Society Promoting Enviromental Conservation c. Canada (Procureur Général)

Society Promoting Enviromental Conservation c. Canada (Procureur Général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2002-03-05
Référence neutre
2002 CFPI 236
Numéro de dossier
T-1509-99
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20020305
Dossier : T-1509-99
Référence neutre : 2002 CFPI 236
ENTRE :
LA SOCIETY PROMOTING ENVIRONMENTAL CONSERVATION
en son nom et au nom de ses membres
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
LE JUGE CAMPBELL
[1] Sur la côte ouest du Canada, on s'oppose vigoureusement à la présence d'armes nucléaires et de navires propulsés par un réacteur nucléaire. L'expropriation envisagée du fond de mer et de biens-fonds en Colombie-Britannique, en 1999, aux fins de leur utilisation continue comme champ de tir d'essai pour torpilles par le militaire canadien et américain a donc soulevé une forte opposition de la part de certaines personnes et de certains groupes, et ce, pour de nombreuses raisons, et notamment une opposition vigoureuse de la part des personnes qui préconisent la non-prolifération des armes nucléaires. Le gouvernement fédéral a néanmoins procédé à l'expropriation, qui est maintenant contestée dans cette demande par une organisation clé.
[2] La demande soulève des questions fondamentales au sujet des exigences établies quant à la forme et au fond dans la législation fédérale en matière d'expropriation, exigences auxquelles il n'a à mon avis pas été satisfait, et ce, pour les motifs qui seront ci-dessous énoncés. En fin de compte, je conclus que l'expropriation est viciée et qu'elle ne peut pas être maintenue.
I. Historique
[3] L'analyse non contestée de l'historique de l'affaire que la demanderesse a effectuée fournit des détails utiles au sujet du contexte dans lequel s'inscrit l'expropriation du fond de mer et des biens-fonds en question, sur lesquels est situé le centre d'expérimentation et d'essais maritimes des Forces canadiennes (le CEEMFC) à Nanoose Bay (Colombie-Britannique) :
[TRADUCTION] Nanoose Bay et le champ de tir actuel situé dans le détroit de Georgia ont depuis de nombreuses années été utilisés comme emplacements pour l'essai de torpilles et d'autres armes et systèmes de détection sous-marins. La baie est peu profonde et son fond est sableux (mais non boueux), ce qui facilite le retrait des torpilles qui coulent (soit environ 0,6 p. 100 des torpilles qui sont mises à l'essai). Le CEEMFC est utilisé par le Canada et par ses alliés de l'OTAN, y compris les États-Unis et la Grande-Bretagne, ainsi que par d'autres pays comme le Chili.
Le ministère de la Défense nationale a installé un certain nombre de moniteurs et de dispositifs de détection sur le fond de mer pour les utiliser dans les essais qui sont effectués dans cette installation. En vertu de la Loi constitutionnelle de 1867, le fond des mers intérieures, et notamment Nanoose Bay et le détroit de Georgia, relèvent de la compétence de la Colombie-Britannique. En 1984, la Cour suprême du Canada a statué que le fond du détroit de Georgia appartient à la province de la Colombie-Britannique.
Le gouvernement fédéral a établi le CEEMFC en 1965. Il a ensuite demandé et obtenu un permis de la Colombie-Britannique l'autorisant à continuer à exploiter le CEEMFC. Les conditions du permis étaient énoncées dans un bail en date du 5 septembre 1989, qui a pris fin le 5 septembre 1999.
Depuis plusieurs années, des groupes de citoyens, y compris la demanderesse, ont exprimé de graves préoccupations sur le plan de l'environnement, de la sécurité publique, de la stratégie et ainsi de suite, au sujet de la présence d'armes nucléaires et de navires américains et britanniques propulsés par un réacteur nucléaire au CEEMFC et dans d'autres ports canadiens en général. En partie à cause des pressions exercées par le public, l'assemblée législative de la Colombie-Britannique a adopté une déclaration faisant de la Colombie-Britannique une zone libre d'armes nucléaires.
Le 23 mai 1997, par suite des préoccupations manifestées par le public au sujet de la présence de navires propulsés par un réacteur nucléaire et de navires de capacité nucléaire dans les eaux canadiennes, la province de la Colombie-Britannique a exercé son droit en vue d'annuler le bail. Toutefois, le gouvernement fédéral a contesté la légalité de l'annulation devant la Cour fédérale.
En 1999, le bail étant sur le point d'expirer, les gouvernements fédéral et provincial ont entamé des négociations en vue de conclure un nouveau bail. Le 5 mai 1999, ces négociations ont abouti à la signature d'une entente de principe par les négociateurs principaux des deux gouvernements, laquelle comprenait des dispositions relatives à l'indemnisation, à la bonne intendance de l'environnement et à une interdiction relative à la présence d'ogives nucléaires au CEEMFC.
Le lendemain, le négociateur en chef du gouvernement fédéral a informé son homologue provincial que l'interdiction relative aux armes nucléaires ne convenait pas au gouvernement fédéral.
Selon le gouvernement fédéral, les négociations ont cessé principalement parce que le gouvernement de la Colombie-Britannique avait menacé de ne pas renouveler le bail comme moyen de négociation dans un différend l'opposant aux États-Unis au sujet de la pêche au saumon. Par contre, le gouvernement provincial maintient que les négociations ont cessé lorsque le gouvernement fédéral est revenu sur un engagement figurant dans l'entente au sujet de l'interdiction relative à la présence d'ogives nucléaires dans la zone visée par le permis (Exposé des faits et du droit de la demanderesse, pages 1 et 2, adapté, renvois omis).
Pour une raison ou une autre, il est certain que la rupture des négociations a vivement attiré l'attention du public.
[4] Peu de temps après la rupture des négociations, des procédures d'expropriation ont été engagées aux fin de l'acquisition de l'emplacement du CEEMFC par le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux du Canada (le ministre) en vertu de la Loi sur l'expropriation, L.R.C. (1985), ch. E-21 (la Loi). La première mesure a été prise le 14 mai 1999 : un avis d'intention d'exproprier a été enregistré et cet avis a été publié dans la Gazette du Canada le 22 mai 1999. À la suite de cet enregistrement, environ 3 000 avis d'opposition ont été signifiés au ministère fédéral des Travaux publics et des Services gouvernementaux.
[5] Le 5 juillet 1999, le procureur général du Canada a nommé l'honorable Michael Goldie (l'enquêteur), juge à la retraite de la Cour d'appel de la Colombie-Britannique, pour qu'il tienne des audiences et fasse rapport au ministre au sujet des oppositions. Les audiences relatives à l'expropriation ont eu lieu du 19 au 30 juillet 1999 à Nanaimo; elles se sont poursuivies du 3 au 17 août 1999, à Vancouver. Plus de 220 opposants ont comparu. Le 2 septembre 1999, l'enquêteur a déposé son rapport auprès du ministre. Après avoir examiné le rapport de l'enquêteur, le 10 septembre 1999, le ministre a confirmé l'expropriation d'une partie de l'emplacement en question. Le ministre a publié un énoncé de ses motifs le 13 septembre 1999.
[6] Par conséquent, du début à la fin, la procédure d'expropriation a duré moins de quatre mois, et a généré trois séries de litiges parallèles, mais distincts.
[7] La demanderesse, dans le présent contrôle judiciaire, est une organisation environnementale créée en 1969 qui est établie à Vancouver; elle a toujours activement défendu une vaste gamme de questions liées à l'environnement et à la sécurité. La demanderesse n'a pas d'intérêt propriétal dans l'emplacement du CEEMFC, mais étant donné qu'elle s'est opposée avec véhémence à l'expropriation et qu'elle a participé activement aux audiences, elle est bien placée pour présenter cette demande et pour faire valoir le point de vue d'autres organisations similaires défendant l'intérêt public.
[8] Comme nous l'expliquerons ci-dessous en détail, la contestation de l'expropriation en l'espèce ne vise aucunement l'exercice du pouvoir discrétionnaire que possède le ministre lorsqu'il s'agit de confirmer l'expropriation: la contestation est plutôt axée sur l'argument selon lequel l'enquêteur n'a pas satisfait aux exigences de la Loi. Pour que cette contestation à portée étendue puisse faire l'objet d'un seul contrôle judiciaire, la demanderesse a obtenu une déclaration portant que les diverses mesures prises en vertu de la Loi constituent une seule procédure qui a abouti à l'expropriation (SPEC c. La Reine, Cour fédérale, T-1509-99, ordonnance du protonotaire John Hargrave en date du 6 décembre 1999).
[9] La province de la Colombie-Britannique, par l'entremise de son Department of Intergovernmental Relations, a fait des efforts considérables pour encourager le public à s'opposer et à participer aux audiences, mais elle n'est pas partie à la présente demande. Toutefois, la province de la Colombie-Britannique a entamé un litige de nature constitutionnelle devant la Cour suprême de la Colombie-Britannique par suite de l'expropriation; de plus, l'Institut canadien des droits humains, avec d'autres particuliers et organisations, a intenté des actions parallèles devant la Cour fédérale en vue de contester la validité de l'expropriation.
[10] En ce qui concerne la présente demande, les dispositions de la Loi seront analysées en détail ci-dessous, mais il importe avant tout de comprendre les pressions auxquelles l'enquêteur était assujetti compte tenu des dispositions rigoureuses de la Loi.
[11] L'enquêteur, qui avait obtenu une prorogation d'au plus 30 jours, a mené les audiences à bonne fin et a déposé son rapport, comme l'exigeait la Loi, dans les 60 jours qui ont suivi sa nomination. Il a fait les remarques suivantes au sujet de cette exigence légale et de la situation qui existait en pratique :
[TRADUCTION] Le grand nombre d'oppositions qui ont été soulevées au sujet de l'expropriation proposée a eu un effet sur toute la procédure.
[...]
Les délais prévus par la Loi sur l'expropriation (la Loi) à l'égard de l'audience et de la remise du rapport de l'enquêteur ont posé de plus en plus de problèmes au fur et à mesure que le nombre d'opposants augmentait.
[...]
De toute évidence, la procédure normale, compte tenu des délais prévus par la Loi, ne permettait pas de répondre d'une façon adéquate à ce problème; la première mesure à prendre consistait donc à obtenir le délai maximal autorisé par la Loi (dossier du défendeur, affidavit de Theresa Johannsen, addenda joint au rapport, pages 1, 2 et 4).
De toute évidence, les pressions indues auxquelles était assujetti l'enquêteur ont eu des répercussions importantes sur la façon dont les audiences ont été tenues ainsi que sur la présentation et le contenu du rapport. Toutefois, comme nous l'expliquerons ci-dessous, ce facteur compréhensible ne saurait corriger ce qui, selon moi, constitue une tentative viciée visant à assurer l'observation de la Loi.
II. Les dispositions de la Loi
[12] La Loi confère au ministre un pouvoir étendu important lui permettant d'acquérir des droits de propriété sans le consentement du titulaire de ces droits (E.C.E. Todd, The Law of Expropriation and Compensation in Canada, 2e éd. (Toronto: Carswell, 1992) (Todd). Ce pouvoir extraordinaire est conféré à l'article 4, qui est ainsi libellé :
Pouvoir d'exproprier
4. (1) La Couronne peut exproprier, en conformité avec les dispositions de la présente partie, tout droit réel immobilier, y compris l'un des droits mentionnés à l'article 7, dont elle a besoin, de l'avis du ministre, pour un ouvrage public ou pour une autre fin d'intérêt public.
Authority to expropriate
4. (1) Any interest in land, including any of the interests mentioned in section 7, that, in the opinion of the Minister, is required by the Crown for a public work or other public purpose may be expropriated by the Crown in accordance with the provisions of this Part.
Le pouvoir qui est conféré est exercé au moyen de l'observation de dispositions prévoyant sept étapes distinctes qui seront ci-dessous décrites. Il importe de noter l'accent qui est mis sur le mot « shall » dans la version anglaise des dispositions aux fins de l'analyse qui sera ci-dessous effectuée.
A. Un avis public de l'expropriation proposée doit être donné
[13] La procédure d'expropriation commence lorsque le ministre enregistre un « avis d'intention d'exproprier » les biens-fonds en question. Le paragraphe 5 (1) régit le contenu de l'avis; il est ainsi libellé :
Avis d'intention d'exproprier
5. (1) Chaque fois que, de l'avis du ministre, la Couronne a besoin d'un droit réel immobilier pour un ouvrage public ou pour une autre fin d'intérêt public, le ministre peut demander au procureur général du Canada d'enregistrer un avis d'intention d'exproprier ce droit, signé par le ministre, et qui, à la fois:
a) décrit le bien-fonds;
b) précise la nature du droit dont l'expropriation est proposée et détermine si ce droit sera assujetti à un droit préexistant sur le bien-fonds;
c) indique l'ouvrage public ou autre fin d'intérêt public pour lequel ou laquelle ce droit est requis;
d) déclare que la Couronne a l'intention d'exproprier le droit.
Notice of intention to expropriate
5. (1) Whenever, in the opinion of the Minister, any interest in land is required by the Crown for a public work or other public purpose, the Minister may request the Attorney General of Canada to register a notice of intention to expropriate the interest, signed by the Minister, setting out
(a) a description of the land;
(b) the nature of the interest intended to be expropriated and whether the interest is intended to be subject to any existing interest in the land;
(c) an indication of the public work or other public purpose for which the interest is required; and
(d) a statement that it is intended that the interest be expropriated by the Crown.
[14] Une fois que le ministre décide d'enregistrer un avis d'intention, il doit se conformer aux exigences de l'article 8 de la Loi. L'article 8 prévoit ce qui suit en ce qui concerne la publication de l'avis :
Envoi de copies de l'avis et publication de l'avis
8. (1) Lorsqu'un avis d'intention d'exproprier un droit réel immobilier a été enregistré, le ministre:
a) fait publier une copie de l'avis dans au moins un numéro d'une publication ayant une circulation générale dans la région où se trouve le bien-fonds, s'il existe une telle publication, dans les trente jours qui suivent l'enregistrement de l'avis;
b) fait envoyer une copie de l'avis à chacune des personnes dont les noms sont indiqués dans le rapport du procureur général du Canada mentionné au paragraphe 5(2), aussitôt que possible après l'enregistrement de l'avis.
Immédiatement après en avoir fait envoyer par courrier recommandé une copie à chacune des personnes mentionnées à l'alinéa b), le ministre fait publier cet avis dans la Gazette du Canada.
Quand l'avis est réputé être donné
(2) Un avis d'intention est réputé avoir été donné à la date à laquelle il est publié dans la Gazette du Canada en vertu du paragraphe (1), et lorsqu'il y a dans un avis ainsi publié une omission, un exposé inexact ou une description erronée un avis corrigé avec effet rétroactif à la date de publication du premier avis peut être publié dans la Gazette du Canada.
Énoncé relatif au droit de faire opposition
(3) Tout avis, sous forme d'original ou de copie, publié ou envoyé comme prévu au paragraphe (1) comporte un énoncé des dispositions de l'article 9 dans la mesure où cet article s'applique à l'expropriation envisagée du droit visé par l'avis.
L.R.C., ch. 16 (1er supp.), art. 6.
Sending of copies and publication of notice
8. (1) Where a notice of intention to expropriate an interest in land has been registered, the Minister shall cause a copy of the notice
(a) to be published in at least one issue of a publication, if any, in general circulation within the area in which the land is situated, within thirty days after the registration of the notice, and
(b) to be sent to each of the persons whose names are set out in the report of the Attorney General of Canada referred to in subsection 5(2), as soon as practicable after the registration of the notice, and forthwith after causing a copy thereof to be sent by registered mail to each of the persons referred to in paragraph (b), shall cause the notice to be published in the Canada Gazette.
When notice deemed given
(2) A notice of intention shall be deemed to be given on the day on which it is published in the Canada Gazette under subsection (1), and where any notice so published contains an omission, mis-statement or erroneous description, a corrected notice may be published in the Canada Gazette, which shall be deemed to relate back to the day the original notice was published therein.
Statement re right to object
(3) There shall be included in any notice or copy thereof published or sent as described in subsection (1) a statement of the provisions of section 9 as that section applies to the intended expropriation of the interest to which the notice relates.
R.S., c. 16 (1st Supp.), s. 6.
[15] En ce qui concerne l'énoncé prévu au paragraphe 8 (3), les dispositions de l'article 9 prévoient ce qui suit :
Opposition
9. Toute personne qui s'oppose à l'expropriation envisagée d'un droit réel immobilier visé par un avis d'intention peut, dans un délai de trente jours à compter du jour où l'avis est donné, signifier au ministre une opposition par écrit indiquant ses nom et adresse et indiquant la nature et les motifs de son opposition et son intérêt à s'opposer à l'expropriation envisagée.
L.R.C., ch. 16 (1er supp.), art. 7.
Objections
9. Any person who objects to the intended expropriation of an interest in land to which a notice of intention relates may, within thirty days after the day the notice is given, serve on the Minister an objection in writing stating the name and address of that person and indicating the nature of the objection, the grounds on which the objection is based and the nature of the interest of that person in the matter of the intended expropriation.
R.S., c. 16 (1st Supp.), s. 7.
B. Une audience publique doit être tenue
[16] Si une opposition est signifiée, le ministre doit ordonner la tenue d'une audience publique. Cette exigence est énoncée comme suit au paragraphe 10(1) de la Loi :
Audience publique
10. (1) Immédiatement après l'expiration du délai de trente jours visé à l'article 9, le ministre ordonne, si une opposition lui a été signifiée en vertu de cet article, qu'une audience publique soit tenue au sujet de cette opposition et de toute autre opposition à l'expropriation envisagée qui lui a été ou peut lui être signifiée.
Public hearing
10. (1) Forthwith after the expiration of the period of thirty days referred to in section 9, the Minister shall, if the Minister has been served with an objection under that section, order that a public hearing be conducted with respect to the objection and any other objection to the intended expropriation that has been or may be served on the Minister.
Conformément au paragraphe 10(2), en ordonnant la tenue d'une audience publique, le ministre demande immédiatement au procureur général du Canada de nommer un enquêteur, soit une personne compétente qui n'est pas employée dans la fonction publique.
C. L'avis de la tenue d'une audience publique doit être donné
[17] Une fois qu'il est nommé, l'enquêteur doit satisfaire à des exigences procédurales précises. Les fonctions de l'enquêteur, notamment en ce qui concerne la signification d'un avis, sont énoncées comme suit au paragraphe 10 (4) :
Fonctions de l'enquêteur
(4) L'enquêteur nommé en vertu du présent article
a) fixe, dès que possible après sa nomination et en tout cas au plus tard sept jours à compter de la date de celle-ci, les date, heure et lieu convenables pour l'audience publique et fait donner avis de ces date, heure et lieu en le publiant dans au moins un numéro d'une publication ayant une circulation générale dans la région où se trouve le bien-fonds, s'il existe une telle publication, et en envoyant cet avis à chacune des personnes dont les noms sont indiqués dans le rapport du procureur général du Canada mentionné au paragraphe 5(2), et à toute autre personne qui a signifié une opposition au ministre;
b) donne, aux date, heure et lieu fixés pour l'audience publique, l'occasion de se faire entendre à chaque personne y comparaissant qui a signifié une opposition au ministre ou à celles de ces personnes qu'il estime nécessaire d'entendre de manière à faire rapport au ministre sur la nature et les motifs des oppositions;
c) inspecte le bien-fonds comme il le juge nécessaire et reçoit et examine toutes observations écrites qui lui sont soumises avant ou pendant l'audience par toute personne qui a signifié une opposition au ministre;
d) prépare et soumet au ministre, dans les trente jours après sa nomination, un rapport écrit sur la nature et les motifs des oppositions présentées.
Duties of hearing officer
(4) A hearing officer appointed under this section shall
(a) as soon as possible after the appointment of the hearing officer and in any case not later than seven days after the date thereof, fix a suitable time and place for the public hearing and cause notice of the time and place to be given by publishing it in at least one issue of a publication, if any, in general circulation within the area in which the land is situated and by sending it to each of the persons whose names are set out in the report of the Attorney General of Canada referred to in subsection 5(2) and each other person who served an objection on the Minister;
(b) at the time and place fixed for the public hearing, provide an opportunity to be heard to each person appearing thereat who served an objection on the Minister or such of those persons as the hearing officer deems necessary in order to report to the Minister on the nature and grounds of the objections;
(c) make such inspection of the land as the hearing officer deems necessary and receive and consider any written representations filed with the hearing officer before or at the hearing by any person who served an objection on the Minister; and
(d) within thirty days after the appointment of the hearing officer, prepare and submit to the Minister a report in writing on the nature and grounds of the objections made.
D. Une audience doit être tenue
[18] Tel qu'il est énoncé, l'alinéa 10(4)b) est une disposition disjonctive qui confère à l'enquêteur le pouvoir discrétionnaire de décider de donner l'occasion de se faire entendre à chaque personne qui a signifié une opposition, ou à celles de ces personnes qu'il estime nécessaire d'entendre pour indiquer la nature et les motifs des oppositions. Dans les dispositions ci-après énoncées, des directives additionnelles sont données à l'enquêteur et des pouvoirs discrétionnaires sont conférés à celui-ci sur le plan de la procédure en ce qui concerne la tenue d'une audience :
Idem
10(5) S'il lui apparaît qu'une opposition signifiée au ministre en vertu de l'article 9 est vexatoire ou peu sérieuse ou qu'elle n'est pas faite de bonne foi, l'enquêteur n'est pas tenu de donner d'avis, de tenir des audiences ni de prendre toute autre mesure requise par le paragraphe (4) en ce qui concerne cette opposition et peut toujours ne tenir aucun compte d'une telle opposition.
Conseiller juridique
10(6) Toute personne qui, en vertu du présent article, peut être entendue à une audience publique, peut s'y faire représenter par un conseiller juridique.
Tenue de l'audience
10(7) Une audience publique en vertu du présent article est tenue, sous réserve des dispositions contraires du présent article, de la manière que peut déterminer l'enquêteur.
Idem
10(5) A hearing officer is not required to give any notice, hold any hearing or take any other action required by subsection (4) with respect to any objection served on the Minister under section 9 and may at any time disregard any such objection if it appears to the hearing officer that the objection is frivolous or vexatious or is not made in good faith.
Right to counsel
10(6) Any person who may be heard at a public hearing under this section may be represented by counsel at the hearing.
Conduct of hearing
10(7) A public hearing under this section shall, subject to this section, be conducted in such manner as may be determined by the hearing officer.
E. Un rapport doit être soumis
[19] Conformément à l'alinéa 10(4)d), le but primordial de l'audience publique est de permettre à l'enquêteur de recueillir des renseignements au sujet des oppositions qui ont été signifiées et de faire rapport au ministre à ce sujet. L'enquêteur se voit conférer un pouvoir discrétionnaire au sujet de la façon dont le rapport doit être préparé; toutefois, en vertu de l'alinéa 10(4)d), il doit préparer un rapport écrit « sur la nature et les motifs des oppositions présentées » . Cette norme minimale en ce qui concerne le contenu du rapport est également énoncée à l'alinéa 10(4)b).
F. Le ministre doit agir pour corriger une irrégularité de la procédure
[20] Le paragraphe 10(10) de la Loi impose comme suit au ministre l'obligation de veiller à ce que la procédure d'audience et d'établissement du rapport soit suivie :
Omission de tenir une audience ou d'en faire rapport
(10) Lorsque, pour une raison quelconque, un enquêteur, nommé en vue de tenir une audience publique en vertu du présent article, omet de le faire ou omet de préparer et de soumettre au ministre un rapport comme il en est requis par le présent article, et dans le délai qui lui est imparti, le ministre notifie le fait au procureur général du Canada qui doit immédiatement nommer un autre enquêteur à cette fin.
Failure to conduct or report hearing
G. Le ministre doit procéder à un examen et confirmer ou abandonner l'expropriation
[21] Le paragraphe 11(1) et l'article 14 énoncent comme suit les mesures finales à prendre avant que le pouvoir d'expropriation puisse être exercé :
Confirmation de l'intention ou renonciation
11. (1) Si un avis d'intention a été donné, le ministre peut :
a) soit confirmer l'intention de la manière prévue à l'article 14 si :
(i) aucune opposition ne lui est faite en vertu de l'article 9 dans le délai de trente jours mentionné dans cet article,
(ii) une opposition lui a été faite en vertu de l'article 9 dans le délai de trente jours mentionné dans cet article, après avoir reçu et examiné le rapport d'un enquêteur nommé pour tenir une audience publique à ce sujet,
(iii) la déclaration prévue au paragraphe 10(11) a été incluse dans l'avis d'intention, qu'une opposition lui ait été faite ou non en vertu de l'article 9;
b) soit renoncer à cette intention.
Avis de confirmation d'intention
14. (1) Le ministre peut confirmer une intention d'exproprier un droit réel immobilier visé par un avis d'intention, ou un droit plus restreint y afférent, en demandant au procureur général du Canada d'enregistrer un avis de confirmation, signé par le ministre, contenant:
a) si le droit exproprié est le même que le droit visé par l'avis d'intention, une déclaration que l'intention d'exproprier ce droit est confirmée;
b) si le droit exproprié est un droit plus restreint que celui visé par l'avis d'intention, une déclaration portant que l'intention d'exproprier le droit visé par l'avis d'intention est confirmée, avec les réserves expressément spécifiées dans la déclaration.
Enregistrement de l'avis
(2) En recevant du ministre une demande d'enregistrer un avis de confirmation mentionné au présent article, le procureur général du Canada fait enregistrer cet avis au bureau du registrateur où l'avis d'intention a été enregistré, et si le bien-fonds visé par l'avis de confirmation est plus restreint en superficie que celui visé dans l'avis d'intention, il fait enregistrer avec l'avis de confirmation un plan révisé du bien-fonds visé par ce dernier avis.
L.R.C., ch. 16 (1er supp.), art. 12.
Confirmation or abandonment of intention
11. (1) Where a notice of intention has been given, the Minister may
(a) confirm the intention, in the manner provided in section 14,
(i) if no objection is filed with him under section 9 within the period of thirty days referred to in that section,
(ii) if an objection has been filed with him under section 9 within the period of thirty days referred to in that section, after receiving and considering the report of a hearing officer appointed to conduct a public hearing with respect thereto, or
(iii) whether or not an objection has been filed with him under section 9, if a statement to the effect described in subsection 10(11) has been included in the notice of intention; or
(b) abandon the intention.
Notice of confirmation of intention
14. (1) The Minister may confirm an intention to expropriate an interest in land to which a notice of intention relates, or a more limited interest therein, by requesting the Attorney General of Canada to register a notice of confirmation, signed by the Minister, setting out,
(a) if the interest expropriated is the same as the interest to which the notice of intention relates, a statement that the intention to expropriate that interest is confirmed; or
(b) if the interest expropriated is a more limited interest than the interest to which the notice of intention relates, a statement that the intention to expropriate the interest to which the notice of intention relates is confirmed except as expressly specified in the statement.
Registration of notice
(2) On receiving from the Minister a request to register a notice of confirmation described in this section, the Attorney General of Canada shall cause the notice to be registered in the office of the registrar where the notice of intention was registered, and if the land to which the notice of confirmation relates is more limited in area than the land described in the notice of intention, shall cause a revised plan of the land to which the notice of confirmation relates to be registered therewith.
R.S., c. 16 (1st Supp.), s. 12.
III. Le point litigieux
[22] Comme il en a ci-dessus été fait mention, la contestation de l'expropriation ne vise pas l'exercice lui-même du pouvoir discrétionnaire du ministre de confirmer l'expropriation. La demanderesse conteste plutôt la confirmation de l'expropriation par le ministre en vertu du sous-alinéa 11(1)a)(ii) en soutenant que l'enquêteur n'a pas observé certaines dispositions impératives de la Loi quant au fond et à la forme; cette omission constitue une erreur influant sur la compétence du ministre d'exercer son pouvoir discrétionnaire. Je souscris à cette prétention. Le paragraphe 10(10) prévoit que le ministre est tenu d'agir en vue de corriger les irrégularités procédurales flagrantes, mais dans la présente demande, c'est l'observation elle-même par l'enquêteur des dispositions détaillées de la Loi qui est réellement en cause.
[23] Il s'agit donc de savoir si l'enquêteur a correctement interprété les dispositions de la Loi et, dans l'affirmative, s'il les a observées de la façon prescrite.
IV. La contestation de la demanderesse sur le plan de la procédure
[24] Je conclus que l'enquêteur a observé à la lettre les dispositions procédurales de la Loi, à l'exception de l'alinéa 10(4)a). La portée de la question se rapportant à la contestation procédurale se trouve donc rétrécie, la question étant de savoir si l'enquêteur a correctement interprété l'alinéa 10(4)a) et s'il a observé cette disposition de la façon prescrite.
A. Inobservation de l'alinéa 10(4)a) de la Loi
[25] En vertu de cette disposition, l'enquêteur doit ( « shall » dans la version anglaise) faire un certain nombre de choses, et notamment envoyer à toute personne qui a signifié une opposition au ministre, dans les sept jours qui suivent la date de sa nomination, un avis de la date, de l'heure et du lieu fixés pour l'audience publique. La demanderesse invoque une erreur administrative qui a amené l'enquêteur à ne pas signifier à tous les opposants l'avis d'audience publique dans le délai imparti de sept jours.
[26] L'enquêteur a été nommé le 5 juillet 1999; il a fixé la date, l'heure et le lieu des audiences et il a envoyé les avis dans le délai prévu de sept jours, soit le 12 juillet 1999, comme il était tenu de le faire. Toutefois, par erreur, à cette date, on n'avait pas envoyé d'avis à environ 570 opposants. L'enquêteur et son personnel ont découvert l'erreur et ont tenté de la corriger en envoyant à ces 570 personnes, le 27 juillet 1999, un avis modifié d'audience publique et en ajoutant aux dates prévues deux dates d'audience supplémentaires.
[27] Il importe de noter que, dans le discours d'ouverture qu'il a prononcé aux audiences qui ont eu lieu à Nanaimo le 19 juillet 1999, l'enquêteur a exprimé comme suit l'avis selon lequel les dispositions de la Loi sont impératives :
[TRADUCTION] Lorsque des directives impératives détaillées sont données, il faut s'y conformer à la lettre; pareilles directives ne peuvent pas être modifiées et l'on ne peut pas omettre d'en tenir compte si ce n'est au moyen d'une autre loi du Parlement. Lorsqu'un pouvoir discrétionnaire doit être exercé, ce pouvoir est clairement défini (dossier du défendeur, affidavit de Theresa Johannsen, Rapport, Lettres et documents, page 275).
[28] L'approche adoptée par l'enquêteur lorsqu'il s'est agi de tenir l'audience consistait à observer strictement la Loi. Ainsi, l'enquêteur s'est fondé sur cette approche pour refuser les oppositions qui n'avaient pas été envoyées par courrier recommandé comme l'exigeait le paragraphe 3(2) de la Loi. De fait, la tentative que l'enquêteur a faite pour corriger l'omission de signifier l'avis d'audience publique constituait l'unique dérogation à l'approche fondée sur une interprétation stricte de la part de l'enquêteur. Aucun fondement n'est énoncé à l'appui de cette dérogation; il semble que l'on ait simplement tenté de protéger l'intégrité de la procédure d'expropriation, qui en était à un stade fort avancé.
[29] L'enquêteur avait-il raison de dire que les dispositions de la Loi sont impératives? Il est intéressant de noter que le défendeur affirme qu'indépendamment de la façon dont l'enquêteur envisageait la chose, la disposition relative à l'avis figurant à l'alinéa 10(4)a) du moins n'est pas réellement impérative, mais qu'il s'agit simplement d'une disposition de nature « directive » .
B. Les dispositions de l'alinéa 10(4)a) sont-elles « impératives » ou « directives » ?
1. Dispositions impératives?
[30] Étant donné le libellé impératif des dispositions précitées, en l'absence de quelque autre preuve contraire convaincante, il peut être conclu d'une façon générale que les dispositions en question sont impératives.
[31] De plus, cette conclusion est renforcée par les auteurs qui ont examiné les principes généraux d'interprétation à appliquer aux procédures d'expropriation :
[TRADUCTION] L'exercice du pouvoir d'expropriation porte gravement atteinte aux droits de propriété privés; par conséquent, les tribunaux interprètent généralement les lois en matière d'expropriation d'une façon stricte et en faveur du particulier dont les droits sont touchés (Todd, page 26).
Le pouvoir d'expropriation devrait être exercé conformément aux dispositions procédurales de la loi habilitante; en règle générale, on peut dire qu'à moins de se conformer strictement aux dispositions procédurales, l'organisme qui procède à l'expropriation agit sans être autorisé à le faire [...] (Todd, page 29).
L'atteinte peut-être la plus sérieuse aux droits de propriété est l'expropriation, domaine dans lequel les tribunaux veillent d'une façon toute particulière à imposer une interprétation stricte. (F.A.R. Bennion, Statutory Interpretation, A Code, 3e éd. (Butterworths, Royaume-Uni, 1997) page 653).
[32] À l'appui de la conclusion selon laquelle les dispositions de la Loi sont impératives, il existe également une décision judiciaire dans laquelle il a été statué que l'expropriation d'un bien-fonds doit être conforme quant au fond et à la forme au libellé précis et à l'esprit de la loi habilitante (Minister of Industry and Natural Resources c. MacNeill (1964), 49 D.L.R. (2d) 190, pages 191 et 192); les tribunaux ont généralement fait preuve d'un degré élevé de retenue à l'égard de la décision même d'une autorité gouvernementale de procéder à une expropriation, mais les procédures d'expropriation peuvent être invalidées lorsque les conditions procédurales de l'exercice du pouvoir d'expropriation ne sont pas remplies (Costello et autres c. Ville de Calgary (1983), 143 D.L.R. (3d) 385 (C.S.C.), et Thorcon Enterprises Ltd. c. West Vancouver (District), [1988] B.C.J. no 323 (C.S.C.-B.).
2. Dispositions directives?
[33] Néanmoins, le défendeur soutient que le délai prévu à l'alinéa 10(4)a) doit être considéré comme une disposition « directive » , plutôt que comme une disposition impérative. Cela étant, est-il soutenu, l'inobservation technique de la disposition n'influe pas sur la compétence du ministre de confirmer l'expropriation.
[34] À l'appui de l'argument, le défendeur cite le critère classique permettant de déterminer si une disposition est impérative ou directive, tel qu'il est énoncé dans l'arrêt Montreal Street Railway Co. c. Normandin, [1917] A.C. 170, à la page 175 :
[TRADUCTION] Lorsque les dispositions d'une loi se rapportent à l'exécution d'un devoir public et que, dans un cas donné, déclarer nulles et non avenues des actes accomplis par manquement à ce devoir entraînerait, pour des personnes qui n'ont aucun contrôle sur ceux chargés de ce devoir, une injustice ou des inconvénients généraux graves, et en même temps n'aiderait pas à atteindre l'objet principal visé par le législateur, on conclut habituellement que ces dispositions ne sont que directives.
[35] Le critère énoncé dans l'arrêt Normandin a été appliqué par la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Colombie-Britannique (Procureur général) c. Canada (Procureur général), [1994] 2 R.C.S. 41, où, comme dans la présente espèce, il fallait tirer une conclusion au sujet de la question de savoir si le mot « shall » figurant dans la version anglaise avait un effet impératif ou un effet directif. Au paragraphe 148, Monsieur le juge Iacobucci a fait remarquer que le résultat découlant de l'application du critère dépend des circonstances individuelles du cas en question :
Il ne peut y avoir de doute quant à la nature de l'examen en l'espèce. Les étiquettes « impérative » et « directive » ne sont elles-mêmes d'aucun secours magique pour définir la nature d'une fonction prévue par la loi. L'examen lui-même est plutôt incontestablement axé sur le résultat. Dans le Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, précité, notre cour cite, à l'appui de son point de vue, l'arrêt R. ex rel. Anderson c. Buchanan (1909), 44 N.S.R. 112 (C.A.), motifs du juge Russell, à la p. 130. Je crois utile de citer de nouveau ce passage :
[TRADUCTION] Je ne prétends pas être capable de faire la distinction entre ce qui est directif et ce qui est impératif, et je conclus que je ne suis pas le seul à avoir le sentiment que, selon la jurisprudence, une disposition peut devenir directive s'il est très souhaitable qu'on n'y ait pas dérogé, alors que la même disposition aurait été déclarée impérative s'il n'avait pas été nécessaire de conclure en sens contraire.
Lorsque la conclusion qu'une loi est impérative entraîne des inconvénients graves, on est grandement tenté de faire une exception en faveur de la prétention qu'elle est simplement directive [...]
Ainsi, l'application de la distinction entre ce qui est impératif et ce qui est directif est, la plupart du temps, fondée sur une question de fin et non de moyens. En ce sens, pour citer de nouveau le Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, précité, le principe est « vague » et « utilisé comme expédient » (p. 742). Cela signifie que le tribunal appelé à décider ce qui est impératif ou directif ne recourt à aucun outil