2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d'alcool)

2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d'alcool)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1996-11-21
Recueil
[1996] 3 RCS 919
Numéro de dossier
24309
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Québec
Sujets
Droit administratif
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 24309
Contenu de la décision
[1996] 3 R.C.S. 2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d'alcool) 919
Le procureur général du Québec Appelant
et
La Régie des alcools, des courses et des jeux Appelante
c.
2747-3174 Québec Inc. Intimée
Répertorié: 2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d'alcool)
No du greffe: 24309. 1996: 27 mars; 1996: 21 novembre.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux-Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
EN APPEL DE LA COUR D'APPEL DU QUÉBEC
Libertés publiques -- Audition impartiale par un tribunal indépendant -- Tribunaux administratifs -- Régie des permis d'alcool -- Révocation de permis d'alcool pour cause d'atteinte à la tranquillité publique -- Structure et mode de fonctionnement de la Régie -- La Régie respecte-t-elle les garanties d'indépendance et d'impartialité imposées par l'art. 23 de la Charte des droits et libertés de la personne? -- Domaine d'application de l'art. 23 de la Charte -- Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C-12, art. 23, 56(1) -- Loi sur les permis d'alcool, L.R.Q., ch. P-9.1, art. 2, 75, 86(8).
À la suite d'une audition, les régisseurs de la Régie des permis d'alcool du Québec ont révoqué les permis d'alcool de l'intimée pour cause d'atteinte à la tranquillité publique -- une sanction fondée sur l'art. 75 et le par. 86(8) de la Loi sur les permis d'alcool (la «Loi»). L'intimée a présenté en Cour supérieure une requête en évocation dans laquelle elle a demandé (1) l'annulation de la décision de la Régie et (2) l'invalidation de l'art. 2 de la Loi, qui établit la Régie, alléguant que cet organisme ne respectait pas les garanties d'indépendance et d'impartialité imposées par l'art. 23 de la Charte des droits et libertés de la personne. La Cour supérieure a accueilli sa requête et, en déclarant invalide et inopérante la disposition contestée, a remis en cause l'existence même de la Régie. La cour a toutefois suspendu pour une période de 12 mois l'effet de cette déclaration d'invalidité. Le procureur général du Québec et la Régie ont interjeté appel de cette décision. En 1993, la Régie des alcools, des courses et des jeux a remplacé la Régie des permis d'alcool, mais les parties ont considéré que le débat engagé en Cour supérieure conservait toute son importance vu la ressemblance entre les deux organismes. La Cour d'appel a accueilli en partie l'appel et déclaré valide l'art. 2 de la Loi. La cour à la majorité a cependant déclaré invalide et inopérante la mention de l'art. 75 contenue au par. 86(8) de la Loi.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli.
Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major: L'article 23 de la Charte consacre dans le contexte québécois le droit de tout citoyen à une audition publique et impartiale de sa cause par un tribunal indépendant qui ne soit pas préjugé. Le terme «tribunal» employé à cet article est défini à l'art. 56(1) de la Charte et inclut notamment «une personne ou un organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires». L'article 56(1) vise tout organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires, même de façon ancillaire. L'application de l'art. 23 découle donc de la qualification préalable des fonctions en cause de l'organisme. Dans la mesure où ces fonctions sont de nature quasi judiciaire, l'organisme constitue sous cet angle un «tribunal» et doit, à l'occasion de leur exercice, se conformer aux exigences d'impartialité et d'indépendance. En l'espèce, l'art. 23 est applicable à la Régie puisque la décision de révoquer un permis pour cause d'atteinte à la tranquillité publique constitue l'aboutissement d'un processus quasi judiciaire. Il est clair que les droits du détenteur de permis sont mis en cause par la révocation. Si la délivrance d'un permis peut, sous certains aspects, être considérée comme un privilège, sa révocation affecte substantiellement le gagne-pain de son détenteur, qui se voit privé de son droit d'exploiter son entreprise. Il est également significatif que le processus pouvant mener à la révocation d'un permis pour cause d'atteinte à la tranquillité publique s'apparente à celui qui a cours devant les tribunaux judiciaires. La Régie ne peut rendre sa décision qu'après la tenue d'une audition au cours de laquelle des témoins pourront être entendus, des pièces déposées et des représentations faites. Bien qu'il n'existe pas, à proprement parler, de lis inter partes devant la Régie, des personnes aux intérêts opposés peuvent présenter des versions contradictoires des faits à l'occasion de l'audition. Enfin, la décision de révoquer le permis pour cause d'atteinte à la tranquillité publique découle de l'application d'une norme préétablie à des faits particuliers auparavant mis en preuve, et constituera un jugement final protégé par une clause privative. Même si en rendant une telle décision la Régie peut implanter, dans une certaine mesure, une politique générale dont elle assure l'élaboration, elle le fait par le biais d'une norme imposée et précisée par la Loi. L'application de cette politique à des circonstances particulières, avec l'appréciation des faits que cela suppose, constitue un acte quasi judiciaire.
Bien qu'en matière d'impartialité il y ait lieu de faire preuve de flexibilité à l'endroit des tribunaux administratifs, un examen détaillé de la structure de la Régie et de ses multiples fonctions soulève une crainte raisonnable de partialité sur le plan institutionnel. La Loi permet à des employés de la Régie d'intervenir à toutes les étapes du processus pouvant mener au retrait d'un permis d'alcool, de l'enquête jusqu'à la décision. Le cumul de plusieurs fonctions au sein d'un même organisme administratif ne pose pas nécessairement problème mais, en l'espèce, une personne bien renseignée sur le rôle des avocats de la Régie éprouverait une crainte raisonnable de partialité dans un grand nombre de cas. Bien que la Loi et les règlements ne définissent pas la tâche de ces juristes, le rapport annuel de la Régie, ainsi que la description de leur tâche auprès de la Régie, indiquent qu'ils sont appelés à étudier les dossiers afin de conseiller la Régie sur les actions à prendre, préparer les dossiers, rédiger les avis de convocation, plaider devant les régisseurs et rédiger des opinions. Le rapport annuel et le silence de la Loi et des règlements engendrent la possibilité qu'un même juriste cumule ces fonctions dans un même dossier. Le rapport annuel ne fait état d'aucune mesure de cloisonnement entre les avocats impliqués à diverses étapes du processus. Or, l'existence de telles mesures semble essentielle dans les circonstances. La possibilité que le juriste qui a plaidé devant les régisseurs conseille par la suite ces derniers quant au même litige choque, et ce, d'autant plus que certains régisseurs ne possèdent aucune formation juridique. Une telle confusion de fonctions chez un procureur soulève une crainte raisonnable de partialité. L'avocat poursuivant ne doit, dans aucun cas, être en mesure de participer au processus décisionnel. Les fonctions de poursuivant et de juge ne peuvent cohabiter de la sorte. De plus, la Loi et les règlements permettent au président d'initier une enquête, de décider de tenir une audition, de constituer le banc chargé d'entendre l'affaire, en s'y incluant s'il le désire. De même, le rapport annuel suggère que d'autres régisseurs prennent parfois la décision de tenir une audition, et ce même rapport n'élimine pas la possibilité qu'ils statuent ensuite sur le fond de l'affaire. Même si le fait que la Régie, en tant qu'institution, participe au processus d'enquête, de convocation et de décision ne pose pas un problème en soi, la possibilité qu'un régisseur particulier décide, suite à l'enquête, de tenir une audition, et puisse ensuite participer au processus décisionnel, soulèverait chez la personne bien renseignée une crainte raisonnable de partialité dans un grand nombre de cas. Tout comme dans le cas des juristes de la Régie, une certaine forme de cloisonnement entre les régisseurs impliqués à diverses étapes du processus semble requise afin de dissiper cette crainte de partialité.
Les trois principales composantes de l'indépendance judiciaire sont la sécurité financière, l'inamovibilité et l'indépendance institutionnelle. Seuls les deux derniers éléments sont contestés dans la présente affaire et, comme en matière d'impartialité, une certaine dose de souplesse est de mise envers des organismes administratifs. En interprétant l'art. 23 de la Charte, il faut considérer les fonctions et caractéristiques propres aux organismes administratifs en cause. En l'espèce, les régisseurs jouissent d'une inamovibilité suffisante, au sens de l'arrêt Valente, puisque toute intervention arbitraire de l'exécutif en cours de mandat pourra être sanctionnée. Les conditions d'emploi des régisseurs se conforment aux exigences minimales d'indépendance. Celles-ci ne requièrent pas que tous les juges administratifs occupent leur fonction à titre inamovible, à l'instar des juges des tribunaux judiciaires. Les mandats à durée déterminée, fréquents, sont acceptables. Il importe toutefois que la destitution des juges administratifs ne soit pas laissée au bon plaisir de l'exécutif. Or, les décrets de nomination prévoient expressément que la destitution des régisseurs ne peut avoir lieu que pour certains motifs précis. Les régisseurs ont aussi la possibilité de s'adresser aux tribunaux de droit commun afin de s'opposer à une destitution illégale. Enfin, au vu de l'ensemble de la preuve, le grand nombre de points de contact existant entre la Régie et le ministre de la Sécurité publique ne soulève pas une crainte raisonnable quant à l'indépendance institutionnelle de la Régie. Il n'est pas inhabituel qu'un organisme administratif soit soumis à la supervision générale d'un membre de l'exécutif quant à sa gestion. Les éléments essentiels de l'indépendance institutionnelle se résument au contrôle par le tribunal des décisions administratives qui portent directement et immédiatement sur l'exercice des fonctions judiciaires. Or, il n'a pas été démontré en quoi le ministre de la Sécurité publique pouvait influer sur le processus décisionnel. Le contrôle quotidien des activités de la Régie et de ses divers employés, ainsi que la confection des rôles, sont du ressort du président. Le fait qu'en dernière analyse le Ministre soit à la fois responsable de la Régie et des divers corps policiers qui font enquête ne soulèverait pas chez une personne bien informée une crainte raisonnable quant à l'indépendance des régisseurs. Ceux-ci prononcent un serment les obligeant à remplir les devoirs de leur charge avec honnêteté et justice. Les liens qu'entretient le Ministre avec les divers intervenants ne sont donc pas suffisants pour susciter des inquiétudes.
Bien que la structure de la Régie ne se conforme pas aux exigences prescrites par l'art. 23 de la Charte, les diverses imperfections qui ont été identifiées ne sont cependant pas imposées par la loi constitutive ou les règlements accessoires. Il n'est donc pas nécessaire de déclarer que des dispositions précises de la Loi sont incompatibles avec la Charte. Il suffit d'accueillir la requête en évocation présentée par l'intimée et d'annuler la décision de la Régie.
Le juge L'Heureux-Dubé: La présente affaire relève uniquement du droit administratif. Le droit administratif fait partie du droit public et la common law s'applique de façon générale en droit public québécois, sous réserve de modifications législatives. On doit donc recourir à la méthodologie de common law, plutôt qu'une méthodologie d'inspiration civiliste. La Charte, en vertu de son statut quasi constitutionnel, a préséance juridique sur la common law. Afin de déterminer la corrélation entre la common law et le droit quasi constitutionnel d'origine législative, on doit donc premièrement analyser, identifier et énoncer la common law applicable; ensuite, on doit préciser l'effet du droit quasi constitutionnel d'origine législative sur la common law.
Les reproches formulés par l'intimée contre la Régie des permis d'alcool du Québec tombent sous les chefs de l'impartialité et de l'indépendance. L'indépendance d'un organisme par rapport à l'exécutif est une condition préalable, mais non suffisante, pour garantir l'impartialité. Les tribunaux ne sont jamais parfaitement indépendants; ils sont dans un état d'indépendance relative qui varie en fonction de leur niveau décisionnel. Lorsque la question de l'indépendance est soulevée dans un contexte de révision judiciaire, il revient donc aux cours d'évaluer, dans chaque cas, le degré d'indépendance requis en fonction de la nature du tribunal administratif, des contraintes institutionnelles auxquelles celui-ci est soumis, et du caractère péremptoire des décisions qui en émanent. Alors que l'indépendance peut être conçue sous la forme d'un continuum, il n'en va pas de même de l'impartialité. Un organisme peut être soit impartial, soit partial; il n'y a pas de choix intermédiaire. La crainte raisonnable de partialité est l'indicateur qui permet de trancher la question judiciairement. Si l'organisme génère dans un grand nombre de cas une crainte raisonnable de partialité chez la personne bien renseignée, une conclusion juridique de partialité en découlera. La souplesse entre en jeu dans le contenu spécifique du critère de la crainte raisonnable de partialité dans chaque cas. Mais cette souplesse ne doit pas s'exercer à l'endroit de l'impartialité: l'exigence d'impartialité ne saurait être assouplie. C'est donc le caractère raisonnable de la crainte qui variera en fonction des divers tribunaux administratifs, non pas leur impartialité intrinsèque. En l'espèce, pour les fins de l'analyse, la question de l'indépendance est subordonnée à celle de l'impartialité. Si l'on conclut à l'existence de la partialité, la question de l'indépendance devient purement théorique.
Les organismes qui posent des actes quasi judiciaires ou des actes administratifs sont assujettis à la règle nemo judex in propria sua causa debet esse, en vertu respectivement de l'obligation d'agir conformément à la justice naturelle, ou de l'obligation d'agir équitablement. Puisque les actes reprochés à la Régie sont soit des actes administratifs, soit des actes quasi judiciaires, ils sont donc assujettis à l'obligation d'impartialité comprise dans la règle nemo judex. En l'espèce, la preuve a clairement établi que la Régie a suscité une crainte raisonnable de partialité dans un grand nombre de cas chez la personne bien renseignée. Par conséquent, il y a lieu de conclure à la partialité de la Régie -- une partialité institutionnelle de type organisationnel. Par implication, la Régie a enfreint la règle nemo judex et a donc manqué à son obligation d'agir équitablement. Ce manquement ouvre la voie aux recours de common law applicables dans les circonstances, soit un recours en évocation au moyen d'une requête pour faire annuler la décision de la Régie, en vertu de l'art. 846 C.p.c., et un recours en déclaration du caractère inopérant inter partes des dispositions de la loi habilitante, en vertu des art. 453 et suiv. C.p.c.
Avant d'examiner l'effet des dispositions de la Charte sur la common law, il faut en premier lieu déterminer si ces dispositions s'appliquent en l'espèce. Pour interpréter l'art. 23 et le par. 56(1) de la Charte, et particulièrement la notion de tribunal quasi judiciaire, c'est l'approche méthodologique "moderne" qu'il faut appliquer. En tant qu'approche de base en interprétation juridique, il est temps d'abandonner la méthode d'interprétation fondée sur le "sens ordinaire" des mots. Selon l'approche moderne, on doit d'abord considérer notamment, outre le texte, le contexte, les autres dispositions de la loi, celles des autres lois in pari materia et l'historique législatif, afin de cerner correctement l'objectif du législateur. Ce n'est qu'après avoir lu les dispositions avec tous ces éléments présents à l'esprit que l'on s'arrêtera sur une définition. Cette méthode d'interprétation "moderne" a l'avantage de mettre en lumière les prémisses sous-jacentes et permet ainsi d'éviter qu'elles passent inaperçues comme ce serait le cas avec la méthode du "sens ordinaire". Vu l'évolution dynamique de notre droit, la pluralité des perspectives d'analyse juridique, l'époque des prémisses sous-jacentes dissimulées est maintenant révolue. La méthode du "sens ordinaire", avec sa préclusion méthodologique qui empêche l'enclenchement du raisonnement juridique, se justifie toutefois dans un domaine technique comme le droit fiscal en raison des impératifs de stabilité et de prévisibilité du droit; par ailleurs, dans ce domaine, l'utilisation du "sens ordinaire" ne crée pas d'effets secondaires indésirables.
Lorsqu'on procède à une lecture éclairée de l'art. 23 et du par. 56(1) de la Charte conformément à une méthode d'interprétation juridique moderne, c'est la définition de l'expression "quasi judiciaire" dont la portée est limitée à la catégorie des "matières d'importance pénale" qui doit être adoptée. L'article 23 n'est donc applicable qu'à un "organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires dans le domaine des "matières d'importance pénale"". Les recours de common law sont disponibles lorsque l'organisme administratif prend une décision de nature quasi judiciaire dans la catégorie des matières d'importance pénale et les art. 23 et 56(1) de la Charte accordent d'autres recours. Notamment, en cas de manquement à l'obligation d'impartialité dans cette catégorie, l'individu lésé peut obtenir l'annulation erga omnes totale ou partielle de la loi habilitante, en vertu de l'art. 52 de la Charte . En l'espèce, la décision de la Régie de révoquer le permis d'alcool de l'intimée n'était pas une décision quasi judiciaire relevant de la catégorie des matières d'importance pénale. Ce type de décision fait partie de la catégorie "non pénale". Par conséquent, l'art. 23 de la Charte est inapplicable dans la présente affaire et le recours déclaratoire erga omnes n'est pas disponible. Le litige relève plutôt du droit administratif et des recours en évocation et en déclaration. Puisque la demande de l'intimée est justifiée, il n'y a pas de raison de refuser d'exercer le pouvoir discrétionnaire d'accorder une mesure de redressement que le Code de procédure civile confère aux tribunaux. La requête en évocation doit donc être accueillie et la décision de la Régie annulée.
Jurisprudence
Citée par le juge Gonthier
Arrêts mentionnés: R. c. Lippé, [1991] 2 R.C.S. 114; Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311; Martineau c. Comité de discipline de l'Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602; Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879; Ministre du Revenu national c. Coopers & Lybrand, [1979] 1 R.C.S. 495; Syndicat canadien de la fonction publique c. Conseil des services essentiels, [1989] R.J.Q. 2648; Jacob et Bar Le Morency Inc. c. Régie des permis d'alcool du Québec (1988), 16 Q.A.C. 308; Taverne Le Relais Inc. c. Régie des permis d'alcool du Québec, [1989] R.J.Q. 2490; Alliance des professeurs catholiques de Montréal c. Labour Relations Board of Quebec, [1953] 2 R.C.S. 140; Assoc. des résidents du Vieux St-Boniface Inc. c. Winnipeg (Ville), [1990] 3 R.C.S. 1170; Newfoundland Telephone Co. c. Terre-Neuve (Board of Commissioners of Public Utilities), [1992] 1 R.C.S. 623; Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673; Ruffo c. Conseil de la magistrature, [1995] 4 R.C.S. 267; Committee for Justice and Liberty c. Office national de l'énergie, [1978] 1 R.C.S. 369; SITBA c. Consolidated-Bathurst Packaging Ltd., [1990] 1 R.C.S. 282; Brosseau c. Alberta Securities Commission, [1989] 1 R.C.S. 301; Re Sawyer and Ontario Racing Commission (1979), 24 O.R. (2d) 673; Després c. Association des arpenteurs-géomètres du Nouveau-Brunswick (1992), 130 R.N.-B. (2e) 210; Khan c. College of Physicians and Surgeons of Ontario (1992), 76 C.C.C. (3d) 10; Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56; Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3; Coffin c. Bolduc, [1988] R.J.Q. 1307; Nantais c. Bolduc, [1988] R.J.Q. 2465; Services Asbestos Canadien (Québec) Ltée c. Commission de la construction du Québec, [1989] R.J.Q. 1564; G.E. Hamel Ltée c. Cournoyer, [1989] R.J.Q. 2767; Société de vin internationale Ltée c. Régie des permis d'alcool du Québec, J.E. 91-853.
Citée par le juge L'Heureux-Dubé
Arrêts mentionnés: Bisaillon c. Keable, [1980] C.A. 316, inf. [1983] 2 R.C.S. 60; Laurentide Motels Ltd. c. Beauport (Ville) (1986), 3 Q.A.C. 163, inf. [1989] 1 R.C.S. 705; Maska Auto Spring Ltée c. Ste-Rosalie (Village), [1991] 2 R.C.S. 3; Winnipeg School Division No. 1 c. Craton, [1985] 2 R.C.S. 150; Dickason c. Université de l'Alberta, [1992] 2 R.C.S. 1103; Uniacke c. Dickson (1848), 1 N.S.R. 287; Smith c. National Trust Co. (1912), 45 R.C.S. 618; Zaidan Group Ltd. c. London (City) (1990), 71 O.R. (2d) 65, conf. [1991] 3 R.C.S. 593; Frame c. Smith, [1987] 2 R.C.S. 99; Bhadauria c. Seneca College of Applied Arts and Technology (1979), 27 O.R. (2d) 142, inf. [1981] 2 R.C.S. 181; Canada Trust Co. c. Ontario Human Rights Commission (1990), 69 D.L.R. (4th) 321; R. c. Lippé, [1991] 2 R.C.S. 114; MacKeigan c. Hickman, [1989] 2 R.C.S. 796; Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735; Organisation nationale anti-pauvreté c. Canada (Procureur général), [1989] 3 C.F. 684, autorisation de pourvoi refusée, [1989] 2 R.C.S. ix; Alliance des professeurs catholiques de Montréal c. Labour Relations Board of Quebec, [1953] 2 R.C.S. 140; Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311; Martineau c. Comité de discipline de l'Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602; In re H.K. (An Infant), [1967] 2 Q.B. 617; Enquête Énergie c. Commission de contrôle de l'énergie atomique, [1985] 1 C.F. 563, autorisation de pourvoi refusée, [1985] 1 R.C.S. viii; Saumur c. Procureur général de Québec, [1964] R.C.S. 252; Taylor c. Attorney-General (1837), 8 Sim. 413, 59 E.R. 164; British Railways Board c. Pickin, [1974] A.C. 765; Stubart Investments Ltd. c. La Reine, [1984] 1 R.C.S. 536; Hills c. Canada (Procureur général), [1988] 1 R.C.S. 513; Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554; Lignes aériennes Canadien Pacifique Ltée c. Assoc. canadienne des pilotes de lignes aériennes, [1993] 3 R.C.S. 724; R. c. St. Pierre, [1995] 1 R.C.S. 791; R. c. McIntosh, [1995] 1 R.C.S. 686; R. c. Creighton, [1993] 3 R.C.S. 3; R. c. Larkin (1942), 29 Cr. App. R. 18; R. c. DeSousa, [1992] 2 R.C.S. 944; Ontario c. Canadien Pacifique Ltée, [1995] 2 R.C.S. 1031; R. c. Lewis, [1996] 1 R.C.S. 921; Verdun c. Banque Toronto-Dominion, [1996] 3 R.C.S. 550; Judges of the Provincial Court (Man.) c. Manitoba (1995), 102 Man. R. (2d) 51; Roynat Inc. c. Ja-Sha Trucking & Leasing Ltd. (1992), 89 D.L.R. (4th) 405; Bodnar c. Real Estate Council of British Columbia (1994), 121 D.L.R. (4th) 27; Alberta (Treasury Branches) c. M.R.N., [1996] 1 R.C.S. 963; Québec (Communauté urbaine) c. Corp. Notre-Dame de Bon-Secours, [1994] 3 R.C.S. 3; Schwartz c. Canada, [1996] 1 R.C.S. 254; Coffin c. Bolduc, [1988] R.J.Q. 1307; Ministre du Revenu national c. Coopers & Lybrand, [1979] 1 R.C.S. 495; Attorney-General c. Prince Ernest Augustus of Hanover, [1957] A.C. 436; Lincoln College's Case (1595), 3 Co. Rep. 58b, 76 E.R. 764; Chamberlain's Case (1611), Lane 117, 145 E.R. 346; City of Victoria c. Bishop of Vancouver Island, [1921] 2 A.C. 384; The King c. Assessors of the Town of Sunny Brae, [1952] 2 R.C.S. 76; Lisenko c. Société zoologique de Granby Inc., T.D.P.Q., no 460-53-000001-938, 8 mars 1994; Cutler c. Québec (Commission des droits de la personne) (1986), 7 C.H.R.R. D/3610; Gravel c. Cité de St-Léonard, [1978] 1 R.C.S. 660; Re Peralta and The Queen in right of Ontario (1985), 49 O.R. (2d) 705, conf. [1988] 2 R.C.S. 1045; The Queen c. Inhabitants of Watford (1846), 9 Q.B. 626, 115 E.R. 1413; Dubois c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 350; Starr c. Houlden, [1990] 1 R.C.S. 1366.
Lois et règlements cités
Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C-12, art. 23 [mod. 1982, ch. 17, art. 42], 38 [rempl. idem, ch. 61, art. 15], 52 [idem, art. 16], 56(1) [mod. 1989, ch. 51, art. 2], 57, 71, al. 2(1) [rempl. idem, art. 5], 77, al. 2 [idem].
Charte des droits et libertés de la personne, L.Q. 1975, ch. 6, art. 23.
Code civil du Bas Canada, art. 157 [abr. L.Q. 1980, ch. 39, art. 14], 1018.
Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64, art. 1427.
Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C-25, art. 1, 4j) [rempl. 1992, ch. 57, art. 171], 13 [rempl. 1982, ch. 17, art. 2; mod. 1984, ch. 26, art. 1; mod. 1993, ch. 30, art. 1], 14, 15, 22 [mod. 1988, ch. 21, art. 76; mod. 1992, ch. 57, art. 422], 49 à 54, 84, 453 et suiv., 834 à 837, 844 [mod. 1992, ch. 57, art. 390], 845, 846 [mod. idem, art. 422].
Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales [la Convention européenne des droits de l'Homme], 213 R.T.N.U. 221, art. 6(1).
Déclaration canadienne des droits, S.C. 1960, ch. 44 [maintenant L.R.C. (1985), app. III], art. 2e), f).
Déclaration universelle des droits de l'Homme, A.G. Rés. 217 A (III), Doc. A/810 N.U., à la p. 71 (1948), art. 10.
Loi modifiant le Code de procédure civile et la Charte des droits et libertés de la personne, L.Q. 1993, ch. 30.
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7 .
Loi sur la fonction publique, L.R.Q., ch. F-3.1.1.
Loi sur la Régie des alcools, des courses et des jeux et modifiant diverses dispositions législatives, L.Q. 1993, ch. 39.
Loi sur les permis d'alcool, L.R.Q., ch. P-9.1, art. 2 [abr. 1993, ch. 39, art. 77], 4 [idem], 5 [idem], 8 [idem], 9 [idem], 10 [idem], 11 [idem], 12 [idem], 15 [idem], 16 [rempl. 1991, ch. 51, art. 3; abr. 1993, ch. 39, art. 77], 21 [mod. 1986, ch. 86, art. 38; mod. 1988, ch. 46, art. 24; abr. 1993, ch. 39, art. 77], 22 [idem], 24 [idem], 24.1 [aj. 1991, ch. 31, art. 1], 25 et suiv., 36 [mod. 1983, ch. 28, art. 50; mod. 1986, ch. 95, art. 208], 39 [mod. 1987, ch. 12, art. 51; mod. 1991, ch. 51, art. 5], 40, 41 à 42.2, 51 [rempl. 1991, ch. 51, art. 11], 53 à 68, 75 [mod. 1986, ch. 96, art. 26; mod. 1991, ch. 51, art. 14], 85 [mod. 1986, ch. 86, art. 41; mod. 1988, ch. 46, art. 24], 86 [mod. 1983, ch. 28, art. 54; mod. 1986, ch. 96, art. 28; mod. 1990, ch. 4, art. 633], 86(8) [mod. 1986, ch. 96, art. 28], 93 [mod. 1991, ch. 51, art. 21], 96 [mod. 1986, ch. 58, art. 69; idem, ch. 86, art. 41; mod. 1988, ch. 46, art. 24; mod. 1991, ch. 51, art. 24], 99 [mod. 1986, ch. 86, art. 41; mod. 1988, ch. 46, art. 24], 101 [abr. 1993, ch. 39, art. 81], 102 [mod. 1991, ch. 51, art. 26], 103, 104 [abr. 1993, ch. 39, art. 81], 104.1 [aj. 1986, ch. 96, art. 32; abr. 1993, ch. 39, art. 81], 107 [abr. 1993, ch. 39, art. 81], 110, 111 [mod. 1983, ch. 28, art. 57; mod. 1986, ch. 86, art. 41; mod. 1988, ch. 46, art. 24], 116, 175 [mod. 1986, ch. 86, art. 38; mod. 1988, ch. 46, art. 24].
Loi sur les tribunaux judiciaires, L.R.Q., ch. T-16, art. 1 [mod. 1988, ch. 21, art.1; mod. 1992, ch. 61, art. 612].
Pacte international relatif aux droits civils et politiques, 999 R.T.N.U. 171, art. 14(1).
Règlement sur la procédure applicable devant la Régie des permis d'alcool du Québec, R.R.Q. 1981, ch. P-9.1, r. 7, art. 22, 26, 36.
Règlement sur le traitement des plaintes et la procédure applicable aux enquêtes de la Commission des droits de la personne, (1991) 123 G.O. II, 1459.
Règles de procédure du Tribunal des droits de la personne, (1993) 125 G.O. II, 7828, art. 51.
Règles de régie interne de la Régie des permis d'alcool du Québec, R.R.Q. 1981, ch. P-9.1, r. 9, art. 15.
Doctrine citée
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POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Québec, [1994] R.J.Q. 2440, 65 Q.A.C. 245, 122 D.L.R. (4th) 553, qui a confirmé en partie un jugement de la Cour supérieure, [1993] R.J.Q. 1877, 17 Admin. L.R. (2d) 69, qui avait accueilli la requête en évocation de l'intimée. Pourvoi accueilli.
Jean-Yves Bernard et Benoît Belleau, pour les appelants.
Simon Venne et Marie Paré, pour l'intimée.
\\Le juge Gonthier\\
Le jugement du juge en chef Lamer et des juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major a été rendu par
1 LE JUGE GONTHIER -- Ce pourvoi donne à notre Cour l'occasion de préciser la portée des exigences qu'impose l'art. 23 de la Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C-12, aux tribunaux administratifs. Le cas particulier de la Régie des permis d'alcool met en évidence la nécessité de concilier les impératifs de commodité administrative et les principes d'impartialité et d'indépendance, avec lesquels il ne saurait trop facilement être transigé.
I - Les faits
2 La société intimée exploitait à St-Jérôme le Bistro-Bar La Petite Maison Enr., en vertu de deux permis délivrés par la Régie des permis d'alcool. Suite à de nombreuses plaintes et à l'action conjointe de trois corps policiers, le président de la Régie envoie le 1er mai 1992 un avis de convocation à l'intimée. Par ce document qui énonce les divers reproches retenus à l'encontre de l'intimée, la Régie fait état de son intention de tenir une audience avant que ne soit prise une décision quant au retrait ou à la suspension des permis. Pendant sept jours, le procureur de la Régie et celui de l'intimée présentent donc devant deux régisseurs une preuve, à l'aide de nombreux témoins. Par la suite, le 14 octobre 1992, le président de la Régie, s'appuyant sur des faits nouveaux, envoie à l'intimée un avis de convocation supplémentaire. Sept jours d'audience seront encore nécessaires avant que les régisseurs ne décident, le 17 février 1993, de révoquer les deux permis d'alcool de l'intimée pour cause d'atteinte à la tranquillité publique. Les régisseurs justifient notamment cette sanction, fondée sur l'art. 75 et le par. 86(8) de la Loi sur les permis d'alcool, L.R.Q., ch. P-9.1 (la "Loi"), par le bruit excessif causé par l'établissement et le trafic de stupéfiants s'y tenant.
3 L'intimée conteste cette décision en Cour supérieure par voie d'évocation. Elle en requiert l'annulation, mais demande aussi l'invalidation de l'art. 2 de la Loi, qui établit la Régie, en alléguant que cet organisme ne respecte pas les garanties d'indépendance et d'impartialité imposées par l'art. 23 de la Charte. Le 15 juin 1993, la Cour supérieure accueille la requête et, en déclarant invalide et inopérante la disposition contestée, remet en cause l'existence même de la Régie: [1993] R.J.Q. 1877, 17 Admin. L.R. (2d) 69. La Cour supérieure suspend cependant pour une période de 12 mois l'effet de cette déclaration d'invalidité.
4 Un appel est formé par le procureur général du Québec et la Régie. Avant que le pourvoi ne puisse être entendu au fond, la Régie des alcools, des courses et des jeux vient remplacer la Régie des permis d'alcool, par l'effet de la Loi sur la Régie des alcools, des courses et des jeux et modifiant diverses dispositions législatives, L.Q. 1993, ch. 39. Entrée en vigueur en partie le 14 juillet 1993, cette loi prévoit que le nouvel organisme acquiert les droits et assume les obligations de la défunte Régie des permis d'alcool, et remplit un rôle accru en matière de courses et de jeux. Les parties considèrent néanmoins que le débat engagé en Cour supérieure conserve toute son importance, en raison de la ressemblance entre les deux organismes. Le 23 septembre 1994, la Cour d'appel accueille le pourvoi en partie et déclare valide l'art. 2 de la Loi: [1994] R.J.Q. 2440, 65 Q.A.C. 245, 122 D.L.R. (4th) 553. La majorité de la cour déclare cependant invalide et inopérante la mention de l'art. 75 contenue au par. 86(8) de la Loi. Le juge Beauregard, dissident, aurait quant à lui accueilli l'appel en totalité.
II - Les dispositions législatives pertinentes
5 Loi sur les permis d'alcool, L.R.Q., ch. P-9.1
2. Un organisme est institué sous le nom de «Régie des permis d'alcool du Québec».
75. Un détenteur d'un permis ne doit pas l'exploiter de manière à nuire à la tranquillité publique.
85. La Régie peut révoquer un permis ou le suspendre pour une période qu'elle détermine, de sa propre initiative ou à la suite d'une demande présentée par le détenteur du permis, le ministre de la Sécurité publique, la corporation municipale sur le territoire de laquelle est exploité le permis ou par tout autre intéressé.
86. La Régie peut révoquer ou suspendre un permis si:
. . .
8o le détenteur du permis contrevient à une disposition des articles 70 à 73, 75, 78 ou 82 ou refuse ou néglige de se conformer à une demande de la Régie visée à l'article 110;
Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C-12
23. Toute personne a droit, en pleine égalité, à une audition publique et impartiale de sa cause par un tribunal indépendant et qui ne soit pas préjugé, qu'il s'agisse de la détermination de ses droits et obligations ou du bien-fondé de toute accusation portée contre elle.
. . .
56. 1. Dans les articles 9, 23, 30, 31, 34 et 38, dans le chapitre III de la partie II ainsi que dans la partie IV, le mot «tribunal» inclut un coroner, un commissaire-enquêteur sur les incendies, une commission d'enquête et une personne ou un organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires.
III - Jugements des tribunaux d'instance inférieure
La Cour supérieure
6 Le juge Vaillancourt examine la requête qui lui est soumise sous l'angle de l'art. 23 de la Charte. Cette disposition trouve en effet application, à son avis, lorsque la Régie exerce des fonctions quasi judiciaires. Tel est le cas lorsqu'il y a suspension d'un permis d'alcool en vigueur. Le juge Vaillancourt distingue ensuite l'impartialité de l'indépendance et, tout en étant d'avis que l'impartialité ne peut être modulée, il prétend que les exigences d'indépendance doivent être appliquées avec moins de sévérité aux organismes administratifs. Afin d'évaluer la structure de la Régie, le juge Vaillancourt fait appel aux critères élaborés dans l'affaire R. c. Lippé, [1991] 2 R.C.S. 114. Il lui faut donc dans un premier temps déterminer si une personne très bien informée éprouverait une crainte raisonnable de partialité dans un grand nombre de cas.
7 À ce sujet, deux éléments établissent selon le juge Vaillancourt la partialité institutionnelle de la Régie. Il existe d'abord des liens étroits et de dépendance entre le ministre de la Sécurité publique, le président, les régisseurs, les avocats de la Régie et le corps policier. D'autre part, le juge Vaillancourt relève que la Régie, dans la grande majorité des cas, mène l'enquête, évalue les plaintes, porte les plaintes, préside l'audience et rend les décisions. La crainte de partialité qui découle de ces caractéristiques de la Régie ne peut, selon le juge Vaillancourt, être suffisamment atténuée par l'existence dans la Loi d'autres garanties, comme celles qui portent sur l'inamovibilité et la sécurité financière des régisseurs. À son avis, la constitution et l'organisation de la Régie à l'époque pertinente ne respectaient pas les exigences posées par l'art. 23 de la Charte. Il lui paraît donc nécessaire de déclarer invalide et inopérante la disposition établissant la Régie. Afin de pallier les inconvénients d'une disparition immédiate de l'organisme, le juge Vaillancourt suspend cependant l'effet de sa décision pour une période de 12 mois.
La Cour d'appel
Le juge Brossard
8 Selon le juge Brossard, l'analyse de la Loi confirme la conclusion du premier juge quant à l'existence