Canada (Commissaire à l’information du Canada) c. Canada (Défense nationale)

Canada (Commissaire à l’information du Canada) c. Canada (Défense nationale)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2008-06-19
Référence neutre
2008 CF 766
Numéro de dossier
T-1209-05, T-1210-05, T-1211-05, T-210-05
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20080619
Dossiers : T‑210‑05
T‑1209‑05
T‑1210‑05
T‑1211‑05
Référence : 2008 CF 766
Ottawa (Ontario), le 19 juin 2008
En présence de monsieur le juge Kelen
Dossier : T‑210‑05
ENTRE :
LE COMMISSAIRE À L’INFORMATION DU CANADA
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA DÉFENSE NATIONALE
défendeur
Dossier : T‑1209‑05
ET ENTRE :
LE COMMISSAIRE À L’INFORMATION DU CANADA
demandeur
et
LE PREMIER MINISTRE DU CANADA
défendeur
T‑1210‑05
ET ENTRE :
LE COMMISSAIRE À L’INFORMATION DU CANADA
demandeur
et
LE COMMISSAIRE DE LA GENDARMERIE ROYALE DU CANADA
défendeur
T‑1211‑05
ET ENTRE :
LE COMMISSAIRE À L’INFORMATION DU CANADA
demandeur
et
LE MINISTRE DES TRANSPORTS
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Le public a‑t‑il le droit d’examiner le cahier de rendez‑vous du premier ministre? Le public a‑t‑il le droit d’examiner les notes manuscrites de l’adjoint exécutif d’un ministre portant sur une affaire ministérielle?
[2] La présente affaire concerne quatre demandes de contrôle judiciaire déposées par le Commissaire à l’information du Canada (le commissaire) conformément à l’article 42 de la Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, ch. A‑1 (la Loi sur l’accès ou la Loi). Les demandes soulèvent le point de savoir si les documents se trouvant au Cabinet du Premier ministre, au Cabinet du ministre de la Défense nationale, au Cabinet du ministre des Transports ou à la Gendarmerie royale du Canada sont susceptibles de divulgation selon la Loi. Les documents en cause comprennent les agendas quotidiens de l’ancien premier ministre, des ordres du jour et documents se rapportant à des réunions auxquelles avait assisté l’ancien ministre de la Défense nationale et les itinéraires et calendriers de réunions de l’ancien ministre des Transports.
[3] La question à laquelle la Cour doit répondre n’est pas de savoir si les documents devraient être accessibles au public au titre du droit canadien de la « liberté d’accès à l’information », mais de savoir si les documents sont actuellement accessibles au public en vertu du droit canadien existant. La Cour ne légifère pas ni et ne modifie le droit; elle interprète le droit existant.
TABLE DES MATIÈRES
Paragraphe
I. LES FAITS............................................................................................................................. 4
II. LES POINTS EN LITIGE..................................................................................................... 32
III. LES LOIS PERTINENTES................................................................................................... 33
IV. LA NORME DE CONTRÔLE............................................................................................. 34
V. LA CHARGE DE LA PREUVE............................................................................................ 39
Paragraphe
VI. ANALYSE............................................................................................................................ 41
Point n° 1 : Le Cabinet du Premier ministre, le Cabinet du ministre des Transports et le Cabinet du ministre de la Défense nationale sont‑ils des « institutions fédérales » au sens du paragraphe 4(1) et de l’annexe I de la Loi sur l’accès?......................................... 41
Point n° 2 : Qu’est‑ce qu’un document « relevant d’une institution fédérale » selon l’expression employée au paragraphe 4(1) de la Loi?.............................................................. 78
Point n° 3 : Quelles sont la signification et la portée des exceptions suivantes prévues dans la Loi? 101
VII. APPLICATION DU DROIT AU CONTEXTE DE CHACUNE DES DEMANDES.......... 127
1) Ministre de la Défense nationale (dossier T‑210‑05)........................................................ 127
2) Premier ministre (dossier T‑1209‑05).............................................................................. 149
3) Commissaire de la GRC (dossier T‑1210‑05).................................................................. 179
4) Ministre des Transports (dossier T‑1211‑05)................................................................... 188
VIII. CONCLUSIONS GÉNÉRALES DE LA COUR................................................................ 211
IX. DÉPENS............................................................................................................................. 212
JUGEMENT.......................................................................................................................... Page 99
I. LES FAITS
[4] Les faits se rapportant à chacune des demandes sont exposés ci‑après. Les documents en cause ont été soulignés pour plus de commodité.
1. Ministre de la Défense nationale (dossier T‑210‑05)
[5] Le 29 octobre 1999, le ministère de la Défense nationale (le MDN) a reçu une demande d’accès à l’information portant sur [traduction] « les procès‑verbaux ou documents issus des réunions de gestion M5 pour 1999 ». Le terme M5 servait à décrire les réunions informelles entre le ministre de la Défense nationale, Art Eggleton (le ministre), le personnel exonéré de niveau supérieur du cabinet du ministre, le sous‑ministre de la Défense et le chef d’état‑major de la Défense.
[6] La réponse initiale du MDN a été qu’ils avaient effectué une recherche, mais que celle‑ci n’avait pas permis de trouver de documents se rapportant à la demande d’accès. Le 26 février 2000, l’auteur de la demande s’est plaint auprès du commissaire, affirmant notamment que [traduction] « personnellement, je trouve très difficile de croire qu’aucun document ne résulte de ces réunions de gestion ». Par la suite, le commissaire a entrepris une enquête comme l’y obligeait l’article 30 de la Loi.
[7] En conséquence de l’enquête du commissaire, 1 413 pages de documents ont été indentifiées comme étant pertinentes pour la demande initiale. Sur ces 1 413 pages, 765 se trouvaient à l’intérieur du MDN même, et à l’extérieur du cabinet du ministre. Ces documents ont donc été traités et divulgués sous réserve des exceptions et exclusions applicables indiquées dans la Loi.
[8] Les 648 pages restantes de documents, qui sont devenues l’objet de la présente demande, se rapportent aux réunions M5 et se trouvaient à l’intérieur du périmètre du cabinet du ministre. Il s’agit des documents suivants :
1. 185 pages de notes se rapportant aux réunions M5, extraites des blocs‑notes de membres du personnel exonéré du ministre;
2. 342 pages de correspondance électronique contenant environ 539 courriels. Sur ce nombre, environ 101 courriels ont été échangés exclusivement entre des membres du personnel exonéré du ministre, tandis qu’environ 438 l’ont été entre le personnel exonéré et le personnel non exonéré du cabinet du ministre, ou ont été transmis, ou envoyés comme copies, au personnel non exonéré;
3. 82 pages d’ordres du jour de réunions énumérant les points devant être abordés aux réunions M5;
4. 39 pages de documents divers, notamment des notes de service et des notes d’information destinées au ministre et aux autres participants des réunions M5.
[9] Après avoir formellement invité le ministre à s’exprimer sur les raisons pour lesquelles certaines portions des documents ne devraient pas être communiquées, le commissaire a jugé la plainte fondée, c’est‑à‑dire que selon lui les documents en cause « relevaient d’une institution fédérale » selon ce que prévoit l’article 4 de la Loi, et il a recommandé que les documents soient communiqués à l’auteur de la demande d’accès, à l’exception des portions visées par une exception prévue dans la Loi ou autrement exclues en tant que documents confidentiels du Cabinet.
[10] Par lettre datée du 15 novembre 2000, le MDN a fait savoir qu’il ne se plierait pas à la recommandation du commissaire parce que selon lui, en droit, les documents en cause ne relevaient pas d’une institution fédérale et échappaient donc à l’application de la Loi. En réponse, et avec le consentement de l’auteur de la demande d’accès, le commissaire a déposé la présente demande de contrôle judiciaire conformément à l’article 42 de la Loi.
2. Premier ministre (dossier T‑1209‑05)
[11] Le 28 juin 1999, le Bureau du Conseil privé (le BCP) a reçu six demandes d’accès portant sur les agendas quotidiens de l’ancien premier ministre, le très honorable Jean Chrétien (le PM). L’ensemble des demandes d’accès porte sur la période allant de janvier 1994 au 25 juin 1999.
[12] Le 13 juillet 1999, le BCP a informé l’auteur des demandes d’accès que, s’agissant de cinq des demandes, il n’y avait aucun document relevant du BCP. En ce qui concerne la sixième demande, l’auteur de la demande a été informé le 11 août 1999 que, compte tenu du paragraphe 10(2) de la Loi, le BCP ne confirmait pas ni ne niait l’existence de documents se rapportant à l’objet de la demande et que, si de tels documents existaient, alors ils bénéficieraient d’une exception en tant que renseignements personnels visés par l’article 19 de la Loi.
[13] Le 24 août 1999, l’auteur des demandes d’accès a déposé une plainte auprès du commissaire, suite à laquelle une enquête a été entreprise comme le requiert l’article 30 de la Loi.
[14] Au cours de l’enquête du commissaire, on a constaté que 2 006 pages des agendas quotidiens du PM se rapportaient aux demandes. Sur ce nombre, 2 002 pages se trouvaient dans le périmètre du Cabinet du Premier ministre (le CPM). Les quatre autres pages, qui se rapportaient à l’une des demandes, se trouvaient dans le bureau de l’adjoint exécutif du greffier du BCP. Ces documents comprenaient l’agenda du PM pour le 23 juillet 1999 ainsi que des copies hebdomadaires des agendas pour la période allant du 23 mai au 12 juin 1999.
[15] Des versions papier des agendas étaient envoyées aux hauts fonctionnaires travaillant au CPM. Jusque vers l’automne de 1999, le CPM avait pour habitude d’envoyer par télécopieur une copie de l’agenda du lendemain au greffier du BCP. Il était entendu que cette copie visait uniquement à informer le greffier et son adjoint exécutif. En outre, une copie de l’agenda indiquant uniquement les endroits que visiterait le PM était remise à la Gendarmerie royale du Canada (la GRC).
[16] La pratique consistant à remettre à la GRC des copies de l’agenda du PM a été abandonnée en décembre 2001. Par la suite, le CPM a continué de lui envoyer par télécopieur un calendrier indiquant les heures de départ et les destinations se rapportant aux déplacements prévus du PM à Ottawa, mais il y insérait la consigne suivante : « prière de détruire après lecture ».
[17] Le défendeur reconnaît que certaines portions ou pages des documents en cause ont été trouvées dans des institutions fédérales, plus précisément au BCP et à la GRC. Cependant, il est d’avis que, dans la mesure où ces copies « relèvent » d’une institution fédérale, elles bénéficient des exceptions et exclusions prévues dans la Loi et ne doivent pas être communiquées à l’auteur de la demande d’accès.
[18] Après avoir terminé son enquête, le commissaire a jugé que la plainte était fondée et a recommandé que les documents en cause soient communiqués, à l’exception des portions validement soustraites à la communication en vertu des exceptions et exclusions prévues par la Loi. Le BCP a répondu qu’il n’adopterait pas les recommandations du commissaire et a maintenu que les documents justifiaient dans leur intégralité l’application de l’exception prévue à l’article 17, qui concerne la sécurité des individus; que les documents contenaient des renseignements personnels selon le paragraphe 19(1); que les documents étaient exclus en tant que documents confidentiels du Cabinet selon l’article 69; et qu’il n’était pas possible de procéder aux prélèvements dont fait état l’article 25. En réponse, et avec le consentement de l’auteur de la demande d’accès, le commissaire a déposé la présente demande de contrôle judiciaire conformément à l’article 42 de la Loi.
3. Commissaire de la GRC (dossier T‑1210‑05)
[19] Le 14 novembre 2000, la GRC a reçu une demande d’accès portant sur [traduction] « toutes les copies des agendas quotidiens du premier ministre remis à la Gendarmerie royale du Canada par le Cabinet du Premier ministre, du 1er janvier 1997 à aujourd’hui ». Par lettre datée du 7 décembre 2000, la GRC a répondu qu’elle avait fait une recherche dans ses documents, qu’elle ne recevait pas copie des agendas quotidiens du PM et que c’était le CPM qui détenait de tels renseignements.
[20] Le 19 décembre 2000, l’auteur de la demande d’accès s’est plaint au commissaire, lui disant que les renseignements communiqués dans des procédures connexes introduites devant la Cour confirmaient que la GRC recevait toujours des copies de l’agenda quotidien du PM. Au cours de l’enquête subséquente du commissaire, 386 pages d’un document intitulé [traduction] « Agenda du Premier Ministre » ont été trouvées à la sous‑direction de la GRC connue sous le nom de « Peloton de protection du PM ».
[21] Dans une lettre datée du 4 avril 2002, la GRC a revu la réponse qu’elle avait donnée à l’auteur de la demande d’accès. Elle reconnaissait avoir trouvé les documents, mais elle écrivait qu’elle refusait de les communiquer en raison des exceptions prévues aux articles 17 et 19 de la Loi, qui portent respectivement sur la sécurité des individus et sur les renseignements personnels. La GRC écrivait aussi que plusieurs portions des documents étaient exclus en application du paragraphe 69(1) de la Loi, car il s’agissait de documents confidentiels du Cabinet. Par lettre datée du 12 avril 2002, l’auteur de la demande d’accès a déposé une autre plainte auprès du commissaire au motif qu’il était improbable selon lui que l’intégralité des renseignements contenus dans les documents en la possession du Peloton de protection du PM tombe sous le coup de l’article 17 et des paragraphes 19(1) et 69(1) de la Loi.
[22] Un deuxième [traduction] « Résumé de la plainte » a été remis à la GRC le 31 mai 2002. Le commissaire de la GRC y a répondu par lettre en date du 8 juillet 2002, affirmant que le refus de communiquer les agendas s’expliquait par des impératifs de sécurité concernant le PM et ses gardes du corps. Les agendas renferment les plans clairs et précis des départs quotidiens du PM de sa résidence, de ses arrivées à la colline du Parlement et de ses autres habitudes personnelles, de sorte que les renseignements, s’ils étaient divulgués, seraient précieux pour toute personne qui voudrait s’en prendre au PM. Le 26 juillet 2002, le commissaire a répondu que les observations faites au nom de la GRC ne permettaient pas à la GRC d’affirmer que la communication des documents selon la Loi pouvait être refusée, et le commissaire ajoutait donc que son enquête se poursuivrait.
[23] Le 3 mai 2005, le commissaire a conclu que la plainte de l’auteur de la demande d’accès était fondée et a recommandé que certaines portions des documents demandés soient divulguées. Le commissaire de la GRC lui a répondu le 28 mai 2005 que la GRC maintenait sa position et qu’elle ne se conformerait donc pas aux recommandations du commissaire. En conséquence, et avec le consentement de l’auteur de la demande d’accès, le commissaire a déposé la présente demande de contrôle judiciaire conformément à l’article 42 de la Loi.
4. Ministre des Transports (dossier T‑1211‑05)
[24] Le 3 novembre 1999, le ministère des Transports (le MDT) a reçu une demande d’accès à l’information portant sur l’ensemble des itinéraires et des calendriers de réunions du ministre des Transports (le ministre) pour la période allant du 1er juin au 5 novembre 1999. Après examen, le MDT a envoyé, le 22 décembre 1999, à l’auteur de la demande une réponse initiale indiquant : [traduction] « Les dossiers de Transports Canada ne renferment aucun document qui réponde à votre demande. Il convient de noter cependant que les itinéraires et les calendriers de réunions du ministre sont préparés et gérés par son personnel politique et ne sont pas considérés comme des documents ministériels ».
[25] Le 1er février 2000, l’auteur de la demande d’accès a déposé une plainte auprès du commissaire, affirmant notamment que les calendriers préparés pour le ministre « concernant le ministère sont des documents du ministère » et que le refus de les communiquer constitue une « entorse » à la Loi. Le commissaire a par la suite entrepris une enquête comme le requiert l’article 30.
[26] À la suite de l’enquête du commissaire, 46 pages de documents ont été identifiées comme étant pertinentes pour la demande initiale d’accès. Chaque page contenait l’agenda du ministre pour une semaine donnée, durant la période considérée. Sur ces 46 pages, 23 étaient archivées sous forme électronique dans le cabinet du ministre.
[27] Les autres 23 pages, se trouvant dans un document intitulé [traduction] « Agenda envoyé au sous‑ministre pour la période allant du 30 mai 1999 au 6 novembre 1999 », consistaient en des versions abrégées des pages susmentionnées et étaient archivées sous forme électronique dans le cabinet du ministre, après avoir préalablement été communiquées au cabinet du sous‑ministre pour l’administration du MDT.
[28] Durant l’enquête, le commissaire a soigneusement examiné le contenu des documents en cause. Il a ensuite conclu que les agendas se rapportaient à des questions relevant des responsabilités du ministre à l’égard du MDT et qu’ils relevaient donc d’une « institution fédérale » au sens de la Loi.
[29] Après avoir invité formellement le ministre à donner les raisons pour lesquelles les documents ne devraient pas être communiqués, le commissaire a jugé que la plainte de l’auteur de la demande d’accès était fondée et a recommandé que les documents soient communiqués à l’auteur de la demande. Le commissaire a aussi examiné les exceptions alléguées par le MDT en vertu de la Loi, mais a finalement refusé d’appliquer plusieurs d’entre elles.
[30] Dans une lettre datée du 12 mars 2005, le MDT a informé le commissaire qu’il ne se conformerait pas à sa demande, invoquant la même position juridique que celle qu’avait adoptée le MDN, c’est‑à‑dire que les documents en cause ne relevaient pas du MDT et qu’ils n’étaient donc pas assujettis aux dispositions de la Loi.
[31] Après avoir reçu la lettre du MDT, le commissaire, avec le consentement de l’auteur de la demande d’accès, a déposé la présente demande de contrôle judiciaire conformément à l’article 42 de la Loi.
II. LES POINTS EN LITIGE [32] Pour savoir si les documents en cause sont susceptibles de divulgation selon la Loi sur l’accès, la Cour doit répondre à trois questions :
1. Le Cabinet du Premier ministre, le Cabinet du ministre des Transports et le Cabinet du ministre de la Défense nationale sont‑ils des « institutions fédérales » au sens du paragraphe 4(1) et de l’annexe I de la Loi sur l’accès?
2. Qu’est‑ce qu’un document « relevant d’une institution fédérale », selon l’expression employée au paragraphe 4(1) de la Loi?
3. Quelles sont la signification et la portée des exceptions suivantes prévues dans la Loi :
i. l’exception relative aux « renseignements personnels », à l’article 19;
ii. les exceptions relatives aux « avis ou recommandations » et aux « comptes rendus de consultations ou délibérations », aux alinéas 21(1)a) et b);
iii. les exclusions prévues à l’article 69 de la Loi et à l’article 39 de la Loi sur la preuve au Canada, qui se rapportent aux renseignements ou documents confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada.
La Cour appliquera ensuite ses conclusions sur ces questions à la preuve produite dans chacune des demandes pour décider si les documents en cause sont susceptibles de divulgation selon la Loi sur l’accès.
III. LES LOIS PERTINENTES [33] Les textes intéressant les présentes demandes sont les suivants :
1. Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, ch. A‑1 (la Loi sur l’accès, ou la Loi);
2. Loi sur la défense nationale, L.R.C. 1985, ch. N‑5;
3. Loi sur le ministère des Transports, L.R.C. 1985, ch. T‑18;
4. Loi fédérale sur la responsabilité, L.C. 2006, ch. 9;
5. Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada, L.C. 2004, ch. 11;
6. Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P‑21;
7. Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F‑11;
8. Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, ch. I‑21; et
9. Loi sur la preuve au Canada, L.R.C. 1985, ch. C‑5.
Les dispositions pertinentes sont reproduites à l’appendice « A » des présents motifs. Cependant, quelques‑unes d’entre elles ont également été intégrées dans le texte des présents motifs, pour plus de commodité.
IV. LA NORME DE CONTRÔLE [34] Pour savoir quelle norme doit être appliquée au refus des défendeurs de suivre les recommandations du commissaire, je me rapporte à l’arrêt récent de la Cour suprême du Canada Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] A.C.S. n° 9 (QL). Dans cette affaire, la Cour suprême a réexaminé le nombre de normes de contrôle et leurs définitions ainsi que le processus analytique devant être employé pour savoir quelle norme doit être appliquée dans un cas donné. Depuis l’arrêt de la Cour, il est clair que la norme de la décision manifestement déraisonnable n’existe plus et que les cours de révision doivent se concentrer sur deux normes seulement : celle de la décision raisonnable et celle de la décision correcte.
[35] Dans l’arrêt Dunsmuir, la Cour suprême a jugé que la procédure de contrôle judiciaire comporte deux étapes. Les juges Bastarache et Lebel ont écrit ce qui suit, au paragraphe 62 :
¶ 62 Bref, le processus de contrôle judiciaire se déroule en deux étapes. Premièrement, la cour de révision vérifie si la jurisprudence établit déjà de manière satisfaisante le degré de déférence correspondant à une catégorie de questions en particulier. En second lieu, lorsque cette démarche se révèle infructueuse, elle entreprend l’analyse des éléments qui permettent d’arrêter la bonne norme de contrôle.
[36] En l’espèce, les parties s’entendent pour dire que la norme de contrôle devant s’appliquer au refus des défendeurs de communiquer les documents pertinents est celle de la décision correcte. Les parties citent à l’appui un arrêt de la Cour suprême du Canada, Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), 2003 CSC 8, [2003] 1 R.C.S. 66 (l’arrêt GRC). Dans cette affaire, la Cour suprême se demandait quelle norme de contrôle devait s’appliquer à la décision du commissaire de la GRC de ne pas communiquer les renseignements se rapportant à quatre agents au motif qu’il s’agissait de renseignements personnels, et donc de renseignements soustraits à la divulgation conformément au paragraphe 19(1) de la Loi. Dans cette affaire, après une analyse relative à la norme de contrôle (auparavant appelée analyse pragmatique et fonctionnelle), la Cour suprême a jugé que le contrôle de la décision du commissaire de la GRC devait être effectué selon la norme de la décision correcte. Cet arrêt établit d’une manière satisfaisante que la Cour doit examiner les questions soulevées dans les quatre présentes demandes en appliquant la norme de la décision correcte.
[37] Par conséquent, me fondant sur l’analyse relative à la norme de contrôle énoncée par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Dunsmuir, précité, ainsi que sur la jurisprudence applicable, j’arrive aux conclusions suivantes :
1. la question de savoir si le Cabinet du Premier ministre et les autres cabinets de ministres sont des « institutions fédérales » sera examinée selon la norme de la décision correcte;
2. la signification des mots « relevant d’une institution fédérale » sera examinée selon la norme de la décision correcte;
3. le point de savoir si un document est visé par l’une des exceptions et exclusions prévues par la Loi sera examiné selon la norme de la décision correcte; et
4. le point de savoir si les documents en cause sont susceptibles de divulgation selon la Loi sur l’accès sera examiné selon la norme de la décision correcte.
[38] Lorsqu’elle examinera, selon la norme de la décision correcte, les refus des défendeurs de divulguer les documents, la Cour devra décider, après avoir fait sa propre analyse, si de tels refus étaient justifiés ou si les documents demandés auraient dû être divulgués conformément aux recommandations du commissaire. Ainsi que l’écrivait la Cour suprême, au paragraphe 50 de l’arrêt Dunsmuir :
¶ 50 … La cour de révision qui applique la norme de la décision correcte n’acquiesce pas au raisonnement du décideur; elle entreprend plutôt sa propre analyse au terme de laquelle elle décide si elle est d’accord ou non avec la conclusion du décideur. En cas de désaccord, elle substitue sa propre conclusion et rend la décision qui s’impose. La cour de révision doit se demander dès le départ si la décision du tribunal administratif était la bonne.
V. LA CHARGE DE LA PREUVE
[39] L’article 48 de la Loi prévoit que, dans une demande de contrôle judiciaire, le responsable d’une institution fédérale a la charge d’établir le bien‑fondé du refus de communication d’un document :
48. Dans les procédures découlant des recours prévus aux articles 41 ou 42, la charge d’établir le bien‑fondé du refus de communication totale ou partielle d’un document incombe à l’institution fédérale concernée.
48. In any proceedings before the Court arising from an application under section 41 or 42, the burden of establishing that the head of a government institution is authorized to refuse to disclose a record requested under this Act or a part thereof shall be on the government institution concerned.
[40] Le fardeau établi par cette disposition a été reconnu par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403, où le juge La Forest a écrit ce qui suit, au paragraphe 90 :
¶ 90 Cependant, l’art. 48 de la Loi sur l’accès à l’information impose à l’administration fédérale l’obligation d’établir le bien‑fondé de son refus de communiquer un dossier. …
Par conséquent, en l’espèce, les défendeurs doivent convaincre la Cour, selon la prépondérance des probabilités, que leur décision de refuser la communication des documents était correcte.
VI. ANALYSE Point n° 1 : Le Cabinet du Premier ministre, le Cabinet du ministre des Transports et le Cabinet du ministre de la Défense nationale sont‑ils des « institutions fédérales » au sens du paragraphe 4(1) et de l’annexe I de la Loi sur l’accès?
[41] Le paragraphe 4(1) de la Loi prévoit un droit d’accès « aux documents relevant d’une institution fédérale ». L’expression « institution fédérale » est définie à l’article 3 de la Loi :
1. tout ministère figurant à l’annexe I;
2. tout département d’État relevant du gouvernement du Canada figurant à l’annexe I; ou
3. tout organisme figurant à l’annexe I.
Le paragraphe 4(1) est ainsi formulé :
4. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi mais nonobstant toute autre loi fédérale, ont droit à l’accès aux documents relevant d’une institution fédérale et peuvent se les faire communiquer sur demande :
a) les citoyens canadiens;
b) les résidents permanents au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés.
4. (1) Subject to this Act, but notwithstanding any other Act of Parliament, every person who is
(a) a Canadian citizen, or
(b) a permanent resident within the meaning of subsection 2(1) of the Immigration and Refugee Protection Act,
has a right to and shall, on request, be given access to any record under the control of a government institution.
L’annexe I donne une liste exhaustive des entités qui doivent être considérées comme des « institutions fédérales » aux fins de la Loi. S’agissant de la présente affaire, ces entités comprennent le BCP, le MDN, le MDT et la GRC.
[42] Il apparaît d’emblée, à la lecture de l’annexe I, que le CPM, le Cabinet du ministre de la Défense nationale et le Cabinet du ministre des Transports ne figurent pas explicitement dans la liste. Il faut alors se demander si le législateur souhaitait implicitement que ces cabinets soient considérés comme des « parties » des institutions fédérales énumérées, à savoir :
1. le CPM doit‑il être considéré comme une partie du BCP?
2. le Cabinet du ministre de la Défense nationale doit‑il être considéré comme une partie du MDN? et
3. le Cabinet du ministre des Transports doit‑il être considéré comme une partie du MDT?
Pour répondre à ces questions, la Cour doit s’en remettre aux principes d’interprétation des lois.
Principes d’interprétation des lois
[43] Dans la décision Canada (Procureur général) c. Canada (Commissaire à l’information), 2004 CF 431, 255 F.T.R. 56 (la décision Procureur général), la juge Eleanor Dawson a statué sur 25 demandes de contrôle judiciaire se rapportant à la conduite des enquêtes du commissaire relatives aux demandes adressées au BCP pour qu’il communique les agendas quotidiens du PM, à la demande adressée au MDN pour qu’il communique tous les documents des réunions M5 faisant intervenir le ministre de la Défense nationale et à la demande adressée au MDT pour qu’il communique les itinéraires et calendriers de réunions du ministre des Transports. Pour trancher ces demandes, la juge Dawson a exposé le contexte de la Loi et les principes applicables d’interprétation des lois.
[44] La juge Dawson a affirmé que, selon l’approche à adopter, la Cour doit attribuer à la Loi le sens « qui correspond le mieux tant au texte de la disposition qu’à son contexte ». Elle a écrit ce qui suit, au paragraphe 18 :
¶ 18 […] plus le sens ordinaire de la disposition est clair, plus les considérations d’ordre contextuel doivent être convaincantes pour justifier une interprétation différente.
[45] Il faut interpréter la Loi d’une façon téléologique et libérale. La juge Dawson a écrit, au paragraphe 20, que la Loi conférait un « droit quasi constitutionnel à la communication », facteur dont il faut tenir compte pour l’interprétation de la Loi parce qu’il reconnaît l’« objet spécial » de la législation. Je souscris à cette analyse.
[46] Plus récemment, la Cour suprême du Canada a donné d’autres précisions sur l’interprétation des lois dans l’arrêt Hypothèques Trustco Canada c. Canada, 2005 CSC 54, [2005] 2 R.C.S. 601. S’exprimant pour la Cour suprême, la juge en chef McLachlin et le juge Major ont affirmé, au paragraphe 10 :
¶ 10 Il est depuis longtemps établi en matière d’interprétation des lois qu’« il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur » : voir 65302 British Columbia Ltd. c. Canada, [1999] 3 R.C.S. 804, par. 50. L’interprétation d’une disposition législative doit être fondée sur une analyse textuelle, contextuelle et téléologique destinée à dégager un sens qui s’harmonise avec la Loi dans son ensemble. Lorsque le libellé d’une disposition est précis et non équivoque, le sens ordinaire des mots joue un rôle primordial dans le processus d’interprétation. Par contre, lorsque les mots utilisés peuvent avoir plus d’un sens raisonnable, leur sens ordinaire joue un rôle moins important. L’incidence relative du sens ordinaire, du contexte et de l’objet sur le processus d’interprétation peut varier, mais les tribunaux doivent, dans tous les cas, chercher à interpréter les dispositions d’une loi comme formant un tout harmonieux.
[Non souligné dans l’original.]
[47] Outre les indications générales données par la Cour suprême en matière d’interprétation des lois, la Cour s’inspire des règles suivantes d’interprétation des lois :
1. la présomption d’absence de tautologie signifie que le législateur évite les mots superflus ou dépourvus de sens : Schreiber c. Canada (Procureur général), 2002 CSC 62, [2002] 3 R.C.S. 269, paragraphe 73;
2. les cours de justice doivent éviter de modifier les mots choisis par le législateur pour rédiger les lois, en particulier lorsque la validité constitutionnelle d’une loi n’est pas en cause, comme c’est le cas en l’espèce : R. c. Clay, 2003 CSC 75, [2003] 3 R.C.S. 735, paragraphe 55;
3. il existe une présomption d’uniformité des expressions. Plus précisément, à l’intérieur d’une loi, les mêmes mots ont la même signification et les mots différents ont des significations différentes : R. c. Zeolkowski, [1989] 1 R.C.S. 1378, page 1387. Ce qu’il faut déduire de cette affirmation, c’est que, lorsqu’une expression différente est employée, un sens différent est voulu : Jabel Image Concepts Inc. c. Canada (2000), 257 N.R. 193, paragraphe 12 (C.A.F.). En outre, comme l’écrivait le professeur Ruth Sullivan dans Sullivan and Driedger on the Construction of Statutes, 4e édition (Markham : Butterworths Canada Ltd., 2002), à la page 165 : [traduction] « La présomption d’uniformité des expressions s’applique non seulement à l’intérieur des lois, mais également d’une loi à une autre, surtout s’il s’agit de lois ou de dispositions traitant du même sujet »;
4. la Cour suprême a écrit qu’il existe un principe fondamental d’interprétation des lois selon lequel « un tribunal ne devrait pas accepter une interprétation qui nécessite l’ajout de mots, lorsqu’il existe une autre interprétation acceptable qui ne requiert aucun ajout de cette nature ». Le silence du législateur dans une loi à propos d’un sujet donné suppose que le législateur n’entendait pas légiférer sur le sujet : Markevich c. Canada, 2003 CSC 9, [2003] 1 R.C.S. 94, paragraphe 15; et
5. la maxime latine d’interprétation des lois expressio unius est exclusio alterius : la mention de l’un implique l’exclusion de l’autre. Cette règle très répandue et importante d’interprétation est également appelée « règle de l’exclusion implicite ».
[48] La Loi sur l’accès a pour objet de conférer au public le droit d’accès aux renseignements se trouvant dans les documents « relevant d’une institution fédérale », et ces renseignements gouvernementaux doivent être mis à la disposition du public sous réserve seulement des exceptions nécessaires.
[49] Dans l’arrêt Dagg, précité, le juge La Forest, s’exprimant pour la Cour suprême, a écrit ce qui suit aux paragraphes 61 et 63 :
¶ 61 La loi en matière d’accès à l’information a donc pour objet général de favoriser la démocratie, ce qu’elle fait de deux manières connexes. Elle aide à garantir, en premier lieu, que les citoyens possèdent l’information nécessaire pour participer utilement au processus démocratique, et, en second lieu, que les politiciens et bureaucrates demeurent comptables envers l’ensemble de la population. Comme l’explique le professeur Donald C. Rowat dans son article classique, intitulé « How Much Administrative Secrecy? » (1965), 31 Can. J. of Econ. and Pol. Sci. 479, à la page 480 :
[traduction] Ni le Parlement ni le public ne sauraient espérer demander au gouvernement de rendre compte s’ils n’ont pas une connaissance suffisante de ce qui se passe; ils ne peuvent pas non plus espérer prendre part au processus décisionnel ni contribuer à l’établissement des politiques générales et des lois si ce processus est tenu secret.
Voir aussi Association du Barreau canadien, La liberté d’information au Canada: un projet de loi type (1979), à la p. 6.
...
¶ 63 Les droits aux renseignements détenus par l’État visent à améliorer les rouages du gouvernement, de manière à le rendre plus efficace, plus réceptif et plus responsable. En conséquence, bien que la Loi sur l’accès à l’information reconnaisse un droit d’accès général aux « documents des institutions fédérales » (par. 4(1)), il importe de tenir compte de l’objectif général de cette loi pour déterminer s’il y a lieu de reconnaître une exception à ce droit général.
a) Le sens ordinaire selon les experts
[50] Les témoignages émanant d’experts de l’appareil gouvernemental, dont celui de M. Nicholas d’Ombrain, consultant spécialisé dans les rouages de l’appareil gouvernemental et l’administration du secteur public ayant plus de 30 ans d’expérience comme conseiller pour divers gouvernements, les conclusions du juge John Gomery, commissaire de la Commission d’enquête Gomery sur le programme de commandites et les activités publicitaires, et une affirmation sur laquelle s’est appuyé M. d’Ombrain, provenant de M. Robert Gordon Robertson, greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet de 1963 à 1975, indiquent que le CPM est un organe séparé et distinct du BCP. Les deux entités travaillent en étroite collaboration dans certains dossiers, mais le CPM est chargé de nombreuses affaires qui ne concernent pas le BCP. Il en va de même de la relation entre le cabinet d’un ministre et le ministère que dirige ce même ministre.
[51] Par conséquent, la preuve démontre que, selon le sens ordinaire des mots employés au paragraphe 4(1) de la Loi, le CPM et les cabinets des ministres ne font pas partie de l’« institution fédérale » dont ils sont responsables. M. Robertson s’exprimait ainsi :
[traduction] Le Cabinet du Premier ministre est partisan, axé sur la politique, et cependant attentif à la réalité administrative. Le Bureau du Conseil privé est non partisan, axé sur l’administration, et cependant attentif à la réalité politique. Il a été établi entre le secrétaire principal du premier ministre et son personnel supérieur d’une part, et le greffier du Conseil privé et son personnel supérieur de l’autre, qu’ils partagent la même base factuelle, chacun s’abstenant toutefois d’intervenir dans les affaires de l’autre. Nous nous renseignons librement et ouvertement les uns les autres si cela se révèle pertinent ou nécessaire pour le travail, mais chacun agit dans une perspective qui lui est propre.
Affidavit de Nicholas D’Ombrain, souscrit le 29 septembre 2000, dossier de demande, dossier T‑210‑05, volume 3, page 1043, paragraphe 57.
[52] Par ailleurs, le juge Gomery a écrit à la page 35 de son rapport factuel intitulé « Qui est responsable? » :
Le Premier ministre bénéficie de l’appui du CPM sur le plan politique et du Bureau du Conseil privé (BCP) sur le plan administratif. Bien que ces deux organismes soient distincts, on s’attend à ce qu’ils collaborent étroitement pour veiller à ce que le Premier ministre obtienne des avis cohérents et opportuns sur les questions qui revêtent la plus grande importance à ses yeux.
Commission d’enquête Gomery sur le programme de commandites et les activités publicitaires, rapport de la phase I : « Qui est responsable? – Rapport factuel », page 35.
b) Le ministre et le premier ministre sont les responsables de leurs ministères respectifs. Font‑ils pour autant partie des institutions fédérales concernées?
[53] Le commissaire prétend qu’un ministre fait partie de son ministère parce qu’il est défini dans la Loi sur l’accès comme étant le « responsable » de l’institution fédérale aux fins de la Loi sur l’accès :
3. Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi
« responsable d’institution fédérale »
a) Le membre du Conseil privé de la Reine pour le Canada sous l’autorité duquel est placé un ministère ou un département d’État;
[…]
3. In this Act,
“head”, in respect of a government institution, means
(a) in the case of a department or ministry of state, the member of the Queen’s Privy Council for Canada who presides over the department or ministry, or
[…]
[54] Les lois qui établissent le MDN et le MDT prévoient aussi toutes deux que leurs ministres respectifs sont responsables de la gestion de ces ministères. La Loi sur la défense nationale, L.R.C. 1985, ch. N‑5, indique ainsi, aux articles 3 et 4 :
3. Est constitué le ministère de la Défense nationale, placé sous l’autorité du ministre de la Défense nationale. Celui‑ci est nommé par commission sous le grand sceau.
4. Le ministre occupe sa charge à titre amovible et est responsable des Forces canadiennes; il est