Athabasca Regional Government c. Canada (Procureur général)

Athabasca Regional Government c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2010-09-22
Référence neutre
2010 CF 948
Numéro de dossier
T-1234-09
Contenu de la décision
Cour fédérale
Federal Court
Date : 20100922
Dossier : T‑1234‑09
Référence : 2010 CF 948
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 22 septembre 2010
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE RUSSELL
ENTRE :
LA PREMIÈRE NATION DENESULINE DE FOND DU LAC,
LA PREMIÈRE NATION DENESULINE DE BLACK LAKE,
LA PREMIÈRE NATION DENESULINE DE HATCHET LAKE et
LES COLLECTIVITÉS PROVINCIALES AUTOCHTONES
(HORS PREMIÈRES NATIONS)
DE CAMSELL PORTAGE, URANIUM CITY, STONY RAPIDS et
WOLLASTON LAKE
(collectivement désignées « Athabasca Regional Government »)
demanderesses
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA et
AREVA RESOURCES CANADA INC.
défendeurs
et
LA COMMISSION CANADIENNE DE SÛRETÉ NUCLÉAIRE et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE LA SASKATCHEWAN
intervenants
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
LA DEMANDE
[1] La Cour est saisie, sous le régime de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7, d’une demande de contrôle judiciaire de la décision en date du 30 juin 2009 (la décision) par laquelle la Commission canadienne de sûreté nucléaire (la Commission) a renouvelé sous le régime de l’article 24 de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires, L.C. 1997, ch. 9 (la Loi), le permis autorisant Areva Resources Canada Inc. à exploiter la mine et l’usine de concentration d’uranium de McClean Lake, et a incorporé dans ce permis renouvelé les activités de surveillance et d’entretien afférentes au site de sa mine d’uranium de Midwest.
LE CONTEXTE
[2] Areva Resources Canada Inc. (AREVA) a déposé devant la Commission une demande de renouvellement du permis UMOL-MINEMILL-McCLEAN.04/2009 (le permis de McClean Lake), qui l’autorise à exploiter la mine et l’usine de concentration d’uranium de McClean Lake, et à entretenir les installations de soutien de ces activités.
[3] AREVA a demandé le renouvellement de son permis pour une période de dix ans, à compter du 31 mai 2009. Elle a aussi demandé à la Commission d’incorporer dans le permis de McClean Lake les activités de surveillance et d’entretien afférentes au site de la mine d’uranium de Midwest (le site de Midwest), et de révoquer son permis existant de préparation de ce site (le permis de Midwest). Le site de Midwest n’est pas exploité pour l’instant; il fait plutôt l’objet d’une évaluation environnementale en vue des activités d’exploitation qu’AREVA y prévoit.
[4] Les demanderesses se répartissent en Premières nations et collectivités hors Premières nations. Trois des demanderesses (les Premières nations Denesulines de Fond du Lac, de Black Lake et de Hatchet Lake) sont des Premières nations signataires de traité. La Commission a accordé aux demanderesses la qualité d’intervenant afin de leur permettre de participer à son audience publique relative au renouvellement du permis de McClean Lake, dont la deuxième journée était prévue pour le 30 avril 2009.
[5] Le 12 avril 2009, les demanderesses ont sollicité le report de la deuxième journée de l’audience publique afin de se faire communiquer et d’examiner des éléments d’information, de présenter à la Commission des observations fondées sur l’ensemble des faits pertinents et de formuler leur position sur la demande de renouvellement de permis formée par AREVA. Cependant, la Commission a décidé de tenir quand même à la date prévue, soit le 30 avril 2009, la deuxième journée de l’audience publique, à laquelle les demanderesses ont participé. Celles‑ci ont ensuite demandé une prorogation de délai pour examiner les éléments d’information qu’on leur avait communiqués à cette même journée d’audience et pour présenter des observations à leur sujet. La Commission a accepté de proroger au 8 juin 2009 le délai dont disposaient les demanderesses pour déposer leurs observations écrites.
[6] Le 30 juin 2009, la Commission a rendu sa décision, par laquelle elle renouvelait pour huit ans le permis de McClean Lake. La Commission a aussi incorporé dans celui‑ci, pour la même durée, les clauses relatives à la surveillance et à l’entretien du site de Midwest.
[7] Le 30 juillet 2009, les demanderesses ont déposé l’avis de la présente demande de contrôle judiciaire.
[8] Notre Cour a accordé à la Commission la qualité d’intervenant dans la présente espèce le 18 décembre 2009, et la même qualité au procureur général de la Saskatchewan (le PGS) le 6 janvier 2010.
LA DÉCISION CONTRÔLÉE
[9] La Commission a défini comme suit les questions dont elle était saisie :
a. AREVA était‑elle qualifiée pour exercer les activités qu’autoriserait le permis renouvelé de McClean Lake?
b. AREVA, dans l’exercice de ces activités, prendrait‑elle les mesures voulues pour protéger l’environnement, préserver la santé et la sécurité des personnes, maintenir la sécurité nationale et respecter les obligations internationales assumées par le Canada?
[10] La Commission a conclu qu’AREVA était qualifiée pour exercer les activités autorisées par le permis de McClean Lake et qu’elle prendrait les mesures voulues pour protéger l’environnement, préserver la santé et la sécurité des personnes et maintenir la sécurité nationale. En conséquence, elle a renouvelé le permis de McClean Lake, sous le régime de l’article 24 de la Loi, jusqu’au 30 juin 2017. En outre, elle a révoqué le permis du site de Midwest sous le régime du même article, et a incorporé les activités de surveillance et d’entretien afférentes à ce site dans le permis de McClean Lake.
[11] Dans sa décision, la Commission a ordonné à AREVA d’établir un rapport d’étape sur ses résultats en matière de sûreté et de sécurité après la mi‑parcours de sa période d’autorisation de huit ans. La décision ordonnait aussi au personnel de la Commission d’établir un rapport sur ses activités de contrôle de conformité. Les deux rapports devront être présentés dans le cadre d’une séance publique de la Commission en juin 2013.
Les conclusions de la Commission
[12] La décision de la Commission est fondée sur ses conclusions touchant les mesures proposées par AREVA pour la protection de l’environnement, la préservation de la santé et de la sécurité des personnes, le maintien de la sécurité nationale et le respect des obligations internationales que le Canada a assumées.
[13] La Commission a d’abord examiné la performance opérationnelle d’AREVA. Aux fins de cet examen, elle a divisé les aspects de sûreté de la performance en quatre sous-programmes : les activités de la mine, les activités de l’usine de concentration, la gestion des déchets, et les opérations d’emballage et de transport. Son examen de ces sous-programmes l’a amenée à la conclusion suivante : « l’exploitation des installations est contrôlée de manière efficace grâce aux programmes de sûreté qui sont en place et [...] elle ne pose pas de risques inacceptables pour la santé et la sécurité des personnes, pour l’environnement ou pour la sécurité nationale ».
[14] La Commission a ensuite évalué la radioprotection offerte par AREVA en examinant sa performance antérieure et ses plans à cet égard. Elle a déclaré estimer qu’AREVA avait pris, et continuerait de prendre, les mesures voulues pour assurer la radioprotection des travailleurs aussi bien que du public à l’établissement de McClean Lake.
[15] Pour ce qui concerne la santé et la sécurité non radiologiques, la Commission a conclu que le programme de santé et de sécurité au travail d’AREVA et sa mise en œuvre étaient conformes aux exigences. En outre, elle s’est déclarée satisfaite des mesures qu’AREVA avait prises et continuerait de prendre pour assurer la protection des personnes contre les dangers classiques.
[16] La Commission a aussi examiné les activités de protection de l’environnement d’AREVA, notamment son programme de surveillance de l’environnement portant entre autres sur la qualité de l’air et les eaux de surface, et elle a évalué l’impact sur l’environnement des activités d’exploitation de l’établissement de McClean Lake. Elle en a conclu qu’AREVA avait pris et prenait les mesures voulues pour protéger l’environnement à McClean Lake, et qu’elle effectuait la surveillance voulue pour déterminer les effets de l’exploitation sur l’environnement.
[17] La Commission s’est aussi déclarée satisfaite des résultats et capacités d’AREVA en matière de gestion de la qualité, de formation, de planification d’urgence, de protection contre les incendies et de sécurité nucléaire. De même, la Commission a conclu qu’AREVA se conformait à ses obligations internationales, et qu’elle lui avait communiqué tous les rapports et éléments d’information nécessaires touchant McClean Lake.
[18] Après analyse du plan préliminaire de déclassement d’AREVA et de l’estimation des coûts correspondante, la Commission les a déclarés acceptables, ajoutant qu’AREVA s’engagerait, par l’une des clauses proposées du permis, à revoir son plan préliminaire de déclassement tous les cinq ans et à maintenir une garantie financière suffisante.
[19] La Commission a ensuite examiné les programmes d’information publique d’AREVA. Celle‑ci explique que ces programmes mettent en œuvre divers moyens, notamment les activités de consultation et les réunions d’information. Selon AREVA, le premier objectif de son programme de consultation et d’information publiques est de « renseigner efficacement le public sur toutes les questions d’environnement, de santé et de sécurité pouvant découler [de ses] activités ».
[20] La Commission a exprimé le désir d’en savoir plus sur les visites d’AREVA dans les collectivités du Nord et lui a demandé si elle fournissait des compléments d’information aux membres du public qui avaient posé des questions ou proposé des observations aux réunions. La Commission a conclu qu’AREVA essayait de répondre aux questions du public et de lui permettre d’exprimer ses opinions ou préoccupations dans un contexte informel. En outre, AREVA a noté qu’elle offrait de nombreuses possibilités de rencontre et faisait de nombreuses invitations à des animateurs nommément désignés de collectivités du Nord de la Saskatchewan.
[21] Toutefois, certains intervenants, dont les demanderesses, se sont dits d’avis que le programme d’information publique d’AREVA semblait avoir pour but de faire mieux comprendre ses activités à McClean Lake plutôt que de consulter véritablement les collectivités touchées par ces activités. La Commission a cependant déclaré estimer que « le programme d’information publique qu’AREVA [avait] mis en place [était] adéquat », mais en ajoutant ce qui suit : « compte tenu des préoccupations de certains intervenants, la Commission incite AREVA à fournir de l’information pertinente d’une façon claire et intelligible aux collectivités du Nord touchées par les activités de l’établissement de McClean Lake ». En outre, la Commission a recommandé à AREVA « de traiter clairement et rapidement les préoccupations de ces collectivités ».
[22] Deux des intervenants témoignant devant la Commission ont soutenu qu’il y avait en l’occurrence une obligation de consultation. Les demanderesses ont fait valoir que la Commission était aux fins de consultation un délégataire de la Couronne provinciale, et que cette dernière aussi bien qu’AREVA avaient manqué à leurs obligations de consultation et d’accommodement envers elles. Les demanderesses ont déclaré estimer que le rôle de la Commission était « d’examiner si la Couronne [avait] rempli son obligation constitutionnelle relativement à la consultation des Autochtones et à la sauvegarde de leurs intérêts » et « qu’aucune preuve [n’attestait] que la Couronne [avait] mené de telles consultations [en l’occurrence] ».
[23] La position du PGS, telle que formulée par la Commission, était la suivante : « La province affirme connaître ses obligations constitutionnelles relativement à l’obligation de consulter, mais que toute question relativement à sa décharge de cette obligation ne relève aucunement des mandats constitutionnels des compétences de la Commission et devrait être traitée par la Saskatchewan. »
[24] La Commission a conclu que, étant donné les observations et les questions portées devant elle, elle devait « commenter brièvement sa façon de voir son rôle relativement à l’obligation de consulter les Autochtones, puis appliquer ce raisonnement aux observations faites dans le cadre de [la] demande ». Après s’être déclarée consciente du rôle à elle confié par le législateur, elle a poursuivi en ces termes : « À titre de mandataire de la Couronne, la Commission doit prendre une décision quant à l’attribution du permis. Il lui incombe également de voir à ce que sa décision cadre avec l’honneur de la Couronne. »
[25] La Commission a noté que les préoccupations des intervenants à l’audience publique concernaient surtout l’information et la capacité des membres des collectivités à comprendre les renseignements pertinents; « dans le présent cas, a‑t‑elle ajouté, les intervenants n’ont pas précisé dans leurs mémoires que des questions touchant précisément les droits n’ont pas été résolues, questions que la Commission a le pouvoir de régler ».
[26] De plus, la Commission a répondu aux intervenants à l’audience publique, qui souhaitaient obtenir des fonds et obliger la Commission, la province ou AREVA à prendre des mesures déterminées touchant leurs problèmes de capacité, en faisant observer que ces problèmes sont hors de sa compétence. « En ce qui concerne les efforts de consultation et les obligations de la province de la Saskatchewan, a‑t‑elle en outre fait observer, la Commission n’a pas la responsabilité de s’occuper des questions ne relevant pas d’elle (p. ex. l’affectation des ressources), et qui ne découlent pas de la décision de la Commission relativement à l’octroi du permis. »
[27] La Commission a formulé les conclusions suivantes touchant l’obligation de consultation :
La Commission estime que son processus a incité les intervenants à soumettre des mémoires et à participer au processus de réglementation, et que ses audiences ont servi de tribune où exprimer ses préoccupations et les traiter. À cet égard, en réaction aux préoccupations quant à l’octroi du permis, ainsi qu’au manque d’information et de compréhension des questions, la Commission a accordé une prolongation de délai à l’ARG [Athabasca Regional Government] afin qu’il ait du temps pour demander, recevoir et préparer des mémoires relativement aux questions soumises à la Commission. Le personnel de la CCSN et d’AREVA ont également pu discuter, notamment avec l’ARG, et participer davantage.
La Commission est d’avis que son processus a permis de traiter les préoccupations concernant l’information nécessaire que les collectivités reçoivent et leur possibilité de s’exprimer sur les questions abordées durant la présente audience. La Commission estime que les intervenants ont été informés de son processus ainsi que de l’octroi du permis, et qu’ils ont pleinement eu l’occasion de manifester leurs préoccupations et de définir les questions. La Commission a entendu les intervenants et examiné tous les mémoires au moment de prendre sa décision. Dans ce contexte, elle estime que l’obligation de consulter a été respectée au moyen du processus de la Commission ainsi que des consultations qui ont eu lieu durant ce processus.
[28] La Commission a ensuite examiné la question de l’inclusion dans le permis de McClean Lake des activités de surveillance et d’entretien afférentes au site de Midwest et formulé à ce sujet la conclusion suivante :
[...] ces activités sont déjà autorisées par la CCSN et resteront inchangées dans le nouveau permis de l’établissement de McClean Lake. Par conséquent, il n’est pas nécessaire de réaliser une évaluation environnementale aux termes de la LCEE [Loi canadienne sur l’évaluation environnementale].
La Commission a déclaré estimer qu’il n’était pas nécessaire d’effectuer une évaluation environnementale avant qu’elle ne rendît sa décision sur la demande de renouvellement du permis de McClean Lake.
[29] AREVA a demandé le renouvellement du permis de McClean Lake pour dix ans et a prié la Commission de modifier ce permis de manière à y incorporer les activités de surveillance et d’entretien relatives au site de Midwest. Le personnel de la Commission a expliqué à celle‑ci qu’il s’attendait à ce que « le site Midwest soit compris dans le permis de l’établissement de McClean Lake, comme c’est le cas pour d’autres projets miniers liés à l’établissement de McClean Lake, comme la mine Sue », étant donné que cette manière de faire favorise l’uniformité des programmes et des mécanismes de contrôle.
[30] La Commission a conclu que le fait de révoquer le permis de Midwest et d’inclure les activités de surveillance et d’entretien y afférentes dans le permis de McClean Lake ne modifiait « aucunement les activités [...] déjà évaluées et autorisées pour le site Midwest ». « [L’] autorisation d’activités [de surveillance et d’entretien] dans le permis de l’établissement de McClean Lake, a‑t‑elle précisé, ne comprend pas le transfert du permis, mesure défendue aux termes du paragraphe 24(8) de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires. »
[31] En conséquence, la Commission a conclu qu’AREVA remplissait les conditions prévues au paragraphe 24(4) de la Loi et elle a renouvelé le permis de McClean Lake jusqu’au 30 juin 2017. En outre, ayant décidé d’inclure dans celui‑ci les activités de surveillance et d’entretien du site de Midwest, elle a révoqué le permis relatif à ce dernier.
LES QUESTIONS EN LITIGE
[32] Les questions que la présente demande met en litige peuvent se formuler comme suit :
1. La Commission avait-elle compétence pour établir, selon les faits portés devant elle, si une obligation constitutionnelle de consultation était due aux demanderesses et si cette obligation avait été remplie?
2. Dans l’affirmative, la Commission s’est-elle trompée en concluant que, dans la mesure où elle existait, cette obligation avait été remplie?
3. La Commission s’est-elle trompée en révoquant le permis de Midwest et en incorporant les activités de surveillance et d’entretien y autorisées dans le permis renouvelé de McClean Lake?
LES DISPOSITIONS APPLICABLES
[33] Les dispositions suivantes de la Loi sont applicables à la présente espèce :
Constitution
8. (1) Est constituée une personne morale appelée la Commission canadienne de sûreté nucléaire.
Mandataire de Sa Majesté
(2) La Commission est mandataire de Sa Majesté et ne peut exercer ses attributions qu’à ce titre.
Mission
9. La Commission a pour mission :
a) de réglementer le développement, la production et l’utilisation de l’énergie nucléaire ainsi que la production, la possession et l’utilisation des substances nucléaires, de l’équipement réglementé et des renseignements réglementés afin que :
(i) le niveau de risque inhérent à ces activités tant pour la santé et la sécurité des personnes que pour l’environnement, demeure acceptable,
(ii) le niveau de risque inhérent à ces activités pour la sécurité nationale demeure acceptable,
(iii) ces activités soient exercées en conformité avec les mesures de contrôle et les obligations internationales que le Canada a assumées;
b) d’informer objectivement le public — sur les plans scientifique ou technique ou en ce qui concerne la réglementation du domaine de l’énergie nucléaire — sur ses activités et sur les conséquences, pour la santé et la sécurité des personnes et pour l’environnement, des activités mentionnées à l’alinéa a).
Catégories
24. (1) La Commission peut établir plusieurs catégories de licences et de permis; chaque licence ou permis autorise le titulaire à exercer celles des activités décrites aux alinéas 26a) à f) que la licence ou le permis mentionne, pendant la durée qui y est également mentionnée.
Demande
(2) La Commission peut délivrer, renouveler, suspendre en tout ou en partie, modifier, révoquer ou remplacer une licence ou un permis lorsqu’elle en reçoit la demande en la forme réglementaire, comportant les renseignements et engagements réglementaires et accompagnée des pièces et des droits réglementaires.
Remboursement
(3) Dans les cas réglementaires, la Commission peut rembourser la totalité ou une partie des droits visés au paragraphe (2).
Conditions préalables à la délivrance
(4) La Commission ne délivre, ne renouvelle, ne modifie ou ne remplace une licence ou un permis que si elle est d’avis que l’auteur de la demande, à la fois :
a) est compétent pour exercer les activités visées par la licence ou le permis;
b) prendra, dans le cadre de ces activités, les mesures voulues pour préserver la santé et la sécurité des personnes, pour protéger l’environnement, pour maintenir la sécurité nationale et pour respecter les obligations internationales que le Canada a assumées.
Conditions des licences et des permis
(5) Les licences et les permis peuvent être assortis des conditions que la Commission estime nécessaires à l’application de la présente loi, notamment le versement d’une garantie financière sous une forme que la Commission juge acceptable.
Affectation du produit de la garantie financière
(6) La Commission peut autoriser l’affectation du produit de la garantie financière fournie en conformité avec le paragraphe (5) de la façon qu’elle estime indiquée pour l’application de la présente loi.
Remboursement
(7) La Commission rembourse à la personne qui a fourni la garantie la partie non utilisée de celle-ci; le cas échéant, elle peut ajouter les intérêts calculés au taux réglementaire sur le montant du remboursement, pour chaque mois ou partie de mois entre le moment où la garantie a été donnée et celui du remboursement.
Incessibilité des licences et permis
(8) Les licences et les permis sont incessibles.
Establishment of Commission
8. (1) There is hereby established a body corporate to be known as the Canadian Nuclear Safety Commission.
Agent of Her Majesty
(2) The Commission is for all its purposes an agent of Her Majesty and may exercise its powers only as an agent of Her Majesty.
Objects
9. The objects of the Commission are
(a) to regulate the development, production and use of nuclear energy and the production, possession and use of nuclear substances, prescribed equipment and prescribed information in order to
(i) prevent unreasonable risk, to the environment and to the health and safety of persons, associated with that development, production, possession or use,
(ii) prevent unreasonable risk to national security associated with that development, production, possession or use, and
(iii) achieve conformity with measures of control and international obligations to which Canada has agreed; and
(b) to disseminate objective scientific, technical and regulatory information to the public concerning the activities of the Commission and the effects, on the environment and on the health and safety of persons, of the development, production, possession and use referred to in paragraph (a).
Licences
24. (1) The Commission may establish classes of licences authorizing the licensee to carry on any activity described in any of paragraphs 26(a) to (f) that is specified in the licence for the period that is specified in the licence.
Application
(2) The Commission may issue, renew, suspend in whole or in part, amend, revoke or replace a licence on receipt of an application
(a) in the prescribed form;
(b) containing the prescribed information and undertakings and accompanied by the prescribed documents; and
(c) accompanied by the prescribed fee.
Refund of fees
(3) The Commission may, under the prescribed circumstances, refund all or part of any fee referred to in paragraph (2)(c).
Conditions for issuance, etc.
(4) No licence may be issued, renewed, amended or replaced unless, in the opinion of the Commission, the applicant
(a) is qualified to carry on the activity that the licence will authorize the licensee to carry on; and
(b) will, in carrying on that activity, make adequate provision for the protection of the environment, the health and safety of persons and the maintenance of national security and measures required to implement international obligations to which Canada has agreed.
Terms and conditions of licences
(5) A licence may contain any term or condition that the Commission considers necessary for the purposes of this Act, including a condition that the applicant provide a financial guarantee in a form that is acceptable to the Commission.
Application of proceeds of financial guarantee
(6) The Commission may authorize the application of the proceeds of any financial guarantee referred to in subsection (5) in such manner as it considers appropriate for the purposes of this Act.
Refund
(7) The Commission shall grant to any person who provided a financial guarantee under subsection (5) a refund of any of the proceeds of the guarantee that have not been spent and may give the person, in addition to the refund, interest at the prescribed rate in respect of each month or fraction of a month between the time the financial guarantee is provided and the time the refund is granted, calculated on the amount of the refund.
Licence not transferable
(8) A licence may not be transferred.
[34] Sont aussi applicables à la présente espèce les dispositions suivantes de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.‑U.), 1982, ch. 11 :
Confirmation des droits existants des peuples autochtones
35. (1) Les droits existants — ancestraux ou issus de traités — des peuples autochtones du Canada sont reconnus et confirmés.
Définition de « peuples autochtones du Canada »
(2) Dans la présente loi, « peuples autochtones du Canada » s’entend notamment des Indiens, des Inuit et des Métis du Canada.
Accords sur des revendications territoriales
(3) Il est entendu que sont compris parmi les droits issus de traités, dont il est fait mention au paragraphe (1), les droits existants issus d’accords sur des revendications territoriales ou ceux susceptibles d’être ainsi acquis.
Égalité de garantie des droits pour les deux sexes
(4) Indépendamment de toute autre disposition de la présente loi, les droits — ancestraux ou issus de traités — visés au paragraphe (1) sont garantis également aux personnes des deux sexes.
Recognition of existing aboriginal and treaty rights
35. (1) The existing aboriginal and treaty rights of the aboriginal peoples of Canada are hereby recognized and affirmed.
Definition of "aboriginal peoples of Canada"
(2) In this Act, "aboriginal peoples of Canada" includes the Indian, Inuit and Métis peoples of Canada.
Land claims agreements
(3) For greater certainty, in subsection (1) "treaty rights" includes rights that now exist by way of land claims agreements or may be so acquired.
Aboriginal and treaty rights are guaranteed equally to both sexes
(4) Notwithstanding any other provision of this Act, the aboriginal and treaty rights referred to in subsection (1) are guaranteed equally to male and female persons.
LA NORME DE CONTRÔLE
[35] La Cour suprême du Canada a posé dans Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190 (Dunsmuir), qu’il n’est pas nécessaire d’effectuer dans chaque cas une analyse exhaustive pour arrêter la norme de contrôle qui convient; lorsque la jurisprudence a bien établi la norme de contrôle applicable à la question portée devant la cour de révision, celle‑ci peut l’adopter sans plus ample examen; ce n’est que lorsque l’étude de la jurisprudence ne donne pas de résultats à cet égard que la cour de révision doit entreprendre, pour déterminer la norme, une analyse fondée sur les quatre facteurs que spécifie la Cour suprême à cette fin.
[36] La première question dont la Cour est saisie est celle de savoir si la Commission avait compétence pour décider si une obligation de consultation était due aux demanderesses. Les questions touchant véritablement à la compétence ou à la constitutionnalité doivent être examinées suivant la norme de la décision correcte (voir Dunsmuir, précité, paragraphe 59). Selon Dunsmuir, une véritable question de compétence se pose lorsque le tribunal administratif doit établir si les pouvoirs dont le législateur l’a investi l’autorisent à décider un point déterminé. À mon sens, la Commission était saisie d’une telle question. Par conséquent, la Cour examinera suivant la norme de la décision correcte la question de savoir si la Commission était compétente pour se prononcer sur l’existence d’une obligation de consultation envers les demanderesses.
[37] Si la Cour conclut que la Commission avait compétence pour se prononcer sur l’obligation de consultation dans le cas qui nous occupe, la décision de la Commission sur les points de savoir si cette obligation était due aux demanderesses et si elle a été valablement remplie doit être contrôlée suivant la norme de la décision raisonnable. Voir Nation Ojibway de Brokenhead c. Canada (Procureur général), 2009 CF 484, [2009] A.C.F. no 608 (Brokenhead), paragraphes 17 et 18.
[38] La dernière question dont notre Cour est saisie est celle de savoir si la Commission s’est trompée en révoquant le permis de Midwest et en incorporant les activités de surveillance et d’entretien y autorisées dans le permis de McClean Lake renouvelé. Cette question relève de l’interprétation des dispositions applicables, en ce que la Cour doit se demander si la Commission s’est trompée dans son interprétation du paragraphe 24(8) de la Loi.
[39] Selon Dunsmuir, précité, les questions de droit qui revêtent une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et qui sont étrangères au domaine d’expertise du décideur administratif commandent l’application de la norme de la décision correcte, alors que les questions de droit qui n’ont pas cette importance peuvent justifier l’application de la norme de la décision raisonnable. Voir Dunsmuir, précité, paragraphes 55 et 60.
[40] L’examen du point de savoir si la question de l’interprétation des dispositions législatives applicables ressortit à la norme de la décision correcte ou à celle de la décision raisonnable exige la prise en considération des quatre facteurs énumérés par la Cour suprême du Canada au paragraphe 64 de Dunsmuir, soit : 1) l’existence ou l’inexistence d’une clause privative, 2) la raison d’être du tribunal administratif, 3) la nature de la question en cause et 4) l’expertise du tribunal administratif. La Cour suprême explique que, dans bien des cas, il n’est pas nécessaire de prendre tous ces facteurs en compte. J’estime que la présente affaire est l’un de ces cas.
[41] Selon le paragraphe 54 de Dunsmuir, précité, la déférence s’impose habituellement lorsque le tribunal administratif interprète sa propre loi constitutive ou des lois étroitement liées à son mandat et dont il possède une connaissance approfondie. Dans la présente espèce, la Commission interprète sa propre loi habilitante; par conséquent, on peut dire qu’elle possède une expertise relative concernant la Loi.
[42] En outre, dans la présente espèce, la nature de la question en cause (soit la validité du renouvellement d’un permis et l’incorporation dans celui‑ci d’activités autorisées par un autre), la raison d’être de la Commission (qui est, en partie, de délivrer des licences et des permis sous le régime de la Loi) et son expertise donnent à penser que son interprétation et son application de la Loi doivent être contrôlées selon la norme de la décision raisonnable. En conséquence, j’estime que le point de savoir si la Commission s’est trompée dans son interprétation et son application du paragraphe 24(8) de la Loi relève de la norme de la décision raisonnable.
[43] La cour de révision qui contrôle une décision suivant la norme du caractère raisonnable doit se rappeler que celui‑ci « tient principalement à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit ». Voir Dunsmuir, précité, paragraphe 47. Autrement dit, notre Cour ne doit intervenir que si la décision ici soumise à son contrôle était déraisonnable, au sens où elle n’appartiendrait pas « aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit ».
LES PRÉTENTIONS ET MOYENS DES PARTIES
Les demanderesses
La compétence de la Commission
[44] Les demanderesses soutiennent que le point de savoir si la Commission a compétence sur les questions relatives aux droits des peuples autochtones – ancestraux ou issus de traités – ou d’autres questions de droit constitutionnel dépend du point de savoir si sa loi habilitante lui confère le pouvoir de décider des questions de droit. En effet, selon Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 R.C.S. 854, [1996] A.C.S. no 115 (Cooper), « [s]i un tribunal administratif jouit du pouvoir d’examiner des questions de droit, il s’ensuit [...] qu’il peut se prononcer sur des questions constitutionnelles ».
[45] Cependant, le tribunal administratif qui envisage de se prononcer sur une question constitutionnelle – par exemple une question qui relève de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.‑U.), 1982, ch. 11– « doit déjà avoir compétence à l’égard de l’ensemble de la question qui lui est soumise, c’est‑à‑dire à l’égard des parties, de l’objet du litige et de la réparation recherchée ». Voir Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5, 81 D.L.R. (4th) 121 (Cuddy Chicks).
[46] Les demanderesses font valoir que la question de la compétence doit être examinée en fonction de divers facteurs pratiques tels que la composition et la structure du tribunal administratif, la procédure suivie devant lui, les voies de recours contre ses décisions et son expertise. Selon l’arrêt Cooper, précité, de la Cour suprême du Canada, «[c]es considérations d’ordre pratique, dans la mesure où elles font ressortir l’économie de la loi habilitante, renseignent sur le mandat que le législateur a confié au tribunal administratif ». Les demanderesses soutiennent sur ce fondement que le point de savoir si un tribunal administratif a compétence sur des questions de droit, l’obligation de consultation et d’autres questions constitutionnelles dépend des pouvoirs que lui confère sa loi habilitante et doit être décidé au cas par cas.
[47] Les demanderesses soutiennent que le PGS a défini erronément le pouvoir de la Commission dans le passage suivant de sa lettre en date du 8 juin 2009 :
[TRADUCTION] Le procureur général estime que toutes questions relatives à l’obligation de consultation et d’accommodement envers les peuples autochtones qui incombent à la province et, en particulier, toutes questions relatives au point de savoir si la province a rempli ses obligations dans le cadre des décisions liées aux projets de McClean Lake ou de Midwest, échappent au mandat de la Commission et, en fait, dépassent les limites constitutionnelles de sa compétence.
[48] Les demanderesses, se fondant sur le raisonnement formulé par le juge Iacobucci dans le passage suivant du paragraphe 60 de Québec (Procureur général) c. Canada (Office national de l’énergie), [1994] 1 R.C.S. 159, [1994] A.C.S. no 13 (Office national de l’énergie) [QL], avancent que l’examen des questions de chevauchement des pouvoirs fédéraux et provinciaux doit faire intervenir d’autres facteurs en regard des strictes limites de la compétence :
En définissant les limites de la compétence de l’Office, notre Cour doit s’assurer que l’exercice des pouvoirs de l’Office se limite vraiment aux questions d’intérêt fédéral. Cependant, il ne faut pas non plus circonscrire l’étendue de l’examen à effectuer à un tel point que la fonction de l’Office devienne dénuée de sens ou privée d’efficacité.
Les demanderesses soutiennent que la définition donnée par le PGS des limites de la compétence de la Commission prive la fonction de celle‑ci de sens ou d’efficacité.
[49] Les demanderesses affirment en outre que le PGS essaie de se dérober à sa propre responsabilité envers les autochtones en se distinguant de la Couronne fédérale. Elles ajoutent que le PGS nie aussi que de quelconques mesures de consultation étaient nécessaires en l’occurrence.
[50] Selon une lettre en date du 22 avril 2009 adressée par le ministère de l’Environnement de la Saskatchewan à M. Vincent Martin, président-directeur général d’AREVA, [TRADUCTION] « ce genre de fusion de permis serait considéré comme ne déclenchant pas l’obligation de consultation parce qu’il ne risque pas de porter atteinte aux droits des autochtones confirmés par l’article 35.1 de la Loi constitutionnelle de 1982 ». En outre, le sous-ministre provincial de l’Environnement (le sous-ministre) définit la fusion de permis en question comme [TRADUCTION] « une mesure administrative n’ayant d’effet sensible sur le fonctionnement de ni l’un ni l’autre des sites et qui n’entraînera pas non plus de nouveaux effets sur le paysage lui-même ». Les demanderesses soutiennent que la définition anticipée que donne la Couronne provinciale de son obligation de consultation en se fondant sur le caractère administratif de la mesure en question n’est pas étayée par le droit et se révèle difficile à concilier avec les lois existantes.
[51] Les demanderesses font valoir que l’Athabasca Regional Government (le gouvernement régional de l’Athabasca, ci‑après désigné « l’ARG ») a élaboré un plan d’utilisation des terres de la région de l’Athabasca, qu’il a communiqué à de nombreuses instances, notamment la Couronne provinciale.
[52] Les demanderesses affirment que la Commission s’est trompée en ne concluant pas que la province de la Saskatchewan était tenue d’une obligation de consultation concernant les permis applicables aux terres marquées pour la chasse, le piégeage, la pêche et la cueillette.
[53] De plus, soutiennent les demanderesses, si la Commission avait vraiment compétence pour se prononcer sur la question de la consultation au nom de la Couronne, elle a commis une autre erreur en omettant de tenir compte de la non-participation de la Couronne provinciale. Les demanderesses estiment en outre déraisonnable la conclusion de la Commission selon laquelle « l’obligation de consulter [dans la mesure où elle existait en l’occurrence] a été respectée au moyen du processus de la Commission ».
La doctrine de la conciliation
[54] Les demanderesses soutiennent aussi que la position de la Couronne provinciale touchant l’obligation de consultation et d’accommodement envers les autochtones n’est pas conforme à sa propre politique. En effet, dans sa publication intitulée The Legal Duty to Consult Aboriginal Peoples Saskatchewan Environment Policy [« L’obligation légale de consultation des peuples autochtones – Politique du ministère saskatchewannais de l’Environnement »), Environnement Saskatchewan reconnaît sans ambiguïté son obligation de consulter les peuples autochtones avant d’entreprendre ou d’autoriser des activités susceptibles de porter atteinte à leurs droits ancestraux ou issus de traités. Selon les demanderesses, la position adoptée par la Saskatchewan dans la présente espèce est contraire à [TRADUCTION] « celle qui a été approuvée aussi bien par le sous-ministre de l’Environnement que par le procureur général de la Saskatchewan ».
[55] En outre, dans l’exposé de sa politique de 2003, Environnement Saskatchewan note que son obligation légale de consultation ne peut être déléguée à un tiers et que [TRADUCTION] « la Couronne continuera d’assumer l’obligation légale et la responsabilité en dernière instance de protéger les droits ancestraux et issus de traités qui sont garantis par la Constitution, ainsi que de réduire au minimum les atteintes à ces droits ».
[56] Or, dans la présente espèce, soutiennent les demanderesses, le gouvernement de la Sas