des employés du secteur public, où la dénonciation présente peut‑être un intérêt public plus évident. Cependant, la nécessité d’établir un juste équilibre est néanmoins la même dans le secteur privé.
(4) Le débat sur les questions de principe
25 La Saskatchewan n’est pas seule à vouloir protéger les dénonciateurs qui agissent légitimement. Au nombre des initiatives plus ou moins contemporaines sur la question, mentionnons le rapport sur l’opportunité de modifier la Loi sur la concurrence, L.R.C. 1985, ch. C‑34 , présenté au gouvernement fédéral par l’ancien juge en chef de l’Ontario, Charles L. Dubin, dans lequel ce dernier se prononçait lui aussi en faveur de la méthode de la « filière hiérarchique » :
[I]l ressort des décisions arbitrales rendues relativement à des griefs présentés par des employés dénonciateurs que l’obligation de loyauté envers l’employeur est une obligation substantielle et qu’elle n’est généralement pas respectée lorsque l’employé critique son employeur publiquement ou communique des renseignements qui portent atteinte aux intérêts de l’employeur. Un employé peut être justifié de dénoncer publiquement l’acte fautif ou illégal de son employeur. Or, pour qu’il soit fondé de le faire, l’employé doit d’abord tenter d’obtenir un redressement à l’interne. Le même principe s’appliquerait probablement dans le cadre d’une action pour congédiement injustifié intentée sur le fondement de la common law par un employé non syndiqué, mais il semble n’y avoir aucun jugement publié sur le sujet. [Je souligne.]
(C. L. Dubin et J. Terry, Étude relative à la dénonciation (1997), p. 22)
L’absence de tentative d’« obtenir un redressement à l’interne » est condamnée par des tribunaux, des arbitres du travail et d’autres commentateurs, qui la considèrent comme une conduite à première vue déloyale et répréhensible. Il serait paradoxal de considérer que le recours à des organismes externes constitue une condition préalable à la protection prévue à l’art. 74.
26 L’expérience acquise dans d’autres ressorts confirme la justesse de l’interprétation élargie. En Grande‑Bretagne, par exemple, pour se prévaloir de la protection prévue par l’Employment Rights Act 1996 (R.‑U.), 1996, ch. 18, les employés dénonciateurs doivent (sauf circonstances particulières) tenter de bonne foi de se faire entendre à l’interne, soit de l’employeur (al. 43C(1)a)), soit d’une autre personne, s’ils croient raisonnablement que le problème se rapporte à la conduite de cette personne ou qu’elle est légalement responsable de la question. En Nouvelle‑Zélande, la Protected Disclosures Act 2000 (N.‑Z.), 2000, No. 7, qui s’applique à la fois au secteur privé et au secteur public, exige (à quelques exceptions près) que les dénonciateurs suivent les voies internes avant de faire une dénonciation publique (art. 7). En Europe, le document connu sous le nom de « Charte de 1999 du signalement des dysfonctionnements », qui est appliqué par l’Office européen de lutte antifraude de la Commission européenne, établit une procédure obligeant les employés à recourir d’abord aux voies internes pour signaler des actions fautives. (Voir l’art. 2 de