Paradis Honey Ltd. c. Canada (Procureur général)

Paradis Honey Ltd. c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2014-03-05
Référence neutre
2014 CF 215
Numéro de dossier
T-2293-12
Contenu de la décision
Date : 20140305
Dossier : T‑2293‑12
Référence : 2014 CF 215
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 5 mars 2014
En présence de monsieur le juge Scott
ENTRE :
PARADIS HONEY LTD.,
HONEY BEE ENTERPRISES LTD. ET
ROCKLANE APIARIES LTD.
demanderesses
(défenderesses)
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
(demandeur)
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
I. Introduction [1] Le défendeur a présenté, en vertu de l’article 369 et de l’alinéa 221(1)a) des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106 [les RCF], une requête visant la radiation de l’intégralité de déclaration, sans permission de la modifier, au motif qu’elle ne révèle aucune cause d’action valable.
[2] D’entrée de jeu, la Cour a modifié l’intitulé, étant donné que la poursuite intentée par les demanderesses est fondée sur l’article 23 de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, LRC 1985, c C‑50.
[3] Le défendeur affirme que la poursuite comporte les lacunes suivantes :
a) elle est fondée sur la responsabilité civile délictuelle du fait d’une présumée violation de la loi, ce qui ne constitue pas un délit reconnu en droit;
b) elle impute une responsabilité directe à l’État sans toutefois désigner nommément de préposé de l’État;
c) les faits ne donnent pas lieu à une obligation de diligence de droit privé.
[4] La déclaration des demanderesses vise à obtenir des dommages‑intérêts sur le fondement des éléments suivants :
1) la négligence dont le défendeur aurait fait preuve en imposant ou en faisant respecter une interdiction d’importation au Canada de paquets d’abeilles domestiques en provenance du territoire continental des États‑Unis à compter du 31 décembre 2006 jusqu’à ce jour ou en refusant de délivrer des permis d’importation en provenance de ce territoire, violant ainsi son obligation de diligence;
2) le défendeur aurait agi sans autorisation légale en imposant une interdiction d’importer au Canada de paquets d’abeilles domestiques en provenance du territoire continental des États‑Unis à compter du 31 décembre 2006 jusqu’à ce jour ou en refusant de délivrer des permis d’importation en provenance de ce territoire, violant ainsi son obligation de diligence et abdiquant ses pouvoirs en faveur d’un tiers, à qui il a permis illégitimement de prendre à sa place des décisions fondées sur des considérations non pertinentes.
II. Les faits [5] L’importation au Canada d’abeilles vivantes en provenance des États‑Unis a été restreinte à la fin des années quatre‑vingt en raison de préoccupations au sujet de la présence d’acariens et d’autres organismes nuisibles sur les abeilles en question. À compter de cette époque et jusqu’en 2004, l’importation d’abeilles domestiques en provenance des États‑Unis (qu’il s’agisse de reines ou d’abeilles domestiques en paquets) a été frappée d’une interdiction aux termes de l’Ordonnance interdisant l’importation des abeilles domestiques 1987, DORS/87‑607 et des ordonnances qui l’ont remplacée et qui ont été prises en application du paragraphe 20(1) du Règlement sur les maladies et la protection des animaux, CRC c 296 [le RMPA], du Règlement de 1991 interdisant l’importation des abeilles domestiques, DORS/92‑24, et des règlements qui ont remplacé ce dernier règlement et qui ont été pris en application de l’article 14 de la Loi sur la santé des animaux, LC 1990, c 21 [la LSA].
[6] Les interdictions en question avaient été imposées à la suite d’évaluations des risques effectuées par l’Agence canadienne d’inspection des aliments [l’ACIA]. L’ACIA est chargée d’assurer et de contrôler l’application de la LCA (Loi sur l’Agence canadienne d’inspection des aliments, LC 1997, c 6, paragraphe 4(1) [l’ACIA]). Les dernières évaluations des risques et séances de consultations de l’industrie au sujet des risques de maladie ou de présence de substances toxiques résultant de l’autorisation d’importer des abeilles vivantes des États‑Unis remontent à 2003. À l’époque, l’interdiction frappant l’importation d’abeilles vivantes en provenance des États‑Unis a été confirmée par le Règlement de 2004 interdisant l’importation des abeilles domestiques, DORS/2004‑136 [le Règlement de 2004], pris en application de l’article 14 de la LSA, sous réserve d’une exception permettant au ministre de délivrer un permis d’importation de reines.
[7] Le ministre tient ses pouvoirs en matière de délivrance de permis de l’article 64 de la LSA et de l’article 12 et du paragraphe 160(1.1) du Règlement sur la santé des animaux, CRC, c 296 [le RSA]. Le paragraphe 160(1.1) du RSA précise que le ministre délivre tout permis ou licence exigés par le règlement s’il est d’avis que leur délivrance « n’entraînera pas ou qu’il est peu probable qu’elle entraîne l’introduction ou la propagation de vecteurs, de maladies, ou de substances toxiques au Canada ou leur introduction dans tout autre pays, en provenance du Canada » .
[8] Entre 2004 et 2006, le ministre a exercé le pouvoir discrétionnaire que lui confère le paragraphe 160(1.1) du RSA de délivrer des permis d’importation de reines des États‑Unis. Toutefois, l’importation d’abeilles domestiques en paquets a continué à être frappée d’une interdiction. L’interdiction prévue par le Règlement de 2004 a expiré le 31 décembre 2006 et n’a pas été renouvelée par règlement, ordonnance ou directive officielle du ministre. Malgré l’expiration de l’interdiction prévue par le Règlement de 2004, le défendeur a continué à interdire l’importation de paquets d’abeilles domestiques en provenance des États‑Unis tout en continuant à délivrer des permis pour l’importation de reines des États‑Unis en vertu du paragraphe 160(1.1) du RSA.
[9] La demanderesse allègue que, peu après l’expiration de l’interdiction, l’importation d’abeilles domestiques en paquets en provenance des États‑Unis était visée par le même régime administratif (articles 12 et 160 du RSA), qui régissait l’importation de reines des États‑Unis et des animaux vivants en général, mais que le défendeur a imposé une interdiction de facto malgré cette modification (déclaration du 28 décembre 2012 des demanderesses, à la page 7). Les demanderesses affirment qu’en leur interdisant et en les empêchant d’obtenir des permis d’importation de paquets d’abeilles domestiques en provenance des États‑Unis, le défendeur a manqué à son obligation de diligence et a agi sans autorisation légale.
III. Questions en litige A. Est‑il évident et manifeste que le recours des demanderesses fondé sur l’absence d’autorité légale du ministre est voué à l’échec?
B. Est‑il évident et manifeste que le recours des demanderesses fondé sur la négligence est voué à l’échec?
C. Y a‑t‑il lieu d’adjuger des dépens?
IV. Thèse des parties A . Thèse du défendeur [10] Dans les arguments qu’il a présentés en réponse, le défendeur affirme que les demanderesses ne peuvent modifier leur déclaration, étant donné que les actes de procédure sont clos depuis le 8 février 2013, date à laquelle elles ont déposé leur défense (article 202 des RCF). Le défendeur soutient que la déclaration modifiée proposée par les demanderesses est entachée d’irrégularités et qu’elle devrait être radiée ou totalement ignorée tout comme tous les paragraphes dans lesquels les demanderesses la mentionnent dans les observations écrites qu’elles ont déposées en réponse (réponse du défendeur au dossier de requête, à la page 3, paragraphe 10). Le défendeur se fonde sur les articles 200 et 202 des RCF pour dire que les demanderesses ne pouvaient modifier leurs actes de procédure de plein droit et qu’elles devaient d’abord obtenir l’autorisation de la Cour par voie de requête.
[11] Le défendeur fait valoir que les demanderesses n’ont pas présenté de requête pour modifier leurs actes de procédure et qu’elles ne peuvent tenter de le faire en produisant une déclaration modifiée en réponse à la requête en radiation du défendeur. De plus, le défendeur affirme que les demanderesses sont irrecevables à modifier leurs actes de procédure puisque la présente affaire est une instance à gestion spéciale et que les parties ont établi le calendrier des requêtes interlocutoires lors de la conférence sur la gestion de l’instance du 1er octobre 2013. Le défendeur ajoute que les demanderesses ont admis que les modifications proposées n’étaient pas de nouvelles questions dont elles viennent tout récemment de prendre connaissance (réponse du défendeur au dossier de requête, à la page 4, paragraphe 12).
[12] Suivant le défendeur, les demanderesses tentent de soumettre une déclaration modifiée après avoir eu l’avantage de prendre connaissance de tous les arguments présentés par le défendeur au soutien de sa requête. Le défendeur fait par ailleurs valoir que le paragraphe 75(2) des RCF interdit aux parties de modifier leurs actes de procédure au cours d’une audience et il ajoute que, comme la requête a été présentée par écrit, une audience est entamée. Le défendeur affirme que la Cour fédérale a par le passé repoussé les tentatives de modifier sans autorisation des actes de procédure en réponse à une requête en radiation et statué qu’aucune mesure susceptible de nuire aux intérêts du requérant ne peut être prise. Le défendeur s’appuie à cet égard sur une directive d’un protonotaire dans laquelle le jugement Bruce c John Northway & Sons Ltd, [1962] OWN 150 est cité. Le défendeur relève par ailleurs que les demanderesses ont invoqué l’arrêt Los Angeles Salad Company Inc c Canadian Food Inspection Agency et al, 2013 BCCA 34 [Los Angeles Salad Company], mais qu’il y a lieu d’établir une distinction entre la présente instance et cette affaire, étant donné qu’une demande officielle d’autorisation de modification des actes de procédure y avait été présentée.
[13] En ce qui concerne les arrêts Simon c Canada, 2011 CAF 6, au paragraphe 14, [Simon], et Collins c Canada, 2011 CAF 140, au paragraphe 26 [Collins], invoqués par les demanderesses, le défendeur fait remarquer que la procédure écrite n’était pas close dans ces affaires. Les défendeurs n’avaient pas déposé leur défense avant de présenter leur requête en radiation; par conséquent, dans ces deux affaires, les défendeurs avaient le droit de modifier leurs actes de procédure de plein droit. Enfin, le défendeur soutient que les décisions invoquées par les demanderesses ne semblent pas avoir été rendues dans le cadre d’instances à gestion spéciale, dans lesquelles les parties se seraient engagées à traiter de la question des requêtes interlocutoires à être examinées avant la requête en certification des demanderesses ou en même temps que cette requête.
[14] Le défendeur souligne également que, contrairement à ce que prétendent les demanderesses, il n’a pas reçu la déclaration modifiée proposée le 25 septembre 2013, et que ce n’est que le 29 novembre 2013 qu’il en a pris connaissance pour la première fois, soit lorsqu’il a reçu le dossier de la requête des demanderesses en réponse à sa requête en radiation sans autorisation de modification.
[15] À titre subsidiaire, le défendeur affirme que la déclaration modifiée des demanderesses ne peut remédier aux lacunes de leur recours fondé sur la négligence, car, si on les interprète correctement, force est de constater que ni la LSA ni le RSA ne créent d’obligation de diligence de droit privé en faveur des demanderesses à titre individuel. L’ACIA n’a d’obligation qu’envers le public dans son ensemble et non envers des citoyens à titre individuel, et les modifications proposées ne peuvent modifier l’intention du législateur à cet égard.
i. Recours fondé sur les actes commis sans autorisation légale [16] Le défendeur affirme que la présente demande est vouée à l’échec parce que, depuis le 1er janvier 2007, et encore à ce jour, la loi prévoit qu’il est permis d’interdire l’importation de paquets d’abeilles domestiques en provenance des États‑Unis et de refuser de délivrer des permis autorisant leur importation. La LSA et le RSA confèrent explicitement à l’ACIA le pouvoir de décider si un « animal réglementé » peut être importé au Canada. Le défendeur affirme que ces textes législatifs interdisent de façon générale l’importation d’animaux à moins que certaines conditions ne soient réunies.
[17] Le défendeur affirme que, même si la thèse des demanderesses suivant laquelle l’ACIA a agi sans autorisation légale était interprétée comme une allégation que l’ACIA n’a pas agi conformément à la loi et au règlement qui l’habilitent à agir, cette prétention équivaudrait à alléguer qu’il y a eu manquement à une obligation prévue par la loi, ce qui ne constitue pas une cause d’action reconnue en droit (Holland c Saskatchewan, 2008 CSC 42, aux paragraphes 7, 8, 9 et 11 [Holland]). Le défendeur affirme également que les conséquences civiles de la violation d’une loi sont subsumées sous les règles de droit en matière de négligence (R c Saskatchewan Wheat Pool, [1983] 1 RCS 205, au paragraphe 37 [Saskatchewan Wheat Pool]). Je traiterai de cet aspect de l’action des demanderesses dans le cadre de l’analyse de l’obligation de diligence.
ii. Réclamation fondée sur la négligence [18] Le défendeur affirme que la LSA et le RSA n’imposent pas à l’ACIA une obligation de diligence prima facie de protéger les demanderesses de pertes économiques lorsqu’elle s’acquitte des obligations que lui impose la Loi ou et qu’elle exerce les pouvoirs que lui confère la Loi en matière d’importation d’animaux au Canada. Le défendeur soutient que l’objectif d’intérêt public du régime législatif, qui consiste à protéger la santé des animaux, n’est pas compatible avec l’obligation de droit privé de protéger les intérêts économiques et commerciaux privés des particuliers. Le défendeur soutient par ailleurs que les actes allégués dans la demande ne témoignent pas de l’existence du niveau ou du type d’interaction jugé nécessaire pour que les tribunaux concluent à l’existence de liens étroits et directs entre l’autorité de réglementation et le demandeur. Enfin, le défendeur affirme qu’on a affaire à des décisions de politique générale fondamentale du gouvernement et que la perspective d’une responsabilité indéterminée aurait pour effet d’annihiler même une obligation de diligence prima facie, si tant est qu’une telle obligation existe.
[19] Le défendeur expose brièvement l’analyse permettant de conclure à la responsabilité de l’État pour négligence. Le point de départ consiste à se demander s’il existe des catégories analogues d’affaires dans lesquelles l’existence d’une telle obligation a été reconnue (Childs c Desormeaux, 2006 CSC 18, au paragraphe 15 [Childs]). Si les faits permettent de conclure que la demande peut être classée dans une catégorie déjà définie par la jurisprudence, l’existence d’une obligation de diligence a alors été démontrée et il n’est pas nécessaire de poursuivre l’analyse plus loin. S’il n’existe pas de cas analogues, il faut se demander si une nouvelle obligation de diligence, de nature à engager la responsabilité civile délictuelle de l’État, peut être reconnue dans les circonstances, en fonction du critère à deux étapes énoncé dans l’arrêt Anns c Merton London Borough Council, [1978] AC 728 [Anns].
Le critère applicable [20] À la première étape de ce critère, il faut se demander si les faits révèlent l’existence d’un lien suffisamment étroit et direct entre les parties pour obliger l’une d’elles à faire preuve d’une diligence raisonnable pour éviter de causer, de façon prévisible, une perte ou un préjudice à l’autre partie. La prévisibilité est tributaire de l’existence d’un lien suffisamment étroit et direct ou d’un lien de proximité suffisant (R c Imperial Tobacco Canada Ltd., 2011 CSC 42, au paragraphe 41 [Imperial Tobacco], et Cooper c Hobart, 2001 CSC 79, au paragraphe 32 [Cooper]). Dans l’arrêt Imperial Tobacco, la Cour suprême a précisé que le lien de proximité peut tirer son origine soit de l’intention du législateur, soit d’une série d’interactions précises entre l’autorité de réglementation et le demandeur, ou à la fois de rapports entre les parties et d’obligations imposées à l’État par la Loi. La Cour déclare ce qui suit, aux paragraphes 44, 45 et 46 :
44. Selon l’argument avancé dans la première catégorie de cas, la loi elle‑même crée un rapport de proximité de nature privée qui donne lieu à une obligation de diligence prima facie. Il peut être difficile d’arriver au constat qu’une loi crée un lien suffisamment étroit pour donner lieu à une obligation de diligence. Certaines lois peuvent imposer à des représentants de l’État des obligations envers des demandeurs en particulier, mais plus souvent, les lois visent des objectifs d’intérêt public, tels la réglementation d’une industrie (Cooper), ou le retrait d’un enfant d’un milieu qui lui est préjudiciable (Syl Apps). Dans ces circonstances, il peut être difficile d’inférer que le législateur entendait créer des obligations de droit privé envers des demandeurs. Il est encore plus difficile d’inférer cette intention si l’établissement d’une obligation de nature privée irait à l’encontre des obligations d’une autorité publique envers la population : voir notamment Cooper et Syl Apps. Tel qu’il est mentionné dans Syl Apps, « [u]n conflit entre l’obligation de diligence revendiquée et une obligation primordiale de nature publique ou imposée par la loi peut constituer une raison de principe impérieuse pour refuser de conclure à la proximité » (par. 28; voir aussi Fullowka c. Pinkerton’s of Canada Ltd., 2010 CSC 5, [2010] 1 R.C.S. 132, par. 39).
45. Dans la deuxième catégorie de cas, on prétend que le lien étroit essentiel à l’obligation de diligence de nature privée tire son origine d’une série de rapports précis entre le gouvernement et le demandeur. On fait valoir dans ces cas que le gouvernement, de par sa conduite, a tissé avec le demandeur un lien suffisamment spécial pour établir la proximité nécessaire à une obligation de diligence. Dans ces cas, les lois applicables restent pertinentes pour l’analyse. Par exemple, si un constat de proximité allait à l’encontre du devoir général de nature publique imposé par la loi à l’État, le tribunal peut conclure que cette proximité n’existe pas : Syl Apps; voir aussi Heaslip Estate c. Mansfield Ski Club Inc., 2009 ONCA 594, 96 O.R. (3d) 401. Cependant, ce sont les rapports précis entre l’organisme gouvernemental et le demandeur qui font naître une obligation de diligence dans un cas de ce genre.
46. Enfin, il est possible d’imaginer une action mettant en cause un lien étroit qui se fonde à la fois sur les rapports entre les parties et sur les obligations imposées au gouvernement par la loi.
Si l’on conclut à l’existence d’un tel lien de proximité, il y a obligation de diligence prima facie.
[21] Lorsque le tribunal conclut à l’existence d’une obligation de diligence prima facie, la seconde étape consiste à se demander si des considérations de politique générales empêchent de reconnaître cette obligation (Childs, précité, au paragraphe 13, et Imperial Tobacco, précité, au paragraphe 39).
Affaires analogues [22] Le défendeur affirme qu’il n’existe pas d’affaire analogue dans laquelle un tribunal aurait déjà reconnu que l’État est assujetti à une obligation de diligence de droit privé l’obligeant à tenir compte des intérêts économiques particuliers d’un individu lorsqu’il prend la décision de politique générale fondamentale d’interdire l’importation d’animaux au Canada sous le régime de la LSA et du RSA. Il n’existe pas non plus d’affaires analogues reconnaissant que l’ACIA est assujettie à ce type d’obligation lorsqu’elle se prononce sur l’opportunité de délivrer ou non des permis d’importation d’animaux en vertu de cette législation.
[23] Le défendeur invoque plutôt la décision Berg c Saskatchewan, 2003 SKQB 456 [Berg], dans laquelle il a été jugé qu’il n’existait pas de lien de proximité dans une situation qui, à son avis, ressemble à la présente. Dans cette décision, des permis d’importation de wapitis avaient été refusés parce qu’on craignait que leur importation entraîne l’introduction de maladies en Saskatchewan au sens de la Wildlife Act, 1997, SS 1997, c W‑13.11 (maintenant abrogée) [la Wildlife Act 1997]. Dans cette affaire, le demandeur alléguait qu’on avait fait preuve de négligence en imposant l’interdiction étant donné que cela avait été fait sans avoir d’abord vérifié les circonstances factuelles, et qu’il n’existait pas de motif raisonnable de croire que les animaux étaient ou seraient infectés. L’État a conclu que les intérêts économiques d’un groupe restreint de personnes qui avait pu subir des conséquences de l’application de la Wildlife Act 1997, devaient être subordonnés à l’objectif supérieur de la loi, qui visait l’intérêt du public en général. La Cour a également déclaré que la loi ne s’intéressait pas aux répercussions économiques du régime de délivrance des permis (Berg, précitée, au paragraphe 76). Le défendeur affirme que cette décision est déterminante, compte tenu de la similitude des allégations et des régimes législatifs.
[24] Le défendeur invoque aussi l’arrêt River Valley Poultry Farm Ltd c Canada (Attorney General), 2009 ONCA 326 [River Valley], dans lequel la Cour d’appel de l’Ontario a analysé l’objet et l’intention de la LSA et conclu qu’elle ne créait pas d’obligation de diligence de droit privé protégeant les intérêts économiques des producteurs demandeurs (River Valley, aux paragraphes 66 à 83).
[25] Le défendeur établit une distinction entre la présente espèce et les affaires Adams c Borrel, 2008 NBCA 62 [Adams], et Sauer c Canada (Attorney General), 2007 ONCA 454 [Sauer], auxquelles les demanderesses font référence. Dans ces arrêts, il a été jugé, selon le cas, que l’État était assujetti à une obligation de diligence de droit privé ou plutôt qu’il était clair et évident, d’après les régimes législatifs en cause, qu’il n’existait aucune obligation de diligence. Le défendeur soutient que le régime législatif, les actions reprochées et les rapports entre l’autorité de réglementation et les demandeurs dans ces affaires ne sont pas analogues à ceux en cause en l’espèce. Dans l’arrêt Adams, la Cour a estimé que le régime visait à protéger une catégorie restreinte de producteurs plutôt que le public en général (Adams, au paragraphe 44). Dans l’arrêt Sauer, l’acte reproché était le défaut de prendre des mesures appropriées pour empêcher l’éclosion d’une maladie au sein du troupeau des demanderesses par des aliments pour animaux contaminés.
[26] Comme aucun tribunal n’a reconnu l’existence d’une obligation de diligence dans une affaire semblable à la présente, le défendeur affirme qu’il n’est pas nécessaire d’examiner le deuxième volet du critère établi dans l’arrêt Anns, précité.
Application du critère de l’arrêt Anns aux faits de l’espèce a) Première étape : le lien de proximité 1) Intention du législateur [27] Suivant le défendeur, les faits allégués en l’espèce relèvent du mandat de l’autorité de réglementation et, par conséquent, le constat qu’il existe un lien suffisamment étroit doit découler des lois applicables (Imperial Tobacco, précité, au paragraphe 49, et Cooper, précité, au paragraphe 43).
[28] Le défendeur souient que la LSA et le RSA n’imposent à l’ACIA que des obligations envers le public en général dans l’exercice de ses fonctions et de ses pouvoirs réglementaires. Conclure que le législateur voulait assujettir l’ACIA à l’obligation de protéger les intérêts économiques des individus qui souhaitent utiliser des animaux importés à des fins commerciales irait à l’encontre de l’intention du législateur de confier à l’ACIA de vastes pouvoirs réglementaires en vue de protéger la santé des animaux dans l’intérêt public.
[29] Le défendeur soutient que l’époque qui nous intéresse dans la présente demande commence en 2007 et se termine à la date à laquelle la demande a été déposée, et qu’il suffit donc d’interpréter les versions de la LSA et du RSA en vigueur après 2007.
[30] L’interprétation d’un régime législatif joue un rôle central lorsqu’il s’agit de déterminer s’il existe un rapport de proximité suffisant entre les parties. Le défendeur s’appuie sur l’arrêt Nielson c Kamloops (Ville), [1984] 2 RCS 2, dans lequel la Cour suprême du Canada a jugé qu’une perte économique ne donne lieu à une indemnisation que si, selon l’interprétation de la loi, il s’agit d’un type de perte que la loi vise à prévenir (aux pages 27 et 28).
[31] Le défendeur allègue que la LSA impose des obligations et des interdictions aux personnes se trouvant dans des situations dans lesquelles on soupçonne ou constate que des animaux sont contaminés et que la LSA confère à l’autorité de réglementation le pouvoir de prendre des mesures compatibles avec la sécurité publique en vue de remédier à toute situation dangereuse ou de réduire les risques que constitue pour la vie, la santé, les biens ou l’environnement la présence d’une maladie (LSA, précité, articles 22 à 28). Le défendeur affirme que les dispositions générales de la LSA et du RSA visent à protéger la santé des animaux. Quant aux dispositions précises réglementant l’importation des paquets d’abeilles domestiques que l’on trouve dans la LSA, le RSA et le Document de référence relatif à l’importation, le défendeur affirme qu’ils ne permettent pas de conclure que le législateur avait l’intention de créer une obligation de diligence de droit privé.
[32] Ainsi, l’article 14 de la LSA prévoit que le ministre peut, par règlement, interdire l’importation d’animaux au Canada pour prévenir l’introduction ou la propagation au Canada d’une maladie ou d’une substance toxique. L’article 12 du RSA interdit de façon générale l’importation d’animaux réglementés, sauf si certaines conditions sont remplies, notamment si un permis a été délivré. Voici ces dispositions :
Article 14 de la LSA :
14. Le ministre peut, par règlement, interdire l’importation d’animaux ou de choses soit sur tout ou partie du territoire canadien, soit à certains points d’entrée seulement; l’interdiction, qui peut être générale ou viser uniquement des provenances précises, est en vigueur le temps qu’il juge nécessaire pour prévenir l’introduction ou la propagation au Canada d’une maladie ou d’une substance toxique.
Article 12 du RSA:
12. (1) Sous réserve de l’article 51, il est interdit d’importer un animal réglementé, sauf en conformité avec :
a) soit un permis délivré par le ministre en vertu de l’article 160;
b) soit les paragraphes (2) à (6) et les dispositions applicables énoncées dans le document de référence.
Le paragraphe 160(1.1) du RSA, dans sa rédaction en vigueur à l’époque en cause, prévoyait une exception dans le cas des interdictions à l’importation. Il était ainsi libellé :
160. (1.1) Sous réserve de l’alinéa 37(1)b) de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, le ministre délivre tout permis ou licence exigé par le présent règlement s’il est d’avis que, autant qu’il sache, l’activité visée par le permis ou la licence n’entraînera pas ou qu’il est peu probable qu’elle entraîne l’introduction ou la propagation de vecteurs, de maladies, ou de substances toxiques au Canada ou leur introduction dans tout autre pays, en provenance du Canada.
[33] Le défendeur affirme que, si le ministre ou l’ACIA ne sont pas convaincus, au mieux de leur connaissance, qu’il n’y a pas de risque de propagation de maladie, ils ne sont pas autorisés à délivrer un permis d’importation d’animaux au Canada, étant donné que le législateur a conféré au ministre un vaste pouvoir discrétionnaire en vue de donner effet à l’obligation publique de protéger la santé animale au Canada. Les obligations publiques de cet ordre ne visent pas à protéger les intérêts privés de certains particuliers, et ils ne donnent pas lieu à une obligation de diligence de droit privé (Wellington c Ontario, 2011 ONCA 274, au paragraphe 44). Le défendeur conteste l’argument des demanderesses suivant lequel le RSA exige que la décision de délivrer ou non un permis soit fondée sur une évaluation formelle du risque menée par l’ACIA. Le défendeur affirme que la LSA et le RSA ne renferment aucune disposition exigeant de procéder à l’évaluation des risques que comporte l’importation d’animaux réglementés et qu’ils ne restreignent ou ne prescrivent pas le type de renseignements sur lesquels le ministre ou l’ACIA doivent fonder leur avis. Le défendeur relève également que ni le paragraphe 160(1.1) du RSA, ni la LSA et le RSA en général, n’oblige le ministre ou l’ACIA à tenir compte des intérêts privés, commerciaux ou économiques des divers intervenants de l’industrie lorsqu’ils exercent leur pouvoir discrétionnaire.
[34] Suivant le défendeur, la LSA envisage la possibilité que des intervenants de l’industrie subissent des pertes économiques en raison de l’obligation de se conformer aux lois, ou de leur mise en application, et la LSA prévoit dans certains cas, une indemnisation. Le défendeur soutient qu’il ressort à l’évidence de ce régime d’indemnisation que le législateur n’avait pas l’intention de créer une obligation de diligence de droit privé.
[35] Le défendeur invoque également l’article 50 de la LSA qui prévoit la non‑responsabilité de Sa Majesté ou la restriction de sa responsabilité pour les pertes et dommages entraînés par l’exécution des obligations découlant de la LSA Et du RSA. Il a été question de l’immunité légale dont jouit l’État dans l’arrêt River Valley, précité, dans lequel la Cour d’appel de l’Ontario a conclu que lorsque cette immunité était prise en compte à la lumière de l’objectif visé par la LSA, force était de constater que le rapport de proximité exigé n’était pas présent (au paragraphe 83). Dans cet arrêt, la Cour a également établi une distinction entre l’affaire dont elle était saisie et l’affaire Adams, précitée, dans laquelle le tribunal a conclu à l’existence d’une obligation de diligence prima facie envers les producteurs de pommes de terre. La Cour a conclu que, contrairement à celui de la Loi sur la protection des végétaux, LC 1990, c 22, le libellé de la LSA ne permettait de conclure que le législateur avait voulu défendre les intérêts des agriculteurs (au paragraphe 81).
[36] Le défendeur affirme que, étant donné qu’elle est saisie d’une requête en radiation, la Cour n’est pas obligée de tenir pour avérées les allégations de droit contenues au paragraphe 25 de la déclaration des demanderesses portant sur ce qu’a été l’objectif déclaré des restrictions à l’importation des abeilles. Le défendeur signale également qu’on ne trouve dans le régime législatif aucune indication permettant de conclure à une intention de défendre les intérêts économiques de l’industrie. Même si l’on devait accepter que le régime législatif a pour objet de défendre les intérêts économiques de l’industrie canadienne de l’apiculture, le défendeur soutient que le choix politique qui a été fait en ce qui concerne la défense des intérêts en question s’est matérialisé par l’interdiction d’importer au Canada des animaux susceptibles d’être contaminés. Par ailleurs, même si l’on estimait, suivant une interprétation libérale, que la loi vise à défendre les intérêts économiques de l’industrie apicole canadienne, on ne pourrait pour autant en conclure que le législateur avait l’intention de protéger les intérêts économiques individuels des intervenants de l’industrie, dont font partie les demanderesses. (River Valley, précité, aux paragraphes 66 à 73, et Berg, précitée, aux paragraphes 76 à 77).
[37] Dans sa réplique, le défendeur réfute également l’argument des demanderesses suivant lequel le régime législatif s’intéresse principalement aux intérêts économiques de l’industrie. Après avoir fait observer que ce ne sont pas tous les insectes qui sont réglementés par la LSA, le défendeur souligne que les abeilles domestiques le sont, parce qu’elles génèrent un produit destiné à la consommation humaine, mais également en raison des effets qu’elles peuvent avoir sur la santé humaine et sur l’ensemble du secteur agricole. L’autorité de réglementation doit trouver un équilibre entre des intérêts divergents lorsqu’il s’acquitte de ses fonctions et il doit tenir compte de l’intérêt primordial que constituent les préoccupations du public en ce qui concerne la santé des animaux et la prévention des maladies animales au Canada.
[38] Quant au fait que les demanderesses tablent sur les Résumés de l’étude d’impact de la réglementation [les REIR] d’une façon que le défendeur qualifie d’exclusive, le défendeur affirme que les REIR en question sont associés à des règlements qui n’étaient plus en vigueur à l’époque visée par le recours des demanderesses. Le défendeur affirme que, la période pertinente, s’étend du 1er janvier 2007 au 28 décembre 2012, de sorte que les REIR n’étaient pas pertinents, étant donné qu’ils ne visaient pas cette période. De plus, bien que les tribunaux aient par le passé tenu compte des REIR pour interpréter des lois, le défendeur souligne que la législation déléguée doit être interprétée d’une manière qui soit conforme avec l’objectif général de la loi habilitante, en l’occurrence, la LSA (Bristol‑Myers Squibb Co c Canada (Procureur général), 2005 CSC 26, au paragraphe 38 [Bristol‑Myers]).
[39] Le défendeur souligne que les REIR sur lesquels les demanderesses se fondent n’appuient pas leur argument que la LSA et le RSA ont pour objet de protéger les intérêts économiques de l’industrie. Le défendeur soutient en effet que les REIR invoqués par les demanderesses témoignent du souci de protéger l’intérêt public, qui va bien au‑delà de l’intérêt de l’industrie apicole, et il s’appuie plus particulièrement sur le REIR du 12 décembre 1991 dans lequel il est déclaré que le règlement vise à contrôler l’importation des animaux au Canada pour prévenir l’introduction de maladies.
2) Interactions entre les parties [40] Le défendeur affirme que l’arrêt Imperial Tobacco, précité, pose le principe qu’il y a lieu de tenir compte des lois habilitantes pour analyser les interactions entre les parties (paragraphe 45). Le défendeur affirme qu’aucune interaction spécifique entre l’ACIA et les demanderesses n’a été alléguée dans la demande et qu’en plus, les demanderesses n’ont pas allégué qu’elles avaient déjà demandé un permis en vue d’importer des abeilles en paquets en provenance des États‑Unis. Les seules interactions invoquées dans la déclaration concernent « l’industrie » et, plus précisément, des consultations et des rapports annuels sur la santé des abeilles canadiennes. Le défendeur estime qu’en l’espèce, les interactions en question ne constituent pas un lien suffisamment étroit et direct avec les demanderesses. Il cite l’arrêt Imperial Tobacco suivant lequel le critère du lien de proximité exige qu’il y ait eu une série de rapports précis démontrant que « le gouvernement, de par sa conduite, a tissé avec le demandeur un lien suffisamment spécial pour établir la proximité nécessaire à une obligation de diligence » (au paragraphe 45).
[41] Le défendeur s’appuie également sur l’arrêt Taylor c Canada (Attorney General), 2012 ONCA 479, aux paragraphes 94, 95 et 97, dans lequel il a été jugé que, suivant la jurisprudence prédominante, il faut procéder à une analyse détaillée du lien de proximité au lieu de se contenter de simples affirmations catégoriques comme cela a été fait dans l’arrêt Sauer, précité. Dans l’affaire Sauer, les nombreuses « déclarations publiques » portant sur l’intention de protéger les éleveurs avaient été considérées comme suffisantes pour conclure qu’il n’était pas clair et évident que la prétention relative à l’existence d’une obligation de diligence prima facie ne serait pas retenue. Toutefois, dans des arrêts subséquents tels que Imperial Tobacco et Attis c Canada (Ministre de la Santé), 2008 ONCA 660 [Attis], les tribunaux se sont penchés plus en détail sur cette obligation. Dans l’arrêt Attis, la Cour d’appel de l’Ontario a établi une distinction entre les mesures prises dans l’intérêt public par des autorités réglementaires gouvernementales et les situations dans lesquelles ces mêmes autorités interagissent directement avec des individus précis et identifiables (au paragraphe 65). Lorsque le contrôle réglementaire sur un produit était assuré au moyen d’une politique visant l’intérêt du public, les tribunaux ont estimé qu’il n’existait pas de liens étroits et directs avec des personnes déterminées, même si la politique en question pouvait avoir des incidences sur certains individus.
[42] En somme, le défendeur affirme que, telle qu’elle est formulée, la demande n’établit pas l’existence d’un lien étroit et direct entre l’ACIA et les apiculteurs commerciaux.
b) Seconde étape : les considérations de politique générale [43] Le défendeur affirme que, si la Cour conclut à l’existence d’une obligation de diligence prima facie, des considérations de politique générale viennent l’annihiler. Selon le défendeur, il existe en l’espèce deux considérations de politique générale prédominantes qui justifient la suppression de cette obligation : 1) le risque d’imposer une responsabilité indéterminée; 2) l’immunité dont bénéficient les décisions de politique générale fondamentale du gouvernement.
1) La responsabilité indéterminée [44] Conclure qu’elle était tenue envers les demanderesses à une obligation de diligence de protéger leurs intérêts économiques privés exposerait l’ACIA à une responsabilité indéterminée à l’égard d’un nombre indéterminé de personnes (Cooper, précité, au paragraphe 37, et Bow Valley Husky (Bermuda) Ltd c Saint John Shipbuilding Ltd, [1997], 3 RCS 1210, au paragraphe 62 [Bow Valley Husky]). Le défendeur affirme qu’il faut avoir une raison logique de reconnaître une obligation de diligence envers certaines personnes et non d’autres, et qu’il n’y en a pas en l’espèce. Le défendeur signale que, si l’on reconnaissait cette obligation de diligence, l’ACIA serait aussi tenue à une obligation de diligence similaire envers d’autres personnes œuvrant dans d’autres secteurs de l’économie. Dans l’arrêt Attis, précité, il a été jugé que la perspective d’une responsabilité indéterminée faisait en sorte qu’il y avait lieu d’écarter l’idée d’imposer une responsabilité à l’État. Comme la LSA et le RSA ne visent pas uniquement l’industrie apicole canadienne et que le régime en cause ne se limite pas à la réglementation de l’importation d’un seul type d’animaux, le défendeur n’a aucun contrôle sur le nombre ou le type d’individus ou d’industries qui s’intéresse à l’importation de divers animaux au Canada à des fins commerciales ou à d’autres fins et elle n’a donc aucun contrôle sur la nature et la portée des pertes qui pourraient en découler.
[45] Dans sa réponse, le défendeur signale que, dans leur déclaration modifiée proposée, les demanderesses soutiennent qu’il y a d’autres secteurs de l’industrie qui possèdent des intérêts différents en ce qui concerne l’interdiction d’importation (paragraphe 26 d.1 de la déclaration modifiée proposée). Suivant le défendeur, ce faisant, les demanderesses confirment en fait son argument que la reconnaissance de l’existence d’une obligation de diligence de droit privé visant à protéger les intérêts économiques privés de chacun des intervenants de l’industrie créerait des conflits d’obligations intenables, et ce, aux dépens de la santé des animaux. Le défendeur cite l’arrêt Bow Valley Husky, dans lequel la Cour suprême déclare, au paragraphe 64 :
Quelque chose doit permettre au tribunal de conclure pour des raisons de principe que telle catégorie de personnes peut être indemnisée et que telle autre ne peut l’être : quelque chose doit justifier de tracer la ligne de démarcation à un endroit plutôt qu’à un autre.
[46] Le défendeur soutient que l’on ne trouve, ni dans la déclaration modifiée proposée des demanderesses, ni ailleurs, la raison logique reche